Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Bogotá D.C., catorce (14) de mayo de dos mil veinticinco (2025) Asunto: Nulidad y restablecimiento del derecho – Ley 1437 de 2011 Radicado: 25000 23 42 000 2019 00606 01 (3401-2023) Demandante: Gonzalo Rojas Sastoque Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP1 Temas: Reconocimiento de pensión gracia. Tiempos de servicio docente en plazas del orden territorial y nacionalizado.
SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA 1. La Sala resuelve el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia de 27 de enero de 2023 emanada por la Subsección E de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que negó las pretensiones de la demanda; anunciando desde ya que dicha decisión será confirmada.
I.
ANTECEDENTES Demanda2 2. El 12 de abril de 2019 el demandante ejerció el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho encaminado a que se declare la nulidad de las Resoluciones RDP 045474 del 2 de diciembre de 2016 y el artículo tercero de la Resolución RDP 022871 del 31 de mayo de 2017, por las cuales la UGPP le negó el reconocimiento y pago de una pensión gracia. 3.
A título de restablecimiento del derecho solicitó: i) condenar a la demandada al reconocimiento y pago de una pensión gracia efectiva a partir del 3 de febrero de 2014; ii) aplicar los reajustes previstos en el artículo 14 de la Ley 100 de 1993; iii) actualizar el valor de las condenas conforme al IPC de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 187 del CPACA; iv) cumplir el fallo que ponga fin al proceso y reconocer los intereses moratorios en los términos del artículo 192 ibidem; y, v) pagar las costas procesales. 4.
Como sustento de sus pretensiones expuso que nació el 9 de marzo de 1952 y fue nombrado director de la Concentración Urbana Benjamín Herrera en el municipio de Miraflores mediante designación realizada por el gobernador del departamento de 1 En adelante UGPP. 2 Índice 2 de Samai, expediente digital, archivos 10_250002342000201900606003EXPEDIENTEDIGI2021128155451_10_ED_02CdDemanda.pdf NroActua 31_2 y 11_250002342000201900606004EXPEDIENTEDIGI2021128155452_11_ED_03Demanda.pdf NroActua 31_6 2 Radicado: 25000 23 42 000 2019 00606 01 (3401-2023) Demandante: Gonzalo Rojas Sastoque Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Boyacá, cargo ejercido entre el 2 de febrero de 1972 y el 30 de noviembre de 1972 (1 mes y 29 días) con carácter departamental. 5.
Luego se vinculó como educador temporal en el Distrito Especial de Bogotá durante los lapsos comprendidos desde el 11 de mayo de 1990 hasta el 30 de noviembre de 1990, del 21 de enero de 1991 al 30 de noviembre de 1991 y entre el 20 de enero de 1992 y el 30 de noviembre de 1992 (2 años, 3 meses y 8 días). Señaló que, sumados los tiempos de servicios mencionados, da un total de 2 años, 5 meses y 7 días como educador departamental y distrital, tiempo que quedó cobijado por el proceso de nacionalización de la educación previsto en la Ley 43 de 1975 y es válido para acceder a la pensión gracia. 6.
Refirió que los tiempos de servicios en Boyacá y en el distrito capital fueron como docente nacional interino según la Resolución 7259 del 31 de mayo de 1978 proferida por el Ministerio de Educación Nacional laborando desde el 28 de abril de 1978 hasta el 28 de junio de 1978. Posteriormente nombrado en propiedad según Resolución 10185 del 24 de julio de 1978 del Ministerio de Educación Nacional, tomando posesión el 2 de agosto de 1978 y sirviendo hasta el 13 de enero de 2015, «lo que significa que en los períodos en que laboró como Educador Distrital y como Educador Nacional, tuvo doble vinculación, permitida por el Decreto Ley 1713 de 1960 y la Ley 4 de 1992 que como excepción al mandato del artículo 64 de la Constitución de 1886, (actual artículo 128 de la Constitución Política de 1991), permitió que los profesionales con título universitario, (mi mandante los tienen) puede desempeñarse hasta 2 cargos de tiempo completo siempre que el horario permita el ejercicio regular de los mismos.
Con vínculo nacional laboró hasta el 9 de julio de 1996.». 7. Señaló que el vínculo laboral de carácter nacional descrito mutó a distrital por mandato de la Ley 60 de 1993, al haber sido certificado el Distrito Capital de Bogotá para la prestación del servicio educativo en virtud de la Resolución 6144 del 26 de diciembre de 1995 emitida por el Ministerio de Educación Nacional, a través de la cual se le entregó la educación al Distrito Capital de Bogotá (acta del 10 de julio de 1996).
