www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Bogotá D.C., veintiuno (21) de agosto de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 68001 23 33 000 2019 00349 01 (0376–2023) Demandante: Alba Inés Alonso de Delgado Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP Temas: Pensión gracia. Requisito de tiempo de servicio.

Naturaleza de la vinculación docente. Proceso de incorporación de personal docente. Ley 1437 de 2011 Decisión: Confirma parcialmente la sentencia que negó pretensiones SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala de Subsección procede a resolver el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de 14 de febrero de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, que negó las súplicas de la demanda.

I. ANTECEDENTES1 1.1. Pretensiones de la demanda La señora Alba Inés Alonso de Delgado, por intermedio de apoderado judicial, solicitó declarar la nulidad del Auto ADP 009637 de 27 de julio de 2016, proferido por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP –, por medio del cual se ordenó el archivo de la solicitud de pensión gracia reclamada el 12 de abril de 2016.

Como restablecimiento del derecho, solicitó el reconocimiento de la pensión gracia a partir del 12 de agosto de 2013, junto con el pago de reajuste en los términos del artículo 14 de la Ley 100 de 1993; así como el ajuste de la condena de conformidad con el artículo 187 del CPACA; el pago de intereses moratorios y el cumplimiento a la sentencia teniendo en cuenta el CPACA; así como finalmente se condene en costas. 1 Los documentos del proceso se encuentran visibles en el expediente digital disponible en la Sede Electrónica de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo – SAMAI.

Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 68001 23 33 000 2019 00349 01 Demandante: Alba Inés Alonso de Delgado www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 2 1.2. Hechos que fundamentan la demanda La señora Alba Inés Alonso de Delgado nació el 30 de noviembre de 1951, razón por la cual cumplió 50 años el 30 de noviembre de 2001; de igual manera, indicó que prestó servicio como docente en el departamento de Santander así: - A través del decreto departamental 0321 de 21 de febrero de 1977, fue nombrada como directora en el Colegio Rafael Uribe Uribe de Tona, desempeñando el cargo entre el 28 de febrero de 1977 y el 4 de mayo de 1981. - A través de la Resolución 5703 de 19 de mayo de 1981, el Ministerio de Educación Nacional, designó a la hoy demandante como docente en el municipio de Bucaramanga desde el 10 de junio de 1981 hasta el 17 de octubre de 1997. - De igual manera, precisa que con el proceso de descentralización del servicio público educativo iniciado con la Ley 60 de 1993, el departamento de Santander fue certificado por el Ministerio de Educación Nacional para ser el prestador del servicio de educación según Resolución 3024 de 11 de agosto de 1997, por lo que la labor docente realizada en el departamento a partir del acta de entrega de la administración al departamento, esto es, el 17 de octubre de 1997, es de carácter territorial, y por tanto es válido para la pensión gracia. - Adicionalmente, explicó que por mandato de la Ley 715 de 2001, el municipio de Bucaramanga fue certificado por el Ministerio de Educación Nacional a través de la Resolución 2987 de 18 de diciembre de 2002, de manera que, a partir del 20 de enero de 2003 el municipio administró la educación oficial, manteniendo el vínculo laboral de la demandante como territorial desde el 20 de enero de 2003 hasta el 27 de enero de 2016.

Relató que el 12 de agosto de 2013 cumplió 20 años de servicio, por lo que el 12 de abril de 2016 radicó solicitud de reconocimiento y pago de la pensión gracia ante la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP –, la cual fue resuelta de manera negativa con el acto hoy demandado. 1.3.

Fundamentos de derecho y concepto de la vulneración Como argumento de lo pretendido, indicó que la entidad demandada infringió los artículos 1, 2, 13, 25, 29, 48, 53, 151, 286, 287, 288, 356 y 357 de la Constitución Política, así como las Leyes 39 de 1903, 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933, 24 de 1947, 4 de 1966, 43 de 1975, 2277 de 1979, 91 de 1989, 60 de 1993 y 1437 de 2011, entre otras.

Explicó que la entidad demandada expidió los actos administrativos de manera irregular, pues solo indicó que la solicitud de reconocimiento pensional ya se había Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 68001 23 33 000 2019 00349 01 Demandante: Alba Inés Alonso de Delgado www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 3 resuelto negativamente con la Resolución 16560 del 1 de septiembre de 2003, sin considerar que es un derecho imprescriptible y que se puede solicitar otra vez para que la administración resuelva la nueva petición en atención a preceptos constitucionales y legales.

