Demandante: Carlos Ernesto Lobo Guerrero Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B Rad: 11001-03-15-000-2021-05538-01 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado Ponente: Pedro Pablo Vanegas Gil Bogotá D.C., diez (10) de febrero de dos mil veintidós (2022) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2021-05538-01 Demandante: CARLOS ERNESTO LOBO GUERRERO Demandado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B Tema: Declara improcedencia respecto a la decisión sin motivación. Niega amparo con relación a los demás defectos invocados.
SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN Procede la Sala a resolver la impugnación presentada por la parte actora contra la sentencia de primera instancia proferida el 15 de octubre de 2021 por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C. En dicha providencia, el juez de tutela de primera instancia declaró improcedente la solicitud de amparo por no superar el requisito adjetivo de relevancia constitucional. 1.
ANTECEDENTES 1.1. La demanda 1. Mediante mensaje de datos enviado el 23 de agosto de 2021, el señor Carlos Ernesto Lobo Guerrero, en nombre propio, formuló acción de tutela contra el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, en procura de que se le protejan sus derechos fundamentales al trabajo, a la estabilidad laboral y al debido proceso. 2.
En sentir de la parte accionante, la trasgresión de las citadas garantías constitucionales encontró sustento en la sentencia de 25 de enero de 2021, dictada por la referida autoridad judicial, al interior del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con número de radicado 47001-23-33-000-2015-00226- 021. 1 El citado proceso ordinario fue interpuesto por el señor Carlos Ernesto Lobo Guerrero contra la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN y la Unidad Administrativa Especial Agencia del Inspector General de Tributos, Rentas y Contribuciones Parafiscales – ITRC.
No obstante, frente a esta última, por decisión de ambas instancias ordinarias, fue desvinculada como demandada (y tampoco fue tenida como litis consorte necesaria por pasiva) en virtud de que, conforme al Decreto 4173 de 2011 que dio lugar a su creación, es una entidad del orden nacional de la rama ejecutiva adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, sin personería jurídica.
Por tanto, aun cuando Demandante: Carlos Ernesto Lobo Guerrero Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B Rad: 11001-03-15-000-2021-05538-01 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.2. Pretensiones 3. Con base en lo anterior, solicitó el amparo de los derechos fundamentales invocados y, en consecuencia, pidió: 1.
Amparar los derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia, en conexidad con la dignidad humana y a la indemnización integral, impetrados a través de esta acción de tutela a favor del suscrito CARLOS ERNESTO LOBO GUERRERO 2. Dejar sin efectos la sentencia proferida el día 25 de febrero del 2021 por la sección segunda, Subsección B del Consejo de Estado con ponencia de la Dra. SANDRA LISSET IBARRA VELEZ. 3.
Ordenar a la Subsección B del Consejo de Estado que profiera una nueva sentencia, que deje sin efectos la sentencia atacada, concediéndome así el reintegro en el señalado cargo en propiedad u otro que lo homologue en salarios y factores en la DIAN. 4. Que producto de la petición y decisión anterior se disponga el pago de ley de los salarios y prestaciones sociales moratorias, dejadas de percibir por la desvinculación injusta. 1.3.
Hechos La Sala encontró demostrados los hechos que a continuación se relacionan, los cuales son relevantes para la decisión que se adoptará en la sentencia: 4. El señor Carlos Ernesto Lobo Guerrero laboró en la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (en adelante DIAN), sede Santa Marta. 5. Mediante auto de 23 de febrero de 2011, la Subdirección de Gestión de Control Disciplinario Interno – Coordinación Nacional de Investigaciones Especiales de la DIAN, abrió indagación preliminar contra el señor Lobo Guerrero con ocasión de la queja Nº 213-305-2010-462 del 1 de diciembre de 2010 donde se denunció un presunto incremento patrimonial injustificado indirecto, por la compra en efectivo de un vehículo nuevo Toyota, modelo 2010, tipo campero Prado (LC 150) TX-L AT 3000CC, 5p, de color negro, de placas RBQ 094 por valor de $145’000.000, a nombre de un tercero –la señora Esperanza Judith Molina Castro-. 6.
El 31 de agosto de 2011, la referida dependencia ordenó iniciar investigación disciplinaria por el presunto incremento patrimonial injustificado en cuantía de $195’088.887,31 –derivado de la diferencia entre ingresos, gastos e inversiones de 2008 a 2010-, así como por la suma de $8’981.329,03 -resultante del seguimiento a su cuenta bancaria-.
No obstante, el 22 de abril de 2012, remitió la investigación a la Unidad Administrativa Especial -UAE– Agencia de Inspección General de Tributos, Rentas y Contribuciones Parafiscales (en adelante ITRC) –creada mediante Decreto Legislativo 4173 de 2011–, a la cual se le asignó el conocimiento ostenta autonomía administrativa y patrimonio independiente, la cartera ministerial es la llamada a responder por tener capacidad para ejercer derechos, contraer obligaciones y representar en un proceso judicial a las entidades que se le encuentran adscritas.
Demandante: Carlos Ernesto Lobo Guerrero Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B Rad: 11001-03-15-000-2021-05538-01 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de los procedimientos disciplinarios que cursaban en la DIAN, entre otras entidades públicas. 7.
El 17 de marzo de 2014, el actor fue sancionado con destitución e inhabilidad general de 12 años por incurrir, a título de dolo, en la falta gravísima del artículo 48, numeral 3 inciso 2º, que reprocha “incrementar injustificadamente el patrimonio, directa o indirectamente, en favor propio o de un tercero, permitir o tolerar que otro lo haga”, ante el aumento injustificado en su patrimonio con la compra del aludido vehículo.
Dicha decisión fue parcialmente confirmada el 14 de agosto de 2014, modificando la inhabilidad a 10 años. 8. Inconforme con esto, el accionante promovió demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, la cual fue conocida en primera instancia por el Tribunal Administrativo del Magdalena, que en sentencia de 28 de agosto de 2019 denegó lo pretendido. 8.1.
Para arribar a esto, indicó que conforme con los medios probatorios allegados al proceso, el señor Lobo Guerrero, por un lado, era responsable por incremento patrimonial injustificado, y, además, se demostró la configuración de la ilicitud sustancial, pues como servidor público tenía la obligación de desarrollar sus funciones con sujeción al principio de moralidad previsto en el artículo 209 de la Constitución Política. 8.2.
A ello concluyó que, los actos administrativos impugnados no infringieron las normas superiores en que debieron fundarse, ni fueron expedidos con falta de motivación o con violación al debido proceso. 9. Ante la decisión adversa, presentó recurso de apelación. Este fue resuelto por la Sección Segunda, Subsección B, del Consejo de Estado.
Ésta, mediante sentencia de 25 de febrero de 2021, confirmó lo resuelto por el a quo. 9.1. Centró su análisis en establecer que no hubo vulneración al debido proceso en el trámite administrativo; verificó el material probatorio, precisó el régimen aplicable en materia disciplinaria, así como el alcance de los tipos de pruebas que reposaron en aquel expediente, y concluyó que el análisis del tribunal fue correcto, sin que evidenciara vulneración alguna al demandante. 1.4.
Sustento de la vulneración 10. El accionante manifestó que, en la providencia judicial que se cuestiona, el tribunal demandado incurrió en los siguientes defectos: 1.4.1. Violación directa de la Constitución: adujo que se presentó una vulneración a sus derechos fundamentales toda vez que las instancias ordinarias “aplicaron respecto de una conducta atípica, un subrogado disciplinario que no cabía ni procedía”, para lo cual invocó la sentencia C-310 de 1997 que realizó el Demandante: Carlos Ernesto Lobo Guerrero Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B Rad: 11001-03-15-000-2021-05538-01 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co análisis de constitucionalidad del numeral 4 del artículo 25 de la Ley 200 de 19952, exponiendo que, conforme el incremento patrimonial “debe ser aquel que no tiene causa justificada, o es indebido o ilícito”. 1.4.2.
