Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO - ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá, D. C., quince (15) de mayo de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 73001-23-33-000-2020-00006-01 (0995-2022) Demandante: Aurora Romero Sarmiento Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social Temas: Reconocimiento pensión gracia SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA __________________________________________________________________ Asunto Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por el demandante en contra de la sentencia proferida el 11 de noviembre de 2021 por el Tribunal Administrativo del Tolima, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda. 1.

Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Las pretensiones Aurora Romero Sarmiento presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo1, en orden a que se declarara la nulidad de las resoluciones RDP 010573 del 4 de octubre de 2012, RDP 019077 del 12 de diciembre de 2012 y RDP 002494 del 21 de enero de 2013, a través de las cuales la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y 1 En adelante CPACA. 2 Radicado: 73001-23-33-000-2020-00006-01 (0995-2022) Demandante: Aurora Romero Sarmiento Contribuciones Parafiscales de la Protección Social2 le negó el reconocimiento de una pensión gracia. Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho solicitó que: i) se reconociera y pagara la prestación solicitada a partir del 21 de febrero de 2012; ii) se reajustaran las sumas adeudadas de conformidad con los índices de precios al consumidor; y iii) se cumpliera la sentencia en los términos de los artículos 192 y 195 del CPACA. 1.1.2.

Fundamentos fácticos Como hechos relevantes se señalaron los siguientes: - Aurora Romero Sarmiento se posesionó 2 de octubre de 1980 ante el alcalde del municipio de Duitama, como profesora interina en reemplazo de una docente a quien le fue concedida licencia de maternidad por el término de 56 días. - Mediante Decreto 00821 del 23 de julio de 1984, fue nombrada docente en el instituto integrado Silvio Rodríguez del municipio de Tunja, «dicho nombramiento en comisión es por el término de 2 años y toma posesión el 03-08-1984». - A través del Decreto 004 del 19 de enero de 1996 fue nombrada en la planta municipal del municipio de El Espinal, «en propiedad […] por orden del honorable concejo municipal». - Mediante Decreto 0995 del 21 de diciembre de 2003, fue incorporada al departamento del Tolima «de los docentes que vienen prestando sus servicios y que fueron vinculados directamente por los municipios no certificados». - Solicitó a la Ugpp el reconocimiento de la pensión gracia, la cual fue negada a través de las resoluciones RDP 010573, RDP 019077 del 4 de octubre y 12 de diciembre de 2012, y RDP 002494 del 21 de enero de 2013. 1.1.3.

Normas violadas y concepto de violación Como tales se señalaron las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933, 4 de 1966, 91 de 1989, 60 de 1993, 115 de 1994 y 715 de 2001. Asimismo, el precedente 2 En adelante UGPP 3 Radicado: 73001-23-33-000-2020-00006-01 (0995-2022) Demandante: Aurora Romero Sarmiento jurisprudencial contenido en la sentencia del 21 de junio de 2018, proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado3.

En cuanto al concepto de violación expuso los siguientes argumentos4: - Los actos administrativos demandados se apartan de las normas que regulan el reconocimiento de la pensión gracia, así como de la jurisprudencia del Consejo de Estado. - La entidad demandada «niega el reconocimiento y pago de la pensión, pues considera que ella es incompatible con cualquier otra mesada de carácter nacional.

Que como mi mandante prestó sus servicios primero a una entidad territorial y posteriormente completa este tiempo con un nuevo nombramiento después de 1980, no puede reconocerle su derecho a pensionarse», es decir, interpreta de manera errada las disposiciones de la Ley 91 de 1989, puesto que concluye que el tiempo de servicios prestado con posterioridad a esa fecha, no es computable para efectos del reconocimiento de la prestación. - La decisión de negar el reconocimiento de la prestación su fundamentó en el errado entendimiento de que los «términos nacional y nacionalizado» son iguales, cuando lo cierto es que el último se refiere a aquellos en los que el docente fue vinculado con un ente territorial y «posteriormente completa el tiempo de servicios de nuevo con un ente territorial», pero de acuerdo con lo dispuesto en la Ley 91 de 1989 conservan el régimen del cual eran beneficiarios. - De acuerdo con el artículo 15.a de la Ley 91 de 1989, estableció como único requisito para que los educadores tengan derecho al reconocimiento de la pensión gracia, acreditar una vinculación domo docente con anterioridad al 31 de diciembre de 1980 y acrediten la totalidad de los requisitos establecidos por las normas que regulan esta prestación. Es decir, pueden computarse los tiempos de servicio «en educación primaria, en normales, en secundaria o en inspectoría o supervisión educativa en planteles del orden nacional, serán beneficiarios de la pensión gracia, aunque su pensión ordinaria esté a cargo total o parcial de la nación». - La interpretación según la cual para efectos del reconocimiento no puede ser computado el tiempo de servicios prestado con ocasión de una vinculación nacional tiene respaldo en la Ley 114 de 1913; sin embargo, «no se puede aceptar dentro de un marco histórico legislativo, pues con una interpretación sociológica de las Leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, analizadas a la luz de la Ley 39 de 1903, debe concluirse que el legislador extendió la pensión de gracia a educadores que registraran tiempos nacionales». 3 Expediente: 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014). 4 Folios 4 a 11. 4 Radicado: 73001-23-33-000-2020-00006-01 (0995-2022) Demandante: Aurora Romero Sarmiento Lo anterior, en consideración a que «mediante Ley 116 de 1928, la pensión se extiende en favor de empleados y profesores de las escuelas normales y de inspectores de instrucción pública, y sí la instrucción normalista y la inspectoría eran servicio nacional, debe por lógica inferencia concluirse que el legislador de 1928, quiso hacer partícipe de la pensión gracia a educadores que dependían de la Nación». 1.2.