Considera que la decisión de la UGPP está viciada de falsa motivación, al determinar que prestó en su mayoría un servicio nacional y no territorial. Aclaró que la docente alcanzó el estatus pensional por haber prestado servicio con vinculación de tipo nacionalizado, departamental y municipal; al respecto, relató que, si bien tuvo una vinculación del orden nacional, ésta cambió al orden territorial con la expedición de la Ley 60 de 1993 y la Ley 715 de 2001, específicamente, cuando el departamento de Santander y el municipio de Bucaramanga asumieron la educación en atención a los acuerdos alcanzados con la Nación, momento en el cual fue incorporada a la planta de personal territorial, completando así el tiempo de labor docente requerido para la pensión gracia de acuerdo con la Ley 114 de 1913. 1.4.

Contestación de la demanda Admitida la demanda el 1 de agosto de 2019, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, una vez notificada, presentó escrito con el que se opuso a la prosperidad de las pretensiones; sosteniendo que la docente demandante acreditó tiempos del orden nacional, los cuales no pueden ser tenidos en cuenta para acceder a la pensión gracia. 1.5.

Sentencia de primera instancia En decisión de 14 de febrero de 2022 el Tribunal Administrativo de Santander negó las pretensiones de la demanda y condenó en costas a la parte demandante. Como sustento de lo anterior, luego de referirse al marco normativo y jurisprudencial que regulan la pensión gracia, analizó la prestación del servicio docente por parte de la señora Alba Inés Alonso de Delgado, concluyendo que mantuvo una vinculación de carácter nacionalizada entre el 28 de febrero de 1977 y el 4 de mayo de 1981, luego, a partir del 10 de junio de 1981 hasta el 27 de enero de 2016 su vinculación fue del orden nacional; de manera que, en atención a la sentencia de unificación de 21 de junio de 2018 proferida por el Consejo de Estado, no se acreditó el cumplimiento del requisito de haber prestado servicio como docente nacionalizado o territorial durante 20 años.

Finalmente el tribunal, condenó en costas a la parte demandante en aplicación del artículo 188 de la ley 1437 de 2011 y de los artículos 365 y 366 del CGP. Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 68001 23 33 000 2019 00349 01 Demandante: Alba Inés Alonso de Delgado www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 4 1.6.

Recurso de apelación A través de apoderado, la demandante presentó recurso de apelación con el que solicitó revocar la decisión de primera instancia, alegando que no se realizó un análisis constitucional o legal sobre la descentralización de la educación, toda vez que, si bien contaba con una vinculación del orden nacional, esta mutó a territorial en razón de la incorporación docente, y la respectiva entrega de la administración de la educación al departamento de Santander y al municipio de Bucaramanga, por disposición de las Leyes 60 de 1993 y 715 de 2001.

De otro lado, alude que para que se dé la mutación de vínculos no se requiere que haya nuevos nombramientos. Además, cuestiona la falta de valoración probatoria por parte del tribunal respecto a la descentralización de la educación, lo que a juicio de la recurrente le impidió a dicha autoridad judicial concluir que a partir de la mentada descentralización, la Nación dejó de ser prestadora de dicho servicio a partir del 17 de octubre de 1996; así, los docentes nacionales y nacionalizados que venían vinculados pasaron a las plantas departamentales y municipales, respectivamente, mutando el tipo de vinculación. Mencionó que no se valoró que el certificado de tiempo de servicios que indica que el vínculo de la accionante fue como docente nacional, contiene una falsedad ideológica, dado que, si bien un tiempo fue como nacional, otro lo fue como nacionalizado, insistiendo en que el vínculo mutó; y en todo caso, no hubo cambio de régimen prestacional.

En ese orden, aduce que se desconoció el principio de congruencia, al no analizarse por el a quo la tesis planteada sobre la mutación del vínculo laboral del docente; que la sentencia apelada vulnera la Constitución, pues, al no reconocer que la vinculación mutó a territorial, desconoce el fenómeno de la descentralización; e igualmente vulnera las Leyes 60 de 1993 y 715 de 2001, en vista de que, descentralizada la educación, los entes territoriales dirigen y administran la misma.