Defecto fáctico: frente a ello adujo que se evidenció una valoración caprichosa y arbitraria de las pruebas presentadas. En lo que se refiere a la adecuación típica planteó dos aspectos: 1.4.2.1. señaló que la autoridad judicial no tuvo en cuenta que “la Fiscalía General de la Nación [le] archivó las diligencias por el delito de Enriquecimiento Ilícito tal y como consta mediante comunicado dirigido a mi apoderado de aquel entonces Dr. Humberto Diaz Costa de fecha 19-12-2017, firmado por la fiscal 216 seccional”, lo que a su juicio permitía establecer, como lo hizo la jurisdicción penal, “que no habían (sic) en la respectiva actuación judicial, elementos de prueba determinantes, atribuibles a mi persona que denotaran un incremento del patrimonio”. 1.4.2.2.
Por otro lado, mencionó que no se valoró en su integridad el material probatorio por cuanto, el fallador ordinario no tuvo en cuenta que la señora Judith Molina Castro “es una persona con escasa preparación académica y dedicada a la ganadería” por lo que pudo haber incurrido en contradicciones; pero que de superarse esto, el juez natural dio preminencia a indicios sobre pruebas “directas y/o específicas”. 1.4.3.
Decisión sin motivación3: refirió que la sentencia adolece de incongruencia entre los fundamentos jurídicos y la decisión por cuanto “no existe congruencia ente lo decidido y lo que realmente ocurrió, pues el (sic) no demostró el incremento patrimonial. Tampoco se demostró que este fuera injustificado, pues a quien interrogaron y las pruebas se referían a un tercero”. 1.4.4.
Desconocimiento del precedente: indicó que la autoridad accionada no tuvo en cuenta las siguientes providencias: 1.4.4.1. Sentencia de 23 de marzo de 2017: Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado, expediente No. 2011-00519, en la que destacó que la autoridad disciplinaria no puede proferir una decisión disciplinaria sancionatoria con fundamento exclusivamente en indicios. 1.4.4.2.
Sentencia de 14 de junio de 2018: Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado, expediente No. 2014-03801, donde, aduce, se expuso que los indicios no resultan ser un medio válido de prueba, siendo una “simple herramienta a tener en cuenta al momento de apreciar las pruebas”. 1.4.4.3. Sentencia de unificación de 9 de agosto de 2016, Sala Plena del Consejo de Estado, expediente No. 2011-00316: providencia en la que se estudió el control que la jurisdicción de lo contencioso administrativo ejerce sobre los actos administrativos disciplinarios. 2 Dicha disposición reseñaba: "El servidor público o el particular que ejerza funciones públicas, que de manera directa o por interpuesta persona obtenga para sí o para otro incremento patrimonial”. 3 El actor lo denominó defecto sustantivo.
Demandante: Carlos Ernesto Lobo Guerrero Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B Rad: 11001-03-15-000-2021-05538-01 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.5. Actuaciones relevantes 1.5.1. Admisión de la acción de tutela 11. Mediante auto de 27 de agosto de 2021, el magistrado ponente de la Sección Tercera, Subsección C del Consejo de Estado: i) admitió la acción de tutela; ii) ordenó notificar a los magistrados del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B como parte accionada; iii) informó a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y; iv) vinculó al Tribunal Administrativo del Magdalena, así como a la DIAN y al Ministerio de Hacienda y Crédito Público (autoridades demandadas en el medio de control cuestionado), en calidad de terceros con interés legítimo. 1.5.2.
Intervenciones 12. Remitidos los oficios del caso por correo electrónico y mediante correspondencia certificada, se presentaron las siguientes intervenciones: 1.5.2.1. Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B 13. El magistrado ponente de la sentencia de segunda instancia censurada mediante la presente acción de tutela arguyó que los argumentos presentados por el actor fueron invocados en la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho incoada contra los actos administrativos que impusieron la sanción disciplinaria.
En consecuencia, sostuvo que la parte demandante pretende revivir y continuar el debate probatorio y jurídico que culminó con la sentencia acusada, para lo cual no es procedente la acción de tutela. 14. Finalmente, con relación a la sentencia de unificación adujo que el actor de la tutela confunde la tesis de la intangibilidad de las decisiones disciplinarias con el hecho de que luego de un análisis detallado, pormenorizado y coherente con las reglas de la sana crítica, el juzgador contencioso administrativo haya considerado que la sanción impuesta por las autoridades correctivas concuerdan con los elementos legales de la responsabilidad disciplinaria y con la evidencia que obra en el expediente, pues su dependencia realizó un análisis, tanto individual, como en conjunto, respecto de cada una de las pruebas obrantes en el expediente. 1.5.2.2.
Tribunal Administrativo del Magdalena 15. Solicitó declarar improcedente la petición de amparo ante la inexistencia de los defectos invocados. 16. Refirió que la parte actora pretende desvirtuar el análisis probatorio impartido por ambas instancias del proceso contencioso administrativo, bajo el entender subjetivo que no se prueba que el automotor comprado haya ingresado a su patrimonio, o que tal circunstancia derive en el incremento patrimonial injustificado, situaciones ampliamente decantadas en las providencias enjuiciadas. 17.
Advirtió que la verdadera intención del extremo demandante con la presente solicitud de amparo está dirigida a revivir el debate ya precluido dentro del proceso Demandante: Carlos Ernesto Lobo Guerrero Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B Rad: 11001-03-15-000-2021-05538-01 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co referenciado, pretendiendo convertir el trámite tutelar en una instancia adicional, sin aceptar el fallo impartido por los jueces naturales. 1.5.2.3.
Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN 18. Pidió que se niegue el amparo solicitado, toda vez que se está haciendo uso de la acción de tutela como una tercera instancia para reabrir el debate sobre un asunto que fue decidido dentro de un proceso judicial en el que se agotaron todas y cada una de las etapas procesales, en el que se adoptó la decisión cuestionada de manera razonada y justificada conforme con el material probatorio obrante en el expediente y la normatividad aplicable al caso. 1.5.2.4.
Ministerio de Hacienda y Crédito Público 19. Señaló que la solicitud constitucional resulta improcedente en la medida que esta no satisface el requisito de subsidiariedad, por cuanto la parte actora no ha agotado el requisito extraordinario de revisión que permite la Ley 1437 de 2011 contra las sentencias de segunda instancia dictadas en la jurisdicción de lo contencioso administrativo. 20.
Además, mencionó que de la lectura de los cargos que formula la parte actora dentro del asunto en estudio, se evidencia que lo que se pretende es reabrir el debate probatorio y jurídico desarrollado en las instancias del proceso ordinario. 21. En todo caso solicitó la vinculación del ITRC por haber sido la autoridad que expidió los actos demandados dentro del trámite ordinario. 1.5.3.
Sentencia de primera instancia 22. El Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, mediante sentencia de 15 de octubre de 2021, decidió declarar improcedente la acción de tutela por no superar el requisito adjetivo de relevancia constitucional. 23. Destacó que, al juez del amparo no le corresponde revisar ni evaluar la interpretación y el alcance dado por el fallador natural del asunto a los preceptos aplicados al resolver la controversia. 24.