Como consecuencia de la descentralización, los tiempos de servicio entre el 10 de julio de 1996 y el 13 de enero de 2015 ostentan el carácter de territorial – distrital, válidos para el reconocimiento de la pensión gracia. 8. El 26 de julio de 2016 presentó petición escrita ante la entidad demandada, en orden a que se le reconociera la pensión gracia, en la cual señaló que «del tiempo certificado como Nacional solo se podía tomar para el reconocimiento invocado el prestado desde el 10 de julio de 1996, fecha de entrega de la educación, que consta en acta suscrita entre la Nación – Ministerio de Educación Nacional y el Distrito Capital de Bogotá (…) por ser tiempo de carácter Distrital». 9.
Por medio de la Resolución RDP 045474 del 2 de diciembre de 2016, la UGPP negó el reconocimiento y pago de la pensión gracia en consideración a que los tiempos de servicio aportados fueron prestados con nombramiento del orden nacional. En contra de esta decisión, interpuso recurso de apelación que fue rechazado por extemporáneo mediante Auto ADP 002516 del 30 de marzo de 2017.
Por lo anterior, presentó recurso de queja en contra del acto administrativo en mención, el que fuera decidido mediante la Resolución RDP 022871 del 31 de mayo de 2017, en el cual se resolvió declarar fundado el recurso de queja, se revocó lo decidido mediante Auto ADP 002516 del 30 3 Radicado: 25000 23 42 000 2019 00606 01 (3401-2023) Demandante: Gonzalo Rojas Sastoque Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de marzo de 2017 y confirmó en todas sus partes la Resolución RDP 045474 del 2 de diciembre de 2016.
Contestación de la demanda3 10. La UGPP se opuso a las pretensiones de la demanda. Consideró que el demandante fue nombrado docente interino a través de la Resolución 7259 del 31 de mayo de 1978, sirviendo del 28 de abril al 28 de junio de 1978; y como docente en propiedad mediante la Resolución 10185 del 24 de julio de 1978, en el período comprendido desde el 2 de agosto de 1978 hasta el 30 de diciembre de 2014, con vinculación de carácter nacional.
Estimó que estos tiempos de servicio no pueden ser computados para el reconocimiento de la pensión gracia que se pretende, dado el carácter excepcional con que fue instituida. 11. El demandante no logró acreditar los 20 años de servicio docente en planteles educativos del orden municipal, distrital, departamental o nacionalizado conforme a las certificaciones allegadas al plenario, motivo por el cual la actuación de la entidad demandada se ajustó a derecho. 12.
Propuso como excepciones de fondo las de inexistencia de la obligación y cobro de lo no debido, prescripción de mesadas, ausencia de vicios en el acto administrativo demandado, no pago de intereses moratorios, imposibilidad de condena en costas y la genérica. II. SENTENCIA APELADA4 13. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca dictó sentencia del 27 de enero de 2023 mediante la cual negó las pretensiones de la demanda y condenó en costas y agencias en derecho al demandante.
Explicó que la vinculación con la Secretaría de Educación de Bogotá desde el 2 de agosto de 1978 hasta el 13 de enero de 2015 fue de carácter nacional y no territorial como lo exige la norma. Además, dicha vinculación no mutó a distrital en virtud del proceso de descentralización de la educación previsto en la Ley 60 de 1993 debido a que la situación de los docentes estuvo regida por la Ley 91 de 1989, norma que establece a favor de estos servidores una pensión ordinaria de jubilación conforme al régimen de los empleados del orden nacional. 14.
Así mismo estableció que los tiempos de servicio prestados en el departamento de Boyacá entre el 2 de octubre de 1972 y el 30 de noviembre de 1972 y en la Alcaldía Mayor de Bogotá (Colegio Distrital Usme) entre el 11 de mayo de 1990 y el 30 de noviembre de 1990, el 21 de enero de 1991 y el 30 de noviembre de 1991 y desde el 21 de enero de 1992 hasta el 30 de noviembre de 1992, por tener el carácter de nacionalizado y distrital, respectivamente, no son suficientes para acceder al reconocimiento de la pensión gracia. 3 Ibidem, ver archivo 25_2500023420002019006060018EXPEDIENTEDIGI2021128155453_25_ED_17ContestacionDemandaUgppCon stanciaEnvioCorreo472.pdf NroActua 31_15. 4 Ibidem, ver archivo 70_250002342000201900606001SENTENCIA20230127062510_70_SENTENCIA NroActua 66_62. 4 Radicado: 25000 23 42 000 2019 00606 01 (3401-2023) Demandante: Gonzalo Rojas Sastoque Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15.
Insistió que del proceso de descentralización de la educación de la Ley 60 de 1993 no es posible deducir la mutación, transformación o cambio de la vinculación de los docentes nacionales a territoriales o departamentales, debido a que la situación de los docentes se encuentra regida por la Ley 91 de 1989. III. RECURSO DE APELACIÓN5 16.