Contestación de la demanda La UGPP se opuso a las pretensiones de la demanda, por las razones que se expresaron a continuación5: - El acto administrativo demandado se expidió de conformidad con las normas que regulan el reconocimiento de la pensión gracia. - La demandante no acreditó los requisitos para efectos del reconocimiento de la prestación, puesto que se vinculó: i) como docente nacionalizada entre el 1° de febrero de 1984 y el 31 de enero de 1986 y ii) como docente nacional desde el 19 de enero de 1996, como consta en el material probatorio que obra en el expediente.

En ese orden, prestó sus servicios como docente nacional y nacionalizada en lapsos independientes que no se pueden sumar para obtener la pensión gracia. Lo anterior, con el fin de evitar una doble remuneración de carácter nacional y así garantizar la administración racional de los recursos del Estado, en consonancia de la prohibición constitucional de recibir doble asignación del tesoro público. - La Constitución Política estructuró las transferencias de recursos económicos de la Nación a las entidades territoriales sobre la base «dos mecanismos: el situado fiscal -SF- y la participación de los municipios en los ingresos corrientes de la nación -PICN- a los cuales se agregó el de las transferencias complementarias al situado fiscal para educación -FEC-», en virtud de lo anterior, el que los salarios cuenten con esta fuente de financiamiento los «constituyen rubros con vinculación de orden NACIONAL». - El proceso de descentralización de la educación que se desarrolló con ocasión de la Ley 60 de 1993, no conllevó a que la vinculación de los docentes del orden nacional mutara a territorial.

Además, el régimen prestacional aplicable a los docentes nacionales que se incorporaron a las plantas departamentales en virtud del mencionado proceso, continuó siendo el establecido en la Ley 91 de 1989, es decir, el previsto para los empleados públicos nacionales. 5 Índice 23 del aplicativo SAMAI, ED_C01_11ContestacionDeLaDemanda(.pdf) NroActua 23. 5 Radicado: 73001-23-33-000-2020-00006-01 (0995-2022) Demandante: Aurora Romero Sarmiento Finalmente propuso las siguientes excepciones: i) inexistencia del derecho a reclamar; ii) cobro de lo no debido; iii) buena fe; iv) inexistencia de vulneración de principios constitucionales y legales; v) prescripción; e vi) innominada o genérica. 1.3.

La sentencia apelada El Tribunal Administrativo del Tolima en sentencia proferida el 11 de abril de 20216 negó las pretensiones de la demanda y para tal efecto, luego de realizar un recuento de los preceptos legales y jurisprudenciales aplicables al asunto, concluyó lo siguiente: - La demandante no acreditó la vinculación del orden territorial o nacionalizada, anterior al 31 de diciembre de 1980, puesto que al expediente solo fue aportado el documento denominado «ACTA DE PRESENTACIÓN DE LA SEÑORA AURORA ROMERO DE GUERRA»; sin embargo, «[n]o reposa en el plenario el acto administrativo de nombramiento, ni la certificación del tipo de vinculación, o la autoridad que lo hizo, el tiempo de servicio, la naturaleza jurídica de la institución educativa a la que prestó los servicios; en general, no obra ningún elemento material probatorio que permita determinar que la señora Aurora Romero Sarmiento en efecto antes del 31 de diciembre de 1980 prestó sus servicios a una entidad educativa del orden territorial, departamental o regional».

En ese sentido, el acta de posesión no es suficiente para deducir que cumple con el presupuesto dispuesto en la norma para el reconocimiento de la pensión gracia. - Asimismo, «si en gracia de discusión» se encontrara que el acta de posesión es suficiente para acreditar el requisito de la vinculación anterior al 31 de diciembre de 1980, el tiempo de servicios prestado no es suficiente para que sea acreedora del reconocimiento pensional, pues solo resultan computable el periodo laborado entre el 1° de febrero de 1984 y el 31 de enero de 1986.

Lo anterior, por cuanto la vinculación que ostentó a partir del 19 de enero de 1996 fue del orden nacional, puesto que se rige por lo dispuesto en el artículo 15.2.b de la Ley 91 de 1989. En cuanto este último tiempo de servicios, si bien el departamento del Tolima fue certificado para la prestación de servicios educativos, con ocasión de lo cual el personal docente y directivo docente fue incorporado a las plantas de personal de las entidades territoriales en cumplimiento de la distribución de competencias que en materia de recursos estableció la Ley 60 de 1993, este proceso no modificó el régimen de los docentes directivos docentes que se vincularon con anterioridad. - Finalmente, en tanto no prosperaron las pretensiones, condenó en costas a la 6 Índice 23 del aplicativo SAMAI, ED_C01_32Fallo(.pdf) NroActua 23. 6 Radicado: 73001-23-33-000-2020-00006-01 (0995-2022) Demandante: Aurora Romero Sarmiento parte demandante, de conformidad con lo previsto en el artículo 365.1 del Código General del Proceso. 1.4.

El recurso de apelación Aurora Romero Sarmiento solicitó que se revocara la sentencia de primera instancia y en su lugar se accedieran a las pretensiones de la demanda. Lo anterior, con base en los siguientes argumentos: - El acta de posesión del nombramiento anterior al 31 de diciembre de 1980, permite tener certeza del tipo de vinculación, toda vez que «esos eran los actos administrativos de la época donde nombraban y posesionaban a una persona en un caso como el anterior una licencia de maternidad».

