REPÚBLICA DE COLOMBIA CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN B Bogotá DC, catorce (14) de agosto de dos mil veintitrés (2023). Magistrado Ponente: FREDY IBARRA MARTÍNEZ Expediente: 11001-03-15-000-2023-03712-00 Demandante: MARÍA FÉLIX JEREZ PÉREZ Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER Medio de control: ACCIÓN DE TUTELA Asunto: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL.
ANÁLISIS DEL DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE Y EL DEFECTO FÁCTICO. SE NIEGAN LAS PRETENSIONES DE LA ACCIÓN DE TUTELA. Síntesis del caso: la parte actora reclamó que se vulneraron sus derechos fundamentales con ocasión de la providencia que negó las pretensiones del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho dirigido a demostrar una relación laboral encubierta en las formas propias de los contratos de prestación de servicios profesionales.
La Sala negará los cargos relacionados con un defecto fáctico y un desconocimiento del precedente judicial porque no se demostró su configuración. La Sala decide la acción de tutela presentada1 por la señora María Félix Jerez Pérez en contra del Tribunal Administrativo de Santander para la protección de sus derechos fundamentales del trabajo, debido proceso y acceso a la administración de justicia consagrados en los artículos 25, 29 y 229 de la Constitución Política, presuntamente vulnerados con ocasión de la sentencia de 16 de diciembre de 2022 proferida por dicha autoridad judicial en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicación no. 68001-33-33-00-14-2016-00336-01.
I.
ANTECEDENTES 1. Los hechos de la demanda Como fundamento fáctico de la acción la parte demandante señaló, en síntesis, lo siguiente: 1 Mediante escrito del 7 de julio de 2023. 2 Expediente: 11001-03-15-000-2023-03712-00 Actor: María Félix Jerez Pérez Acción de tutela 1) Estuvo vinculada con el municipio de Bucaramanga mediante contratos de prestación de servicios suscritos desde el 20 de enero de 2006 hasta el 30 de abril de 2016, cuyo objeto era desarrollar funciones de apoyo a la gestión en la Secretaría de Educación Municipal. 2) Solicitó que se reconociera la existencia de una verdadera relación laboral y reglamentaria encubierta en las formas propias de la contratación de servicios profesionales y el ente territorial le negó dicha solicitud a través del Oficio no. SEB-JUR 764 de 15 de julio de 2016. 3) Demandó en nulidad y restablecimiento del derecho dicho acto y mediante sentencia de 4 de febrero de 2019 el Juzgado 14 Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga accedió a las pretensiones y declaró la nulidad del acto demandado, debido a que encontró probados los elementos de la relación laboral. 4) El municipio de Bucaramanga presentó recurso de apelación y reclamó que la actora no demostró la existencia de una verdadera relación laboral porque únicamente acreditó la existencia de unos contratos de prestación de servicios, pero no así los elementos que fundan el vínculo laboral. 5) Esa autoridad afirmó que las pruebas recaudadas en el proceso resultaron insuficientes para establecer la presunta subordinación ejercida sobre la actora y que lo cierto es que ella únicamente estuvo obligada a cumplir las obligaciones pactadas en las órdenes de prestación de servicios y se dirigieron exclusivamente a cumplir con el servicio contratado, como así lo afirmaron los testigos. 6) El 16 de diciembre de 2022, el Tribunal Administrativo de Santander profirió sentencia en la que revocó la decisión y, en su lugar, negó las pretensiones de la demanda porque no se demostró la existencia de una real subordinación. 2.
Los fundamentos de la vulneración La demandante consideró que con la sentencia de 16 de diciembre de 2022 la autoridad judicial demandada incurrió en un defecto fáctico y un desconocimiento del precedente judicial. 3 Expediente: 11001-03-15-000-2023-03712-00 Actor: María Félix Jerez Pérez Acción de tutela La actora alegó que la sentencia incurrió en un defecto factico porque el tribunal no analizó de manera diligente, individual y conjunta la totalidad de pruebas documentales aportadas al proceso2 con las que se demostró la subordinación y el desarrollo de las funciones encomendadas que guardaban relación con los fines esenciales de la Secretaría de Educación Municipal de Bucaramanga y fundó su decisión en tres testimonios que valoró de manera arbitraria, irracional y caprichosa porque con ellos sí era posible colegir la configuración del elemento de subordinación. La demandante transcribió apartes de los testimonios rendidos por los señores Diancy Ortiz Joya, Eduardo José Pérez Ospina y Omaira Barbosa Macías y afirmó que con ellos se demostró el lugar de trabajo y el horario en que desarrolló sus funciones, así como la dirección y control efectivo de tales actividades.