Por ello, al no advertir que lo resuelto fuera caprichoso o arbitrario, estimó que los argumentos del demandante están encaminados a abrir una nueva instancia. 1.5.4. Impugnación 25. Con escrito enviado el 24 de noviembre de 2021, la parte actora impugnó la decisión. En el escrito de impugnación manifestó su inconformidad por lo resuelto por el a quo al no haber analizado ninguno de los presupuestos planteados en el escrito inicial, por lo que procedió a reiterarlos en su integridad.
Demandante: Carlos Ernesto Lobo Guerrero Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B Rad: 11001-03-15-000-2021-05538-01 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia 26. Esta Sala es competente para conocer de la impugnación presentada por el señor Carlos Ernesto Lobo Guerrero contra la sentencia de primera instancia proferida el 15 de octubre de 2021 por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, de conformidad con lo establecido en el artículo 86 de la Constitución Política, el artículo 37 del Decreto Ley 2591 de 1991 y en el Decreto 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021, así como en el Acuerdo 080 de 20194 de la Sala Plena de esta Corporación. 2.2.
Cuestión previa 27. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público solicitó la vinculación en el presente trámite al ITRC. No obstante, se evidencia que esta no fue resuelta por el a quo, empero, la solicitud será denegada. 28. La Sala no desconoce que la mentada autoridad fue la encargada de expedir los actos administrativos demandados en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho aquí enjuiciado.
Sin embargo, como se refirió en el pie de página 1 de esta providencia, las autoridades judiciales del proceso ordinario resolvieron que dicha entidad no estaba legitimada a conformar el extremo demandado ni tampoco de litis consorte necesario por pasiva. 29. Lo anterior por cuanto, conforme al Decreto 4173 de 2011 que dio lugar a su creación, es una entidad del orden nacional de la rama ejecutiva adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, sin personería jurídica.
Por tanto, aun cuando ostenta autonomía administrativa y patrimonio independiente, la cartera ministerial es la llamada a responder por tener capacidad para ejercer derechos, contraer obligaciones y representar en un proceso judicial a las entidades que se le encuentran adscritas. 30. Entonces, al no haber sido partícipe dentro del trámite natural, no existe mérito alguno para ser llamada en este mecanismo constitucional. 2.3.
Legitimación en la causa 31. El inciso 1 del artículo 86 Constitucional consagra el derecho que tiene toda persona de reclamar ante los jueces, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos fundamentales cuando estos resulten amenazados o vulnerados, mediante un procedimiento preferente y sumario. 32.
En el mismo sentido, el Decreto 2591 de 19915, en los artículos 1, 10, 46 y 49, precisa que el mecanismo de amparo puede ser presentado por cualquier persona que encuentre vulnerados sus derechos fundamentales, bien sea i) por sí 4 Reglamento interno de la Corporación. 5 “Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”.
Demandante: Carlos Ernesto Lobo Guerrero Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B Rad: 11001-03-15-000-2021-05538-01 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co misma; ii) a través de representante; iii) apoderado; o iv) por medio de la agencia oficiosa, cuando el titular de los derechos fundamentales no esté en condiciones de promover su defensa.
También pueden interponer acción de tutela los defensores del pueblo y los personeros municipales6. 33. Con fundamento en el marco conceptual expuesto7, la Sala advierte que el señor Carlos Ernesto Lobo Guerrero, es el titular de los derechos fundamentales que reclama, en razón a que es la parte demandante dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho en el que se cuestiona la providencia aquí enjuiciada. 34.
En consecuencia, el accionante goza de legitimación en la causa por activa, presupuesto procesal que al superarse permite el estudio sobre los requisitos de procedibilidad y del núcleo esencial de los derechos presuntamente vulnerados. 35. Asimismo, la demanda se dirigió contra el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, entidad que profirió la providencia objeto de censura, razón por la cual, se encuentra legitimada por pasiva. 2.4.
Problemas jurídicos 36. Corresponde a la Sala determinar si revoca, modifica o confirma la decisión de primera instancia proferida el 15 de octubre de 2021 por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, que declaró la improcedencia de la acción de tutela, para lo cual se deberán resolver los siguientes interrogantes: • ¿Se superan en el sub lite los requisitos de procedibilidad adjetiva de la acción de tutela contra providencia judicial? 37.
De ser positiva la respuesta a la pregunta anterior, la Sala analizará lo siguiente: • El Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, ¿vulneró los derechos invocados por la parte actora, por presuntamente incurrir en los defectos de violación directa de la Constitución, fáctico, decisión sin motivación y desconocimiento del precedente, al proferir la sentencia del 25 febrero de 2021, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que promovió contra la DIAN y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público? 2.5.
Razones jurídicas de la decisión 38. Para resolver los interrogantes planteados, se analizarán los siguientes temas: (i) el criterio de la Sección sobre la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial; (ii) el estudio de los requisitos de procedibilidad 6 Corte Constitucional, Sentencia T-793 del 27 de septiembre de 2007, M.P. Clara Inés Vargas Hernández 7 Cabe destacar que el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Quinta, ha venido aplicando la línea jurisprudencial de la Corte Constitucional, estudiando en las acciones de tutela la legitimación en la causa por activa y por pasiva.
Demandante: Carlos Ernesto Lobo Guerrero Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B Rad: 11001-03-15-000-2021-05538-01 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co adjetiva; (iii) generalidades de los defectos invocados y; (iv) el análisis del caso concreto. 2.6.
Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial 39. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en fallo de 31 de julio de 20128 unificó la diversidad de criterios que esta Corporación tenía sobre la acción de tutela contra providencias judiciales, por cuanto las distintas Secciones y la misma Sala Plena habían adoptado posturas diversas sobre el tema9 y declaró su procedencia10. 40.
Así pues, esta Sección de manera reiterada ha establecido como parámetros para realizar su estudio, que cumpla con los siguientes requisitos: (i) relevancia constitucional; (ii) que no se trate de tutela contra tutela; (iii) inmediatez y; (iv) subsidiariedad, es decir, agotamiento de los requisitos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado.
De modo que, de no observarse el cumplimiento de uno de estos presupuestos, se declara la improcedencia del amparo solicitado, sin que se analice el fondo del asunto. 41. Por el contrario, cumplidos esos parámetros, corresponderá a la Sala adentrarse en la materia objeto del amparo, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirmen vulnerados, en donde para la prosperidad o negación del amparo impetrado, se requerirá: (i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión y (ii) que la acción no intente reabrir el debate de instancia. 42.
Huelga manifestar que esta acción constitucional no puede ser considerada como una “tercera instancia” que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural. Bajo las anteriores directrices se entrará a estudiar el caso de la referencia. 2.7. Estudio de los requisitos de procedibilidad adjetiva 2.7.1.
Relevancia constitucional 43. Para la Sala es necesario precisar que este requisito se encuentra superado por cuanto en primer lugar, la parte actora cuestiona la razonabilidad de la providencia del 25 de febrero de 2021 emitida por la autoridad demandada comoquiera que, a su juicio, se incurrió en los defectos de violación directa de la Constitución, fáctico, de decisión sin motivación y de desconocimiento del precedente por la trasgresión a sus derechos fundamentales, así como la indebida 8 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia 31.07.12., M.P. María Elizabeth García González, Rad. 11001-03-15-000-2009-01328-01. 9 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñado. 10 Se dijo en la mencionada sentencia “DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expresado a folios 2 a 50 de esta providencia”.
Demandante: Carlos Ernesto Lobo Guerrero Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B Rad: 11001-03-15-000-2021-05538-01 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co valoración probatoria, la incongruencia en lo resuelto y en obviar la jurisprudencia del Consejo de Estado respecto del análisis probatorio en materia disciplinaria. 44.