Por lo que, es suficiente para efectos de acreditar dicho requisito. - En cuanto a la vinculación que inició con el Decreto 004 del 19 de enero de 1996, el tribunal concluyó que era de carácter nacional con base en una certificación de servicios y, como consecuencia, omitió un análisis del acto del acto de nombramiento con base en el cual se advierte que el alcalde del municipio de El Espinal la designó en propiedad en la planta del ente territorial.

En a quo desconoció que para efectos del reconocimiento y pago de prestaciones del personal docente oficial, se considera nacional el vinculado por nombramiento del gobierno nacional, mientras que el nacionalizado es aquel vinculado por nombramiento de entidad territorial a partir del 1° de enero de 1976. - Contrario a lo concluido por el tribunal de instancia, acreditó la totalidad de los requisitos para el reconocimiento de la prestación pretendida, en tanto, a la entrada en vigor de la Ley 91 de 1989 «ya había prestado sus servicios como docente nacionalizado» y completa más de 20 años de servicio con la vinculación del orden territorial que tuvo a partir de 1996. 1.5.

Pronunciamientos en segunda instancia Toda vez que las partes no aportaron ni solicitaron la práctica de pruebas, y que no se advirtió la necesidad de decretarlas, no se ordenó correr traslado para que los extremos procesales alegaran de conclusión, tal como lo dispone el numeral 5 del artículo 247 del CPACA. 1.6. El Ministerio Público En esta oportunidad, el Ministerio Público no emitió concepto. 7 Radicado: 73001-23-33-000-2020-00006-01 (0995-2022) Demandante: Aurora Romero Sarmiento 2.

Consideraciones 2.1. Problema jurídico Se circunscribe a resolver si ¿Aurora Romero Sarmiento acreditó los requisitos para efectos del reconocimiento de la pensión gracia solicitada de conformidad con las normas que la regulan? 2.2. Marco normativo La Ley 114 de 19137 creó la pensión gracia como un reconocimiento a la dedicación al servicio de la actividad educativa de los docentes territoriales de las escuelas primarias.

El artículo 4 ibidem determinó que para gozar de dicha prestación era necesario que el educador cumpliera, entre otros requisitos, 20 años de servicios en establecimientos educativos oficiales del orden territorial, no recibiera otra pensión o recompensa de carácter nacional y alcanzara los 50 años de edad, siempre y cuando hubiese demostrado haber ejercido la docencia con honradez, consagración y que observara buena conducta.

En línea con lo expuesto, la Sección Segunda de esta Corporación8 señaló que «el propósito de esta pensión fue compensar los bajos niveles salariales que percibían los profesores de primaria de las entidades territoriales respecto de las asignaciones que recibían los docentes vinculados directamente con la Nación; tal diferencia surgía porque, en virtud de la Ley 39 de 1903, la educación pública primaria estaba en cabeza de los municipios o departamentos, en tanto la secundaria lo era a cargo de la Nación».

Posteriormente, las leyes 116 de 19289 y 37 de 193310, en sus artículos 6 y 3, respectivamente, extendieron la pensión gracia a los maestros de secundaria, normalistas e inspectores de instrucción pública. Al respecto, en sentencia del 29 de agosto de 1997, proferida por la Sala Plena de esta Corporación, fijó algunos lineamientos relevantes sobre la pensión, así11: 7 «Se crea pensiones de jubilación a favor de los Maestros de Escuela». 8 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia SUJ11-S2 del 21 de junio de 2018, radicado 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014). 9 «Por la cual se aclaran y reforman varias disposiciones de la Ley 102 de 1927». 10 «Por la cual se decreta el pago de una pensión a un servidor público y sobre jubilación de algunos empleados». 11 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 29 de agosto de 1997, radicado No. S-699. 8 Radicado: 73001-23-33-000-2020-00006-01 (0995-2022) Demandante: Aurora Romero Sarmiento «El numeral 3º.

Del artículo 4º. Ib. prescribe que para gozar de la gracia de la pensión es preciso que el interesado, entre otras cosas, compruebe ‹Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional›. (En este aparte de la providencia se está haciendo referencia a la Ley 114 de 1913). Despréndase de la precisión anterior, de manera inequívoca, que la pensión gracia no puede ser reconocida a favor de un docente nacional, pues constituye requisito indispensable para su viabilidad que el maestro no reciba retribución alguna de la nación por servicios que le preste, o que no se encuentre pensionado por cuenta de ella.

Por lo tanto, los únicos beneficiarios de tal prerrogativa eran los educadores locales o regionales». Sin embargo, con el proceso de nacionalización de la educación que instituyó la Ley 43 de 197512 y en línea de lo dispuesto por el artículo 15 de la Ley 91 de 198913, en la referida providencia de unificación se afirmó que la pensión gracia, debe reconocerse a los docentes nacionalizados, con el fin de «colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980».

Por su parte, la Corte Constitucional en sentencia C-489 de 200014 declaró la exequibilidad condicionada de la expresión «vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980», en el entendido que, comoquiera que constituyen derechos adquiridos que no podían ser desconocidos por el legislador, las situaciones jurídicas concretadas antes de la entrada en vigencia de la normativa demandada quedarían a salvo, es decir que tiene derecho a que se le reconozca la pensión gracia aquel docente que haya tenido una vinculación en una plaza nacionalizada o territorial antes del 31 de diciembre de 1980 y que cumpla con las exigencias de la Ley 114 de 1913 y demás normas que la desarrollaron, sin importar el momento en que logre colmar los requisitos de edad y tiempo de servicio.