Respecto del desconocimiento del precedente judicial reclamó que la providencia inaplicó las reglas fijadas en la materia a través de la sentencia de unificación de 9 de septiembre de 2021 proferida en el proceso no. 05001-23-33-000-2013-01143-01 (1317-2016). 3. Pretensiones. Con fundamento en lo anterior la parte demandante solicitó lo siguiente: “PRIMERO: SE ORDENE la protección de los derechos fundamentales al debido proceso por desconocimiento fáctico, desconocimiento del precedente judicial, la primacía de la realidad sobre formalidades, los principios de seguridad jurídica y cosa juzgada, que estén siendo vulnerados por parte del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER.
SEGUNDO: En consecuencia, de lo anterior, se solicita SE TOMEN LAS MEDIDAS NECESARIAS Y PERTINENTES para asegurar la protección de los derechos fundamentales que estén siendo vulnerados por parte del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER.
TERCERO: SE ORDENE al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER a PROFERIR una nueva decisión INCLUYENDO EL MATERIAL PROBATORIO excluido, y dando una valoración concreta de los medios de prueba y tomando en consideración el precedente fijado.”. (negrillas del original – archivo disponible en medio magnético en el aplicativo SAMAI) 2 La demandante no señaló de manera precisa qué pruebas documentales no fueron examinadas o fueron indebidamente valoradas por la autoridad judicial demandada 4 Expediente: 11001-03-15-000-2023-03712-00 Actor: María Félix Jerez Pérez Acción de tutela 4.
Actuación procesal. Mediante auto de 13 de junio de 2023, se admitió la acción de tutela y se ordenó notificar al presidente y los magistrados integrantes del Tribunal Administrativo de Santander entregándoles copia de la demanda y los anexos. Por asistirles interés jurídico en el proceso se vinculó al secretario de Educación Municipal de Bucaramanga y al titular del Juzgado 14 Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga. 5.
Actuación de las autoridades demandadas y vinculadas. La magistrada ponente del Tribunal Administrativo de Santander solicitó que se niegue el amparo porque en ningún momento vulneró los derechos fundamentales de la demandante y tampoco desconoció el precedente porque la decisión judicial cuestionada se profirió teniendo en cuenta las reglas jurisprudenciales fijadas por el Consejo de Estado y la totalidad de pruebas aportadas en el expediente.
A los testimonios decretados en el proceso les fue otorgado el valor probatorio pertinente según las reglas de la sana crítica y, a partir de ellos, se encontró que la demandante no acreditó la subordinación para efectos de declarar la relación laboral, cuestión diferente es que la actora no comparta las consideraciones efectuadas en la sentencia. La Secretaria de Educación de Bucaramanga solicitó que se declare la falta de legitimación en la causa por activa y se le desvincule por carecer de competencia para pronunciarse sobre lo ocurrido dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, además, alegó no se evidencia ningún hecho en su contra.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Cumplidos los trámites propios del proceso, sin que exista causal alguna de nulidad que invalide lo actuado la Sala procede a resolver el asunto sometido a consideración con el siguiente derrotero: 1) Cuestión preliminar: la solicitud de desvinculación, 2) finalidad de la acción de tutela y 3) el caso concreto. 5 Expediente: 11001-03-15-000-2023-03712-00 Actor: María Félix Jerez Pérez Acción de tutela 1.
Cuestión preliminar: la solicitud de desvinculación En su informe de respuesta, la Secretaría de Educación Municipal de Bucaramanga solicitó ser desvinculada del presente trámite por considerar que no le asiste legitimación en la causa por pasiva porque la presunta vulneración de los derechos fundamentales se atribuyó de manera exclusiva al Tribunal Administrativo de Santander.
No obstante, la Sala advierte que no hay lugar a acceder a tal solicitud en consideración a que su vinculación se dio como tercero con interés, por cuanto actuó como parte demandada en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho en que se profirió la sentencia cuestionada y eventualmente la decisión que aquí se profiera podría afectar sus derechos, razón por la cual le asiste interés en el asunto y, por tanto, se negará dicha solicitud. 2.
La finalidad de la acción de tutela Según el artículo 86 de la Constitución Política y el Decreto 2591 de 1991, disposiciones que regulan la acción de tutela, tal mecanismo se ejerce mediante un procedimiento preferente y sumario cuyo objeto es proteger de manera inmediata y eficaz los derechos constitucionales fundamentales amenazados o vulnerados por una acción u omisión de una autoridad pública o de un particular.
Sin embargo, este mecanismo no puede ser utilizado válidamente para pretender sustituir los mecanismos de defensa idóneos previstos por el legislador y tampoco para desplazar o variar los procedimientos de reclamo judicial preestablecidos o para revivir términos precluidos o acciones caducadas. De igual forma, dichas normas establecen la improcedencia de esta acción cuando exista otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable sobre uno o varios derechos fundamentales del demandante. 3.