Lo anterior, ante la identificación de la garantía constitucional en cita, permite establecer a esta Sección que no se trata de un debate de orden exclusivamente legal, el cual basado en la tutela judicial efectiva no admite que el titular del derecho o el interesado legítimo quede en un estado de indefensión. 45. Luego, es de relevancia constitucional cuando subsiste la presunta violación o amenaza a unos derechos fundamentales, pilares del sistema judicial, como lo son los invocados en la presente acción de amparo. 46.
Ello quiere significar que el asunto de la acción de tutela de la referencia tiene importancia para la interpretación de la Constitución, para su aplicación, para su eficacia y para la determinación del contenido y alcance de los derechos fundamentales y libertades públicas. 2.7.2. Tutela contra sentencia de tutela 47. La Sala observa que no existe reparo alguno en relación con este juicio de procedibilidad, toda vez que no se trata de una tutela contra decisión de la misma naturaleza, pues la providencia judicial demandada fue proferida en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que promovió el señor Carlos Ernesto Lobo Guerrero contra la DIAN y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público. 2.7.3.
Inmediatez 48. En relación con el acatamiento del requisito de inmediatez, no se advierte ningún reproche, toda vez que la parte actora considera vulnerados sus derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, con ocasión de la sentencia de 25 de febrero de 2021, notificada el 7 de abril siguiente, proferida al interior del proceso nulidad y restablecimiento del derecho.
Por ende, la Sala considera que la presente acción de tutela, radicada el 23 de agosto de 2021, se interpuso dentro de un término razonable. 49. Lo anterior, a la luz de la sentencia de unificación del 5 de agosto de 201411, en la que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado adoptó los criterios fijados por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 200512, para determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencia judicial, y reiteró que seis (6) meses es el término prudente para acudir 11 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.
Sentencia de 5 de agosto de 2014, Rad: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). Acción de tutela-Importancia jurídica. Actor: Alpina Productos Alimenticios. M. P: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 12 c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. De lo contrario, esto es, de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos.
Demandante: Carlos Ernesto Lobo Guerrero Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B Rad: 11001-03-15-000-2021-05538-01 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co y solicitar el amparo de los derechos fundamentales que se estimen vulnerados con ocasión de providencias judiciales. 2.7.4.
Subsidiariedad 50. En lo concerniente a este reproche, la Sala ve la necesidad de escindir los distintos reparos elevados por el actor pues no todos logran superar el requisito adjetivo por los motivos que se exponen a continuación: 51. En lo que el actor denominó defecto sustantivo (decisión sin motivación), esta Colegiatura encuentra que el presupuesto aquí analizado no logra superarse el requisito adjetivo en cuestión. 52.
En relación con este componente, el demandante refirió que la sentencia adolece de incongruencia entre los fundamentos jurídicos y la decisión por cuanto “no existe congruencia entre lo decidido y lo que realmente ocurrió, pues el (sic) no demostró el incremento patrimonial. Tampoco se demostró que este fuera injustificado, pues a quien interrogaron y las pruebas se referían a un tercero”. 53.
Sobre este aspecto se advierte que el sustento de la vulneración a los derechos invocados se enmarca en una de las causales de procedibilidad del recurso extraordinario de revisión, contemplada en el numeral 5º del artículo 250 de la Ley 1437 de 2011, a saber, “Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación”. 54.
Frente a dicha situación, esta Corporación13 ha defendido la posibilidad de que se interponga recurso extraordinario de revisión con fundamento en la causal referida por “pretermitir íntegramente la instancia”. En ese sentido, se indicó que uno de los requisitos para la configuración de la nulidad originada en sentencia como causal de revisión es la existencia de un “vicio grave o insaneable que afecte su validez”14. 55.
A su vez, el Consejo de Estado15 indicó que la vulneración al principio de congruencia da lugar a la nulidad originada en la sentencia, la cual es una de las causales que permite la procedencia del recurso extraordinario de revisión, de acuerdo con lo señalado previamente. Al respecto, señaló esta Corporación que ello implica, en resumen, una actuación del juez sin competencia. 56.
Consideró esta Corporación16 que este principio implica la “conformidad entre la decisión y lo pedido por las partes en la demanda y en su contestación” y, a su vez, busca la protección del derecho al debido proceso y de defensa de las partes, “cuya 13 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sala Catorce Especial de Decisión. Sentencia del 5 de abril del 2016.
M.P. Danilo Rojas Betancourt. Radicación: 11001-03-15-000-2008- 00320-00. 14 Ibidem. 15 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Veintidós Especial de Decisión. Sentencia del 02.02.16. M.P. Alberto Yepes Barreiro. Radicado: 11001-03-15-000-2015- 02342-00(REV). 16 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta.
Sentencia del 26.07.12. M.P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez. Radicado: 25000-23-27-000-2008-00228- 02(18380). Demandante: Carlos Ernesto Lobo Guerrero Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B Rad: 11001-03-15-000-2021-05538-01 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co actuación procesal se dirige a controvertir los argumentos y hechos expuestos en la demanda, tratándose del demandado, y en la contestación, si la posición procesal es la del demandante”. 57.
En consonancia con lo anterior, indicó el máximo Tribunal de lo contencioso administrativo que la causal de revisión contenida en el numeral 5º del artículo 250 de la Ley 1437 del 2011, esto es, la nulidad originada en la sentencia: (…) se puede configurar cuando el fallo objeto de revisión ha desatendido la congruencia interna y/o la externa, pues, en uno y otro caso, el fallador incurre en una clara violación del debido proceso, artículo 29 constitucional, dado que la providencia proferida en esos términos resulta contraría las formas propias de cada juicio, en específico, la falta de competencia del juez para abordar asuntos frente a los cuales no se podía pronunciar17. 58.
Por tanto, y sin tomar en consideración la razonabilidad de los argumentos planteados por el señor Lobo Guerrero, esta Sala en su calidad de juez constitucional, no tiene competencia para determinar si el fallo cuestionado vía tutela adolece de vulneración al principio de congruencia externa de la sentencia, pues dicho estudio corresponde a la autoridad judicial que conoce sobre el recurso extraordinario de revisión. 59.
Ahora bien, con relación a los demás planteamientos, esto es, lo referente a la violación directa de la Constitución, el del defecto fáctico, y aquel atinente al desconocimiento del precedente, la Sala observa que frente a estos no existe otro mecanismo de defensa judicial para obtener la protección de los derechos fundamentales que la parte actora considera vulnerados. 60.
Ello es así por cuanto, contra estos, no proceden ni los recursos ordinarios ni extraordinarios. Tratándose de estos últimos se tiene que no tiene cabida, por un lado, el recurso extraordinario de revisión, pues los motivos que lo sustentan no encuadran en los requisitos y causales establecidos en la ley, y por otro, el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, en la medida que en la situación bajo estudio no se cumplen los presupuestos previstos en los artículos 258 y 27018 de la Ley 1437 de 2011, comoquiera que es una providencia emitida por el Consejo de Estado, y este último mecanismo en mención solo procede contra sentencias de única y segunda instancia dictadas por los tribunales administrativos. 2.8.
Generalidades de los defectos invocados 61. Previo a realizar el estudio del caso concreto, la Sala explica algunas cuestiones atinentes a los defectos referidos por el actor. 2.8.1. Violación directa de la Constitución 62. La Corte Constitucional en sentencia SU-069 de 2018 refirió que: 17 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Veintidós Especial de Decisión. Sentencia del 02.02.16.
M.P. Alberto Yepes Barreiro. Radicado: 11001-03-15-000-2015- 02342-00(REV). 18 Este último fue modificado por el artículo 78 de la Ley 2080 de 2021. Demandante: Carlos Ernesto Lobo Guerrero Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B Rad: 11001-03-15-000-2021-05538-01 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co El desconocimiento de la Constitución puede producirse por diferentes hipótesis.