Puntualmente, en cuanto a las vinculaciones nacionales y la imposibilidad de computar los tiempos laborados en tal virtud para la pensión gracia, es pertinente mencionar que la jurisprudencia de la Sala15 ha explicado lo siguiente: «Sobre los tiempos nacionales. (…) La ley 114 de 1913 que creo (sic) la pensión de los docentes, estableció una serie de requisitos para acceder a la misma, entre los cuales dispuso en el numeral 3º del artículo 12 «Por la cual se nacionaliza la educación primaria y secundaria que oficialmente vienen prestando los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá los municipios, las intendencias y comisarías; y se distribuye una participación, se ordenan obras en materia educativa y se dictan otras disposiciones». 13 «Por la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio». 14 Corte Constitucional, Sala Plena, sentencia C489 del 4 de mayo de 2000.- 15 Sentencia del 17 de noviembre de 2016, exp. 2114-2016, M.P. Dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez. 9 Radicado: 73001-23-33-000-2020-00006-01 (0995-2022) Demandante: Aurora Romero Sarmiento 4º, que el docente debe demostrar que ni recibe ni ha recibido pensión o recompensa nacional.

Artículo 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: (…) 3. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento.” (Resalta la Sala) El artículo 1º de la Ley 91 de 198916 clasificó a los docentes para efectos de las prestaciones económicas, como territoriales, nacionales y nacionalizados.

Artículo 1º.- Para los efectos de la presente Ley, los siguientes términos tendrán el alcance indicado a continuación de cada uno de ellos: 1. Personal nacional. Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional. 2. Personal nacionalizado. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975. 3.

Personal territorial. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1 de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975.» […] Queda claro entonces, que no se ha establecido como requisito para acceder a la pensión gracia, que el docente deba estar vinculado el día 31 de diciembre de 1980, es decir, solo es necesario que haya prestado sus servicios como docente antes del año 1981 en instituciones territoriales o nacionalizadas, sin que se puedan computar tiempos de servicio de carácter nacional, pues la finalidad principal de la pensión gracia, es reconocer a aquellos docentes un beneficio económico para equilibrar los ingresos percibidos entre éstos y los docentes nacionales, ante el déficit fiscal en que se encontraban los entes territoriales para cubrir el pago por la prestación de los servicios al magisterio.» (negrillas fuera de texto original).

Aunado a lo anterior, para determinar la plaza docente que permite obtener el beneficio pensional en comento, en este punto, se recuerdan las reglas que fijó esta Corporación en sentencia de unificación del 21 de junio de 201817, así: «(i) los recursos del antiguo situado fiscal, regulados tanto en la Constitución de 1886 como en la de 1991, que transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales para atender al sostenimiento de los fondos educativos regionales, una vez ingresaban a los presupuestos locales, le pertenecían de forma exclusiva a los entes territoriales;

(ii) la calidad de docente territorial o nacionalizado es otorgada por la ley, y no se pierde, o cambia a nacional, cuando en el acto de vinculación del docente haya intervenido el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional ante el respectivo fondo 16 «Por la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio». 17 Radicado 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014). 10 Radicado: 73001-23-33-000-2020-00006-01 (0995-2022) Demandante: Aurora Romero Sarmiento educativo regional o haya certificado la disponibilidad presupuestal o la vacancia definitiva del cargo;

(iii) en consecuencia, lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la aludida prestación, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas de la respectiva localidad, o de las - situado fiscal- cuando se sufragaban los gastos a través de los endógenas exógenas fondos educativos regionales, y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones; y (iv) para acreditar la calidad de docente territorial, se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial».

En la misma línea, esta Sección en la sentencia de unificación del 11 de agosto de 202218, explicó lo siguiente: «[…] la línea jurisprudencial del Consejo de Estado se ha encaminado a afirmar que la condición para el reconocimiento de la pensión gracia «es que la vinculación del docente territorial sea anterior al 31 de diciembre de 1980, contando tiempos posteriores siempre y cuando se demuestren como nacionalizados o territoriales».19 […] conforme a lo indicado en la Sentencia C-506 de 2006, en consonancia con los antecedentes legislativos de la Ley 91 de 1989, se concluye que esta disposición buscó proteger las reivindicaciones laborales alcanzadas por los educadores hasta ese momento, dentro de las que se encontraba la pensión gracia de jubilación; por ende, el único límite temporal que se impuso consistió en que los docentes territoriales y nacionalizados demostraran haber ingresado al magisterio con antelación al 31 de diciembre de 1980, pues a ellos se les debería seguir respetando el régimen pensional que los cobijaba, en otras palabras, se protegieron tanto los derechos adquiridos como las expectativas de completar los requisitos para obtener el derecho pensional, pues las normas seguirían proyectando sus efectos en el tiempo para los servidores vinculados en la forma indicada. […] v) La Sentencia C-506 de 2006, antes estudiada, aclara el entendimiento frente al límite temporal fijado por la Ley 91 de 1989, el cual consiste en garantizar el acceso a la 18 Consejo de Estado, Sección Segunda, Sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022, radicado 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). 19 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 19 de septiembre de 2019, radicado: 11001- 03-15-000-2019-02219-01 (AC). 11 Radicado: 73001-23-33-000-2020-00006-01 (0995-2022) Demandante: Aurora Romero Sarmiento pensión gracia de aquellos docentes que se vieron inmersos en el proceso de nacionalización de la educación, es decir, ingresaron con antelación al 31 de diciembre de 1980 y, por lo tanto, no podían ver truncada la posibilidad de completar los requisitos previstos para obtener dicho beneficio por tratarse de una conquista laboral respecto de la cual tenían aspiraciones legítimas. vi) Mediante la Sentencia SU-014 de 2020, la Corte Constitucional explicó que el artículo 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 1989 «solo tiene una lectura posible, esto es, la interpretación literal, gramatical y finalista, conforme a la cual, los profesores de primaria, los empleados y docentes de las Escuelas Normales, los inspectores de instrucción pública y los docentes oficiales de secundaria aún podrían acceder a la prestación siempre que se hubiesen vinculado hasta el 31 de diciembre de 1980 y cumplieran los demás requisitos de ley».

