w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Bogotá, D.C., veinticuatro (24) de agosto de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho.
Radicación: 25000 23 42 000 2016 05194 01 (1080–2021) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP. Demandado: Beatriz Ibáñez de González. Temas: Lesividad. Pensión gracia. Requisito de tiempo de servicio docente. Naturaleza de la vinculación docente. Ley 1437 de 2011.
SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala de Subsección procede a resolver el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia del 21 de agosto de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que accedió a las súplicas de la demanda de la referencia. I.
ANTECEDENTES 1.1. Pretensiones de la demanda.1 La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, por intermedio de apoderado judicial, solicitó declarar la nulidad de las Resoluciones 021196 de 4 de noviembre de 1997 y 039747 de 24 de noviembre de 2005, por medio de las cuales la Caja Nacional de Previsión Social CAJANAL EICE ya liquidada, reconoció y reliquidó una pensión gracia a favor de Beatriz Ibáñez de González, respectivamente. 1 Folios 218 a 243 del expediente.
Nulidad y restablecimiento del derecho – Lesividad Radicado: 25000 23 42 000 2016 05194 01 Demandante: UGPP w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 2 Como restablecimiento del derecho, solicitó condenar a la demandada a restituir las sumas pagadas por concepto de pensión gracia, así mismo, que los valores correspondientes sean ajustados e indexados. 1.2.
Hechos que fundamentan la demanda. El apoderado de la UGPP relató la señora Beatriz Ibáñez de González nació el 2 de junio de 1946 y que prestó servicio de la siguiente manera: - Como docente departamental en la Secretaría de Educación Departamental de Santander del 1 de febrero de 1966 al 6 de marzo 1973. - Como docente nacional, vinculado por el Ministerio de Educación Nacional entre el 9 de mayo de 1973 al 30 de abril de 1982. - Como docente nacionalizado en la Secretaría de Educación de Bogotá, desde el 29 de julio de 1983 al 30 de marzo de 2006.
A través de la Resolución 021196 del 4 de noviembre 1997 la extinta Caja Nacional de Previsión Social E.I.C.E. reconoció y ordenó pagar una pensión gracia a favor de Beatriz Ibáñez de González a partir del 2 de junio de 1996. Posterior a ello, en cumplimiento de una orden de tutela, expidió la Resolución 039747 de 24 de noviembre de 2005 por medio de la cual se reliquidó la mesada pensional de la docente, en el sentido de incluir la totalidad de los factores salariales percibidos en el año anterior a la adquisición del estatus pensional. 1.3.
Fundamentos de derecho y concepto de la vulneración. Como sustento del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en modalidad de lesividad, indicó que la señora Beatriz Ibáñez de González no tendría derecho al reconocimiento pensional Nulidad y restablecimiento del derecho – Lesividad Radicado: 25000 23 42 000 2016 05194 01 Demandante: UGPP w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 3 por cuanto pretende sumar tiempos del orden nacional, siendo estos inválidos de acuerdo con la normativa y jurisprudencia aplicable.
Así mismo, señaló que la docente devenga una pensión de jubilación otorgada por el FOMAG, resultando incompatible el percibir doble asignación del erario conforme al artículo 128 de la Constitución Política. 1.4. Contestación de la demanda.2 La señora Beatriz Ibáñez de González, por intermedio de apoderado, se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda.
Al respecto, sostuvo que, si bien la docente tuvo una vinculación del orden nacional entre el 9 de mayo de 1973 y el 30 de abril de 1982, el requisito de 20 años como docente territorial estaba debidamente comprobado para el año de 1996 con sus demás vinculaciones, por lo que sí procedía el reconocimiento como efectivamente ocurrió. 1.5.
Decisión de primera instancia objeto de apelación. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en sentencia de 21 de agosto de 2020 3, accedió a las pretensiones de la demanda. Al respecto, decidió: i) declarar probada la excepción de buena fe; ii) declaró la nulidad de las resoluciones demandadas; iii) ordenó a la UGPP a realizar un estudio sobre la posibilidad de reconocer a favor de la señora Beatriz Ibáñez de González una pensión gracia con los tiempos de servicio como docente del orden territorial o nacionalizado; iv) negó las demás pretensiones de la demanda; v) sin condena en costas.