Así, se ha sostenido que esta figura se estructura cuando el juez en la decisión desconoce la Carta. Ello puede ocurrir, primero, porque no se aplica una norma fundamental al caso en estudio, lo cual se presenta porque: (a) en la solución del caso se dejó de interpretar y aplicar una disposición legal de conformidad con el precedente constitucional;
(b) se trata de un derecho fundamental de aplicación inmediata; y (c) en las decisiones se vulneraron derechos fundamentales y no se tuvo en cuenta el principio de interpretación conforme con la Constitución. En segundo lugar, porque se aplica la ley al margen de los preceptos consagrados en la Constitución. En este caso, se ha señalado que los jueces, en sus fallos, deben tener en cuenta la excepción de inconstitucionalidad contenida en el artículo 4º Superior, en tanto la Carta es norma de normas y, cuando existe incompatibilidad con las disposiciones legales, debe aplicarse de preferencia las constitucionales.
En suma, esta causal de procedencia específica de la acción de tutela se genera a partir del desconocimiento de los jueces de aplicar la Constitución, conforme con el mandato consagrado en el artículo 4º de la Carta que antepone de manera preferente la aplicación de sus postulados. 2.8.2. Defecto fáctico 63. Esta Sala en decisión del 12 de noviembre del 201519, precisó los alcances y requisitos que deben atenderse al momento de alegarse la ocurrencia de un defecto fáctico en una providencia judicial, los cuales son traídos a colación en la presente decisión: 64.
Los eventos de configuración del defecto fáctico son: (i) omisión de decretar o practicar pruebas indispensables para fallar el asunto; (ii) desconocimiento del acervo probatorio determinante para identificar la veracidad de los hechos alegados por las partes; (iii) valoración irracional o arbitraria de las pruebas aportadas; y (iv) dictar sentencia con fundamento en pruebas obtenidas con violación del debido proceso, los cuales tienen las siguientes características: Evento Características Omisión de decreto y práctica de pruebas indispensables para fallar el asunto Se da cuando la parte, con el fin de probar los hechos que alega, solicitó al juez el decreto de una prueba relevante para resolver el problema jurídico sometido a consideración, y ésta fue negada; ello sin desconocer la facultad del juez ordinario de negar pruebas que no atiendan los requisitos de conducencia, pertinencia e idoneidad.
Así las cosas, es importante considerar que no toda negativa a un decreto de pruebas abre la posibilidad a la configuración del defecto, ya que éste procederá cuando se rechace el decreto y práctica de la prueba que, solicitada oportunamente, no cumpla con los parámetros arriba señalados. De esta manera, se requiere que la parte: a) Identifique el elemento probatorio que solicitó b) Demuestre que lo solicitó en oportunidad legal c) Exponga las razones por las cuales la prueba solicitada era conducente, pertinente o idónea. 19 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta Sentencia del 12.11.15., M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, Rad. 11001-03-15-000-2015-01471-01.
Demandante: Carlos Ernesto Lobo Guerrero Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B Rad: 11001-03-15-000-2021-05538-01 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co d) Señale de manera razonada la razón por la cual, de haberse decretado la prueba, el sentido de la decisión hubiere sido otro.
Desconocimiento del acervo probatorio determinante para identificar la veracidad de los hechos alegados por las partes Se presenta cuando, obrando los elementos de convicción en el expediente, y estos resultan decisivos frente a los hechos que se pretenden probar, éstos no son tenidos en cuenta por el fallador ordinario. En este punto, se requiere que, de forma específica, se concrete en el escrito de amparo, cuales pruebas, aportadas oportuna y legalmente, fueron desconocidas por el juez.
Así las cosas, se configura siempre que el interesado: a) Identifique los elementos de prueba no valorados por el juez. b) Demuestre que estos fueron aportados en forma legal y oportunamente al proceso c) Señale las razones por las cuales eran relevantes para la decisión d) Precise, razonadamente, la incidencia de estos para variar el sentido del fallo.
Valoración irracional o arbitraria de las pruebas aportadas Procede cuando, a la luz de los postulados de la sana crítica, la apreciación efectuada por el fallador resulta manifiestamente equivocada o arbitraria, y por ello, el peso otorgado a la prueba se entiende alterado. Se requiere entonces que la parte: a) Precise cuál o cuáles de las pruebas fueron objeto de indebida valoración por el juez b) Identifique la razón del por qué, en cada caso en particular, la consideración del operador judicial se aleja de las reglas de la lógica, la experiencia y la sana crítica.
El segundo de los elementos señalados resulta de vital importancia, pues es claro que un sencillo desacuerdo en relación con la conclusión a la cual arribó el juez de instancia, en ninguna manera puede ser razón para ordenar el amparo constitucional por este aspecto. Aceptar lo contrario, implicaría una sustitución arbitraria del juez natural. c) Refiera la incidencia de la prueba en el fallo atacado Dictar sentencia con fundamento en pruebas obtenidas con violación del debido proceso Refiere al supuesto cuando el fallador de instancia decide el asunto con base en pruebas que no observaron los requisitos legales para su producción o introducción al proceso.
Así las cosas, el juez no ignora la prueba ni se equivoca en su apreciación, pero yerra al haberla tenido en cuenta para decidir el problema jurídico que le fue planteado, al ser ésta una prueba que desconoce el debido proceso de las partes. Para su configuración corresponde: a) Señalar con claridad los elementos probatorios aportados con violación al artículo 29 constitucional. b) Exponer las razones que sustentan dicha vulneración. Demandante: Carlos Ernesto Lobo Guerrero Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B Rad: 11001-03-15-000-2021-05538-01 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co c) Demostrar que estos elementos de convicción fueron el sustento de la decisión. 65.
Como se ve en los elementos señalados, la parte accionante debe precisar en su escrito el cargo que plantea, para demostrar no solo la configuración del defecto, sino también, su incidencia en la decisión judicial. 66. Lo anterior se suma a la exigencia de una carga argumentativa razonable para lograr la prosperidad del cargo, toda vez que, en el caso de una tutela contra una providencia judicial, están en juego valores importantes para el ordenamiento jurídico, como lo son la cosa juzgada, los derechos de terceros, la seguridad, la buena fe y los derivados de los artículos 1, 2, 4, 5 y 6 de la Constitución Política. 67.
Asimismo, debe ser cuidadoso el interesado al formular el cargo, en la medida en que los supuestos de hecho hasta aquí mencionados se excluyen entre sí, de tal manera que no será posible alegar uno y otro respecto de una misma prueba, como suele ocurrir, pues además de ser desacertado, genera confusión. 2.8.3. Desconocimiento del precedente 68.
Resulta importante precisar la posición de la Sala sobre el concepto de precedente20, el cual se sinteriza en los siguientes términos: (…) es la decisión, o el conjunto de decisiones, que sirven de referente al juez que debe pronunciarse respecto de un asunto determinado, por guardar una similitud en sus presupuestos fácticos y jurídicos, y respecto de los cuales la ratio decidendi constituye la regla… que obliga al operador jurídico a fallar en determinado sentido (…).21 (Negrilla y subrayado fuera de texto). 69.
En otras palabras, por regla general, se entiende como precedente aquella sentencia o conjunto de sentencias que presentan similitudes con un caso nuevo objeto de escrutinio en materia de patrones fácticos, problemas jurídicos y ratio decidendi que fija una regla para resolver la controversia, que sirve también para solucionar el caso reciente22. 70.