A partir de dicho entendimiento, se reconoció la pensión gracia a una docente que se vinculó antes de la referida fecha y consolidó su estatus con posterioridad a la promulgación de la Ley 91 de 1989». En suma, para acceder a la pensión gracia, los docentes deben acreditar: (i) una experiencia docente antes del 31 de diciembre de 1980 en una institución educativa territorial o nacionalizada, (ii) completar 20 años de servicios en una plaza territorial o nacionalizada y (iii) tener buena conducta durante su desempeño como docente.

No se puede exigir haber completado los requisitos ni encontrarse vinculado en la fecha señalada, teniendo en cuenta que pueden ser computados los tiempos laborados con posterioridad; y no se requiere que el tiempo de servicio sea continuo. 2.3. Caso concreto En el expediente se encuentra acreditado lo siguiente: - Aurora Romero Sarmiento nació el 22 de marzo de 1949. - De acuerdo con el «acta de presentación» el 2 de octubre de 1980, compareció ante el alcalde del municipio de Duitama «con el fin de hacer su presentación reglamentaria como profesora interina en el Instituto Integrado “GUILLERMO LEÓN VALENCIA” […] por disposición de la Secretaría de Educación Distrito Educativo de Duitama, designada en reemplazo de la titular NELLY PRIETO DE FAJARDO, a quien se le concedió licencia por maternidad por el término de 56 días contados a partir del primero (1°) de octubre al 25 de noviembre del presente año». - Según certificado suscrito por la rectora y secretaria del Colegio Guillermo León Valencia de Duitama, prestó sus servicios en ese establecimiento educativo como docente entre el 30 de septiembre y el 25 de noviembre de 1980, en reemplazo de Nelly Prieto de Fajardo a quien le fue concedida licencia por maternidad. - Mediante Decreto 00821 del 23 de julio de 1984, el gobernador de Boyacá la 12 Radicado: 73001-23-33-000-2020-00006-01 (0995-2022) Demandante: Aurora Romero Sarmiento nombró «interinamente» como profesora en el Instituto Integrado “Silvio Rodríguez”, por el término de 2 años, en reemplazo de la docente que fue trasladada en provisionalidad.

Asimismo, en la parte motiva del acto de designación se señaló: «El GOBERNADOR DEL DEPARTAMENTO DE BOYACÁ, presidente Junta Administradora Fondo Educativo Regional de Boyacá, en uso de sus facultades legales y en especial de las conferidas por la Ley 43/75, el Decreto Extraordinario No. 102/76, el Decreto Nacional No. 876/77, el contrato suscrito entre el Ministerio de Educación Nacional y el Departamento de Boyacá, actualmente en vigencia y el artículo 194 de la Constitución nacional, decreta […]» Del cargo al que fue nombrada por el Decreto 00821 de 1984, tomó posesión el 3 de agosto de ese año. - A través del Decreto 004 del 19 de enero de 1996, el alcalde del municipio de El Espinal la nombró docente en la especialidad de ciencias sociales, grado 7.

Que en la parte considerativa del acto señaló: «Que con la colaboración de la Junta Municipal de Educación y de los Directores de Núcleo de Desarrollo educativo, se han determinado las necesidades insatisfechas de docentes en los establecimientos educativos oficiales del municipio. Que el Concejo Municipal de El Espinal por Acuerdo 034 de 1995, dispuso la creación de 130 plazas docentes.

Que con base en el Acuerdo mencionado del Concejo Municipal y tomando en consideración la Ley 115 de 1994, que dispone que solo podrán hacerse nombramientos de docentes dentro de la respectiva planta, el Alcalde de Espinal estableció, por Decreto No. 0003 del 17 de enero de 1996, la Planta de Personal docente del Municipio.» - El gobernador del departamento del Tolima, profirió el Decreto 099 del 29 de diciembre de 2013, «[p]or medio del cual se incorporan los docentes que vienen prestando sus servicios y que fueron vinculados directamente por las administraciones de los municipios no certificados del Departamento, a la planta de cargos del personal docente del Departamento, adoptada mediante Decreto 0925 de 2003, financiada con recursos del Sistema General de Participaciones».