El caso concreto 6 Expediente: 11001-03-15-000-2023-03712-00 Actor: María Félix Jerez Pérez Acción de tutela En el asunto de la referencia se demanda por esta vía constitucional al Tribunal Administrativo de Santander con el fin de que se protejan los derechos constitucionales fundamentales del debido proceso, trabajo y acceso a la administración de justicia, presuntamente vulnerados con ocasión de la sentencia de 16 de diciembre de 2022 mediante la cual se revocó la decisión del Juzgado 14 Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga y se negaron las pretensiones de la demanda con la que se pretendía que se declarara la existencia de una relación laboral entre la actora y el municipio de Bucaramanga.
En los términos en que fue propuesta la controversia, la Sala negará las pretensiones de la acción de tutela con fundamento en lo siguiente: La acción de tutela cumplió con los requisitos genéricos de procedibilidad enunciados por la jurisprudencia constitucional por cuanto: i) la cuestión que se discute resulta de relevancia constitucional, en tanto se invocó un defecto fáctico en que presuntamente incurrió la autoridad judicial accionada por presuntamente omitir las pruebas que acreditaban el cumplimiento del requisito de subordinación y un desconocimiento del precedente; argumentos que no pudieron ser planteados en el curso del proceso ordinario, máxime cuando la providencia que se ataca resolvió las apelaciones contra aquella que accedió a las pretensiones de la demandante; ii) se agotaron todos los medios de defensa judicial disponibles al alcance de la persona afectada ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo; iii) el presente caso no se trata de una irregularidad procesal que deba ser tenida como un efecto determinante en la sentencia que se impugna y afectar los derechos fundamentales de la parte actora; iv) la parte actora identificó de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos que se transgredieron; v) no se ataca una sentencia de tutela y vi) se cumplió con el requisito de la inmediatez, si se tiene en cuenta que la acción fue promovida dentro de los 6 meses siguientes a la notificación de la providencia cuestionada3. 3.1 El defecto fáctico a. Caracterización del defecto fáctico 3 La notificación electrónica de esa providencia se surtió el 11 de enero de 2023 y el proceso de acción de tutela se presentó el 7 de julio del presente año. 7 Expediente: 11001-03-15-000-2023-03712-00 Actor: María Félix Jerez Pérez Acción de tutela 1.1 El defecto fáctico es aquel vicio relacionado con la práctica o valoración de las pruebas que tiene una incidencia directa en la decisión. Sobre dicho requisito específico de acciones de tutela contra providencias judiciales la Corte Constitucional4 ha reconocido que esta tipología tiene dos dimensiones: una negativa y una positiva. 1.2 La dimensión negativa se produce por omisiones del juez, como, por ejemplo, (i) ignorar o no valorar, injustificadamente, una realidad probatoria determinante en el desenlace del proceso;
(ii) decidir sin el apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión; o (iii) no decretar pruebas de oficio en los procedimientos en que el juez está legal y constitucionalmente obligado a hacerlo. 1.3 Por su parte, la dimensión positiva tiene lugar cuando el juez efectúa una valoración por completo equivocada o fundamenta su decisión en una prueba no apta para ello, ya sea (iv) por valorar y decidir con fundamento en pruebas ilícitas, si estas resultan determinantes en el sentido de la decisión; o (v) por decidir con medios de prueba que, por disposición legal, no conducen a demostrar el hecho en que se basa la providencia. b. análisis del defecto fáctico en el caso concreto 1) En el asunto sub examine, la demandante sustentó la existencia de este defecto en que, según su parecer, la autoridad judicial accionada desconoció la totalidad del acervo probatorio con el que se demostró el cumplimiento del requisito de subordinación para tener por probada la existencia de una verdadera relación laboral con la Secretaría de Educación Municipal de Bucaramanga, lo anterior sin que señalara de manera precisa cuál o cuáles fueron las pruebas documentales cuya valoración fue omitida o equivocada. 2) La demandante señaló que con los testimonios rendidos por los señores Diancy Ortiz Joya, Eduardo José Pérez Ospina y Omaira Barbosa Macías que sirvieron de sustento a la providencia cuestionada sí demostró el elemento de subordinación porque en ellos constó el lugar de trabajo y el horario en que desarrolló sus funciones, así como la dirección y control efectivo de tales actividades. 3) A partir de la revisión de los medios de prueba aportados al expediente, la Sala 4 Corte Constitucional, sentencia T-041 de 2018, MP Gloria Stella Ortiz Delgado. 