Sobre el particular, argumentó que el acto de reconocimiento pensional se encontraba falsamente motivado, pues tuvo en cuenta 2 Folios 269 a 277 del expediente. 3 Folios 408 a 422 del expediente. Nulidad y restablecimiento del derecho – Lesividad Radicado: 25000 23 42 000 2016 05194 01 Demandante: UGPP w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 4 tiempos de prestación del servicio del orden nacional, no obstante, de la revisión de la documentación aportada, concluyó que la señora Ibáñez de González si tiene derecho al reconocimiento de la pensión gracia, por tal razón, consideró procedente condicionar el restablecimiento del derecho a que la entidad demandante realice un nuevo estudio sobre la viabilidad de otorgarle la prestación social teniendo en cuenta los tiempos laborados como docente territorial o nacionalizado. 1.6.
Recurso de apelación.4 Beatriz Ibáñez de González, por intermedio de apoderado, presentó escrito en el que se opuso a la sentencia de primera instancia. Argumentó que cumplió con todos los requisitos legales para ser beneficiaria de la pensión gracia, comoquiera que prestó servicio como docente del orden territorial por 20 años, 1 mes y 8 días para el 2 de junio de 1996, fecha en la cual cumplió los 50 años de edad.
De acuerdo a lo anterior, y a la luz de la jurisprudencia sobre la materia, razonó que el acto por medio del cual le fue reconocida la prestación social se encuentra ajustado a derecho y, por tanto, no resulta procedente la declaratoria de nulidad. 1.7. Trámite correspondiente a la segunda instancia. La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social 5, por intermedio de apoderada, allegó escrito en el que reiteró los hechos y argumentos de la demanda con los que solicita sea confirmada la sentencia de primera instancia por medio de la cual se accedió a la declaratoria de nulidad de las resoluciones acusadas. 4 Folios 433 a 435 del expediente. 5 Documento visible en el índice 17 del expediente digital disponible en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del Consejo de Estado – SAMAI.
Nulidad y restablecimiento del derecho – Lesividad Radicado: 25000 23 42 000 2016 05194 01 Demandante: UGPP w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 5 Beatriz Ibáñez de González, la Procuraduría Delegada ante el Consejo de Estado y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado guardaron silencio.
II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia. El Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto de acuerdo con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo 6. De igual manera, de conformidad con lo dispuesto en el artíc ulo 328 del Código General del Proceso 7, la competencia del juez de segunda instancia está circunscrita a lo expuesto por el apelante y, comoquiera que, en el caso de la referencia, únicamente una de las partes presentó recurso de alzada, el análisis se encuentra limitado a los argumentos del respectivo recurso. 2.2.
Del problema jurídico. Esta Sala de Subsección considera que el estudio y posterior decisión debe centrarse en establecer lo siguiente: ¿Beatriz Ibáñez de González, en su calidad de docente oficial, tiene derecho al reconocimiento y pago de la pensión gracia? 2.3. Normas y jurisprudencia aplicable al asunto. 2.3.1. La pensión gracia. 6 «El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos […]». 7 «Competencia del superior.
El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley.» Nulidad y restablecimiento del derecho – Lesividad Radicado: 25000 23 42 000 2016 05194 01 Demandante: UGPP w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 6 La pensión gracia fue consagrada mediante el artículo 1.º de la Ley 114 de 1913 en favor de los maestros de las escuelas primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de 20 años.
Respecto de los condicionantes para acceder a la pensión gracia, la Ley 114 de 1913 exige a los docentes que aspiran a su reconocimiento, además de los 20 años de servicio, lo siguiente: i) haberse desempeñado en los empleos con honradez, consagración y buena conducta; ii) no haber recibido o recibir otra pensión o recompensa de carácter nacional; y iii) cumplir 50 años de edad.