Dentro de los docentes incorporados se encontraba la demandante. - El 19 de enero de 1996 se posesionó en el cargo de docente designada a través del referido Decreto 004 del 19 de enero de 1996. - Solicitó el reconocimiento de la pensión gracia, la cual fue negada con la Resolución RDP 010573 del 4 de octubre de 2012. La anterior decisión fue confirmada mediante las resoluciones RDP 019077 del 12 de diciembre de 2012 y 13 Radicado: 73001-23-33-000-2020-00006-01 (0995-2022) Demandante: Aurora Romero Sarmiento RDP 002494 del 21 de enero de 2013, que resolvieron los recursos de reposición y apelación respectivamente. - Según el certificado de historia laboral, expedido el 20 de diciembre de 2019 por la Secretaría de Educación departamental del Tolima, la demandante prestó sus servicios como docente del nivel básica secundaria con vinculación nacional, así: Novedad Tipo de A.A. Desde Hasta Ing. y Reing.

Feliz Tiberio Guzmán Espinal (Tol) Decreto 004 19-01-1996 19-01-1996 - Incorporación Feliz Tiberio Guzmán Espinal (Tol) Decreto 0995 29-12-2003 01-01-2004 - Designación Sede Feliz Tiberio Guzmán Espinal (Tol) Resolución 074 15-01-2010 01-05-2010 31-10-2015 Tiempo total 19 años, 9 mes y 13 días - El director administrativo y financiero de la Secretaría de Educación de Boyacá. Certificó que en lo «relacionado con situaciones inherentes a la confición laboral de la señora AURORA ROMERO SARMIENTO […] de manera particular en lo referente a “LA FUENTE DE FINANCIACIÓN DE TODOS LOS TIEMPOS ACREDITADOS PARA EL RECONOCIMIENTO DE LA PENSIÓN, IDENTIFICACIÓN DEL RÉGIMEN SALARIAL” […] les informamos que una vez revisados los soportes que reposan en esta entidad, se ha podido percibir que los recursos para la cancelación de las acreencias laborales respectivas provenían de los Recursos Propios del Departamento, en su vínculo laboral entre el 01 de febrero de 1984 al 31 de enero de 1986». - Según el certificado de historia laboral, expedido el 19 de julio de 2021 por la Secretaría de Educación departamental de Boyacá, la demandante prestó sus servicios como docente del nivel básica secundaria con vinculación nacionalizada, así: Novedad Tipo de A.A. Desde Hasta Ing. y Reing.

I.E. Pablo VI Sotaquirá (Boy) Decreto 821 23-07-1984 01-02-1984 31-01-1986 Tiempo total 2 años 14 Radicado: 73001-23-33-000-2020-00006-01 (0995-2022) Demandante: Aurora Romero Sarmiento 2.4. Análisis sustancial El Tribunal Administrativo del Tolima negó las pretensiones de la demanda al considerar que la demandante no acreditó los requisitos para efectos del reconocimiento de la pensión gracia. La parte demandante presentó recurso de apelación con el fin de que se revocara la decisión adoptada por el tribunal de primera instancia, al considerar que contrario a lo concluido en dicho proveído, sí acreditó los requisitos establecidos en las normas que regulan el reconocimiento de la prestación pretendida.

De acuerdo con la anterior, la sala deberá verificar si como se afirma en el recurso de apelación, la recurrente acreditó los requisitos para acceder al reconocimiento de la pensión gracia, para esos efectos, se verificará si: i) cuenta con 50 años de edad; ii) ejerció la docencia con buena conducta; iii) acreditó una experiencia anterior al 31 de diciembre de 1980 en una institución educativa territorial o nacionalizada y iv) completó 20 años de servicios en una plaza territorial o nacionalizada.

Al respecto, se advierte que Aurora Romero Sarmiento cuenta con más de 50 años de edad [nació el 22 de marzo de 1949, por lo que cumplió con ese requisito en 1999]. Asimismo, se encuentra acreditado el requisito de la buena conducta, en tanto, se presume y frente a este no se efectuó reproche alguno. Ahora bien, en relación con el requisito de contar con experiencia docente con vinculación territorial o nacionalizada antes del 31 de diciembre de 1980, en el expediente se evidencia que la demandante se posesionó el 2 de octubre de 1980 en el cargo de profesora interina, «por disposición de la Secretaría de Educación Distrito Educativo de Duitama», en reemplazo de la titular a quien le fue concedida licencia por maternidad.

En cuanto a esta vinculación se advierte que fue efectuada por la Secretaría de Educación del ente territorial, por lo que se encuentra dentro de la clasificación que estableció el artículo 1 de la Ley 91 de 1989, según la cual son docentes territoriales los «vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1 de enero de 1976».

Adicionalmente, para esta Subsección no es de recibo la conclusión a la cual arribó el a quo, según la cual «no obra ningún elemento material probatorio que permita determinar que la señora Aurora Romero Sarmiento en efecto antes del 31 de diciembre de 1980 prestó sus servicios a una entidad educativa del orden territorial, departamental o regional […] el acta por sí sola, no permite deducir que cumple con el segundo 15 Radicado: 73001-23-33-000-2020-00006-01 (0995-2022) Demandante: Aurora Romero Sarmiento presupuesto», toda vez que, como lo señaló la Sección Segunda de esta Corporación «para acreditar la calidad de docente territorial, se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales20».

Adicional a lo anterior, la Sala encuentra que el acta de posesión sí se constituye en un documento idóneo para probar la vinculación, en tanto, el acto de posesión implica que de manera previa se dio un acto de nombramiento o designación. Asimismo, del acta con la cual se pretende probar el requisito de la vinculación anterior al 31 de diciembre de 1981, se desprende que fue efectuada por las autoridades del ente territorial.