Agregando que la decisión de instancia resulta contraria a la jurisprudencia del Consejo de Estado sobre dicho tópico. Para finalizar, sostuvo que con la sentencia objeto de alzada se desatiende la sentencia de unificación de 21 de junio de 2018, en la que se menciona que se requiere de los actos administrativos para establecer si la plaza ocupada era o no territorial, insistiendo así que, al pasar el docente a una plaza territorial, luego de la descentralización, entonces su vínculo mutó a territorial.

En cuanto a la condena en costas, la parte demandante realizó un análisis sobre la procedencia de esta figura, llegando a concluir que en el asunto de la referencia no se presenta una situación fáctica o legal que lleve a sancionar a la parte vencida del proceso, por tanto, solicita sea revocada esta medida. Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 68001 23 33 000 2019 00349 01 Demandante: Alba Inés Alonso de Delgado www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 5 1.7.

Trámite correspondiente a la segunda instancia Con auto de 30 de octubre de 2023, se admitió el recurso de apelación. A través de apoderada, la UGPP presentó escrito de alegatos de conclusión en el que solicitó confirmar la sentencia de primera instancia por ajustarse a derecho. La señora Alba Inés Alonso de Delgado, el Ministerio Público y la Agencia de Defensa Jurídica del Estado, guardaron silencio en esta etapa procesal.

Finalmente, se advierte que tramitado en forma legal el proceso y no observando la Corporación causal de nulidad que pueda invalidar lo actuado, se procederá a resolver la alzada, previas las siguientes, II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia De acuerdo con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo2, el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto.

De igual manera, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 328 del Código General del Proceso3, la competencia del juez de segunda instancia está circunscrita a lo expuesto por el apelante y, comoquiera que, en el caso de la referencia, únicamente la parte demandante presentó recurso de alzada, el análisis se encuentra limitado a lo allí plasmado. 2.2.

Del problema jurídico Corresponde a esta Sala de Subsección determinar si la señora Alba Inés Alonso de Delgado, tiene derecho al reconocimiento y pago de una pensión gracia por haber cumplido los requisitos para ello, en especial los 20 años de servicio como docente territorial o nacionalizado; o si, por el contrario, no acredita las exigencias para hacerse acreedor a tal prestación. 2.3.

Normas y jurisprudencia aplicable al asunto 2.3.1. La pensión gracia La pensión gracia fue consagrada mediante el artículo 1.º de la Ley 114 de 1913 en favor de los maestros de las escuelas primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de 20 años. 2 «El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos […]». 3 «Competencia del superior.

El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley.» Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 68001 23 33 000 2019 00349 01 Demandante: Alba Inés Alonso de Delgado www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 6 En ese sentido, respecto de los condicionantes para acceder a la pensión gracia, la Ley 114 de 1913 exige a los docentes que aspiran a su reconocimiento, además de los 20 años de servicio, lo siguiente: i) haberse desempeñado en los empleos con honradez, consagración y buena conducta; ii) no haber recibido o recibir otra pensión o recompensa de carácter nacional; y iii) cumplir 50 años de edad.

Por su parte, se reitera, la Ley 91 de 1989 exige que el docente se haya vinculado al servicio oficial con anterioridad al 1 de enero de 1981. Posteriormente, el artículo 6 de la Ley 116 de 1928 extendió el beneficio de la pensión gracia a los empleados y profesores de las escuelas normales, junto a los inspectores de instrucción pública.

De manera que autorizó la suma de los servicios prestados en diversas épocas al computar los años en la enseñanza primaria, la normalista y la inspección, con el fin de completar el tiempo requerido para acceder a la pensión. Más adelante, con la Ley 37 de 1933, el beneficio gratuito de la pensión gracia se hizo extensivo a los maestros de escuela que hubieren completado el tiempo de servicios señalado por la ley en establecimientos de enseñanza secundaria.

Luego, se expidió la Ley 91 de 1989, en cuyo artículo 1.º, distinguió entre los conceptos de docente «nacional» y «nacionalizado», así: «Artículo 1. Para los efectos de la presente Ley, los siguientes términos tendrán el alcance indicado a continuación de cada uno de ellos: Personal nacional. Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional.