Aunado a ello, esta Sección en reiterados pronunciamientos23 explicó que el concepto de precedente hace referencia a la regla de derecho determinante del sentido de la decisión y su contenido específico, es decir, la ratio decidendi, la cual no está atada al número de decisiones, dado que solo basta una providencia en donde se especifique una regla o sub-regla de derecho. 20 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta.
Sentencia del 15 de julio de 2021. Rad. 2021-01626-01. 21 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta. Sentencia del 19 de febrero de 2015. Rad. 2013-02690-01. 22 Corte Constitucional. Sentencias T-292 de 2006 y T-794 de 2011. 23 Entre otras ver sentencia de 6 de mayo de 2021, Rad. 11001-03-15-000-2021-0281-01.
Demandante: Carlos Ernesto Lobo Guerrero Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B Rad: 11001-03-15-000-2021-05538-01 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 71. Procede la Sala a analizar el asunto de la referencia, teniendo en cuenta la caracterización dada por la Corte Constitucional y esta Sección al mencionado defecto. 72.
Al respecto, el Alto Tribunal Constitucional expuso en sentencia T-459 de 2017: El desconocimiento del precedente se configura cuando el funcionario judicial se aparta de las sentencias emitidos por los tribunales de cierre (precedente vertical) o los dictados por ellos mismos (precedente horizontal) al momento de resolver asuntos que presentan una situación fáctica similar a los decididos en aquellas providencias, sin exponer las razones jurídicas que justifique el cambio de jurisprudencia. 2.9.
Caso concreto 73. Sobre la violación directa de la Constitución adujo que se presentó una vulneración a sus derechos fundamentales toda vez que las instancias ordinarias, “aplicaron respecto de una conducta atípica, un subrogado disciplinario que no cabía ni procedía”, para lo cual invocó la sentencia C-310 de 1997 que realizó el análisis de constitucionalidad del numeral 4 del artículo 25 de la Ley 200 de 199524, exponiendo que, conforme el incremento patrimonial “debe ser aquel que no tiene causa justificada, o es indebido o ilícito”. 74.
Sobre este aspecto, la Sala no encuentra asidero pues, tanto la norma como la jurisprudencia en comento no fueron las aplicables a su caso. No se desconoce que la legislación anterior al actual Código Disciplinario Único es la que pretende hacer valer el actor; sin embargo, esta quedó derogada expresamente desde el 13 de febrero de 2002 cuando entró en vigor la Ley 734 de 2002. 75.
Así las cosas, esta Sección no le es dable analizar lo pretendido por el señor Lobo Guerrero puesto que estos presupuestos, tanto legal como jurisprudencial, ya no se encuentran vigentes ante la existencia de una nueva regulación en la materia, que, sea del caso enfatizar, fue la aplicable dentro del proceso disciplinario que cursó en su contra, así como la analizada por las instancias ordinarias al interior del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por él. 76.
Ahora bien, en lo referente al defecto fáctico, el actor centró sus reparos en tres reproches: i) una valoración caprichosa y arbitraria de las pruebas presentadas, en lo que se refiere a la adecuación típica; ii) no se valoró íntegramente el material probatorio y iii) omitió el análisis probatorio. Particularmente, porque el fallador ordinario no tuvo en cuenta que la señora Judith Molina Castro “es una persona con escasa preparación académica y dedicada a la ganadería” por lo que pudo haber incurrido en contradicciones; pero que de superarse esto, el juez natural dio preminencia a indicios sobre pruebas “directas y/o específicas”; y además, tampoco tuvo en cuenta la prueba que demuestra su absolución en el proceso penal que cursó en su contra. 24 Dicha disposición reseñaba: "El servidor público o el particular que ejerza funciones públicas, que de manera directa o por interpuesta persona obtenga para sí o para otro incremento patrimonial”.
Demandante: Carlos Ernesto Lobo Guerrero Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B Rad: 11001-03-15-000-2021-05538-01 17 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 77. Sobre el particular se tiene que, en la providencia demandada, previo a resolver los cargos planteados por el accionante, se procedió a analizar lo desarrollado tanto desde la óptica legal como de la jurisprudencial, en lo atinente al tipo disciplinario por el cual el señor Lobo Guerrero fue sancionado -numeral 3, artículo 48 de la Ley 734 de 2002-.
Lo anterior, en aras de establecer sus elementos y alcance, indicando claramente que es al Estado (como autoridad disciplinaria) quien ostenta el deber de probar la existencia del incremento patrimonial injustificado, y que, por las connotaciones propias del tipo disciplinario en cuestión, también existe un mandato para el investigado, el cual en ejercicio de su derecho de contradicción y defensa tendrá que demostrar de forma coherente, real y lógica la justificación de tal incremento. 78.
En concreto la providencia expuso: En consecuencia, para que se dé la adecuación de la falta disciplinaria el operador debe probar la existencia de un incremento patrimonial del funcionario -con base en cualquiera de los distintos medios permitidos para el efecto, a fin de que, al disciplinado le competa acreditar que éste es justificado, pues es él quien cuenta con las herramientas e información necesaria para tal propósito, en la medida en que se trata de sus haberes. 79.
En ese sentido, distinto a lo referido por el tutelante, no existe una inversión de la carga de la prueba sobre la tipicidad de la conducta, ni una atribución de responsabilidad objetiva y menos aún violación directa de las garantías propias del debido proceso establecidas en la Constitución. Contrario sensu, esto implica una clara protección a los derechos de defensa y contradicción del disciplinado, así como el deseo de encontrar la verdad de lo sucedido para así dar cabida a la materialización de la justicia. 80.
Al descender a las pruebas tenidas en cuenta por la autoridad accionada, se tiene que esta, buscando satisfacer las ya mencionadas prerrogativas, realizó un análisis integral entre el siguiente acervo probatorio recaudado en los procesos disciplinario y judicial25: i) La misiva remitida por Bernardo Tobón Duque, en su calidad de Gerente General de ARCO S.A., de fecha 16 de agosto de 201126; ii) la Orden de Pedido No. T2570 de 10 de abril de 201027; iii) las constancias de consignación efectuadas el 28 de mayo de 2010, por parte de Gilberto Estrada, en relación con los recibos de caja No. 315836 de igual 25 Dicha información se contrasta con lo referido en la intervención presentada por la magistrada ponente del proceso ordinario. 26 Por medio del cual se remitió los recibos de caja a nombre de Carlos Ernesto Lobo Guerrero, y copia de la factura de venta Nº. 4002-002605 del 29 de mayo de 2010, a nombre de Esperanza Judith Molina Castro, a través de la cual se adquiere el vehículo Toyota Prado, Modelo 2010, de placas RBQ094. 27 En la que obra como comprador del vehículo Toyota de placas RBQ094, Carlos Ernesto Lobo Guerrero, y en el acápite de Observaciones Generales se consignó: “Favor facturar este vehículo a nombre de Esperanza Molina Castro”.
Demandante: Carlos Ernesto Lobo Guerrero Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B Rad: 11001-03-15-000-2021-05538-01 18 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co fecha28, y No. 31859 de 10 de junio de la misma anualidad, desde la sucursal bancaria ubicada en la Sociedad Portuaria de Santa Marta; iv) la Póliza de seguro de automóviles No. 1385784613, en la que funge como tomador, asegurado y beneficiario del mismo Carlos Ernesto Lobo Guerrero, respecto del referido automotor; v) el Certificado de Tradición Nº.