Asimismo, no es cierto que la única prueba en la que se sustenta dicha vinculación sea el acta de posesión, puesto que, como se describió anteriormente, en el expediente también obra documento expedido por la rectora y la secretaria del Colegio Guillermo León Valencia de Duitama a través del cual certificaron que la demandante prestó sus servicios como docente en ese establecimiento educativo, entre el 30 de septiembre y el 25 de noviembre de 1980.

Aunado a lo anterior, aunque se advierte que entre los dos documentos que soportan esta vinculación existe una diferencia en la fecha de inició, lo cierto es que estos permiten tener certeza de que fue designada por la Secretaría de Educación para reemplazar a la «titular» del empleo durante el término de la licencia de maternidad que le fue concedida.

De otra parte, se encuentra que Aurora Romero Sarmiento prestó sus servicios durante el término de 2 años como profesora itinerante en el Instituto Integrado “Silvio Rodríguez”. En relación con esta vinculación en el expediente obra el siguiente material probatorio: i) Decreto 00821 del 23 de julio de 1984, mediante el cual fue nombrada por el gobernador del departamento de Boyacá en uso de las facultades extraordinarias conferidas en la Ley 43 de 1975 y el Decreto extraordinario 102 de 1976; ii) Acta según la cual tomó posesión del cargo el 3 de agosto de 1984; iii) certificado elaborado por la Secretaría de Educación departamental de Boyacá, en el que se indica que fue nombrada mediante el Decreto 821 como profesora con vinculación nacionalizada, cargo que ocupó durante 2 años, entre el 1° de febrero de 1984 y el 31 de enero de 1986; y iv) el certificado expedido por el director administrativo y financiero de la Secretaría de Educación de Boyacá, según el cual los salarios recibidos por la demandante durante ese periodos fueron pagados con recursos propios del departamento. 20 Consejo de Estado, sentencia de unificación del 21 de junio de 2018.

Radicado 25000-23-42-000- 2013-04683-01 (3805-2014). 16 Radicado: 73001-23-33-000-2020-00006-01 (0995-2022) Demandante: Aurora Romero Sarmiento En relación con lo anterior, se encuentra que el gobernador del departamento de Boyacá la designó en uso de la facultad nominadora otorgada en: i) la Ley 43 de 1975 que en su artículo 1 establece que «[e]l nombramiento del personal en los planteles que se nacionalizan por medio de esta Ley, o se hayan nacionalizado anteriormente, continuará siendo hecho por los funcionarios que actualmente ejerzan dicha función», de acuerdo con la anterior disposición, las designaciones efectuadas por los entes territoriales con posterioridad a su entrada en vigor, corresponden a vinculaciones nacionalizadas; y ii) el Decreto extraordinario 102 de 1976, mediante el cual se establecieron disposiciones relacionadas con la descentralización de la administración educativa, dirigidos a los planteles de educación nacionales y nacionalizados.

Las anteriores disposiciones que sustentaron la competencia del gobernador para expedir el acto de nombramiento permiten concluir que este fue efectuado en una plaza nacionalizada, lo que coincide con el certificado expedido por la Secretaría de Educación de Boyacá. De otra parte, en relación con este tiempo de servicios, de acuerdo con la información que consta en el acta de posesión y en el certificado de historia laboral se advierte una diferencia en relación con la fecha de inicio y finalización de esta; sin embargo, puede ser superada con los actos de nombramiento y posesión, puesto que, de acuerdo con estos, la designación fue efectuada por el término de 2 años el cual inició con la posesión, a partir del 3 agosto de 1984.

Finalmente, en relación con la vinculación acreditada entre el 19 de enero de 1996 y el 31 de octubre de 2015, en el expediente se aportó el acto mediante el cual alcalde del municipio de El Espinal la designó como docente en la especialidad de ciencias sociales. En este mismo se indica de manera expresa que la plaza que ocupó la demandante fue creada por el Concejo Municipal21 lo que permite concluir que se trató de una del orden territorial.

La anterior conclusión se refuerza en el acto a través del cual algunos docentes fueron incorporados en la planta del departamento del Tolima [dentro de los cuales se encontraba Aurora Romero Sarmiento], pues en este se indica que «se incorporan los docentes que vienen prestando sus servicios y que fueron vinculados directamente por las administraciones de los municipios no certificados del Departamento», es decir, que se trata del personal que fue designado de manera directa por el municipio, lo que los enmarca en lo dispuesto por el artículo 1 de la Ley 91 de 1989, según el cual, es personal territorial «los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1 de enero de 1976». 21 En la parte motiva se indicó que «el Concejo Municipal de El Espinal por Acuerdo 034 de 1995, dispuso la creación de 130 plazas docentes.» 17 Radicado: 73001-23-33-000-2020-00006-01 (0995-2022) Demandante: Aurora Romero Sarmiento Así las cosas, la demandante acreditó el siguiente tiempo de servicios: i) como docente nacionalizado: durante 55 días, a partir del 2 de octubre de 1980; ii) con vinculación territorial por el término de 2 años a partir del 3 de agosto de 1984; y iii) con vinculación territorial entre el 19 de enero de 1996 y el 31 de octubre de 2015, durante 19 años, 9 meses y 12 días.

En suma, Aurora Romero Sarmiento acreditó los requisitos para el reconocimiento de la prestación pretendida, por cuanto: i) acreditó una vinculación anterior al 31 de diciembre de 1980; ii) cuenta con más de 50 años de edad; iii) prestó sus servicios como docente oficial del orden nacionalizado y territorial por más de 20 años [21 años, 11 meses y 7 días]; y iv) ejerció la docencia con buena conducta, bajo el entendido de que no fue desvirtuada.