Personal nacionalizado. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975. Personal territorial. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1 de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975.» [Negrillas fuera de texto].

El numeral 2.º del artículo 15 de la mencionada ley limitó el reconocimiento de la pensión gracia para los docentes al establecer: «Artículo 15. A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1. de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: […] A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.

Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la nación. […]» Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 68001 23 33 000 2019 00349 01 Demandante: Alba Inés Alonso de Delgado www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 7 De las diferentes normas enunciadas, esta Corporación ha advertido que la pensión gracia no es un derecho para todo docente que cumpla con los requisitos citados, sino que, en virtud de sus condicionantes, esta solo está prevista para los de carácter territorial y nacionalizado, es decir, con exclusión de los docentes nacionales.

Sobre el particular, la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia S-699 del 26 de agosto de 1997 señaló: «[…] dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…) siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”. […].»4 Ahora bien, con el fin de determinar el carácter o naturaleza del docente (nacional, nacionalizado o territorial), la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 20185 previó las siguientes pautas jurisprudenciales: «i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2.º, de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados12, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal13; y (ii) 4 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia núm. S-699 de 26 de agosto de 1997. 5 Consejo de Estado, Sección Segunda.

Radicación 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014). Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 68001 23 33 000 2019 00349 01 Demandante: Alba Inés Alonso de Delgado www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 8 por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.

Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.

Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.» Por último, en sentencia de unificación SUJ-030-CE-S2-2022 del 11 de agosto de 2022 la Sección Segunda incorporó adicionalmente como regla jurisprudencial sobre la interpretación del artículo 15, numeral 2.º, literal a, de la Ley 91 de 1989, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, que: «Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento».6 Las anteriores providencias de unificación jurisprudencial definieron que las mismas tendrían efectos retrospectivos, razón por la cual son de obligatoria aplicación para aquellos casos pendientes de resolución tanto en sede administrativa como judicial.

Así las cosas y según las preceptivas expuestas, queda claro que para acceder al reconocimiento de la pensión gracia se debe acreditar la labor docente durante 20 años en establecimientos oficiales, departamentales o municipales, en primaria o en secundaria o como normalista o inspector de instrucción pública, o en calidad de docente nacionalizado, con alguna posibilidad de adicionar tiempos en uno y otro cargo, siempre y cuando se demuestre que se ostentó dicha vinculación con anterioridad al 31 de diciembre de 1980 y demuestre cumplir con los demás requisitos exigidos por la Ley 114 de 1913. 2.4.

Actuación administrativa La señora Alba Inés Alonso de Delgado, actuando a través de apoderado, radicó el 12 de abril de 2016 solicitud de reconocimiento y pago de una pensión gracia ante 6 Consejo de Estado, Sección Segunda. Radicado: 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 68001 23 33 000 2019 00349 01 Demandante: Alba Inés Alonso de Delgado www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 9 la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, que a través del Auto ADP 009637 de 27 de julio de 2016 negó la solicitud, en razón a que consideró que ya se había resuelto una petición similar a través de la Resolución 16560 de 1 de septiembre de 2003, la cual se encuentra en firme. 2.5.

Caso concreto Pasa la Sala a determinar si la demandante cumple con las exigencias contenidas en la Ley 114 de 1913, demás normas complementarias y la jurisprudencia del Consejo de Estado, principalmente las sentencias de unificación jurisprudencial previamente descritas, para el reconocimiento de la acreencia pensional en discusión. Debiendo analizarse, además, si la incorporación ocurrida en virtud de la “departamentalización y municipalización” de la educación, implica que el tiempo servido a partir de ello, modificó la naturaleza de la vinculación nacional a territorial, resultando válido el tiempo de servicio docente prestado. 2.5.1.