CT100197114, expedido por Héctor Iván Arboleda, en su calidad de funcionario de la Secretaría de Movilidad de Bogotá el 23 de mayo de 2013, en el cual consta que para la fecha en que se expidió fungía como propietaria del referenciado carro Esperanza Judith Molina; vi) la declaración de Esperanza Judith Molina Castro; vii) la Escritura Pública No. 377 del 29 de septiembre de 2009, por medio de la cual Ricardo Alfonso Andrade transfiere a título de venta el lote de Terreno No. 2 de la Finca El Parlamento a favor de Orlando José Dangond Baute, por valor de $45.000.000. 81.
Al considerar todo esto, aquella Sala de Decisión encontró la existencia del incremento patrimonial injustificada del demandante, en los términos del artículo 48.3 de la Ley 734 de 2002. Allí se le indicó que, aun cuando no fuera el titular del vehículo (dado que insistió -como lo hace aquí- que el automotor estaba a nombre de un tercero), no existió una: explicación coherente, lógica y razonable en relación con la procedencia del dinero que en efectivo aquel utilizó para realizar personalmente la compra del mismo - dinero que por tratarse de un bien mueble se presume de propiedad del demandante al momento de su utilización-, pues ni el disciplinado ni la persona a nombre de quien éste puso la titularidad del vehículo supieron explicar la procedencia del referido dinero, la forma tan extraña de proceder ni demostraron la capacidad económica para el pago de la suma en cuestión, desquebrajándose así la cadena de veracidad de los argumentos del demandante disciplinado, quedando en consecuencia injustificado tal incremento patrimonial. 82.
Y es que la providencia objeto de debate también acotó lo siguiente: Si bien la parte demandante centra sus argumentos de defensa en la titularidad del vehículo, lo cual se sustenta en el Certificado de Tradición Nº. CT1001971, donde se acredita como propietaria a la señora Esperanza Judith Molina y las declaraciones de ella, de su esposo Alfonso Andrade Saumeth y del señor Oscar Andrés Echeverry Ríos - quien hacia el mantenimiento al citado automotor-, lo cierto es que no pudo acreditar el origen cierto de los dineros suyos con los que se adquirió el referido vehículo automotor –los cuales incrementaron su patrimonio-.
Además debe señalarse que dentro del presente proceso obra la declaración de la señora Esperanza Judith Molina Castro, quien rindió versión dentro el proceso disciplinario y en el Contencioso Administrativo, incurriendo en contradicciones, lo que necesariamente le resta credibilidad a lo depuesto. Esto por cuanto en su 28 Por valor de $5.000.000.
Demandante: Carlos Ernesto Lobo Guerrero Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B Rad: 11001-03-15-000-2021-05538-01 19 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co primera declaración para el año 2013, señaló que, no había declarado renta hasta ese año, que ya se estaban poniendo en eso, y en la segunda versión señaló que ella estaba al día en sus declaraciones de renta desde el año 2011, tanto ella como su esposo, tal y como lo señaló el A Quo en la Sentencia de primera instancia. Igualmente entra en contradicción respecto de elementos esenciales del supuesto negocio jurídico con el cual adquirió los dineros para la compra de vehículo, esto es el precio de venta de la finca denominada “el Parlamento” de propiedad de su esposo, pues en la declaración rendida para el 2013, expuso que la finca fue vendida por Ciento Veinte Millones ($120.000.000.), y en su segunda versión señala que el precio fue de Ciento Sesenta Millones de pesos ($160.000.000), cifras que señalan una diferencia significativa y respecto de las cuales no existe evidencia de la existencia de tal dinero y/o que este fuera usado para la compra del vehículo.
Así mismo, se observa que, existen grandes vacíos probatorios en el dicho de los ya mencionados declarantes -Esperanza Judith Molina Castro y Ricardo Alfonso Andrade-, para acreditar que el dinero con el cual supuestamente se compró el vehículo, pues el precio señalado en declaración por la compraventa del predio “El Parlamento”, por Ciento Sesenta millones de pesos ($160.000.000), dista de lo consignado en la Escritura Pública Nº 377 del 29 de septiembre de 2009, por medio de la cual Ricardo Alfonso Andrade Saumeth transfiere en venta el lote de terreno No. 2 de la finca en comento, a favor de Orlando José Dangond Baute, quien actuó en nombre y representación de Luisa Fernanda Farah Louis, por tan solo la suma de Cuarenta y Cinco millones de pesos ($45.000.000), lo que difiere de los valores dados por los testigos en sus declaraciones frente a una prueba solemne como lo es la escritura pública. 83.
Además, dentro de la sentencia se le puso de presente que, a diferencia de lo que pretendió hacer valer (sobre la atipicidad de la conducta), no porque el dinero no estuviera en su cuenta bancaria implicaba que no existía el incremento en su patrimonio pues, finalmente, esto se evidencia con fundamento en “todo aquel haber del sujeto que se vea reflejado en bienes, entre ellos el dinero en efectivo que detente por fuera de aquellas”. 84.
Ahora bien, también señaló que la autoridad judicial no tuvo en cuenta que “la Fiscalía General de la Nación [le] archivó las diligencias por el delito de Enriquecimiento Ilícito tal y como consta mediante comunicado dirigido a mi apoderado de aquel entonces Dr. Humberto Diaz Costa de fecha 19-12-2017, firmado por la fiscal 216 seccional”, lo que a su juicio permitía establecer, como lo hizo la jurisdicción penal, “que no habían en la respectiva actuación judicial, elementos de prueba determinantes, atribuibles a mi persona que denotaran un incremento del patrimonio”, esta Sección evidencia que la prueba que alega no fue puesta de presente dentro del proceso ordinario.
Luego, esta situación impide al juez constitucional realizar pronunciamiento alguno al respecto. 85. Como se lee, el documento que pretende hacer valer data del 19 de diciembre de 2017, y la decisión de primera instancia del medio de control fue el 28 de agosto de 2019, sin embargo, esta Sala no evidencia que este se aportara en primera instancia como una prueba sobreviniente, o en segunda, ya sea con el escrito de apelación, o en dentro de término de ejecutoria del auto que admite el recurso.
Es decir, esta Colegiatura no advierte que exista constancia de que fuera aportado este medio probatorio al interior del expediente ordinario. Demandante: Carlos Ernesto Lobo Guerrero Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B Rad: 11001-03-15-000-2021-05538-01 20 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 86.
Sobre el particular se tiene que, con fundamento en el artículo 212.3 CPACA (sin modificaciones de la Ley 2080 de 2021, pues no se encontraba vigente para el momento de la interposición del recurso en cuestión), señalaba:
ARTÍCULO 212. OPORTUNIDADES PROBATORIAS. Para que sean apreciadas por el juez las pruebas deberán solicitarse, practicarse e incorporarse al proceso dentro de los términos y oportunidades señalados en este Código. (…) En segunda instancia, cuando se trate de apelación de sentencia, en el término de ejecutoria del auto que admite el recurso, las partes podrán pedir pruebas, que se decretarán únicamente en los siguientes casos: 3.
Cuando versen sobre hechos acaecidos después de transcurrida la oportunidad para pedir pruebas en primera instancia, pero solamente para demostrar o desvirtuar estos hechos. 87. Entonces, en lo atinente a esta situación, la Sala estima que no puede estudiarse el defecto fáctico por omisión por cuanto no se cumplió con la carga necesaria para su estudio.