El demandante presentó recurso de apelación al considerar que después de la descentralización de la educación pasó de trabajar en un plantel del orden nacional a uno distrital en cuanto estos fueron transferidos al Distrito Especial de Bogotá con título traslaticio de dominio, por lo que a partir del 10 de julio de 1996 trabajó en una institución educativa distrital y el nominador dejó de ser la Nación y pasó a ser al Distrito. 17.
Alegó que el vínculo laboral mutó porque operó el fenómeno de la sustitución patronal por mandato de las Leyes 60 de 1993 y 715 de 2001, en las cuales se estableció que los maestros pasarían a las plantas departamentales, distritales o municipales con ocasión de la descentralización y en cuyo proceso no se requirió que la Nación, Ministerio de Educación Nacional tuviera que hacer un nuevo nombramiento a los docentes que ya venían vinculados, puesto que la nacionalización operó por mandato de la ley.
IV. TRÁMITE DE SEGUNDA INSTANCIA 18. Mediante auto del 21 de septiembre de 20236 se admitió el recurso de apelación y se informó a la demandada que disponía hasta la ejecutoria de esta providencia para pronunciarse en torno a la alzada. 19. La UGPP7 solicitó que se confirme la decisión de primera instancia reiterando los argumentos de hecho y de derecho que se explicaron en los actos administrativos y en el curso de la primera instancia, dado que el demandante no demostró el tipo de vinculación como docente durante 20 años conforme lo establece la ley para acceder a la pensión gracia. V. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO8 20.
El Ministerio Público solicitó confirmar la sentencia de primera instancia al considerar que el demandante no tiene derecho al reconocimiento de la pensión gracia pues está demostrado que la vinculación comprendida entre el 2 de agosto de 1978 y el 13 de enero de 2015 con la Secretaría de Educación de Bogotá se realizó a través de un nombramiento de parte del Ministerio de Educación Nacional y que dicho carácter no mutó a territorial por efecto de la descentralización de la educación. 5 Ibidem, ver archivo 72_250002342000201900606001RECIBEMEMORIAL20230213152609_72_Recurso apelaci¾n demandante NroActua 69_64 6 Índice 6 registrado en Samai, ver archivo 6_6_250002342000201900606011AUTOQUEADMITE20230928170314 7 Índice 12 registrado en Samai, ver archivo 12_250002342000201900606011RECIBEMEMORIAL20231021131738 8 Índice 13 de Samar, ver archivo 13_13_25000234200020190060601120231023150505 5 Radicado: 25000 23 42 000 2019 00606 01 (3401-2023) Demandante: Gonzalo Rojas Sastoque Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co VI.
CONSIDERACIONES Competencia 21. De conformidad con lo previsto en el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), modificado por los artículos 615 del Código General del Proceso (CGP) y 26 de la Ley 2080 de 2021, el Consejo de Estado es competente para resolver los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos.
Así las cosas, esta Corporación es competente para abordar el análisis de esta controversia. Problema jurídico 22. Con fundamento en los argumentos expuestos en el escrito de apelación9, le corresponde a la Sala establecer si la vinculación como docente nacional que ostentó el demandante mutó a distrital con ocasión del proceso de descentralización y certificación de la educación, en virtud de la Ley 60 de 1993.
En caso afirmativo, se deberá establecer si este tiempo puede ser computado para acceder a la pensión gracia pretendida y si se acreditaron los demás requisitos conforme a la Ley 114 de 1913 y demás normas concordantes. Marco legal y jurisprudencial sobre la pensión gracia 23. Para desatar tal cuestionamiento, la Sala verificará si la parte demandante acreditó los requisitos establecidos por las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933, 91 de 1989 para otorgarle la pensión gracia, como son: i) contar con más de 50 años de vida; ii) haberse vinculado como docente nacionalizado y/o territorial (municipal o departamental) antes del 31 de diciembre de 1980; iii) haberse desempeñado en tal calidad durante 20 años, que pueden ser continuos o discontinuos; iv) haberse desempeñado en los empleos con honradez, consagración y buena conducta; v) no haber recibido o recibir otra pensión o recompensa de carácter nacional. 24.