Posteriormente, el artículo 6.º de la Ley 116 de 1928 extendió el beneficio de la pensión gracia a los empleados y profesores de las escuelas normales, junto a los inspectores de instrucción pública y autorizó la suma de servicios prestados en diversas épocas al computar los años en la enseñanza primaria, la normalista y la inspección, con el fin de completar el tiempo requerido para acceder a la pensión. Con la Ley 37 de 1933, el beneficio se hizo extensivo a los maestros de escuela que hubieren completado el tiempo de servicios señalado por la ley en establecimientos de enseñanza secundaria.
Luego, se expidió la Ley 91 de 1989, en cuyo artículo 1.º, distinguió entre los conceptos de docente «nacional», «nacionalizado» y «territorial». El numeral 2.º del artículo 15 de la mencionada ley limitó el reconocimiento de la pensión gracia para los docentes al establecer que, los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá, siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Nulidad y restablecimiento del derecho – Lesividad Radicado: 25000 23 42 000 2016 05194 01 Demandante: UGPP w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 7 En ese orden, esta Corporación ha advertido que la pensión gracia no es un derecho para todo docente que cumpla con los requisitos citados, sino que, en virtud de sus condicionantes, esta solo está prevista para los de carácter territorial y nacionalizado, es decir, con exclusión de los docentes nacionales.
Sobre el particular, la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia S-699 del 26 de agosto de 1997 señaló con claridad dicha exclusión. Ahora bien, con el fin de determinar el carácter o naturaleza del docente (nacional, nacionalizado o territorial), la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 20188 previó las pautas jurisprudenciales a seguir en relación con el presupuesto proveniente del situado fiscal y la titularidad de los recursos provenientes del sistema general de participaciones.
Dicha decisión hizo también referencia a los fondos educativos regionales, los cuales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados y, en ese sentido, se aclaró que el universo de esos recursos con los que se financiaban, le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas.
Por lo anterior, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. 8 Consejo de Estado, Secc ión Segunda.
Radicación 25000-23-42-000-2013- 04683-01 (3805-2014). Nulidad y restablecimiento del derecho – Lesividad Radicado: 25000 23 42 000 2016 05194 01 Demandante: UGPP w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 8 La sentencia en mención, se refirió a la prueba de calidad de docente territorial, para lo cual determinó que se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que conjuntamente se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales o, en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial.
En cuanto al origen de los recursos de la entidad nominadora, se aclaró que lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada. Por último, en reciente sentencia de unificación SUJ-030-CE-S2- 2022 del 11 de agosto de 20229, la Sección Segunda incorporó adicionalmente como regla jurisprudencial sobre la interpretación del artículo 15, numeral 2.º, literal a, de la Ley 91 de 1989, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, que los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento».
Las anteriores providencias de unificación jurisprudencial definieron que las mismas tendrían efectos retrospectivos, razón por la cual son de obligatoria aplicación para aquellos casos pendientes de resolución tanto en sede administrativa como judicial. En conclusión, queda claro que, para acceder al reconocimiento de la pensión gracia se debe acreditar la labor docente durante 20 9 Consejo de Estado, Sección Segunda.
Radicado: 15001 -23-33-000-2016- 00278-01 (3018-2017). Nulidad y restablecimiento del derecho – Lesividad Radicado: 25000 23 42 000 2016 05194 01 Demandante: UGPP w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 9 años en establecimientos oficiales, departamentales o municipales, en primaria o en secundaria, como normalista, inspector de instrucción pública, o en calidad de docente nacionalizado, con alguna posibilidad de adicionar tiempos en uno y otro cargo, siempre y cuando se demuestre que se ostentó dicha vinculación con anterioridad al 31 de diciembre de 1980 y cumpla con los demás requisitos exigidos, es decir, haber alcanzado la edad de 50 años y demostrado buena conducta. 2.4.