8 Expediente: 11001-03-15-000-2023-03712-00 Actor: María Félix Jerez Pérez Acción de tutela observa que, en la sentencia de primera instancia, proferida el 4 de febrero de 2019 por el Juzgado Catorce Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga se presentó una relación de las pruebas relevantes aportadas en el proceso y que contiene: i) una certificación expedida por la Secretaría de Educación de Bucaramanga en la que se relacionan los 20 contratos de prestación de servicios suscritos entre esa autoridad y la demandante por el periodo comprendido desde el 20 de enero de 2006 hasta el 13 de diciembre de 2015; ii) la relación de órdenes de pago mensuales efectuadas a favor de la actora y iii) el expediente administrativo de la demandante que contiene copia de las actas de liquidación de los contratos, informes de actividades, retenciones y certificaciones. 4) En esa misma providencia, el juzgado consideró que se configuró una relación laboral y, en lo atinente a las pruebas que acreditaron el cumplimiento del elemento de la subordinación se anotó lo siguiente: “Subordinación: Este elemento de la relación laboral se demuestra no solo con los testimonios de los señores Diancy Rocío Ortiz, Eduardo José Pérez y Omaira Barbosa, que coinciden en afirmar el cumplimiento de un horario y el desarrollo de sus actividades incluso cuando no tenía contrato vigente; aunado a ello es dable inferir la subordinación por la naturaleza misma de las labores encomendadas de atención, orientación y direccionamiento del público, recepción telefónica, distribución de correspondencia interna y externa, control de documentos (tabla de retención documental) y manejo de fotocopias, las cuales evidentemente no podían ser desarrolladas al libre arbitrio o disposición de la demandante.”.
(archivo disponible en medio magnético en el aplicativo SAMAI) 5) Conforme a las consideraciones antes transcritas, es claro que, para la autoridad judicial de primera instancia, el elemento de subordinación quedó probado con las pruebas testimoniales que, para ella, demostraron el cumplimiento de un horario y “el desarrollo” de actividades y adicionalmente, infirió esa subordinación a partir de la naturaleza de las labores encomendadas a la señora María Félix Jerez, relacionadas con la atención al público, recepción telefónica y control de correspondencia en la Secretaría de Educación de Bucaramanga. 6) De otra parte, en la sentencia atacada, proferida el 16 de diciembre de 2022 por el Tribunal Administrativo de Santander se resolvió el recurso presentado por la Secretaría de Educación Municipal de Bucaramanga quien, como apelante único, reclamó la falta de pruebas que acreditaran el cumplimiento del requisito de subordinación en el proceso.
En referencia a la configuración de ese elemento la 9 Expediente: 11001-03-15-000-2023-03712-00 Actor: María Félix Jerez Pérez Acción de tutela autoridad judicial demandada consideró lo que a continuación se transcribe: “De acuerdo con el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo, la subordinación o dependencia del trabajador constituye el elemento determinante que distingue la relación laboral de las demás prestaciones de servicios, pues encierra la facultad del empleador para exigirle al empleado el cumplimiento de órdenes, imponerle jornada y horario, modo o cantidad de trabajo, obedecer protocolos de organización y someterlo a su poder disciplinario.
No obstante, la subordinación es un concepto abstracto que se manifiesta de forma distinta según cuál sea la actividad y el modo de prestación del servicio. La reiterada jurisprudencia de esta corporación –que aquí se consolida- ha considerado, como indicios de la subordinación, ciertas circunstancias que permiten determinar su existencia; entre estas, se destacan las siguientes: i. El lugar de trabajo.
( ) ii. El horario de labores ( ) iii. La dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar. iv. Que las actividades o tareas a desarrollar correspondan a las que tienen asignadas los servidores de planta, siempre y cuando se reúnan los elementos configurativos de la relación laboral. ( ) Según lo dispuesto por el Juez de Primera Instancia en el asunto que nos ocupa hay que accederse a las pretensiones de la demanda por encontrarse acreditada la reunión de los requisitos para la configuración de una verdadera relación laboral, detrás de los contratos de prestación de servicios suscritos por las partes, afirmación que la Sala no comparte por las razones que pasan a expresarse: Se recepcionaron las declaraciones de las señoras Diancy Rocío Ortiz Joya y Omaira Barbosa, quienes manifestaron que trabajaron con la señora María Félix en la Secretaría de Educación de Bucaramanga, la primera desde el año 2009 hasta el 2015, y la segunda a partir de este mismo año. Asimismo, declaró el señor Eduardo José Pérez, quien refirió que también conoció a la accionante desde el año 2012, mientras el laboró en la Oficina de Control Interno Disciplinario de la entidad territorial.