Igualmente, se tendrán en cuenta las reglas contenidas en tres sentencias de unificación jurisprudencial emanadas de la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado, que se resumen a continuación: i) Sentencia de unificación jurisprudencial S-699 del 26 de agosto de 199710, en la que se clarificó que los docentes nacionales no son beneficiarios de la pensión gracia. ii) Sentencia de unificación jurisprudencial CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 201811, que estableció las siguientes subreglas que permiten determinar la naturaleza del vínculo docente: a) que los recursos del situado fiscal, aunque eran de origen nacional, se convertían en propiedad exclusiva de las entidades territoriales al incorporarse a sus presupuestos; b) los entes territoriales son 9 Pues así lo establece el artículo 328 de la Ley 1564 de 2012. 10 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia núm. S-699 de 26 de agosto de 1997. 11 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, radicado: 25000-23-42- 000-2013-04683-01 (3805-2014). 6 Radicado: 25000 23 42 000 2019 00606 01 (3401-2023) Demandante: Gonzalo Rojas Sastoque Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co propietarios de los recursos que reciben de la Nación, según el artículo 356 de la Constitución de 1991; c) la financiación de los fondos educativos regionales dependía de los recursos de la Nación y de los presupuestos locales, por ende, cubrían gastos de docentes nacionales, nacionalizados y territoriales; d) los docentes territoriales/nacionalizados no se convierten en nacionales solo por la intervención del Ministerio de Educación o por el origen de los recursos; e) se requiere prueba del vínculo administrativo para acreditar la calidad de docente territorial o nacionalizado, que puede ser mediante el acto administrativo de nombramiento o a través de certificaciones que demuestren de manera inequívoca el tipo de vinculación; f) para el reconocimiento de la pensión gracia, es crucial demostrar que la plaza es territorial o nacionalizada ya que el pago proviene de rentas endógenas de la entidad territorial o de las exógenas provenientes del situado fiscal o el Sistema General de Participaciones, respectivamente.
Caso concreto 25. El a quo negó las pretensiones de la demanda con el argumento de que el demandante no acreditó los requisitos para ser acreedor de la pensión gracia, en especial, por no contar con 20 años de servicios como docente territorial o nacionalizado. 26. La Sala realizará un análisis de lo probado en el proceso, en los siguientes términos: i) El señor Gonzalo Rojas Sastoque nació el 9 de marzo de 195212, es decir, cumplió 50 años el 9 de marzo de 2002. ii) Mediante el Decreto 1006 del 20 de octubre de 1972 el demandante fue designado por el Departamento de Boyacá en la Concentración Urbana Benjamín Herrera del municipio de Miraflores, prestando sus servicios docentes desde el 2 de octubre de 1972 al 30 de noviembre de 1972.
De ello da cuenta el Formato Único para Expedición del Certificado de historia Laboral del 10 de mayo de 2016 elaborado por la Secretaría de Educación de Boyacá13, con vinculación del orden nacionalizado. iii) El Ministerio de Educación Nacional, a través de la Resolución 7259 del 31 de mayo de 1978, designó al demandante interinamente en el cargo de prefecto de disciplina en el Colegio Nacional «Sergio Arboleda», a partir del 28 de abril de 12 Índice 2 de Samai, ver expediente digital, ver archivo 10_250002342000201900606003EXPEDIENTEDIGI2021128155451_10_ED_02CdDemanda.pdf NroActua 31_2 – registro civil de nacimiento. 13 Ibidem, ver archivo 10_250002342000201900606003EXPEDIENTEDIGI2021128155451_10_ED_02CdDemanda.pdf NroActua 31_2, folio 139. 7 Radicado: 25000 23 42 000 2019 00606 01 (3401-2023) Demandante: Gonzalo Rojas Sastoque Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1978 mientras dura la licencia ordinaria concedida al titular Franco Humberto Chávez López14.
Tomó posesión del cargo el 11 de agosto de 197815. iv) A través de la Resolución 10185 del 24 de julio de 1978, el Ministerio de Educación Nacional nombró al demandante profesor de enseñanza secundaria en el Instituto Femenino Superior de Cultura Popular de Bogotá, especialidad psicología, cargo del cual tomó posesión el 2 de agosto de 197816, con el carácter de docente nacional. v) Por oficio del 8 de marzo de 1990, el jefe de División de Personal del Distrito le comunicó la vinculación como docente temporal17 a partir del 11 de mayo al 30 de noviembre de 1990 en la Institución Educativa Distrital Francisco Antonio Zea de Usme18. vi) Por comunicación del 18 de enero de 1991, el jefe de división de personal de la Secretaría de Educación del Distrito de Bogotá le informó al demandante la vinculación como docente temporal para el año lectivo 199119, entre el 21 de enero y el 30 de noviembre de 1991, en la misma institución educativa mencionada20. vii) El jefe de división de personal de la Secretaría de Educación de Bogotá, mediante oficio de enero de 1992, le comunicó al demandante la vinculación para desempeñar el cargo docente maestro XI, en calidad de temporal, entre el 20 de enero y el 30 de noviembre de 199221. viii) El subdirector de Nómina de la Secretaría de Educación de la Alcaldía Mayor de Bogotá certificó que el demandante entre el 28 de abril y el 28 de junio de 1978 cotizó a la Caja de Previsión Social.