Del cumplimiento de los requisitos a. Edad Revisado el expediente, y con el objeto de resolver el problema jurídico planteado, la Sala encuentra probado que la demandante nació el 30 de noviembre de 19517, razón por la cual, el 30 de noviembre de 2001 cumplió 50 años de edad. b. Buena conducta En cuanto al desempeño del ejercicio docente, no se observan reproches que pongan en duda su actuar en el desarrollo de la actividad educativa, por lo que también se entiende cumplido dicho requisito; siendo pertinente destacar que, en todo caso, dicho aspecto no fue objeto de reproche por la demandada. c. Tiempo de servicio Al respecto, se observan las siguientes novedades laborales como docente oficial; requisito este sobre el que gira la controversia en esta instancia: - Vinculación entre 28 de febrero de 1977 y 4 de mayo de 1981 Revisado el expediente, se observa que la señora Alba Inés Alonso de Delgado fue nombrada a través del Decreto 0321 de 28 de febrero de 1977 en el municipio de Tona (Santander); al respecto, se observa certificación suscrita el 27 de enero de 2016 por el Fondo nacional de Prestaciones Sociales del magisterio – Secretaría de 7 Copia del registro civil de nacimiento y de la cedula de ciudadanía visible en expediente digital que se encuentra en SAMAI.

Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 68001 23 33 000 2019 00349 01 Demandante: Alba Inés Alonso de Delgado www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 10 Educación de Bucaramanga, en donde precisa que la mencionada vinculación fue del orden nacionalizado, así: De lo anterior, advierte la Sala que la prestación del servicio de la actora con ocasión a la vinculación suscitada a través del Decreto 0321 de 28 de febrero de 1977, fue como docente en el municipio de Tona, Santander, por el término de 4 años, 2 meses y 5 días, desde el 28 de febrero de 1977 hasta el 4 de mayo de 1981; así mismo, si bien no se allegó acta de nombramiento y posesión, el certificado adjuntado indicó que el tipo de vinculación de la demandante por este periodo fue de tipo nacionalizado, sin que se presentara oposición a ello.

Cabe destacar que, esta Sala ha precisado que «El carácter nacionalizado de la designación […] encuentra respaldo en el artículo 1 de la Ley 91 de 1989, en tanto dispone que son nacionalizados aquellos docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975».

En similar sentido, la Corte Constitucional, mediante sentencia C-085 de 2002, indicó que los «docentes nacionalizados» son «los vinculados antes del 31 de diciembre de 1980, por las entidades territoriales». Sumado a lo anterior, en lo que corresponde a dicha diferencia esta Corporación en la citada sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 2018, concluyó: «Por su parte, se entiende por personal nacionalizado (i) aquel que siendo territorial antes del 1. de enero de 1976 fue objeto del proceso de nacionalización iniciado con la expedición de la Ley 43 de 1975; y (ii) los que a Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 68001 23 33 000 2019 00349 01 Demandante: Alba Inés Alonso de Delgado www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 11 partir de esa fecha se hayan vinculado a una plaza de aquellas que fueron nacionalizadas en virtud, también, del aludido proceso adelantado por la norma en cuestión (Ley 43 de 1975).

Entre tanto, debe entenderse por personal territorial el vinculado por entidades de ese orden a partir del 1. de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975; esto es, que la plaza a ocupar haya sido creada de forma exclusiva por el ente local y los gastos que esta genere se cubran con cargo a su propio presupuesto.» (Negrilla de la Sala) Adviértase que esas reglas jurisprudenciales deben analizarse en cada caso particular en conjunto con los elementos de juicio para concluir sin lugar a equívoco el tipo de vinculación del respectivo docente.

Lo anterior, resulta necesario para destacar que en el asunto bajo análisis la docente fue nombrada con posterioridad a la nacionalización adelantada por la Ley 43 de 1975, de lo que se colige que la naturaleza de la vinculación docente era nacionalizada, circunstancia certificada por una autoridad territorial competente para ello, y por tanto el tiempo de servicio desarrollado entre el 28 de febrero de 1977 y el 4 de mayo de 1981, es decir 4 años, 2 meses y 5 días, resulta válido para el cómputo de tiempos para la obtención de la pensión gracia. - Vinculación a partir del 10 de junio de 1981 Aunque en el expediente no reposa copia de la Resolución 5703 del 19 de mayo de 1981, por la que el Ministerio de Educación Nacional nombró a la señora Alonso de Delgado docente en Bucaramanga, sí se allegó el Formato Único para la expedición de Certificado de Historia Laboral, expedido el 27 de enero de 2016, en el que se describen las novedades laborales de las que fue objeto el servicio docente de la demandante.

Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 68001 23 33 000 2019 00349 01 Demandante: Alba Inés Alonso de Delgado www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 12 Sobre el particular, encuentra esta Colegiatura que dicha certificación da cuenta que el vínculo docente fue de carácter nacional, precisándose que el nombramiento se efectuó con la Resolución 5703 de 19 de mayo de 1981, con fecha de posesión de 10 de junio del mismo año y que ha permanecido como docente en el municipio de Bucaramanga desde entonces, además, que ha prestado el servicio hasta por lo menos el 27 de enero de 2016.

Ahora, la naturaleza de su vinculación es nacional, no sólo porque así quedó certificado, sino porque la anterior circunstancia no es discutida por la parte demandante, ya que tanto en el escrito de demanda como de apelación reconoce que fue nombrada por el Ministerio de Educación Nacional. De manera que, conforme a lo establecido en el artículo 1 de la Ley 91 de 1989, el personal nacional corresponde a los docentes que fueron vinculados por nombramiento del Gobierno nacional, situación que aquí ocurrió. En ese orden de ideas, el periodo antes referenciado, no es computable para acreditar los 20 años de servicio con el fin de acceder a la pensión gracia. En el recurso la parte actora cuestiona la presunta falta de valoración de material probatorio, alegando que el a quo no consideró que el traslado a una plaza nacionalizada y los actos administrativos con los que se materializó la descentralización de la educación, y la administración del servicio se entregó al departamento de Santander y al municipio de Bucaramanga; todo ello, a su juicio, conllevó a que mutara el vínculo a docente nacionalizada o territorial; y tampoco se hizo una debida valoración del certificado laboral, ya que todo el tiempo no fue del orden nacional.

De la misma forma arguye que al no aceptarse por el tribunal de instancia que, el vínculo laboral docente mutó de nacional a territorial, se desconoce la Constitución y la jurisprudencia del Consejo de Estado, entre otros. Pues bien, el apoderado de la accionante argumentó que en el año de 1997 aquélla pasó a ser del orden territorial, toda vez que, en aplicación de la Ley 60 de 1993, se suscribió un compromiso para que la Nación entregara al departamento los bienes, el personal y los establecimientos del sector educativo; y de la misma manera, que en el año 2003 pasó a ser municipal cuando el municipio de Bucaramanga asumió la administración de la educación. Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 68001 23 33 000 2019 00349 01 Demandante: Alba Inés Alonso de Delgado www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 13 De los documentos allegados al expediente, se observa que la docente Alonso de Delgado laboró por más de 34 años; sin embargo, a partir del nombramiento efectuado mediante la Resolución 5730 de 19 de mayo de 1981, se presentó una continua dependencia laboral de la demandante respecto de la Nación, pues fue nombrada de manera directa por el Ministerio de Educación y ha permanecido en ese mismo cargo hasta por lo menos el 27 de enero de 2016; por lo que existe certeza de que el tipo de vinculación es nacional.

Ahora, si bien con el recurso se aduce que con el proceso de descentralización de la educación, y la creación del sistema general de participaciones, se transfirieron los recursos de la Nación a los entes territoriales, dicha circunstancia por sí sola no implica un cambio en la naturaleza del vínculo docente; siendo pertinente señalar que, aunque con la Ley 60 de 1993 se dispuso la descentralización de ciertas competencias de la Nación respecto de los entes territoriales, en su artículo 6.º señaló que «el régimen prestacional aplicable a los actuales docentes nacionales o nacionalizados que se incorporen a las plantas departamentales o distritales sin solución de continuidad y las nuevas vinculaciones será el reconocido por la Ley 91 de 1989, y las prestaciones en ellas reconocidas serán compatibles con pensiones o cualesquiera otra clase de remuneraciones».

(Resaltos de la Sala) A su vez, la Ley 91 de 1989 en su artículo 1.º indicó que el personal nacional son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno nacional, a diferencia de los nacionalizados y territoriales, que son los vinculados por nombramiento de entidad territorial. En ese orden, bajo esa línea, las condiciones de la vinculación docente de la demandante no se modificaron a pesar de las novedades descritas previamente, como son el traslado – permuta y la incorporación a la planta territorial, comoquiera que el último nombramiento del que fue objeto se efectuó en 1981 indicando que pertenecía a la nómina nacional, de ahí en adelante se presentaron situaciones administrativas sin que ello afectara su relación laboral, pues, como quedó claro, la vinculación de los educadores con la que venían antes de la designación en una plaza nacionalizada y la incorporación a la planta de personal docente del departamento de Santander y el municipio de Bucaramanga se mantuvo incólume al no existir ruptura del vínculo laboral.