Fueron coincidentes los testigos al señalar que la accionante cumplía labores relacionadas con la correspondencia en la Secretaría de Educación, y se encargaba de recepcionarla, y repartirla de manera interna, y externa entra las diferentes dependencias de la administración municipal. Así las cosas, desde ya se puede indicar que no es posible efectuar el reconocimiento de la relación laboral en los términos dispuestos por el a-quo, puesto este se efectuó a partir del mes de enero del año 2006, pero solo se tiene referencia de la forma como la señora María Félix Jerez desempeñaba su labor a partir del año 2009, desconociéndose completamente lo correspondiente al tiempo anterior, sin que sea posible predicar la existencia de la relación laboral por la sola suscripción de los contratos de prestación de servicios.
Por otro lado, de los testimonios no es posible predicar la subordinación de la accionante en la ejecución del contrato, lo que desvirtúa la existencia de una verdadera relación laboral pues este es un requisito sine qua non para su configuración, y es que los señores Omaira Barbosa y señor Eduardo 10 Expediente: 11001-03-15-000-2023-03712-00 Actor: María Félix Jerez Pérez Acción de tutela José Pérez, dijeron no tener conocimiento si la accionante tenía un jefe inmediato, y la señora Omaira Barbosa señaló que tenía un supervisor del contrato.
Al respecto, dijo la señora Diancy Rocío que la accionante tenía como jefes a los secretarios de Educación respectivos, a los jefes de Recursos Humanos y en general a toda la Secretaria de Educación, pues repartía todas las comunicaciones, y por ende todas las personas la llamaban y la necesitaban. De igual manera, no pudieron afirmar que la accionante cumpliera un horario determinado y que este le fue controlado, solo que siempre estaba en la oficina cuando la necesitaban, en cualquier jornada -mañana o tarde-, y que el señor Eduardo José la veía llegar a la alcaldía alrededor de las 7:30 a.m. Por su parte, la señora Diancy Rocío Ortiz Joya sí refirió acerca de la existencia de una subordinación, empero la Sala no comparte esta afirmación pues está soportada en el hecho de que la accionante permanecía todo el día en la alcaldía ya que era la encargada de recibir y entregar la correspondencia, incluso la remitida a lugares cercanos a las instalaciones de la alcaldía, y atendía la fotocopiadora, es decir, que la presencia de la señora María Félix durante el día en la alcaldía no respondía a una decisión impositiva de algún funcionario de la entidad territorial sino que era absolutamente necesaria para la ejecución de la labor para la que fue contratada, en tanto que, esta no podía ser ejercida en remoto desde un sitio diferente.
Además, según la testigo, la señora María Félix era quien de acuerdo con la naturaleza la documentación -inmediata, urgente etc-, definía el orden de las entregas y su salidas de la oficina, lo que quiere decir para la Sala que ninguna otra persona le indicaba como debía ser el desarrollo de sus funciones de manera detallada durante el día, sino que ella se organizaba, incluso, según la testigo desde el día anterior, y lo informaba a las personas a cargo de la Secretaria a la que está adscrita, precisándose que por el solo hecho de que la accionante hiciera el reporte de sus salidas a las personas a cargo de la Secretaria no configura por si sola una subordinación, máxime si en cuenta se tiene que su ausencia podía acarrear una afectación en la recepción y remisión de la correspondencia, que todos los testigos dijeron que era bastante; esta consideración es también predicable en relación con los posibles llamados de atención de los que de acuerdo con la señora Ortiz Joya fue objeto la accionante a causa de sus demoras en la entrega de la correspondencia fuera de la alcaldía ( ) si bien, al amparo de la jurisprudencia que señala los indicios a considerar para efecto de probar la relación aboral, estaría acreditado el lugar de trabajo, no sucede lo mismo con el control efectivo de la labor realizada, imposición o seguimiento de la misma, ni que en la planta de personal de la entidad existieran empleados que desempeñaran las funciones ejecutadas por la demandante.”.