Para los años 1990, 1991 y 1992 a la Caja de Previsión Social Distrital y a partir del 2 de agosto de 1978 en el Fondo Prestacional del Magisterio22. 14 Ibidem, ver archivo 39_250002342000201900606004EXPEDIENTEDIGI202112816044_39_ED_31RespuestaSecretariaDistrital.pdf NroActua 31_26, folio 5. Acto administrativo aclarado mediante la Resolución 11224 del 4 de agosto de 1978, relacionado con la asimilación a la segunda categoría del Escalafón de Enseñanza Secundaria, para efectos fiscales (folio 6). 15 Ibidem, ver archivo 43_250002342000201900606001RECIBEMEMORIAL20211118083138_43_Respuesta SecretarÝa de Educaci¾n del Bogotß NroActua 36_35 16 Ibidem, ver archivo 44_250002342000201900606001RECIBEMEMORIAL20211122153828_44_Memorial respuesta MinEducaci¾n NroActua 37_36 RES 10185 DEL 24 JULIO DE 1978 MIN NAL 17 Ibidem, ver archivo 39_250002342000201900606004EXPEDIENTEDIGI202112816044_39_ED_31RespuestaSecretariaDistrital.pdf NroActua 31_26, folio 7. 18 Ibidem, ver archivo 10_250002342000201900606003EXPEDIENTEDIGI2021128155451_10_ED_02CdDemanda.pdf NroActua 31_2, folio 114. 19 Ibidem, folio 8 20 Ibidem, ver archivo 10_250002342000201900606003EXPEDIENTEDIGI2021128155451_10_ED_02CdDemanda.pdf NroActua 31_2, folio 114. 21 Ibidem, folio 11. 22 Ibidem, ver archivo 10_250002342000201900606003EXPEDIENTEDIGI2021128155451_10_ED_02CdDemanda.pdf NroActua 31_2, folio 117. 8 Radicado: 25000 23 42 000 2019 00606 01 (3401-2023) Demandante: Gonzalo Rojas Sastoque Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ix) La Secretaría de Educación de Bogotá D.C. emitió el Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral del 14 de diciembre de 202023, en el cual se registra la vinculación como docente nacional y las diferentes situaciones administrativas por las cuales atravesó el actor entre el 28 de abril y el 28 de junio de 1978 y desde el 2 de agosto de 1978.
Asimismo, se refiere a las vinculaciones temporales como docente de tiempo completo durante los siguientes períodos: del 11 de mayo de 1990 al 30 de noviembre de 1990; del 21 de enero de 1991 al 30 de noviembre de 1991; y del 20 de enero de 1992 al 30 de noviembre de 1992. x) De la misma forma, obra el Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral del 8 de febrero de 2002 en el que se observa que el demandante fue nombrado en propiedad por el Ministerio de Educación Nacional a través de la Resolución 10185 del 24 de julio de 1978, a partir del 2 de agosto de 1978 con vinculación de tipo nacional y que el último establecimiento educativo en donde prestó sus servicios fue la Institución Educativa Distrital Heladia Mejía, retirado por invalidez a partir del 13 de enero de 2015 mediante la Resolución 14460 del 30 de diciembre de 2014. xi) El 21 de julio de 2016 el demandante radicó petición de reconocimiento y pago de la pensión gracia ante la entidad de previsión24. xii) Mediante la Resolución RDP 045474 del 2 de diciembre de 201625, la UGPP resolvió en forma negativa la solicitud con fundamento en que los tiempos de servicio aportados por el interesado fueron prestados con nombramiento del orden nacional.
Decisión confirmada mediante la Resolución RDP 022871 del 31 de mayo de 201726. 27. En atención al recuento fáctico expuesto y en concordancia con el marco normativo y jurisprudencial analizado, la Sala confirmará la decisión del a quo al no demostrarse el cumplimiento del requisito de los 20 años de servicio en cargos docentes de naturaleza territorial y/o nacionalizada. 28.
En efecto, se encuentra demostrado que el demandante laboró como docente nacionalizado entre el 3 de octubre y el 30 de noviembre de 1972 y como docente distrital entre el 11 de mayo de 1990 y el 30 de noviembre de 1990, desde el 21 de enero de 1991 al 30 de noviembre de 1991 y del 20 de enero de 1992 al 30 de noviembre de 1992, períodos que pueden computarse para efectos del reconocimiento de la pensión gracia. Sin embargo, no ocurre lo mismo con los años de servicio comprendidos entre el 2 de agosto de 1978 y el 13 de enero de 2015 (retiro) en que inclusive fue nombrado coetáneamente, ya que fueron del orden nacional. 23 Ibidem, ver archivo 38_250002342000201900606003EXPEDIENTEDIGI202112816044_38_ED_30RespuestaRequerimiento.pdf NroActua 31_25, folios 3 a 4 24 Se extrae del contenido de la Resolución RDP 045474 del 2 de diciembre de 2016. 25 Ibidem, ver archivo 10_250002342000201900606003EXPEDIENTEDIGI2021128155451_10_ED_02CdDemanda.pdf NroActua 31_2, folio 117. 26 Ibidem, folios 255 – 265. 9 Radicado: 25000 23 42 000 2019 00606 01 (3401-2023) Demandante: Gonzalo Rojas Sastoque Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 29.