Esto por cuanto la prueba aducida como no valorada no fue allegada al proceso en la oportunidad procesal correspondiente. 88. En conclusión, la Sala, no evidencia la configuración del defecto en cuestión por cuanto la parte accionada no solo tuvo en cuenta la declaración de la señora Judith Molina Castro para llegar a la conclusión plasmada en el fallo controvertido, sino que realizó una valoración integral de las pruebas conforme a la sana crítica, al marco legal y jurisprudencial propio de aquellos procesos de nulidad y restablecimiento del derecho que se adelantan en contra de los actos de naturaleza disciplinaria, con lo que permitió establecerse que el señor Carlos Ernesto Lobo Guerrero adoptó una conducta típica, donde no medió una responsabilidad objetiva ni vulneró su presunción de inocencia, y que, además, lo resuelto no se basó en indicios sino con fundamento en un análisis acucioso de su situación. Luego, otorgarle el análisis que sugiere el accionante, a la luz de la presunta baja escolaridad de la testigo, no tiene la virtualidad de modificar el sentido de la decisión aquí controvertida.
A ello se suma que la prueba que demuestra el archivo del proceso penal no fue puesta en conocimiento a la autoridad judicial lo que impide que este sea estudiado. 89. Por último, respecto del desconocimiento del precedente, la Sala analizará en conjunto las sentencias de 23 de marzo de 2017: Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado, expediente No. 2011-00519 y de 14 de junio de 2018: Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado, expediente No. 2014- 03801, pero a la luz del desconocimiento del precedente horizontal, por cuanto en ambas, a juicio del actor, se expuso que los indicios no resultan ser un medio válido de prueba, siendo una “simple herramienta a tener en cuenta al momento de apreciar las pruebas”. 90.
Al respecto, esta Sección encuentra que las providencias en cuestión en efecto expusieron lo referido en la transcripción haciendo la salvedad de que el indicio no es que no resulte un medio idóneo, sino que es un elemento auxiliar que debe ser tenido en cuenta en contexto con el acervo probatorio. Demandante: Carlos Ernesto Lobo Guerrero Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B Rad: 11001-03-15-000-2021-05538-01 21 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 91.
Clarificado lo anterior, esta Sección evidencia que, revisada la sentencia enjuiciada, en ella no se desconoce este presupuesto. 92. En primera medida menciona que el régimen probatorio aplicable a los servidores públicos se encuentra consagrado en la Ley 734 de 2002, para lo cual, el artículo 128 indica que toda decisión interlocutoria y de carácter disciplinario debe estar fundamentada en pruebas legalmente producidas y aportadas por petición de cualquier sujeto procesal o de manera oficiosa, para lo cual se resalta que la carga de la prueba en estos procesos le corresponde al Estado. 93.
Además, refirió que la autoridad disciplinaria debe tener convicción y certeza probatoria de que efectivamente el servidor público incurrió en la falta que se le imputa so pena de dar aplicación al principio de in dubio, toda vez que no logró desvirtuarse su presunción de inocencia. 94. Sobre el indicio acotó: En cuanto al indicio, respecto de su autonomía y como medio probatorio, se tiene que, la naturaleza lógico-jurídica de éste señala que, es una operación mental, a través de la cual, de un hecho probado se infiere la existencia de otro hecho, con la guía de parámetros de la sana crítica, vale decir, los principios de la lógica, las máximas de la experiencia y los aportes científicos.
El indicio es un medio probatorio que supone tener un hecho probado, que nos permite desplazarnos en busca de uno desconocido con la utilización de las reglas y principios antes en cita. Los indicios son una prueba crítica, lógica, indirecta. 95. Al tenor de su situación particular, la autoridad judicial expuso: Se tiene entonces que, en el desarrollo del proceso disciplinario y administrativo, se practicaron pruebas testimoniales, se allegaron pruebas documentales, y al momento de hacer la valoración probatoria por la autoridad se hizo un juicio crítico de los indicios que se establecieron en el desarrollo del proceso, que por la modalidad de la imputación se tornaba -el indicio- necesario y obligaba al juzgador a hacer una evaluación acuciosa, crítica, coherente, y puntual de ellos. 96.
Entonces, se tiene que la accionada no desconoció su propio precedente, pues en la providencia aquí cuestionada reconoció que el indicio es un criterio auxiliar que debe ser valorado de manera integral con los elementos probatorios obrantes en el plenario, sin que se pueda deducir, como plantea el tutelante, que deba descartarse este y que la sentencia que pretendió alegar como desconocida refiriera su afirmación. Sumado a que, la sentencia controvertida no solo se fundó en indicios, sino que también valoró las pruebas ya relacionadas al resolver el cargo por defecto fáctico. 97.
Finalmente, con relación a la sentencia de unificación referido a la no intangibilidad de las decisiones disciplinarias y el examen jurisdiccional integral en relación con la valoración probatoria, se tiene que, a diferencia de los reproches planteados por el actor, la autoridad accionada ha sido enfática en precisar que en lo concerniente al control de los actos administrativos de la naturaleza referida, debe hacerse un análisis interdisciplinario desde la óptica legal, constitucional y convencional que permita al juez contencioso clarificar lo ocurrido en el trámite Demandante: Carlos Ernesto Lobo Guerrero Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B Rad: 11001-03-15-000-2021-05538-01 22 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co disciplinario (hechos, pruebas, intervenciones, etc.) y, con ello, ejercer control de lo allí desarrollado. 98.
En ese orden, como quedó en evidencia en el análisis del defecto fáctico, la Sala corrobora que el estudio probatorio, y de todo el contexto disciplinario, adelantado por la Subsección demandada, fue acorde a la sana crítica, lo que implicó que, en efecto, aquella dependencia no aplicó la tesis de intangibilidad de lo resuelto en aquel trámite administrativo (propiamente en el marco probatorio).
Contrario a ello, procedió a realizar un análisis acucioso de lo sucedido en el proceso demandado para arribar a la conclusión de que el señor Lobo Guerrero sí tuvo un incremento injustificado en su patrimonio tal y como lo determinó el ITRC. 2.10. Conclusiones 99. Por todo lo anterior, la Magistratura: i) Negará la solicitud de vinculación del ITRC planteada por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
Además, 100. Y a su turno concluye: i) por un lado, que en lo referente al planteamiento del defecto sustantivo (decisión sin motivación), el señor Carlos Ernesto Lobo Guerrero no supera el requisito adjetivo de subsidiariedad; ii) y por otro, en lo atiente a los defectos de violación directa de la Constitución, el defecto fáctico y aquel de desconocimiento del precedente, no están llamados a prosperar pues la decisión de 25 de febrero de 2021 emitida por la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado, fue adoptada con sujeción a los parámetros constitucionales, legales y jurisprudenciales, así como de un análisis acucioso del material probatorio de los procesos administrativo-disciplinario y judicial. 101.
En este orden de ideas, la Sala confirmará parcialmente la sentencia del Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, declarando la improcedencia, pero por los motivos aquí señados y negando acorde a lo referido en líneas previas. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, 3.
FALLA PRIMERO: NEGAR la solicitud de vinculación del ITRC planteada por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público conforme a lo señalado en esta providencia.
SEGUNDO: CONFIRMAR PARCIALMENTE la sentencia de 15 de octubre de 2021 proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, que declaró la improcedencia de la acción promovida por el señor Carlos Ernesto Lobo Guerrero, pero por los motivos expuestos en la parte considerativa de la sentencia. Esto es, Demandante: Carlos Ernesto Lobo Guerrero Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B Rad: 11001-03-15-000-2021-05538-01 23 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co no superarse el requisito adjetivo de subsidiariedad frente de aquel que versó sobre la decisión sin motivación.
TERCERO: NEGAR la solicitud de amparo del tutelante ante la inexistencia de los defectos de violación directa de la Constitución, fáctico y de desconocimiento del precedente.
CUARTO: NOTIFICAR a las partes e intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.
QUINTO: Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. PEDRO PABLO VANEGAS GIL Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado “Esta decisión fue generada con firma electrónica, la cual tiene plena validez y efectos jurídicos, conforme a lo dispuesto en la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012”.