Análisis del caso concreto. 2.4.1. Reconocimiento pensional. 10 La extinta Caja Nacional de Previsión Social – CAJANAL E.I.C.E., a través de la Resolución 021196 de 4 de noviembre de 1996, determinó el reconocimiento y pago de una pensión gracia a favor de Beatriz Ibáñez de González a partir del 2 de junio de 1996. Al respecto, se observa que tuvo en cuenta los siguientes tiempos: Posterior a ello, CAJANAL expidió la Resolución 039747 de 19 de octubre de 2005, por medio de la cual reliquidó por orden de tutela la pensión gracia reconocida a favor de la hoy demandada. 2.4.2.
Del cumplimiento de los requisitos. Revisado el expediente, la Sala encuentra probado que la señora Beatriz Ibáñez de González nació el 2 de junio de 1946, razón por la cual, el 2 de junio de 1996 cumplió 50 años de edad 11. De igual manera, no se observan reproches sobre la buena conducta en el 10 Folios 119 a 173 del expediente. 11 Copia de la cédula de ciudadanía a folio 110 del expediente.
ENTIDAD DESDE HASTA DIAS DEDUCIDOS LABORADOS DEPARTAMENTO DE SANTANDER 660201 710330 1860 DEPARTAMENTO DE SANTANDER 710527 730630 764 MINISTERIO DE EDUCACION NACIONAL 730507 820430 3232 DISTRITO CAPITAL 830725 960725 1677 Nulidad y restablecimiento del derecho – Lesividad Radicado: 25000 23 42 000 2016 05194 01 Demandante: UGPP w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 10 desempeño docente, por lo que se entiende probado dicho requisito. 2.4.3.
Del tiempo de servicio. - Del 1 de febrero de 1966 al 30 de junio de 1973. En primer lugar, se observa que la señora Beatriz Ibáñez de González prestó servicio docente la Secretaría de Educación de Santander como maestra de educación primaria desde el 1 de febrero de 1966 al 30 de junio de 1973 de la siguiente manera: Si bien no se allegaron copias de los actos administrativos de nombramiento y posesión, si se aportaron diferentes certificaciones por medio de las cuales la Gobernación de Santander certificó que la docente Ibáñez de González mantuvo una vinculación laboral desde 1966 hasta 1973.
Sobre el particular, se observa: Nulidad y restablecimiento del derecho – Lesividad Radicado: 25000 23 42 000 2016 05194 01 Demandante: UGPP w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 11 De lo anterior, se encuentra que el tiempo de servicio de la docente en el departamento de Santander como maestra en educación primaria transcurrió por 7 años y 4 meses, descontando los 30 días por licencia no remunerada ocurrida en el año de 1971.
Nulidad y restablecimiento del derecho – Lesividad Radicado: 25000 23 42 000 2016 05194 01 Demandante: UGPP w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 12 Vale la pena recordar que la Corte Constitucional, en sentencia C – 084 de 1999, al analizar la constitucionalidad del artículo 15, numeral 2, literal b), de la Ley 91 de 1989 precisó que antes de la nacionalización de la educación que se surtió conforme a la Le y 43 de 1975, los docentes se dividían sólo en dos categorías, así: (i) nacionales; y (ii) territoriales.
Específicamente, expuso: «3.2.2. Así mismo, se observa por la Corte que, antes de la "nacionalización" de la educación primaria y secundaria oficial decretada por la Ley 43 de 1975 para ser cumplida en un período de cinco años, es decir hasta el 31 de diciembre de 1980, existían dos categorías de docentes oficiales, a saber: los nacionales, vinculados laboralmente de manera directa al Ministerio de Educación Nacional; y los territoriales, vinculados laboralmente a los departamentos, en nada se oponía a la Constitución entonces en v igor, que existiera para éstos últimos la denominada "pensión gracia", de que trata la Ley 114 de 1913, posteriormente extendida a otros docentes por las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, como tampoco se opone la prolongación de sus efectos en el tiempo para quienes actualmente la disfrutan, o reunieron los requisitos sustanciales para tener derecho a ella antes del 31 de diciembre de 1980, pues la diversidad del empleador (nación o departamento), permitía, conforme a la Carta, establecer un trato distinto y una excepción al principio general prohibitivo de devengar dos asignaciones del Tesoro Público, situación ésta que resulta igualmente acompasada con la Constitución Política de 1991, pues la norma acusada (artículo 4º, numeral 3º Ley 114 de 1913), en nada vulnera el principio de la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Carta Magna, el cual prohibe (sic) dispensar trato diferente y discriminado "por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica", nada de lo cual ocurre en este caso. […]» (Negrilla de la Sala) Lo anterior, en el presente caso guarda relación en la medida que el nombramiento de la docente Ibáñez de González se produjo y desarrolló antes de la expedición de la Ley 43 de 1975, además, no se certificó o demostró que haya sido realizada por el Gobierno nacional, lo que si se presenta en tiempos posteriores como ya se entrará a estudiar, por lo que, la naturaleza de la vinculación fue del orden departamental (territorial), circunstancia que no está en discusión por las partes.