(negrillas de la Sala – archivo disponible en medio magnético en el aplicativo SAMAI) 4) A partir de lo anterior, la Sala pudo concluir que la sentencia de segunda instancia ahondó en el análisis del elemento de la subordinación para recalcar que, conforme a la jurisprudencia del Consejo de Estado, los indicios que permiten tenerlo como probado constituyen, además del lugar de trabajo y el horario de labores -mismos que encontró probados-, la dirección y el control de las actividades que correspondan con 11 Expediente: 11001-03-15-000-2023-03712-00 Actor: María Félix Jerez Pérez Acción de tutela las mismas asignadas a servidores de planta. 5) Fue justamente en el análisis de esos dos indicios que el tribunal se apartó de lo decidido en primera instancia, pues valoró de manera conjunta la totalidad de pruebas aportadas por las partes, entre ellas las documentales y los 3 testimonios a que hizo referencia la demandante en los fundamentos de la vulneración de la demanda y a partir de ellas coligió que si bien los contratos de prestación de servicios daban cuenta de la existencia de los contratos de prestación de servicios entre los años 2006 a 2009, con los testimonios no pudo conocerse las condiciones en que la demandante desempeñó las funciones para las que fue contratada durante ese periodo como tampoco la existencia de un jefe inmediato que supervisara sus funciones durante todo el periodo contratado y la equivalencia con funciones desarrolladas por empleados de la planta de la Secretaría de Educación Municipal de Bucaramanga. 6) Sobre el particular, el tribunal denotó que las obligaciones consignadas en los contratos de prestación de servicios consistieron en que la señora María Félix Jerez Pérez debía desempeñar labores como encargada de recibir y distribuir, de manera autónoma, la correspondencia que llegaba a la autoridad, pero no se demostró un control efectivo de su labor por parte de un jefe directo que ejerciera actividades de control, vigilancia, imposición o seguimiento a sus funciones. 7) En lo relacionado con el cumplimiento del requisito de subordinación, anotó que la actora no demostró que en la planta de personal de la Secretaría de Educación Municipal existieran empleados que desempeñaran las funciones ejecutadas por la demandante, lo cual permitiría inferir que, sobre el tiempo de ejecución de los contratos, desempeñó funciones de manera dependiente. 7) Así, fue justamente el estudio de la totalidad de las pruebas aportadas el expediente el que llevó al tribunal a concluir que la señora María Félix Jerez Pérez no acreditó el cumplimiento del requisito de subordinación. 8) En esa medida, a partir del análisis de la decisión cuestionada para la Sala es posible colegir que en ella sí se valoraron los medios de prueba que la actora estimó como ignorados. 9) En efecto, fue a partir precisamente de la valoración de los contratos de prestación 12 Expediente: 11001-03-15-000-2023-03712-00 Actor: María Félix Jerez Pérez Acción de tutela de servicios y las pruebas testimoniales que el tribunal denotó que, si bien la actora cumplió funciones en las instalaciones del municipio, no aportó pruebas que permitieran inferir la subordinación ante la autoridad. 10) Por el contrario, está demostrado que el tribunal accionado valoró los medios allegados por las partes, sin que sea posible que por vía de la acción de tutela la actora pretenda que se imponga un criterio diferente al del juez natural de la causa por el simple hecho de estar inconforme con una decisión contraria a sus intereses. 11) En consecuencia, para esta Sala el defecto fáctico no tiene vocación de prosperidad. 3.2 El desconocimiento del precedente judicial a. Caracterización El precedente judicial ha sido definido como “aquel conjunto de sentencias previas al caso que se habrá de resolver que por su pertinencia para la resolución de un problema jurídico constitucional, debe considerar necesariamente un juez o una autoridad determinada, al momento de dictar sentencia5”.
En esos términos, el precedente corresponde a una o varias decisiones previas relevantes para la solución de un nuevo asunto en el que se plasma el criterio pacífico y reiterado y se dictan una serie de reglas o parámetros para abordar los casos que, en lo sucesivo, tengan una estricta y real relación con aquel. Como ante casos con supuestos fácticos y jurídicos similares se debe otorga un tratamiento jurídico similar, la sentencia precedente debería determinar el sentido de la decisión posterior en aras de garantizar la igualdad de las partes ante la ley y la seguridad jurídica en las decisiones judiciales.
No obstante, como lo ha considerado la Corte Constitucional6 es necesario precisar que no todo el contenido de una sentencia posee “fuerza normativa de precedente”, pues ello solo será predicable de la “ratio decidendi”. En efecto, para mayor claridad sobre dicho punto recuérdese que en la estructura de las providencias judiciales es 5 Corte Constitucional, sentencia T-1029 de 2012. 6 Corte Constitucional, sentencia SU-380 de 2021. 13 Expediente: 11001-03-15-000-2023-03712-00 Actor: María Félix Jerez Pérez Acción de tutela posible identificar tres partes i) la parte resolutiva o decisum, en la que se profieren las órdenes vinculantes para las partes del proceso y que constituye la solución al problema jurídico examinado; ii) la ratio decidendi, compuesta por las consideraciones o razones que sustentan, motivan y justifican la decisión adoptada, y iii) los obiter dicta o dichos de paso, que no son más que aquellos argumentos de argumentos de referencia, complementarios o de contexto que no son vinculantes ni necesarios para la resolución del asunto.