El anterior criterio ha venido siendo reiterado por esta Corporación, entre otras, en sentencia de 28 de enero de 20218: «[…] del aludido procedimiento de incorporación de la demandante se destaca que (i) no tenía la calidad de profesora municipal, sino nacional; (ii) Manizales era el lugar geográfico en el que desarrollaba su funciones, circunstancia que no mutaba la naturaleza de su vinculación, dado que la vacante que ocupaba y 8 Consejo de Estado.

Sección Segunda. Subsección B. Radicado: 17001-23-33-000-2015-00285-01 (363-2018). Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 68001 23 33 000 2019 00349 01 Demandante: Alba Inés Alonso de Delgado www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 14 el colegio en el que laboraba eran nacionales; y (iii) no se trató de una nueva designación, tanto es así que no hubo modificación en cuanto al régimen salarial que le reconocía la Nación. En consecuencia, conforme a lo certificado por la secretaría de educación el 10 de febrero de 2006 y el 1° de agosto de 2016, la accionante «[…] prestaba sus servicios como Docente plaza Nacional […]», lo cual no varió por la incorporación del departamento de Caldas. […] Por otra parte, en lo concerniente a los recursos con los cuales se financió el empleo de la accionante, el acto de incorporación hace referencia al situado fiscal que si bien atendía los gastos que generaban los servicios educativos nacionalizados y territoriales, también lo hacía respecto de los nacionales como en este caso, en el que, se reitera, la plaza era nacional sin que exista en el plenario prueba en contrario.»9 Por tanto, dado que la naturaleza del nombramiento de la aquí demandante fue del orden nacional y que las novedades de las que fue objeto administrativamente no modificaron dicha naturaleza, es claro que el tiempo de servicio docente desde el 10 de junio de 1981 en adelante es de naturaleza nacional.

En ese orden de ideas, resulta claro que la demandante no logra acreditar un total de 20 años de servicio docente nacionalizado o territorial, de manera que no hay lugar al reconocimiento y pago de la pensión gracia, como lo sostuvo el tribunal de instancia. 2.6. De la condena en costas de primera instancia Finalmente, la parte demandante eleva su inconformidad también frente a la condena en costas, para lo cual esta última sostuvo que no estaba acreditada la causación de las mismas, en la medida que no se demostraron los gastos en que incurrieron las partes para su defensa.

Al respecto, es importante señalar que esta Sección había sostenido la tesis de que el concepto de las costas del proceso comprendía todos los gastos necesarios o útiles dentro de una actuación de esa naturaleza y los denominados gastos o expensas del proceso, llamados en el CPACA gastos ordinarios del proceso y otros, como son los indispensables para traslado de testigos y la práctica de la prueba pericial, los honorarios de auxiliares de la justicia como peritos y secuestres, transporte de expediente al superior en caso de apelación, pólizas, copias, etc.

Tras la expedición del CPACA, la Subsección A, inicialmente sostuvo que el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011 no implicaba la condena de manera «automática» u «objetiva», para quien resultara vencido en el litigio. Ello, en consideración a que debían observarse una serie de factores tales como la temeridad, la mala fe y la existencia de pruebas en el proceso sobre los gastos y costas en el curso de la 9 Véase también, Consejo de Estado.

Sección Segunda. Radicado: 66001-23-33-000-2016-00086- 01(2163-2018). Sentencia de 16 de mayo de 2019. Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 68001 23 33 000 2019 00349 01 Demandante: Alba Inés Alonso de Delgado www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 15 actuación, en donde el juez debía ponderar dichas circunstancias y sustentar la decisión, existiendo un margen de análisis mínimo en el que el director del proceso evaluara las circunstancias para imponerla o no. Sin embargo, esta Subsección en providencia del 7 de abril de 2016, varió aquella posición y acogió el criterio objetivo-valorativo al concluir que no era necesario evaluar la conducta de las partes –temeridad o mala fe–, sino los aspectos previstos en el Código General del Proceso, con el fin de darle plena aplicación a su artículo 365.