Nulidad y restablecimiento del derecho – Lesividad Radicado: 25000 23 42 000 2016 05194 01 Demandante: UGPP w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 13 - Del 9 de mayo de 1973 al 1 de mayo de 1982. De lo que respecta a este período, se observa que la docente Beatriz Ibáñez de González estuvo adscrita al Ministerio de Educación Nacional como docente de enseñanza secundaria, situación que fue certificada el 11 de mayo de 1996 de la siguiente manera: Lo certificado por la cartera de educación nacional resulta relevante no solo para el período que acá se examina, sino también para el analizado previamente, pues deja claridad que en el tiempo de vinculación entre 1966 y 1973 no existió intervención de la Nación como empleador.
Ahora bien, en cuanto al periodo entre el 9 de mayo de 1973 y el 1 de mayo de 1982, de lo descrito previamente, es claro que el Ministerio de Educación Nacional, a través de la Resolución 2802 de 3 de abril de 1973, nombró a la señora Beatriz Ibáñez de González como docente, por lo cual sin mayores disquisiciones sobre el particular la vinculación resultó ser nacional, circunstancia que no es discutida por las partes intervinientes.
Nulidad y restablecimiento del derecho – Lesividad Radicado: 25000 23 42 000 2016 05194 01 Demandante: UGPP w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 14 De ello, se observa que durante este período se presentó una continua dependencia laboral de la causante respecto de la Nación, pues fue nombrada de manera directa por el Ministerio de Educación y permaneció en ese mismo cargo hasta la fecha de su retiro el 1 de mayo de 1982, situación que, conforme a lo establecido en el artículo 1 de la Ley 91 de 1989, demuestra la naturaleza de su vinculación, ya que el personal nacional corresponde a los docentes que fueron vinculados por nombramiento del Gobierno nacional, situación que aquí ocurrió. De acuerdo a lo descrito, no hay discusión en que los 8 años, 11 meses y 23 días del tiempo acá estudiado no resultan válidos para el computo de la pensión gracia, pues fueron del orden nacional. - Del 29 de julio de 1983 en adelante.
Respecto al período señalado, en el expediente obra suficiente material probatorio para corroborar que la docente Beatriz Ibáñez de González prestó servicio en la Secretaría de Educación Distrital de Bogotá, de la siguiente manera: En primer lugar, prestó servicio como coordinador III – grado 16, nombrada por el Decreto 0293 de 18 de febrero de 1982, cargo en el que permaneció hasta el 15 de julio de 1983, fecha en el cual se le aceptó la renuncia con el Decreto 1202 de esa misma fecha.
Al respecto, se observa: Nulidad y restablecimiento del derecho – Lesividad Radicado: 25000 23 42 000 2016 05194 01 Demandante: UGPP w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 15 Posterior a ello, con el Decreto 0634 de 6 de abril de 1983, el alcalde mayor de Bogotá nombró a Beatriz Ibáñez de González como maestra de enseñanza especial dependiente de la División de Educación Básica Primaria.