Se insiste, de las tres partes solo la segunda, esto es, la ratio decidendi posee fuerza de precedente siempre que ella “i) establezca una regla relacionada con el caso a resolver posteriormente; ii) haya servido de base para solucionar un problema jurídico semejante, o una cuestión constitucional similar a la que se estudia en el caso posterior; y (iii) los hechos del caso o las normas juzgadas en la providencia anterior sean semejantes o planteen un punto de derecho parecido al que se debe resolverse posteriormente7”.
Asimismo, no toda providencia judicial constituye precedente aplicable al caso, por el contrario, hay asuntos que pese a su similitud corresponden a un mero antecedente judicial, sin la fuerza vinculante necesaria propia del precedente para establecer una regla cuya aplicación deba necesariamente ser atendida. Partiendo del supuesto de que “no todo lo que dice una sentencia es pertinente para la definición de un caso posterior”, la Corte Constitucional diferenció entre lo que se denomina antecedente jurisprudencial y precedente, en sentido estricto.
En la sentencia T-830 de 2012, esa Corporación se pronunció al respecto en los términos que a continuación se explican: “El (…) –antecedente- se refiere a una decisión de una controversia anterior a la que se estudia, que puede tener o no algunas similitudes desde el punto de vista fáctico, pero lo más importante es que contiene algunos puntos de Derecho (e.g. conceptos, interpretaciones de preceptos legales, etc.) que guían al juez para resolver el caso objeto de estudio.
Por tanto, los antecedentes tienen un carácter orientador, lo que no significa (a) que no deban ser tenidos en cuenta por el juez a la hora de fallar, y (b) que lo eximan del deber de argumentar las razones para apartarse, en virtud de los principios de transparencia e igualdad. (…) 7 Corte Constitucional, sentencia T-459 de 2017. 14 Expediente: 11001-03-15-000-2023-03712-00 Actor: María Félix Jerez Pérez Acción de tutela [Entretanto, el] –precedente-, por regla general, es aquella sentencia o conjunto de sentencias que presentan similitudes con un caso nuevo objeto de escrutinio en materia de (i) patrones fácticos y (ii) problemas jurídicos, y en las que en su ratio decidendi se ha fijado una regla para resolver la controversia, que sirve también para solucionar el nuevo caso”.
Luego entonces, puede predicarse la existencia de un precedente en los eventos en los cuales: “(i) los hechos relevantes que definen el asunto pendiente de fallo son semejantes a los supuestos de hecho que enmarcan un caso del pasado. (ii) la consecuencia jurídica aplicada a los supuestos del caso pasado, constituye la pretensión del caso presente.
(iii) la regla jurisprudencial no ha sido cambiada en una distinta o más específica que modifique algún supuesto de hecho para su aplicación”. No obstante lo anterior y pese a la fuerza vinculante del precedente, se acepta que los jueces se aparten de este bajo las siguientes condiciones: i) deben hacer explícitas las razones por las cuales se abstienen de aplicar el precedente y se apartan del mismo, lo que se ha denominado cumplimiento de la “carga de transparencia”; ii) están llamados a demostrar que los argumentos que ofrecen, desarrollan y amplían de mejor manera el contenido de los derechos, principios y valores constitucionales objeto de protección, pues no cualquier motivo constituye una razón válida para “justificar” el apartamiento del precedente, exigencia que se reconoce como la “carga de argumentación”. b. Análisis del desconocimiento del precedente en el caso concreto 1) En este caso, la parte actora alegó, en términos generales, que el Tribunal Administrativo de Santander inaplicó las reglas jurisprudenciales contenidas en la sentencia de unificación de 9 de septiembre de 2021 proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado referentes a los procesos en que se analizan casos sobre relaciones laborales encubiertas o subyacentes. 2) En esa providencia, esta Corporación unificó su criterio en torno i) al sentido y alcance de la expresión “término estrictamente indispensable” (temporalidad) del numeral 3 del Artículo 32 de la Ley 80 de 1993; ii) a la delimitación del término de solución de continuidad en los contratos estatales de prestación de servicios que ocultaron la existencia de una relación laboral para efectos de determinar la 15 Expediente: 11001-03-15-000-2023-03712-00 Actor: María Félix Jerez Pérez Acción de tutela prescripción de derechos; y, iii) la improcedencia de la devolución de los aportes a la Seguridad Social en salud efectuados por el contratista, pautas que quedaron sintetizadas así: “167.
La primera regla define que el «término estrictamente indispensable», al que alude el numeral 3. del Artículo 32 de la Ley 80 de 1993, es el señalado en los estudios previos y en el objeto del contrato, el cual, de acuerdo con el principio de planeación, tiene que estar justificado en la necesidad de la prestación del servicio a favor de la Administración, de forma esencialmente temporal u ocasional y, de ninguna manera, con ánimo de permanencia. 168.