De acuerdo con lo anterior, la demandante adquirió el estatus pensional el 24 de noviembre de 2013, fecha en la que acreditó los requisitos de edad y tiempo de servicios. Ahora bien, se advierte que la petición de reconocimiento pensional se presentó el 16 de abril de 2012, esto es, con anterioridad a que la demandante adquiriera el estatus pensional; asimismo, que la actuación administrativa que inició con la referida solicitud finalizó el 21 de enero de 201322 con la Resolución RDP 002494 mediante el cual la Ugpp resolvió el recurso de apelación con el que confirmó la decisión de negar el reconocimiento pretendido.

En ese orden, resulta oportuno precisar que si bien el derecho pensional es de carácter imprescriptible, en cuanto a las mesadas pensionales adeudadas se configuró la prescripción extintiva, comoquiera que entre la adquisición del estatus pensional de la demandante [24 de noviembre de 2013] y la presentación de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el acto que negó el reconocimiento pensional [13 de enero de 2020] trascurrieron más de 3 años, según los artículos 41 del Decreto 3135 de 1968 y 102 del Decreto 1848 de 1969, el pago de las correspondientes mesadas procede a partir del 13 de enero de 2017.

Así las cosas, se impone a revocar la sentencia apelada y, en su lugar se anularán las resoluciones RDP 010573 y RDP 019077 del 4 de octubre y 12 de diciembre de 2012 y RDP 002494 del 21 de enero de 2013, por medio de las cuales la Ugpp le denegó el reconocimiento y pago de la pensión gracia. A título de restablecimiento del derecho: i) se condenará a la Ugpp al reconocimiento y pago de la pensión gracia con el 75% de todos los factores salariales devengados en el año inmediatamente a la consolidación de su estatus pensional, esto es, el 24 de noviembre de 2013, pero con efectos fiscales a partir del 13 de enero de 2017 por prescripción. 22 Se tiene en cuenta esta fecha, toda vez que no se aportó constancia de su notificación. 18 Radicado: 73001-23-33-000-2020-00006-01 (0995-2022) Demandante: Aurora Romero Sarmiento 2.5.

Costas La norma que prevé la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso- administrativo es el artículo 188 del CPACA que dispuso: «Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.

En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». Para la Sala, la palabra «disponer» a la que hace referencia la norma enunciada, no presupone la causación de costas per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que haya lugar a su imposición, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución. Por ello, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones, corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma.23 Esa ponderación se realiza teniendo en cuenta si existieron acciones temerarias, dilatorias que obstruyan o dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento y de verificar que en el expediente aparezca probado si se causaron dichas costas.

En el caso concreto, como no se evidenció que la parte vencida actuase con temeridad o mala fe, ni se advirtió conducta o circunstancia irregular en el transcurso del trámite procesal, la Sala se abstendrá de imponerlas en esta instancia. 3. Conclusión Con fundamento en lo expuesto, la Sala encuentra que Aurora Romero Sarmiento acreditó los requisitos para el reconocimiento de la pensión gracia, según lo previsto en la Ley 114 de 1913 y demás normas concordantes.

En esas condiciones, se revocará la sentencia proferida el 11 de noviembre de 2021 por el Tribunal Administrativo del Tolima en cuanto negó las pretensiones de la demanda, para en 23 En el mismo sentido - Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 1 de diciembre de 2016, C.P. Carmelo Perdomo Cuéter, radicación 70001- 23-33-000-2013-00065-01 (1908-2014). 19 Radicado: 73001-23-33-000-2020-00006-01 (0995-2022) Demandante: Aurora Romero Sarmiento su lugar acceder parcialmente a aquellas.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso - Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. – Revocar la sentencia proferida el 11 de noviembre de 2021 por el Tribunal Administrativo del Tolima, por medio de la cual negó las pretensiones de la demanda presentada por Aurora Romero Sarmiento contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (Ugpp), y en su lugar: Segundo. – Declarar la nulidad de las resoluciones RDP 010573 y RDP 019077 del 4 de octubre y 12 de diciembre de 2012 y RDP 002494 del 21 de enero de 2013, por medio de las cuales la UGPP denegó el reconocimiento y pago de la pensión gracia a Aurora Romero Sarmiento.

Tercero. – Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, ordenar a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (Ugpp) el reconocimiento y pago de la pensión gracia a Aurora Romero Sarmiento con el 75% de todos los factores salariales devengados en el año inmediatamente a la consolidación de su estatus pensional, esto es, el 24 de noviembre de 2013, pero con efectos fiscales a partir del 13 de enero de 2017 por prescripción. Cuarto. – Declarar probada la excepción de prescripción de las mesadas pensionales causadas con anterioridad al 13 de enero de 2017.

Sexto. – La entidad demandada hará la actualización sobre las sumas adeudadas, de conformidad con lo establecido en el artículo 187 (inciso final) del CPACA, en consideración a los índices de precios al consumidor (IPC) certificados por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE) y mediante la aplicación de la fórmula matemática adoptada por el Consejo de Estado, a saber: R = Rh. índice final__ índice inicial Séptimo. – Dar cumplimiento a lo dispuesto en este fallo dentro del plazo indicado en el artículo 192 del CPACA. 20 Radicado: 73001-23-33-000-2020-00006-01 (0995-2022) Demandante: Aurora Romero Sarmiento Octavo. – Sin condena en costas en esta instancia.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR CÉSAR PALOMINO CORTÉS Firmado Electrónicamente Firmado Electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. JMC