Del mencionado acto se tiene: Posterior a ello, con la Resolución 173 de 19 de enero de 1990 la señora Ibáñez de González fue incorporada a la planta de personal docente del distrito, sin que se especificara una modificación en la naturaleza de su vinculación. De lo mencionado, se resalta: Nulidad y restablecimiento del derecho – Lesividad Radicado: 25000 23 42 000 2016 05194 01 Demandante: UGPP w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 16 Respecto de lo anterior, el Fondo Nacional de Protestaciones Sociales del Magisterio – Secretaría de Educación de Bogotá D.C. en certificación de 15 de mayo de 2006 indicó que la docente Beatriz Ibáñez de González mantuvo una vinculación de tipo nacionalizado con las siguientes novedades: Nulidad y restablecimiento del derecho – Lesividad Radicado: 25000 23 42 000 2016 05194 01 Demandante: UGPP w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 17 En cuanto a los actos administrativos de nombramiento reseñados, y contrastados con la certificación referida, se observa que la docente Beatriz Ibáñez de González permaneció vinculada ininterrumpidamente con el Distrito Capital de Bogotá desde el 29 de julio de 1983 hasta el 1 de abril de 2006.
Ahora bien, en cuanto a la naturaleza de la vinculación, se observa que en los actos de nombramiento, es decir, los Decretos 0293 de 18 de febrero de 1982 y 0634 de 6 de abril de 1983, quien funge como nominador es el alcalde mayor de Bogotá D.C., quien actuó en uso de sus atribuciones legales y, en el caso del segundo acto, como presidente de la junta administradora del FER.
Sumado a lo anterior, y teniendo en cuenta que la designación d el actor se produjo con posterioridad a la nacionalización de la educación, de acuerdo con la Ley 45 de 1973 y el artículo 1 de la Ley 91 de 1989, se entiende que la vinculación analizada es de naturaleza nacionalizada, comoquiera no se evidencia que el nombramiento se hubiese efectuado en una plaza exclusiva del ente local y, contrario a ello, se certificó que las mismas correspondieron al orden nacionalizado.
Nulidad y restablecimiento del derecho – Lesividad Radicado: 25000 23 42 000 2016 05194 01 Demandante: UGPP w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 18 Por su parte, esta Sala ha precisado que « El carácter nacionalizado de la designación […] encuentra respaldo en el artículo 1 de la Ley 91 de 1989, en tanto dispone que son nacionalizados aquellos “docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975”».
En similar sentido, la Corte Constitucional, mediante sentencia C-085 de 2002, indicó que los «docentes nacionalizados» son «los vinculados antes del 31 de diciembre de 1980, por las entidades territoriales». En cuanto a dicha diferencia esta Corporación en la citada sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 2018, concluyó: «Por su parte, se entiende por personal nacionalizado (i) aquel que siendo territorial antes del 1. de enero de 1976 fue objeto del proceso de nacionalización iniciado con la expedición de la Ley 43 de 1975; y (ii) los que a partir de esa fecha se hayan vinculado a una plaza de aquellas que fueron nacionalizadas en virtud, también, del aludido proceso adelantado por la norma en cuestión (Ley 43 de 1975).
Entre tanto, debe entenderse por personal territorial el vinculado por entidades de ese orden a partir del 1. de enero de 1976, sin el cumplimiento del requ isito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975; esto es, que la plaza a ocupar haya sido creada de forma exclusiva por el ente local y los gastos que esta genere se cubran con cargo a su propio presupuesto.» Adviértase que dichas reglas jurisprudenciales deben analizarse en cada caso particular en conjunto con todos los elementos de juicio para concluir sin lugar a equívoco el tipo de vinculación del respectivo docente.
En ese sentido, en el asunto bajo análisis la docente tuvo un vínculo laboral de naturaleza jurídica nacionalizada. Lo anterior, máxime cuando los actos de nombramiento tampoco indicaron que la docente nombrada hubiera sido designada para ocupar una plaza nacional, o en un establecimiento educativo de Nulidad y restablecimiento del derecho – Lesividad Radicado: 25000 23 42 000 2016 05194 01 Demandante: UGPP w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 19 ese orden, así como la nominación tampoco fue efectuada directamente por dicha cartera, por lo que no existen razones para afirmar que la docente era nacional.