La segunda regla establece un periodo de treinta (30) días hábiles, entre la finalización de un contrato y la ejecución del siguiente, como término de la no solución de continuidad, el cual, en los casos que se exceda, podrá flexibilizarse en atención a las especiales circunstancias que el juez encuentre probadas dentro del plenario. 169.
La tercera regla determina que frente a la no afiliación a las contingencias de salud y riesgos laborales por parte de la Administración, es improcedente el reembolso de los aportes que el contratista hubiese realizado de más, por constituir estos aportes obligatorios de naturaleza parafiscal. 3) Como viene de leerse, en la sentencia invocada como desconocida, la Sección Segunda del Consejo de Estado definió las reglas jurisprudenciales que servirían de precedente sobre tres temáticas puntuales a) el término de prescripción de derechos laborales en materia de relaciones laborales encubiertas, b) las interrupciones de las vinculaciones laborales encubiertas y consecutivas para determinar la solución de continuidad y c) la devolución de aportes al Sistema de Seguridad Social en salud en favor de contratistas con una relación laboral. 4) Aunque para la Sala no existe controversia en punto a que la aplicación de las mencionadas reglas jurisprudenciales resulta vinculante, lo cierto que su aplicación por parte de las autoridades judiciales presupone una condición esencial, esta es, que en el proceso consten los elementos materiales que acrediten la existencia de una relación laboral subyacente o encubierta (la prestación personal del servicio, la continuada subordinación y la remuneración). 5) Así entonces, se equivoca la parte actora en considerar que las particularidades de su caso son semejantes a las de aquellos en que se profirieron sentencias favorables, justamente porque la razón para denegar sus pretensiones de nulidad y restablecimiento del derecho fue la ausencia de medios de prueba que permitieran 16 Expediente: 11001-03-15-000-2023-03712-00 Actor: María Félix Jerez Pérez Acción de tutela concluir la existencia de una verdadera relación laboral por no estar probado el elemento de la subordinación. 6) Adicionalmente, cabe mencionar que en esa providencia la Sección Segunda de esta Corporación consolidó la reiterada jurisprudencia referente a las circunstancias que permiten determinar la existencia de indicios de subordinación. 7) Tales consideraciones fueron justamente las que referenció el Tribunal Administrativo de Santander en la providencia cuestionada para, a partir de ellas analizar el caso planteado por la actora y denotar que no se probaron los indicios de “La dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar” y “Que las actividades o tareas a desarrollar correspondan a las que tienen asignadas los servidores de planta, siempre y cuando se reúnan los elementos configurativos de la relación laboral”, por no encontrar probados dichos elementos a partir de las pruebas documentales y testimoniales recaudadas en el proceso ordinario. 8) Por lo anterior, es claro que el Tribunal Administrativo de Santander dirimió el conflicto que le fue planteado y concluyó que no se probó la subordinación, previo análisis de las pruebas aportadas y de la jurisprudencia aplicable para el caso de la demanda, en el marco de los principios de autonomía e independencia constitucional con que cuentan los jueces en su labor de administrar justicia. 9) En esa medida, no es posible afirmar que el Tribunal Administrativo de Santander desconoció los derechos fundamentales de la actora, en tanto la decisión atacada se adoptó con fundamento en la interpretación que la autoridad consideró era la correcta respecto a la falta del cumplimiento del requisito de subordinación en los contratos desarrollados por la señora María Feliz Jerez Pérez y, en consecuencia, no es posible declarar la configuración del invocado defecto por desconocimiento del precedente y se negarán las pretensiones de la acción de tutela.
En mérito de lo expuesto, el CONSEJO DE ESTADO, EN SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA –SUBSECCIÓN B-, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, 17 Expediente: 11001-03-15-000-2023-03712-00 Actor: María Félix Jerez Pérez Acción de tutela F A L L A: 1º) Deniégase la solicitud de desvinculación formulada por la Secretaría de Educación Municipal de Bucaramanga, en los términos explicados en las consideraciones de esta decisión. 2º) Deniégase la acción de tutela presentada por la señora María Félix Jerez Pérez, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 3º) Notifíquese esta decisión personalmente a las partes o mediante telegrama, telefónica, electrónicamente o por cualquier otro medio expedito y eficaz. 4º) Si esta sentencia no fuese impugnada dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, una vez retorne el expediente archívese con las constancias previas de Secretaría.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. FREDY IBARRA MARTÍNEZ Magistrado (Firmado electrónicamente) MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Magistrado (Firmado electrónicamente) ALBERTO MONTAÑA PLATA Magistrado (Firmado electrónicamente) Constancia. La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma SAMAI, en consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con el artículo 2 de la Ley 2213 de 2022.