Ahora, del Formato Único para a Expedición de Certificado de Historia Laboral de la Secretaría de Educación de Bogotá D.C. se infiere que el educador fue designado mediante la Resolución 10185 del 24 de julio de 1978 por el Ministerio de Educación Nacional, con tipo de vinculación nacional y que con posterioridad no se expidieron nuevos actos de nombramiento. 30.
Como argumento de la apelación, el demandante afirmó que a partir del 10 de julio de 1996 -por virtud de la Ley 60 de 1993- ostenta una vinculación del orden territorial, circunstancia que en su sentir le otorga el derecho al reconocimiento de la pensión gracia. 31. La naturaleza de este vínculo es aceptada por el demandante, quien refiere que tuvo la condición de docente nacional por designación realizada por el Ministerio de Educación Nacional desde el 2 de agosto de 1978 al 9 de julio de 1996; sin embargo, a partir del 10 de julio siguiente estima que mutó a territorial, teniendo en cuenta que el Distrito Capital fue certificado en esa fecha por el Ministerio de Educación Nacional para asumir la administración de la prestación de los servicios educativos. 32.
Frente a dicho argumento, esta Sala ha precisado27 que la descentralización de la educación involucró el traslado del personal docente a las entidades territoriales certificadas en educación, primero a los entes departamentales (como lo determinó la Ley 60 de 1993) y después a los municipales (en virtud de lo dispuesto en la Ley 715 de 200128).
En ese sentido resulta consistente sostener que luego de la expedición de las Leyes 60 de 1993 y 715 de 2001 la administración tanto del personal docente como del servicio educativo quedó radicada en cabeza de los entes territoriales certificados en educación; con todo, lo cierto es que tales condiciones no generaron un cambio en la naturaleza de la vinculación inicial de los educadores que habían sido nombrados con anterioridad a dicho proceso, particularmente para aquellos que continuaron su relación legal y reglamentaria sin interrupción, como sucede en el caso del demandante. 33.
En ese orden, el artículo 6.º de la Ley 60 de 1993 dispuso: «[…] El régimen prestacional aplicable a los actuales docentes nacionales o nacionalizados que se incorporen a las plantas departamentales o distritales sin solución de continuidad y las nuevas vinculaciones será el reconocido por la Ley 91 de 1989, y las prestaciones en ellas reconocidas serán compatibles con pensiones o cualesquiera otras clases de remuneraciones. […].» 34.
Por su parte, en los artículos 34 y 38 de la Ley 715 de 2001 se reiteró que «los docentes, directivos docentes y administrativos de los planteles educativos, que fueron nombrados con el lleno de los requisitos, mantendrán su vinculación sin solución de continuidad.» 35. Luego, so pretexto de la descentralización de la educación no puede soslayarse dicha regulación y mucho menos dejar de lado que las características de la vinculación 27 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 7 de septiembre de 2023, radicado: 73001- 23-33-000-2019-00120-01 (1887-2022), consejero ponente: Gabriel Valbuena Hernández. 28 Sección Segunda, sentencias del 22 de julio de 2014, radicado 66001233300020120012701, del 21 de junio de 2016; radicado 2014-00136; del 10 de mayo de 2018, radicado. 73001233300020140018501;
Sala de Consulta y del Servicio Civil, Concepto del 14 de diciembre de 2016, radicado 110010306000020160010900. 10 Radicado: 25000 23 42 000 2019 00606 01 (3401-2023) Demandante: Gonzalo Rojas Sastoque Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co laboral con la Administración se adquieren al momento en que se profiere el acto de nombramiento y en este se establecen las condiciones jurídicas del cargo a desempeñar y las repercusiones a las cuales queda sometido el servidor29.
De este modo, la cesión de la administración de las plantas de personal a las entidades territoriales certificadas en educación, así como las demás competencias que les fueron trasladadas, no implicó, por lo menos para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, un cambio en la naturaleza de la vinculación primigenia de los docentes. 36.
Al tiempo que debe recordarse que en la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018 el Consejo de Estado explicó la forma en que se acredita el tipo de vinculación, sin que el traspaso de las plantas docentes a los entes territoriales conlleve implícita la modificación de su vínculo, de nacional a territorial, para los efectos del reconocimiento de la pensión objeto de controversia. 37.
Bajo esa línea, las condiciones de la vinculación nacional del demandante no se modificaron comoquiera que el nombramiento efectuado por el Ministerio de Educación por medio de la Resolución 10185 del 24 de julio de 1978 se mantuvo incólume, al no existir ruptura del vínculo laboral30. En consecuencia, el lapso laborado a partir del 2 de agosto de 1978 no resulta válido para reconocer la pensión gracia, por su carácter nacional, lo cual conlleva al incumplimiento del requisito de los 20 años de servicio como docente departamental, municipal, distrital y/o nacionalizado.
Esto por cuanto solo el periodo laborado del 3 de octubre al 30 de noviembre de 1972 resulta válido para el cómputo correspondiente al reconocimiento de la pensión gracia, al estar vinculado como docente del orden nacionalizado y distrital con anterioridad al 31 de diciembre de 1980. Sin embargo, no son suficientes para el cumplimiento del requisito temporal exigido por la norma. 38.
Por su parte, el recurrente manifiesta que la sentencia apelada incurrió en un defecto fáctico al no valorar las pruebas referentes a la Resolución 6144 del 26 de diciembre de 1995 y el acta del 10 de julio de 1996, mediante las cuales el Ministerio de Educación Nacional certificó y entregó el servicio educativo al Distrito Especial de Bogotá; como también cuestionó que se haya valorado el certificado de servicio del 8 de febrero de 2022 pese a que la Secretaría de Educación de Bogotá no puede acreditar todo el tiempo como nacional. 39.
Pues bien, revisado el fallo apelado, se observa que en su parte considerativa no se hizo alusión expresa a la referida Resolución 6144 del 26 de diciembre de 1995 y el acta del 10 de julio de 1996. Sin embargo, si bien la Sala no desconoce la existencia del proceso de nacionalización de la educación, como tampoco los distintos procesos de incorporación que se realizaron a nivel nacional y del cual fue objeto la parte demandante, como se mencionó en precedencia, no tiene vocación de prosperidad el argumento del recurso en cuanto a que el vínculo que traía como nacional mutó a territorial. 29 Al respecto, las sentencias proferidas por la Sección Segunda, Subsección B del 5 de agosto de 2010, radicación 2079-2009, C.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila; del 29 de marzo de 2012, radicación 1146-2010 C.P. Gerardo Arenas Monsalve y del 16 de junio de 2015, radicación 68001233100020040276201. 30 En el mismo sentido esta Sala se ha pronunciado en sentencias del 23 de marzo de 2023, radicación 17001 23 33 000 2015 00695 01 (4210–2017) y del 30 de marzo de 2023, radicación 66001 23 33 000 2016 00084 01 (1985– 2018). 11 Radicado: 25000 23 42 000 2019 00606 01 (3401-2023) Demandante: Gonzalo Rojas Sastoque Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 40.
De tal suerte que, se insiste, el proceso de descentralización mencionado y el de incorporación, en modo alguno tenían incidencia en la naturaleza de la designación inicial, tesis que ha venido reiterando esta Sala en asuntos de contornos fácticos similares31. 41. Frente a la indebida valoración del certificado de servicio del 8 de febrero de 2022, debe decirse que, si bien esto tampoco se mencionó en la sentencia, lo cierto es que de su contenido se extrae que la vinculación fue nacional, por tanto, no es objeto de controversia.
Cosa distinta es que de esta manera el demandante una vez más insiste en que la información es incorrecta porque mutó su plaza a territorial, lo cual es abiertamente improcedente como se ha explicado en precedencia. Sin perjuicio de lo anterior, las certificaciones de las secretarías de educación sí tienen valor probatorio, pues así se estableció en la sentencia de unificación jurisprudencial CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 2018. 42.
Tampoco tiene vocación de prosperidad el reparo de la parte demandante consistente en haberse configurado una sustitución patronal que implique el cambio de plaza nacional a territorial, pues las referidas Leyes 60 de 1993 y 715 de 2001 dispusieron que los docentes nombrados con anterioridad mantendrían su tipo de vinculación sin solución de continuidad.
Es así como, conforme se ha explicado, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia la alegada sustitución patronal no implica de manera alguna el cambio de la plaza docente nacional que venía desempeñando el demandante antes del proceso de descentralización de la educación. 43. De otro lado, con relación al reparo formulado respecto a que, en un asunto de similares contornos mediante sentencia del 20 de septiembre de 202232, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca accedió al reconocimiento de la pensión gracia, la Sala encontró que, mediante providencia de segunda instancia del 8 de febrero de 202433 esta Corporación revocó esta decisión, en el entendido de que «los maestros nacionales incorporados a los entes territoriales con ocasión de las Leyes 60 de 1993 y 715 de 2001 no pueden ser acreedores de la pensión gracia, puesto que, además de que no existe sinonimia entre los términos nombramiento («nominación») y homologación, en todo caso esta no comporta cambio del tipo de vinculación, pues fue sin solución de continuidad34». 44.
De tal manera, el cuestionamiento de fondo viene siendo el mismo al expuesto a lo largo del proceso, esto es, que su vinculación nacional mutó a territorial, frente a lo cual la Sala líneas atrás explicó su inviabilidad. Condena en costas en primera instancia 45. El artículo 188 del CPACA establece que la sentencia debe disponer sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código 31 Ver sentencias de fecha 6 de marzo de 2024, expedientes 05001 23 33 000 2021 00566 01 (6176– 2023), 76001 23 33 000 2019 01072 01 (6210–2023). 32 Expediente No. 25000233300020190060700 con ponencia de la doctora Beatriz Helena Escobar Rojas 33 Con ponencia del doctor Jorge Edison Portocarrero Banguera dentro del expediente 25000234200020190060701 (0791 – 2023) 34 Sentencia de 25 de agosto de 2022, expediente 76001-23-33-000-2015-01378-01 (2785-2018), C. P. César Palomino Cortés: «De modo que, como la accionante […], al ser incorporada a la planta del municipio de Cali sin solución de continuidad, mantuvo su calidad de docente con vinculación nacional […]». 12 Radicado: 25000 23 42 000 2019 00606 01 (3401-2023) Demandante: Gonzalo Rojas Sastoque Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de Procedimiento Civil (hoy Código General del Proceso); y que, en todo caso, se condenará en costas si la demanda fue presentada con manifiesta carencia de fundamento legal de conformidad con la modificación normativa introducida por la Ley 2080 de 2021.
De lo anterior se colige que para la imposición de costas se deben emplear las reglas establecidas en el artículo 365 del CGP y, además, se debe determinar si la demanda carecía de fundamento legal o no. 46. Ahora bien, para la interpretación de las normas relativas a la disposición de condena en costas, la jurisprudencia de esta Subsección ha adoptado un criterio objetivo – valorativo según el cual deben encontrarse probados ambos elementos para que la condena resulte procedente: «b) Se concluye que es “objetivo” porque en toda sentencia se “dispondrá” sobre costas, es decir, se decidirá, bien sea para condenar total o parcialmente, o bien para abstenerse, según las precisas reglas del CGP. c) Sin embargo, se le califica de “valorativo” porque se requiere que en el expediente el juez revise si las mismas se causaron y en la medida de su comprobación. Tal y como lo ordena el CGP, esto es, con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad del abogado efectivamente realizada dentro del proceso.
Se recalca, en esa valoración no se incluye la mala fe o temeridad de las partes.»35 47. En cuanto al elemento objetivo, si bien en principio solamente se tenían en cuenta las reglas dispuestas en el Código General del Proceso, en la actualidad su análisis impone también el estudio de la regla introducida por la Ley 2080 de 2021 en el artículo 188 del CPACA relativa a si la demanda carecía o no de fundamento legal. 48.
Descendiendo al caso concreto, frente al reparo del demandante por habérsele condenado en costas en primera instancia debe mencionarse que para su imposición el tribunal no tuvo en cuenta el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, pese a que era una norma vigente al momento de la emisión de la sentencia. Pues bien, revisadas las actuaciones, no se observa que la demanda haya sido formulada con carencia manifiesta de fundamento legal pues contenía argumentos razonables y aportó pruebas relacionadas con el cumplimiento de los requisitos legales para gozar de la pensión gracia. En consecuencia, se revocará la condena en costas en primera instancia. Condena en costas en segunda instancia 49.
Realizada ahora la aludida valoración en la segunda instancia, no se observa la carencia de fundamento legal en el recurso de apelación pues el demandante actuó bajo la convicción de contar con razonable respaldo legal, jurisprudencial y probatorio para obtener un pronunciamiento favorable a sus intereses. Por tanto, esta Sala se abstendrá de condenarla en costas en esta instancia. VII.
DECISIÓN 50. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, 35 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia de 7 de abril de 2016, Rad.
No. 13001233300020130002201. C.P. Alfonso Vargas Rincón. 13 Radicado: 25000 23 42 000 2019 00606 01 (3401-2023) Demandante: Gonzalo Rojas Sastoque Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 27 de enero de 2023 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca que negó las pretensiones de la demanda promovida por el señor Gonzalo Rojas Sastoque contra la UGPP.
Sin embargo, REVOCAR el numeral segundo de la parte resolutiva de esa sentencia, que condenó en costas al demandante en primera instancia, conforme a lo explicado en precedencia.
SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia.
TERCERO: Efectuar las anotaciones correspondientes en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del Consejo de Estado – “SAMAI” y ejecutoriada esta providencia devolver el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado Firmado electrónicamente CONSTANCIA.: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.