Ahora bien, en cuanto a la participación del Fondo Educativo Regional, la Sala se permite aclarar que ello no significa que se actuara por directriz del Gobierno nacional, comoquiera que el nominador del ente territorial actuó acorde con los parámetros del artículo 10 de Ley 43 de 1975 con la que se nacionalizó la educación. Sobre lo anterior, se debe tener presente que en la sentencia de unificación de 21 de junio de 2018 se señaló que « no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así́, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal [ ]».
En ese sentido, no hay duda alguna de que la docente fue nombrada por una entidad territorial en una plaza nacionalizada y, por lo tanto, el tiempo de servicio del 29 de julio de 1983 a 1 de abril de 2006, es decir, 22 años, 8 meses y 3 días, resultaría válido para el cómputo para la pensión gracia. 2.5. Conclusión. Teniendo en cuenta lo descrito previamente, y de acuerdo con el objeto de la demanda de lesividad, se observa que la señora Beatriz Ibáñez de González cumplió 50 años de edad el 2 de junio de 1996, fecha en la cual había laborado 7 años y 4 meses como docente territorial y 12 años, 10 meses y 4 días como docente nacionalizado, es decir, 20 años, 2 meses y 4 días, razón por la cual los actos administrativos objeto de demanda, en especial la Resoluciones Nulidad y restablecimiento del derecho – Lesividad Radicado: 25000 23 42 000 2016 05194 01 Demandante: UGPP w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 20 021196 de 4 de noviembre de 1997, se encuentran ajustados a la legalidad, pues reconocieron la pensión gracia a favor de la causante de acuerdo con los requisitos establecidos en la Ley 114 de 1913.
A diferencia de lo determinado por el tribunal de primera instancia, esta Sala considera que se logró demostrar que para la fecha en que la señora Ibáñez de González cumplió los 50 años de edad había laborado más de 20 años como docente del orden territorial y/o nacionalizado, y si bien estuvo vinculada como docente nacional, el tiempo de prestación del servicio docente como territorial y nacionalizada era suficiente para acreditar el cumplimiento de todos los requisitos.
Por lo anterior, procede revocar la sentencia de primera instancia y negar la s pretensiones de la demanda. 2.6. Condena en costas. En el caso concreto, no se advierte que haya lugar a condenar en costas, comoquiera que si bien en anteriores oportunidades esta Sala de Subsección realizaba una valoración objetiva para determinar si había, o no, lugar a condenar en costas, lo cierto es que actualmente, con la entrada en vigencia de la Ley 2080 de 2021, es procedente efectuar un estudio respecto de la conducta de las partes en el proceso y la carencia de fundamentación jurídica, por lo que en esos términos al hacer extensiva esa interpretación al caso bajo análisis, de la revisión del recurso de apelación, no puede observarse dicha situación, contrario a ello, en el recurso se sustentaron las razones en defensa jurídica de sus intereses y, por ende, no se condenará en costas a la parte vencida.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, Nulidad y restablecimiento del derecho – Lesividad Radicado: 25000 23 42 000 2016 05194 01 Demandante: UGPP w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 21 III.
FALLA PRIMERO. REVOCAR la sentencia del 21 de agosto de 2020 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que accedió a las súplicas de la demanda de lesividad presentada por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, de acuerdo con lo expuesto en esta sentencia. En su lugar, se ordena: NEGAR las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en modalidad de lesividad presentada por la UGPP en contra de la señora Beatriz Ibáñez de González de acuerdo con lo señalado en esta providencia.
SEGUNDO. Sin condena en costas en esta instancia.
TERCERO. Efectuar las anotaciones correspondientes en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del Consejo de Estado – “SAMAI”, y ejecutoriada esta providencia devolver el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión del veinticuatro (24) de agosto de dos mil veintitrés (2023). GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Consejero de Estado JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Consejero de Estado Consejero de Estado