No obstante, el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, recientemente fue modificado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en el sentido de precisar que «En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». Lo anterior, permite hacer extensiva dicha interpretación para efectos de analizar si en el asunto de la referencia puede considerarse que se presentó la demanda con carencia manifiesta de fundamento legal.

Con base en lo expuesto, se observa que en el presente caso el a quo no efectuó dicho estudio, por tanto, esta Sala considera que deberá revocarse la decisión de condenar en costas a la parte demandante, pues no se sustentó debidamente y, además, no se ajusta a la modificación que introdujo la Ley 2080 de 2021 al artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, tal como se expuso.

En lo demás se confirma la sentencia, que negó pretensiones. 2.7. Conclusión En ese orden de ideas, para la Sala no prosperan los argumentos planteados en el recurso de apelación, pues, no se advierte que se haya dejado de valorar el material probatorio aportado, sino que, para dicho tribunal, los actos administrativos relacionados con las novedades administrativas del servicio docente, tales como el traslado por permuta y la descentralización de la educación en el departamento de Santander y el municipio de Bucaramanga, no implicaban un cambio en la naturaleza del vínculo; y en punto al certificado laboral, conforme el análisis antes realizado, no había lugar a considerar que la accionante tuvo un vínculo territorial, pues se insiste, se mantuvo del orden nacional.

Con fundamento en lo antes expuesto, tampoco se advierte un desconocimiento de la jurisprudencia de esta Corporación ni de la Constitución. Ahora, lo que si resulta claro para la Sala es que la señora Alba Inés Alonso de Delgado únicamente acreditó 4 años, 2 meses y 5 días, entre el 28 de febrero de 1977 y el 4 de mayo de 1981, posterior a ello, la vinculación ocurrida desde el 10 de junio de 1981 y hasta por lo menos el 27 de enero de 2016, fue de naturaleza nacional como se explicó previamente.

Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 68001 23 33 000 2019 00349 01 Demandante: Alba Inés Alonso de Delgado www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 16 Así entonces, la demandante no cumple con el requisito de tiempo mínimo de labor docente al servicio territorial o nacionalizado para ser beneficiaria de la pensión solicitada, esto es, 20 años, razón por la cual la Sala considera que deberá ser confirmada la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda de la referencia, revocándose únicamente el numeral segundo de la decisión apelada, en cuanto condenó en costas a la parte demandada. 2.8.

Condena en costas En el caso concreto, no se advierte que haya lugar a condenar en costas comoquiera que si bien en anteriores oportunidades esta Sala de Subsección realizaba una valoración objetiva para determinar si había, o no, lugar a condenar en costas, lo cierto es que actualmente, con la entrada en vigencia de la Ley 2080 de 2021, es procedente efectuar un estudio respecto de la conducta de las partes en el proceso y la carencia de fundamentación jurídica, por lo que en esos términos al hacer extensiva esa interpretación al caso bajo análisis, de la revisión de los argumentos presentados por las partes, no puede observarse dicha situación, contrario a ello, se observa que se sustentaron las razones en defensa jurídica de los intereses y, por ende, no se condenará en costas, máxime cuando lo aquí resuelto tiene que ver directamente con lo dispuesto en las reglas jurisprudenciales trazadas en las sentencias de unificación del 21 de junio de 2018 y del 11 de agosto de 2022.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, III. FALLA PRIMERO. REVOCAR el numeral segundo de la sentencia de 14 de febrero de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, por medio del cual se condenó en costas a la parte demandante.

SEGUNDO. CONFIMAR en lo demás la sentencia 14 de febrero de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, que negó las súplicas de la demanda, de acuerdo con las razones expuestas en esta sentencia.

TERCERO. Sin condena en costas en esta instancia de acuerdo con lo expuesto en esta providencia. Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 68001 23 33 000 2019 00349 01 Demandante: Alba Inés Alonso de Delgado www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 17 CUARTO. Efectuar las anotaciones correspondientes en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del Consejo de Estado – “SAMAI”, y ejecutoriada esta providencia devolver el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Consejero de Estado Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA