Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá, D.C., veintiocho (28) de septiembre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: NULIDAD Radicación: 11001-03-25-000-2021-00190-00 (1125-2021) Demandante: Unión Nacional de Trabajadores y Empleados de la DIAN - UTRADIAN Demandada: Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales-DIAN.

Temas: Requisitos para la expedición de manuales específicos de funciones y competencias laborales. ACCEDE A LAS PRETENSIONES. SENTENCIA ÚNICA INSTANCIA La Sala profiere sentencia de única instancia dentro del proceso promovido por la Unión Nacional de Trabajadores y Empleados de la DIAN - UTRADIAN contra la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales - DIAN.

ANTECEDENTES La Unión de Trabajadores y Empleados de la DIAN -UTRADIAN-, en ejercicio del medio de control de nulidad simple consagrado en el artículo 137 de la Ley 1437, con el fin de que se acceda a las siguientes: PRETENSIONES1 Que se declare la nulidad de las siguientes Resoluciones: - 000059 del 11 de junio de 2020, «Por la cual se adopta el Diccionario de Competencias Laborales Conductuales o interpersonales y se compilan los porcentajes mínimos de exigencia del nivel requerido para los procesos de selección 1 Archivo 2ED_02DEMANDAVILLEGASDIAN(.PDF) NroActua 2, índice 2 de la plataforma Samai.

Radicación: 11001032500020210019000 (1125-2021) 2 en la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN»; - 000060 del 11 de junio de 2020, «Por la cual se adopta el Manual Específico de Requisitos y Funciones para los empleos de la planta permanente de personal de la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales - DIAN»; - 000061 del 11 de junio de 2020, «Por la cual se establecen los requisitos mínimos exigidos para los empleos en la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN». - 000089 del 8 de septiembre de 2020, «Por la cual se modifica la Resolución 060 del 11 de junio de 2020 que adopta el Manual Específico de Requisitos y Funciones para los empleos de la planta permanente de personal de la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales - DIAN»; y - 000090 del 8 de septiembre de 2020, «Por la cual se modifica la Resolución 061 del 11 de junio de 2020 que establece los requisitos mínimos exigidos para los empleos en la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN».

NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN Se expresa que los actos acusados vulneran el preámbulo y los artículos 1.º, 2.º, 25, 26, 29, 40-7, 53, 55, 83, 93, 123, 125, 209 y 215 de la Constitución Política; 24 de la Carta Internacional Americana de Garantías Sociales de la OEA; 2.° y 7 literal c) del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales; 4.º de la Convención Americana de Derechos Humanos; 7.º del Convenio 151 de la OIT; 26 y 27 de la Convención de Viena; 5.º (parágrafo) y 10 del Decreto Ley 770 de 2005; 19, 24 (parágrafo) 27, 29 y 36 del Decreto 1785 de 2014; y 3.º, 37, 38, 40, 42,44 y 46 de la Ley 1437 de 2011.

Como sustento de la alegada transgresión, sostuvo que incurren en las siguientes causales de nulidad: i) Expedición irregular porque la DIAN no cumplió con la obligación de realizar un estudio técnico previo a la expedición de los actos en los que actualizó o modificó su manual específico de funciones y competencias laborales, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 2.2.2.6.1. del Decreto 1083 de 2015.

Agregó que el Radicación: 11001032500020210019000 (1125-2021) 3 aludido estudio debía ser realizado por especialistas, de manera que la entidad tendría que haber solicitado y permitido la asistencia técnica del Departamento Administrativo de la Función Pública, sin que los jefes o directores de gestión de la DIAN fueran personal idóneo para tales efectos.

Que se incurrió en la vulneración de la norma mencionada, por cuanto la DIAN no consignó en actas las decisiones adoptadas durante el proceso de formación de los actos administrativos correspondientes. ii) Expedición irregular o con violación del derecho de defensa, porque tratándose de actos administrativos como los demandados, en los que se adoptó y modificó el manual específico de funciones y competencias laborales de una entidad pública, su proceso de formación debió incluir un trámite de consulta previa a las organizaciones sindicales, a través del cual se garantizara el diálogo y la deliberación con estas últimas, pues convocó y celebró una única reunión con las organizaciones sindicales, el 19 de diciembre de 2019, en la que compartió una información general y de manera verbal, sin que previamente hubiese entregado la documentación informativa a los sindicatos.

Que el fundamento jurídico de dicha obligación se encuentra contenido a nivel constitucional en el principio democrático sobre el cual se encuentra fundado el Estado Social de Derecho, así como en el derecho a la negociación colectiva para regular las condiciones de trabajo, en los términos de los artículos 55 y 56 Superiores. En materia convencional, el Convenio 144 de la OIT «Sobre la consulta tripartita» y en especial la Recomendación 113 «Sobre la consulta» contemplan la adopción de medidas para promover dicho mecanismo entre las autoridades públicas y las organizaciones de empleadores y de trabajadores; además, el Convenio 151 prevé la importancia de fomentar el uso de procedimientos de negociación acerca de las condiciones del empleo entre las autoridades públicas y las organizaciones de empleados públicos.

Que en el orden interno, las Leyes 489 de 1998 y 1474 de 2011 consagran la aplicación efectiva de la democracia participativa en la administración pública, mientras que el Decreto 498 de 2020 plasmó en forma expresa el deber de consulta previa a las organizaciones sindicales presentes en la respectiva entidad, para que Radicación: 11001032500020210019000 (1125-2021) 4 a través de dicho trámite se les dé a conocer el alcance de las modificaciones o actualizaciones de los manuales de funciones y competencias laborales, y se escuchen las observaciones e inquietudes existentes, ordenando dejar constancia de todo ello.

Que la Ley 1437 de 2011 desarrolló los principios de participación y el derecho al debido proceso en toda clase de actuaciones administrativas, además su artículo 46 dispuso explícitamente que cuando la Constitución o la ley ordene la realización de una consulta previa a la adopción de una decisión administrativa, su no realización en los términos previstos es causal de nulidad de la decisión. Que se infringió la anterior normativa pues, previo a la expedición de los actos demandados, no agotó debidamente el requisito de consulta previa con las formalidades que se exigen, toda vez que convocó y celebró una única reunión con las organizaciones sindicales, el 19 de diciembre de 2019, en la que compartió una información general y de manera verbal, sin que previamente hubiese entregado la documentación informativa a los sindicatos, lo que impidió que en ese escenario se generaran observaciones e inquietudes, por lo que con esa única reunión no puede entenderse agotado el proceso de consulta en todas sus etapas y mucho menos respeto de todos los actos acusados. iii) Infracción de las normas superiores en que debía fundarse, dado que el manual de funciones y competencias laborales que se adoptó mediante los actos acusados excluyó, para ciertos cargos y sin justificación, algunas carreras de las áreas misionales e inteligencia corporativa que sí estaban incluidas en el manual anterior, tales como licenciaturas, mecatrónica, administración pública, ingeniería química, relaciones económicas internacionales, y psicología. Que la exclusión de profesiones que estaban consagradas en el manual de funciones y competencias anterior, sin la determinación de un régimen de transición normativa, se tradujo en: a) que empleados con requisitos ya acreditados quedaran condenados a permanecer en los cargos actuales, sin derecho a movilidad en el empleo a través de un encargo o por ascenso, tal como ocurrió en el área de Operación Aduanera de la entidad, pues a quienes ingresaron en vigencia del anterior manual no se les exigió el idioma inglés como requisito académico, último Radicación: 11001032500020210019000 (1125-2021) 5 que sí se encuentra consignado en el manual nuevo; b) la imposibilidad de participar en el proceso de selección 1461 de 2020 y en futuros concursos por el no cumplimiento de los requisitos académicos del cargo.

Que estas modificaciones al manual de funciones y competencias laborales desconocen los derechos convencionales, constitucionales y legales a la promoción o ascenso laboral, así como el derecho de acceso a cargos públicos y el principio de no regresividad, consagrados en el artículo 24 de la Carta Internacional Americana de Garantías Sociales de la OEA; 2.º y 7.º literal c) del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales; el Protocolo de San Salvador y los artículos 26 y 40-7 de la Constitución Política.

CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA La DIAN contestó la demanda2 y se opuso a las pretensiones argumentando que la modificación de las Resoluciones 060 de 2020, que adopta el manual de funciones; y 061 de la misma anualidad, que establece los requisitos mínimos exigidos para los empleos en la DIAN, obedeció a la expedición del Decreto 989 del 9 de julio de 2020, que introdujo una nueva regulación en lo relacionado con las competencias y requisitos específicos para el empleo de jefe de oficina, asesor, coordinador o auditor de control interno o quien haga sus veces en las entidades de la Rama Ejecutiva del orden nacional y territorial.

Que la entidad dio cumplimiento al numeral 8.º, artículo 8.º de la Ley 1437 de 2011 y al artículo 2.2.2.6.1. del Decreto 1083 de 2015 al agotar la consulta previa que permitió la participación de las organizaciones sindicales, tanto así, que se recibieron comentarios por parte de aquellas, los cuales fueron analizados y considerados dentro del proceso de elaboración del manual.

Que la Resolución 00060 de 2020 se apoyó en las directrices trazadas por el DAFP y contó con la participación de expertos en los procesos de la DIAN, así como la validación y ajuste de las Direcciones de Gestión de la misma entidad, sin que pueda 2 Índice 26, ídem. Radicación: 11001032500020210019000 (1125-2021) 6 afirmarse que existía un documento u opinión técnico adicional que tuviera que ser consultado con carácter obligatorio.

Que no es cierto que se hayan excluido ciertas profesiones como requisito académico para el ejercicio de algunos cargos. Ello bajo el entendido de que las disciplinas de administración pública, ingeniería química, relaciones económicas internacionales, psicología, ingeniería mecatrónica y las licenciaturas, hacen parte de los requisitos de estudios de los empleos del nivel directivo, profesional y técnico adscritos a la planta de personal de la DIAN.

Que, una vez adoptado el Manual Específico de Requisitos y Funciones para los empleos de la planta permanente de personal de la entidad, dichos actos sirvieron de fundamento para la oferta de empleos dentro proceso de selección 1461 de 2020, en el cual se ofertaron 1.500 empleos de carrera administrativa, los cuales ya tienen listas de elegibles en firme.

TRÁMITE DE ÚNICA INSTANCIA La demanda fue admitida mediante auto del 25 de junio de 2021 y notificada a la entidad demandada, quien la contestó en tiempo. Luego a través de providencia del 22 de agosto de 2022, se evidenció la posibilidad de emitir sentencia anticipada en los términos del artículo 182A del CPACA, adicionado por el artículo 42 de la Ley 2080 de 2021, por lo que se prescindió de la audiencia inicial prevista en el artículo 189 de la Ley 1437 de 2011, se decretaron las pruebas y se fijó el correspondiente litigio.

ALEGATOS DE CONCLUSIÓN Las partes reiteraron los argumentos expuestos en sus otras intervenciones procesales3. El agente del Ministerio Público no rindió concepto. Se resolverá previas las siguientes, 3 Parte demandante: índice 41, ídem y parte demandada: índice 42, ídem. Radicación: 11001032500020210019000 (1125-2021) 7 CONSIDERACIONES Se deberá determinar si los actos administrativos incurrieron en el vicio de expedición irregular por no contar con el estudio técnico exigido por el artículo 2.2.2.6.1. del Decreto 1083 de 2015 que justificara la modificación al manual de funciones; y por haber desconocido el procedimiento previo de consulta, publicación y socialización de las modificaciones o actualizaciones del manual de funciones y competencias laborales de la entidad.

Igualmente, si se configura el vicio de infracción de las normas superiores en que debían fundarse, específicamente los derechos de acceso a cargos públicos, de ascenso o promoción laboral de los empleados de la entidad, así como el principio de no regresividad, al haber excluido algunas profesiones de los requisitos académicos para desempeñar ciertos niveles de empleo en la entidad.

El vicio de expedición irregular Este vicio o causal de nulidad de los actos administrativos se predica de los defectos en el elemento formal del acto, el cual comprende dos aspectos a saber: el procedimiento y la forma de la declaración4. Sobre lo primero, la expedición irregular se configura cuando se incumplen las condiciones y fases previstas en el ordenamiento jurídico para la formación del acto.

Y frente a lo segundo, el vicio se presenta en los casos en los que la manifestación unilateral de voluntad de la administración adolece de formalidades esenciales para su validez, tales como la motivación. El elemento formal del acto que protege esta causal de nulidad, obedece tanto a razones de orden interno de la administración, como al respeto de las garantías y derechos de las personas5, lo cual puede referirse a requisitos tendientes a garantizar cuestiones como la igualdad y la participación de los interesados en la formación del acto, otorgar las oportunidades que correspondan para el ejercicio de los derechos a la defensa o contradicción y también para asegurar la autenticidad o veracidad del acto administrativo. 4 Cfr. MIGUEL LARGACHA MARTÍNEZ y DANIEL POSSE VELÁSQUEZ, op. cit, p. 27. 5 Ibidem.

Radicación: 11001032500020210019000 (1125-2021) 8 No obstante, es necesario precisar que, tanto esta Corporación como la doctrina, han señalado de manera reiterada que, en virtud de los principios constitucionales de prevalencia de lo sustancial sobre lo formal6 y de eficacia de la función administrativa7, las irregularidades formales que no tengan trascendencia en los derechos y garantías fundamentales como el debido proceso, pueden ser subsanadas y no implican necesariamente la anulación del acto.

Así, la irregularidad que tiene vocación de llevar al juez a declarar la nulidad es la que compromete un presupuesto básico de la decisión o la que tuvo incidencia en su sentido final8. En efecto, en el Consejo de Estado se ha dicho al respecto que9: «La expedición irregular como vicio anulante de los actos administrativos se configura cuando la decisión de la administración viola las normas de orden adjetivo que establecen el procedimiento para su formación o la forma como éste debe presentarse.

Cuando el acto es expedido con vicios en el trámite debe verificarse si éstos son de una suficiencia tal que afecten el sentido de la decisión. Si la irregularidad en el proceso logra afectar la decisión por cuanto es sustancial o trascendente, el acto será anulable por expedición irregular, caso contrario, es decir, cuando el defecto es formal e intrascendente, no hay lugar a decretar su anulación».

(Negrita fuera de texto). Para definir la trascendencia de la irregularidad que puede llevar a la anulación del acto administrativo es posible acudir, inicialmente, a un criterio eminentemente normativo, según el cual, si un precepto jurídico positivo le da el carácter de esencial a una formalidad, su incumplimiento puede generar la nulidad del acto10, lo cual ocurre, por ejemplo, con la consulta previa11. 6 CP, art. 228: «La Administración de Justicia es función pública.

Sus decisiones son independientes. Las actuaciones serán públicas y permanentes con las excepciones que establezca la ley y en ellas prevalecerá el derecho sustancial. Los términos procesales se observarán con diligencia y su incumplimiento será sancionado. Su funcionamiento será desconcentrado y autónomo». (Negrita fuera de texto). 7 CP, art. 209: «La función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad […]». 8 Cfr. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto del 18 de enero de 1994, rad. 2779 y en la doctrina: Cfr. MIGUEL LARGACHA MARTÍNEZ y DANIEL POSSE VELÁSQUEZ, op. cit., p. 87 y LUIS ENRIQUE BERROCAL GUERRERO, Manual del acto administrativo, 7.ª ed., Bogotá: Librería Ediciones del Profesional, 2016, pp. 551-552. 9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia del 27 de enero de 2011, rad. 11001-03-28-000-2010-00007-00. 10 Ibidem, p. 99. 11 CPACA, art. 46: «Consulta obligatoria.

Cuando la Constitución o la ley ordenen la realización de una consulta previa a la adopción de una decisión administrativa, dicha consulta deberá realizarse dentro de los términos señalados en las normas respectivas, so pena de nulidad de la decisión que se llegare a adoptar». (Negrita fuera de texto). Radicación: 11001032500020210019000 (1125-2021) 9 Los manuales específicos de funciones y competencias laborales Los artículos 122, inciso 1.º y 125, inciso 3.º de la Carta Política regulan el empleo público en los siguientes términos: «ARTICULO 122.

No habrá empleo público que no tenga funciones detalladas en ley o reglamento y para proveer los de carácter remunerado se requiere que estén contemplados en la respectiva planta y previstos sus emolumentos en el presupuesto correspondiente. […]

ARTÍCULO 125 […] El ingreso a los cargos de carrera y el ascenso en los mismos, se harán previo cumplimiento de los requisitos y condiciones que fije la ley para determinar los méritos y calidades de los aspirantes […]». Por su parte, el artículo 19 de la Ley 909 de 2004 desarrolló la noción de empleo público, así: «El empleo público es el núcleo básico de la estructura de la función pública objeto de esta ley.

Por empleo se entiende el conjunto de funciones, tareas y responsabilidades que se asignan a una persona y las competencias requeridas para llevarlas a cabo, con el propósito de satisfacer el cumplimiento de los planes de desarrollo y los fines del Estado.». Así, la normativa en cuestión dispuso que el diseño de cada empleo debe contener lo siguiente: a) La descripción del contenido funcional de manera tal que se puedan identificar claramente las responsabilidades exigibles a quien sea su titular; b) El perfil de competencias necesarias para ocupar el cargo, lo que comprende la definición de los requisitos de estudio y experiencia, y todos aquellos otros exigidos para ingresar al servicio.

De acuerdo con el artículo 19 ibidem, «[…] En todo caso, los elementos del perfil han de ser coherentes con las exigencias funcionales del contenido del empleo. […]». c) La duración del empleo cuando sea temporal. A su turno, el artículo 53 de la Ley 909 de 2004 facultó expresamente al presidente de la República para expedir normas con fuerza de ley en las que definiera, entre otros asuntos, el sistema de funciones y requisitos generales aplicable a los organismos y entidades de los órdenes nacional y territorial12. 12 Con excepción del Congreso de la República.

Radicación: 11001032500020210019000 (1125-2021) 10 En ejercicio de dicha atribución, para las entidades del orden nacional se expidió el Decreto Ley 770 de 200513, que estableció los diferentes niveles jerárquicos 14 y consagró la naturaleza general de las funciones que le corresponde ejercer a los empleos agrupados en cada uno de dichos niveles15.

En el artículo 5.º del mencionado decreto se definieron unos criterios generales a los que habría de atender el Gobierno Nacional para determinar lo relacionado con las competencias laborales y requisitos para el ejercicio de los cargos según el nivel jerárquico. Con base en lo anterior, se dispuso un reparto de facultades para que, de un lado, el presidente de la República, en ejercicio de la potestad reglamentaria que le asiste, desarrollara las funciones, competencias y requisitos aplicables de manera general a cada agrupación de empleos según su nivel jerárquico; y de otro lado, las entidades del orden nacional, dentro de aquel marco, expidieran su propio manual específico de funciones y competencias laborales16.

En relación con la DIAN, el Congreso de la República a través del artículo 122 de la Ley 2010 del 27 de diciembre de 201917, revistió al presidente de la República, por el término de 1 mes de facultades extraordinarias, para regular: i) el Sistema Específico de Carrera Administrativa de los servidores públicos de la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (UAE DIAN) denominado Carrera Administrativa, de Administración y Control Tributario, Aduanero y Cambiario; ii) la gestión y administración del talento humano de esa entidad; y iii) todo lo concerniente al ingreso, permanencia, situaciones administrativas, movilidad y causales de retiro de los servidores de la DIAN. 13 «Por el cual se establece el sistema de funciones y de requisitos generales para los empleos públicos correspondientes a los niveles jerárquicos pertenecientes a los organismos y entidades del Orden Nacional, a que se refiere la Ley 909 de 2004.». 14 Directivo, asesor, profesional, técnico y asistencial.

Artículo 3.º del Decreto 770 de 2005. 15 Artículo 4.º del Decreto 770 de 2005. 16 Esta afirmación encuentra respaldo en el artículo 2.º del mismo Decreto Ley 770 de 2005, que en su inciso final prevé que «[…] Las competencias laborales, funciones y requisitos específicos para su ejercicio serán fijados por los respectivos organismos o entidades, con sujeción a los que establezca el Gobierno Nacional de acuerdo con los parámetros señalados en el artículo quinto del presente decreto, salvo para aquellos empleos cuyas funciones y requisitos estén señalados en la Constitución Política o en la ley […]». 17 «Por medio de la cual se adoptan normas para la promoción del crecimiento económico, el empleo, la inversión, el fortalecimiento de las finanzas públicas y la progresividad, equidad y eficiencia del sistema tributario, de acuerdo con los objetivos que sobre la materia impulsaron la ley 1943 de 2018 y se dictan otras disposiciones».

Radicación: 11001032500020210019000 (1125-2021) 11 En desarrollo de tales atribuciones, el Gobierno Nacional expidió el Decreto Ley 071 de 202018, en el cual se estableció el Sistema Específico de Carrera de los empleados públicos de la DIAN; en su artículo 56 definió las competencias laborales19 como la capacidad de una persona para desarrollar en diferentes contextos, con base en los requerimientos de calidad y resultados esperados, las funciones inherentes a un empleo.

Esta capacidad está determinada por los conocimientos, destrezas, habilidades, valores, actitudes y aptitudes que deben poseer, demostrar y mantener los empleados públicos de la DIAN. Y en el artículo 60 de dicha normativa, se previó que la identificación, definición y aplicación de las competencias laborales debían verse reflejadas en la elaboración del Manual Específico de Requisitos y Funciones.

Estudios para la elaboración, actualización, modificación o adición del manual de funciones Tratándose del manual de funciones y competencias laborales es posible diferenciar una normativa aplicable a organismos del orden nacional y otra a entidades del orden territorial, distinción que no solo se encuentra en los Decretos Ley 770 y 785 de 200520, sino también en la reglamentación que efectuó el Decreto 1083 de 2015 sobre la materia.

Así, el artículo 2.1.1.1. del Decreto 1083 de 201521, indicó que dicho ordenamiento era aplicable a la DIAN, y en el artículo 2.2.3.8. ibidem, definió el contenido mínimo del manual específico de funciones y competencias laborales a saber: 1) la identificación y ubicación del empleo; 2) el contenido funcional, dentro del cual debe señalarse el propósito y la descripción de funciones esenciales del empleo22; 3) los conocimientos básicos o esenciales y 4) los requisitos de formación académica y de experiencia. 18 Vigente para la época de expedición de los actos demandados y posteriormente derogado por el artículo 152 del Decreto Ley 927 de 2023. 19 Que comprende las competencias básicas u organizacionales; las funcionales; y las conductuales o interpersonales (artículos 57 a 59). 20 Artículo 32 del Decreto Ley 785 de 2005. 21 «Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector de Función Pública». 22 En este punto es importante señalar que existen unas funciones esenciales y generales de los empleos atendiendo al nivel jerárquico al que pertenezcan.

Su descripción en el respectivo manual específico de funciones y competencias laborales debe efectuarse teniendo en cuenta las funciones descritas en título correspondiente del Decreto 1083 de 2015, según lo dispone su artículo 2.2.2.2.6. Radicación: 11001032500020210019000 (1125-2021) 12 Específicamente, en lo que se refiere a los estudios previos a la expedición del acto que adopte, actualice, modifique o adicione el manual específico de funciones se tiene que, en el caso de las entidades del orden nacional, el inciso 3.º del artículo 2.2.2.6.1. del Decreto 1083 de 201523 señala que: «corresponde a la unidad de personal, o a la que haga sus veces, en cada organismo o entidad, adelantar los estudios para la elaboración, actualización, modificación o adición del manual de funciones y de competencias laborales y velar por el cumplimiento de las disposiciones aquí previstas».

(Resalta la Sala). Teniendo en cuenta lo anterior, antes de la expedición de los actos administrativos que creen, actualicen, adicionen o modifiquen estos manuales, debe surtirse una etapa previa en la que las unidades de personal de las entidades públicas elaboren estudios que justifiquen el contenido de dichos actos y el cumplimiento de las normas que estos deben observar.

Por esto, es posible afirmar que la elaboración de tales estudios constituye un requisito de validez de los manuales específicos de funciones y que su pretermisión podría llegar a viciar de nulidad dichos actos administrativos24. Sobre los motivos que justifican la necesidad de un estudio previo a la adopción o ajuste del manual específico de funciones, esta Sala de Subsección25 se pronunció recientemente, al indicar que: «[…] Ciertamente esta exigencia previa encuentra sustento en razones de buen servicio, por cuanto no puede quedar simplemente al capricho o arbitrio del funcionario competente, el establecimiento de los requisitos de conocimiento o experiencia para los distintos cargos de la planta de personal o los cambios que se realizan a los mismos, así como, las modificaciones relacionadas con las responsabilidades o funciones, sino que el ejercicio de esta competencia debe orientarse en los principios de la función pública y en la prestación del buen servicio público […]».

Así las cosas, es claro que para adoptar o ajustar el nuevo manual específico de funciones y competencias laborales para los empleos de la planta de personal de la 23 En su versión inicial, antes de ser modificado por el artículo 4.º del Decreto 498 de 2020. 24 Al respecto, puede consultarse la sentencia del 15 de julio de 2021, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, radicado 110010325000201900084 00 (0351- 2019). 25 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, Sentencia del 10 de marzo de 2022, radicado 68001-23-33-000-2018-00695-01 (1499-2021).

Radicación: 11001032500020210019000 (1125-2021) 13 DIAN, el funcionario competente debió realizar estudios previos a la expedición del acto, como un requisito para su validez. Sin embargo, en el expediente no se encuentra probado que la entidad los hubiera llevado a cabo. En efecto, al contestar la demanda, la DIAN se abstuvo de controvertir el señalamiento según el cual no existe soporte de un estudio en el que repose la justificación de los cambios realizados al manual.

Sobre este asunto particular, al expediente se allegó como prueba el Oficio 100207218-0171 del 26 de agosto de 202026, en el que la demandada, en respuesta a un derecho de petición elevado por UTRADIAN, afirmó que: «[…] En la elaboración del nuevo Manual de Requisitos y Funciones se contó con la participación de expertos de los procesos de la Entidad y la validación y ajuste de las Direcciones de Gestión, siguiendo los documentos guías y normativa del Departamento Administrativo de la Función Pública, pero las decisiones adoptadas durante el proceso no quedaron consignadas en actas, por lo tanto, no (sic) posible atender positivamente a su solicitud […]».

(Resalta la Sala). Nótese que la defensa de la DIAN se ha sustentado en que conservó la estructura de la metodología respecto a mapas funcionales elaborada por el DAFP, pero, en ningún momento aportó el estudio técnico, tanto así, que en la contestación de la demanda aportó como únicas pruebas los actos administrativos demandados y copia de la guía para establecer o modificar el manual de funciones y de competencias laborales expedido por el Departamento Administrativo de la Función Pública, sin que pueda predicarse que dicho documento reemplaza el estudio técnico que requiere la ley.

Sobre el particular se indica que, si bien ese estudio no requiere observar alguna formalidad específica o metodología determinada, y la Sala ha admitido la posibilidad de inferir el cumplimiento de aquella exigencia a través de las consideraciones plasmadas en el propio acto administrativo, no obstante, al verificar aquellas en los actos enjuiciados, se encuentra que, se citan algunos artículos Decreto 071 de 2020, 1.° de la Ley 2016 de la misma anualidad y el 122 de la Ley 2010 del 27 de 2019, pero no es posible determinar con exactitud los cargos que sufrieron cambios, en qué consistieron estos últimos, ni la justificación para 26 Índice 2, expediente electrónico.

Radicación: 11001032500020210019000 (1125-2021) 14 efectuarlos, luego, no existe soporte o estudio que permita concluir que se satisfizo el requisito previo consignado en el artículo 2.2.2.6.1. del Decreto 1083 de 2015. Bajo esa óptica, se tiene que, conforme se explicó en precedencia, las irregularidades formales que no tengan trascendencia en los derechos y garantías fundamentales como el debido proceso, pueden ser subsanadas y no implican necesariamente la anulación del acto, sin embargo, en este caso no se estima procedente el saneamiento de la omisión advertida pues la exigencia de un estudio previo a la adopción y ajustes del manual específico de funciones encuentra sustento en razones de buen servicio, permitiendo descartar las decisiones caprichosas que puedan tomarse al momento de establecer el perfil del cargo, su contenido funcional y los requisitos de estudio y experiencia de acuerdo con los núcleos básicos de conocimiento.

Tal requisito era predicable de todos los actos acusados, dado que la Resolución 000060 del 11 de junio de 2020 adoptó el Manual Específico de Requisitos y Funciones para los empleos de la planta permanente de personal de la DIAN, el cual fue modificado a través de la Resolución 000089 del 8 de septiembre de la misma anualidad. Por su parte, a través de la Resolución 000061 del 11 de junio de 2020 se establecieron los requisitos mínimos de educación y de experiencia para los empleos de la DIAN y por medio de la Resolución 000090 del 8 de septiembre de la misma anualidad fueron modificados, lo cual, materialmente, hace parte del contenido del manual de funciones y competencias laborales de la entidad de conformidad con lo dispuesto en el artículo 2.2.3.8. del Decreto 1083 de 2015.

En conclusión, con la expedición de los actos administrativos acusados se desconoció lo previsto por el artículo 2.2.2.6.1. del Decreto 1083 de 2015, al no adelantarse los estudios para la modificación del manual de funciones, lo cual vicia de nulidad la totalidad del acto administrativo por haberse expedido en forma irregular al omitirse un requisito previo, necesario para su validez.

Radicación: 11001032500020210019000 (1125-2021) 15 Como el vicio de nulidad afecta en su integridad los actos administrativos demandados no cabe realizar el estudio de los demás cargos planteados por la parte demandante frente a dichos actos. Por último, teniendo en cuenta la importancia de los actos administrativos objeto de la presente litis, se considera necesario diferir los efectos de la decisión anulatoria, para lo cual se otorgará un término razonable de seis meses, dentro de los cuales la DIAN deberá expedir, con el cumplimiento de todos los requisitos legales, un nuevo acto administrativo contentivo del manual de funciones y competencias laborales de esa Unidad Administrativa Especial.

La posición de postergar el cumplimiento de la providencia que accede a las pretensiones de la demanda ha sido desarrollada por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado. Así, en sentencia del 4 de julio de 201927, en un caso de contornos similares se indicó: «[…] Al respecto, conviene tener presente que esta corporación ha enfatizado sobre la regla general de retroactividad de los efectos de la declaración de la nulidad de actos administrativos, esto es, desde su nacimiento a la vida jurídica, y en el mismo sentido lo ha sostenido la Corte Constitucional, entre otros pronunciamientos, en la sentencia T-121 de 201628.

Este criterio se ha decantado a través de la jurisprudencia de esta corporación ante el hecho irrefutable de que no existe un referente normativo especial para esta jurisdicción que así lo defina29, y que se formula a partir de que tal declaración tiene lugar cuando se ha comprobado la existencia de algún vicio que afecta la validez del acto desde su expedición. Por otra parte, también se ha admitido que se otorguen efectos ex nunc o hacia el futuro a la declaratoria de nulidad, con el fin de preservar mandatos y principios superiores, en atención a las consecuencias que se deriven de la decisión judicial30, por la naturaleza y contenido del acto anulado, por el vicio que se encontró demostrado o por la existencia de situaciones particulares y concretas consolidadas31. 27 Radicado: 11001-03-25-000-2013-00369 00 (0793-2013).

En igual sentido, se puede consultar la sentencia del 22 de junio de 2023, radicado: 11001-03-25-000-2017-00478-00 (2215-2017). 28 En dicha providencia la Corte Constitucional sostuvo: «los fallos de nulidad proferidos por el Consejo de Estado tienen efectos ex tunc, es decir, retrotraen la situación a como se encontraba antes de haberse proferido el acto anulado, sin afectar las situaciones jurídicas que se consolidaron». 29 Sobre los efectos de las sentencias de nulidad y la posibilidad de modularlos se puede consultar: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 27 de abril de 2017, radicación: 11001032500020130108700 (2512-2013). 30 En esta línea se pueden consultar: Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de 21 de agosto de 2008, radicación: 11001032500020070005800(1185-07). 31 Algunas de las sentencias en este sentido son las siguientes: Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 24 de marzo de 2000, radicación: 9551: «Sobre los efectos de los fallos de nulidad ha sido abundante la jurisprudencia de la Sala en el sentido de que, en relación con las situaciones jurídicas no consolidadas, son ex- tunc, es decir, desde entonces, y se retrotraen al momento en que nació el acto, y como consecuencia de ello, las cosas se retrotraen al estado en que se encontraban antes de la expedición del mismo, por lo que las situaciones no consolidadas entre el momento de la expedición del acto y la sentencia anulatoria del mismo, son afectadas por la decisión que en esta última se tome (expediente No 4614 del 21 de enero de 1994» y la Radicación: 11001032500020210019000 (1125-2021) 16 Precisado lo anterior, en el asunto concreto, aplicar la regla general de retroactividad de la declaratoria de nulidad a la Resolución 257 del 13 de julio de 2012, implicaría que las plazas afectadas por el vicio de ilegalidad no estarían asignadas a ninguna dependencia dentro de la estructura de la entidad, lo cual conllevaría a una situación de indefinición que traería inconvenientes mayores en la organización y a su funcionamiento, aspecto que claramente atañe al interés general, de manera que, en esta oportunidad, se considera necesario diferir los efectos de la decisión anulatoria de esta resolución, otorgando un término razonable de seis meses, dentro de los cuales el presidente de la Agencia Nacional de Hidrocarburos deberá expedir un acto en el que se regule nuevamente esta materia. […]».

De la condena en costas En consideración a que se trata de un medio de control de nulidad, en el que se ventila un asunto de interés público, no se impondrá condena en costas, de conformidad con lo previsto en el artículo 18832 del CPACA. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA Primero. Declarar la nulidad de los siguientes actos administrativos de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia: i) Resolución 000059 del 11 de junio de 2020, «Por la cual se adopta el Diccionario de Competencias Laborales Conductuales o interpersonales y se compilan los porcentajes mínimos de exigencia del nivel requerido para los procesos de selección en la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN». ii) Resolución 000060 del 11 de junio de 2020, «Por la cual se adopta el Manual Específico de Requisitos y Funciones para los empleos de la planta permanente de personal de la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales - DIAN». sentencia del 13 de diciembre de 2011, que sostuvo: «En estas circunstancias se hacen extensivos los efectos ex nunc, es decir, hacía el futuro de la sentencia (…) mencionada, toda vez que (…) las situaciones producidas al amparo del acto declarado nulo no estaban consolidadas, porque estaban pendiente de decisión en la jurisdicción contenciosa». 32 Artículo 188.

Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. Radicación: 11001032500020210019000 (1125-2021) 17 iii) Resolución 000061 del 11 de junio de 2020, «Por la cual se establecen los requisitos mínimos exigidos para los empleos en la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN». iv) Resolución 000089 del 8 de septiembre de 2020, «Por la cual se modifica la Resolución 060 del 11 de junio de 2020 que adopta el Manual Específico de Requisitos y Funciones para los empleos de la planta permanente de personal de la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales - DIAN». v) Resolución 000090 del 8 de septiembre de 2020, «Por la cual se modifica la Resolución 061 del 11 de junio de 2020 que establece los requisitos mínimos exigidos para los empleos en la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN».

La declaración de nulidad de estos actos solo tendrá efectos a partir de los seis meses siguientes a la ejecutoria de esta providencia, término dentro del cual la DIAN deberá expedir, con el cumplimiento de todos los requisitos legales, un nuevo acto administrativo contentivo del manual de funciones y competencias laborales de esa entidad.

Segundo. Sin condena en costas. Tercero. En firme esta decisión, por Secretaría de la Sección Segunda, háganse las anotaciones correspondientes y archívese el expediente.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente