CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejero Ponente: John Jairo Morales Alzate Bogotá, D. C., catorce (14) de junio de dos mil veinticuatro (2024) Número de radicación: 11001-03-06-000-2024-00100-00 Referencia: conflicto negativo de competencias administrativas. Partes: Defensoría de Familia del Centro Zonal San José del Guaviare (Guaviare), Comisaría de Familia del municipio de Versalles (Valle del Cauca) y Defensoría de Familia del Centro Zonal de Tuluá (Valle del Cauca).
Asunto: falta de competencia de la Sala de Consulta y Servicio Civil. Factor territorial como determinante de la competencia. Reiteración. La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado procede a estudiar y resolver el conflicto negativo de competencias administrativas de la referencia, en cumplimiento de la función prevista en los artículos 39 y 112 (numeral 10) del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), Ley 1437 de 2011, modificados por los artículos 2º y 19 de la Ley 2080 de 2021, respectivamente.
I.
ANTECEDENTES Con base en la información consignada en los documentos que obran en el expediente1, se exponen los antecedentes que dieron origen al presente conflicto de competencias: 1. El 4 de enero de 2024, la Comisaría de Familia del municipio de Versalles (Valle del Cauca) recibió una denuncia presentada por un ciudadano anónimo por «un presunto caso de maltrato infantil»2 contra el niño A.G.I.C.3, al parecer, perteneciente a una comunidad indígena del municipio de San José del Guaviare (Guaviare). 1 Información extraída del expediente digital 2024-00100, que reposa en el aplicativo SAMAI. 2 Así lo calificó la autoridad administrativa al asumir el conocimiento a prevención del presente asunto acorde al parágrafo 3° del artículo 99 de la Ley 1098 de 2006, modificado por el artículo 3° de la Ley 1878 de 2018. 3 Como medida de protección a la intimidad del niño se omitirán sus nombres y los de sus familiares en esta decisión. Radicación: 110010306000202400100000 Dicha Comisaría de Familia, en cumplimiento del artículo 52 de la Ley 1098 de 2006, modificado por el artículo 1.° de la Ley 1878 de 2018, ordenó, de inmediato, la verificación de la garantía de los derechos y se logró establecer que el niño A.G.I.C., desde el 8 de diciembre de 2023, se encontraba en el municipio del Versalles (Valle del Cauca) en compañía de una persona que, al parecer, no tenía ningún vínculo familiar o de crianza con aquel menor de edad4. 2.
El mismo 4 de enero de 2024, la Comisaría de Familia del municipio de Versalles (Valle del Cauca) dio apertura al proceso administrativo de restablecimiento de derechos (en adelante PARD) en favor del niño A.G.I.C., y como medida de protección transitoria, dispuso el ingreso del niño a la Fundación Fesanco en el municipio de Tuluá (Valle del Cauca), mediante la modalidad de hogar sustituto.
Lo anterior, con fundamento en las siguientes pruebas: El despacho, fundado en los informes aportados identifican una serie de presuntos sucesos que amenazan y/o vulneran determinados derechos del niño G.A.I.C., […], los cuales están consagrados en los siguientes artículos de la Ley 1098 de 2.006: derecho a la vida y a la calidad de vida (sic) y un ambiente sano (artículo 17), derecho a la integridad personal (artículo 18), derecho a la protección (artículo 20), derecho a tener una familia y a no ser separado de ella (art. 22), derecho a la salud (art. 27), a efectos de restablecerlos.
Asimismo, pidió el acompañamiento de la Policía Nacional y del Ministerio Público, ordenó formular las denuncias penales correspondientes y solicitó «al equipo psicosocial adscrito a la entidad competente, realizar las labores de campo pertinentes en búsqueda de familia de origen o familia extensa del niño A.G.I.C.». 3. El 6 de enero de 2024, la Comisaría de Familia del municipio de Versalles (Valle del Cauca) remitió el PARD del niño A.G.I.C. al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, Centro Zonal de San José del Guaviare (Guaviare), en atención a que, de acuerdo con la información recopilada, se estableció que los progenitores del niño residían en esa zona. 4.
El 8 de enero de 2024, la Defensoría de Familia del Centro Zonal de San José del Guaviare (Guaviare) se abstuvo de conocer del PARD del niño A.G.I.C., por falta de competencia, y devolvió el expediente administrativo a la Comisaría de Familia del municipio de Versalles (Valle del Cauca). 4 Así lo determinaron los profesionales de la Comisaría al momento de verificar el estado de sus derechos: El niño aparentemente se ve con estado de desnutrición, ya que tiene el estómago muy inflamado, la piel reseca y con un daño de estómago muy fuerte.
De acuerdo a lo anterior se sugiere que el niño entre en protección de manera inmediata ya que se desconoce la familia de origen y con la familia que se encuentra actualmente no tiene ningún vínculo de consanguinidad y de crianza, por la que se sugiere a la autoridad competente que se ubique el niño en la modalidad de hogar sustituto de ICBF.
Radicación: 110010306000202400100000 5. El 9 de enero de 2024, la Comisaría de Familia del municipio de Versalles (Valle del Cauca) solicitó al Juzgado Promiscuo de Familia del Circuito de Roldanillo (Valle del Cauca), dirimir el conflicto negativo de competencias administrativas suscitado entre aquella autoridad y la Defensoría de Familia del Centro Zonal de San José del Guaviare (Guaviare). 6.
El 15 de enero de 2024, el Juzgado Promiscuo de Familia del Circuito de Roldanillo (Valle del Cauca) declaró su falta de competencia para decidir el conflicto negativo de competencias administrativas suscitado entre la Defensoría de Familia del Centro Zonal San José del Guaviare y a la Comisaría de Familia del municipio de Versalles (Valle del Cauca).
En el mismo auto, ordenó remitir las diligencias administrativas a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. Lo anterior, con fundamento en lo dispuesto en el artículo 39 del CPACA. II. ACTUACIÓN PROCESAL Obra constancia secretarial del 5 de marzo de 2024, en el sentido de que se les comunicó, a través de correo electrónico, el inicio del trámite del conflicto de competencias a la Defensoría de Familia del Centro Zonal San José del Guaviare (Guaviare) y a la Comisaría de Familia del municipio de Versalles (Valle del Cauca).
Lo anterior, con el fin de que presentaran por escrito sus alegatos. Igualmente, se le comunicó, a través de correo electrónico, a las siguientes autoridades para que presentaran por escrito sus consideraciones: a la Defensoría de Familia del Centro Zonal de Tuluá (Valle del Cauca), a la Fundación Fesanco en el municipio de Tuluá (Valle del Cauca), al coordinador del Centro Zonal Roldanillo (Regional Valle del Cauca), al coordinador del Centro Zonal Tuluá (Regional Valle del Cauca), a la Personería del municipio de Versalles (Valle del Cauca) y al Juzgado Promiscuo de Familia del Circuito de Roldanillo (Valle del Cauca).
De conformidad con lo dispuesto por el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, se fijó edicto en la Secretaría de esta Sala, por el término de cinco días, a partir del 8 de marzo de 2024, con el fin de que las autoridades involucradas y las personas interesadas presentaran sus alegatos o consideraciones. El 15 de marzo de 2024, la Secretaría de la Sala informó que las autoridades guardaron silencio.
El consejero ponente, mediante Auto del 23 de abril de 2024, vinculó a la Defensoría de Familia del Centro Zonal de Tuluá (Valle del Cauca), con el fin de analizar su posible competencia en el asunto de la referencia, en razón a que el niño A.G.I.C., al parecer, se encontraba ubicado en ese municipio. Radicación: 110010306000202400100000 En el mismo Auto, se dispuso requerir, por intermedio de la Secretaría de la Sala, a la Fundación Fesanco con domicilio en el municipio de Tuluá (Valle del Cauca), para que enviara una constancia de ubicación actual del niño y para que suministrara los datos de contacto de los padres (dirección electrónica, física, número telefónico), para efectos de comunicarles el inició del trámite del conflicto de competencias.
El 7 de mayo de 2024, la Secretaría de la Sala informó que la Comisaría de Familia del municipio de Versalles (Valle del Cauca) y la Fundación Fesanco con domicilio en el municipio de Tuluá (Valle del Cauca) habían allegado la constancia de ubicación actual del niño A.G.I.C. La Secretaría, igualmente informó que, gracias a la información suministrada por esas dos autoridades, se había logrado contactar, por vía telefónica y correo electrónico, a la madre del niño A.G.I.C., y que finalmente se le comunicó la existencia del presente conflicto de competencias administrativas.
III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES E INTERVINIENTES a) De la Comisaría de Familia del municipio de Versalles (Valle del Cauca) La comisaría no presentó escrito de alegatos, pero sus argumentos se encuentran expuestos en la solicitud del 9 de enero de 2024, mediante la cual propuso el conflicto negativo de competencias administrativas de la referencia. Señaló que en virtud de lo establecido en el artículo 97 del Código de la Infancia y la Adolescencia, la autoridad administrativa competente para adelantar los procesos de restablecimiento de derechos sería la del lugar donde se encuentre el niño, la niña o el adolescente.
Sin embargo, manifestó que dicha regla debe ser interpretada en un sentido amplio, como el «lugar de residencia» del niño, la niña o el adolescente. En relación con el caso concreto informó que, el lugar de residencia del niño A.G.I.C. no era el municipio de Versalles, sino el municipio de San José del Guaviare donde se encuentra el domicilio de sus padres bilógicos, pues su permanencia en el departamento del Valle del Cauca obedecía a situaciones irregulares que a la fecha no se han logrado esclarecer.
Asimismo, afirmó que teniendo en cuenta que el niño A.G.I.C. se encontraba en un hogar ubicado en el municipio de Tuluá (Valle del Cauca) se podría inferir que la autoridad competente sería la Defensoría de Familia de ese municipio. Radicación: 110010306000202400100000 b) De la Defensoría de Familia del Centro Zonal San José del Guaviare (Guaviare) Dicha Defensoría de Familia no presentó escrito de alegatos, pero sus argumentos se encuentran expuestos en el oficio del 9 de enero de 2024, mediante el cual rechazó su competencia. Con fundamento en el artículo 97 Código de la Infancia y la Adolescencia, señaló que la autoridad administrativa competente para adelantar los procesos de restablecimiento de derechos no es la del lugar de residencia de su familia o red familiar del niño, la niña o el adolescente, sino la del lugar donde se encuentre.
Afirmó que, en razón a lo anterior, la Defensoría de Familia del Centro Zonal de San José del Guaviare (Guaviare) no puede conocer del PARD iniciado en favor del niño A.G.I.C., pues si bien los padres viven en San José de Guaviare, el niño se encuentra ubicado en el municipio de Tuluá (Valle del Cauca). c) De la Defensoría de Familia del Centro Zonal de Tuluá (Valle del Cauca) Esa Defensoría de Familia, dentro del término otorgado por el consejero ponente en el Auto del 23 de abril de 2024, presentó escrito de alegatos.
En primer lugar, sostuvo que el conflicto de competencias «hubiese podido ser resuelto por el Juez de Familia o Promiscuo de Familia, quien está facultado para tal fin en el artículo 21 numeral 16 de Código General del Proceso». Afirmó que la Comisaría de Familia del municipio de Versalles (Valle del Cauca) puede continuar con el trámite del PARD y seguir garantizando la atención en favor del niño A.G.I.C. mientras se encuentre bajo medida de restablecimiento de derechos con ubicación en medio institucional a cargo de cualquier operador de la Regional del Valle del Cauca.
Hizo mención al memorando del 5 de mayo de 2023 del ICBF, según el cual el traslado del niño, niña o adolescente a otro municipio de la misma regional, no implica necesariamente el cambio de defensor o comisario de familia, siempre y cuando los dos municipios se encuentren geográficamente cercanos y se pueda garantizar, mediante comisión de servicios, el traslado del defensor o comisario de familia y de los profesionales del equipo técnico interdisciplinario, por lo menos una vez al mes.
IV. CONSIDERACIONES 1. Competencia Radicación: 110010306000202400100000 La Ley 1878 de 20185 fue publicada el 9 de enero de 2018, fecha a partir de la cual entró a regir, de manera integral, en todo el territorio nacional. El artículo 3.° de la citada ley modificó el artículo 99 de la Ley 1098 de 2006 y le adicionó el parágrafo tercero, conforme al cual los conflictos de competencia que se susciten entre las autoridades administrativas en los procesos administrativos de restablecimiento de derechos serán resueltos por los jueces de familia.
En consecuencia, la Sala estima procedente hacer una revisión de las normas legales pertinentes, con base en la cual determinará, en el caso concreto, si es o no de su competencia conocer del conflicto planteado. La enunciada revisión comprende: a) La competencia general de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado para resolver los conflictos de competencias administrativas; b) La posición de la Sala con relación al artículo 21, numeral 16, de la Ley 1564 de 2012 (Código General del Proceso); c) El alcance del parágrafo 3º del artículo 3º de la Ley 1878 de 2018, frente a la competencia general de la Sala para dirimir los conflictos de competencia que se susciten en las actuaciones administrativas reguladas por el Código de la Infancia y la Adolescencia. a) La posición de la Sala en relación con el artículo 21, numeral 16°, de la Ley 1564 de 2012 (Código General del Proceso).
Reiteración Dispone la norma en cita: Artículo 21. Competencia de los jueces de familia en única instancia. Los jueces de familia conocen en única instancia de los siguientes asuntos: […] 16. De los conflictos de competencia en asuntos de familia que se susciten entre defensores de familia, comisarios de familia, notarios e inspectores de policía. […] (Subraya la Sala).
De conformidad con esta disposición, el juez de familia es competente para conocer de los conflictos de competencias que se susciten, específicamente, entre defensores de familia, comisarios de familia, notarios e inspectores de policía, en 5 «Por medio de la cual se modifican algunos artículos de la ley 1098 de 2006, por la cual se expide el Código de la Infancia y la Adolescencia, y se dictan otras disposiciones».
Radicación: 110010306000202400100000 asuntos de familia. Al analizar esa disposición, la Sala concluyó que el Código General del Proceso (CGP) no modificó ni derogó, en forma expresa o tácita, ninguna de las disposiciones señaladas del CPACA respecto de los conflictos de competencias administrativas, pues, si bien el artículo 21 del CGP otorgó a los jueces de familia la función de resolver los conflictos de competencia que se presenten entre las autoridades antes mencionadas, esa competencia no resulta opuesta ni incompatible con lo dispuesto para la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado y los tribunales administrativos, en los artículos 39, 112 numeral 10º, y 151 numeral 3º del CPACA.
Así las cosas, teniendo en cuenta que el artículo 21, numeral 16, del CGP no implicó la pérdida de competencia de la Sala para resolver conflictos de competencias administrativas en materia de familia, se concluyó que la Sala de Consulta y los jueces de familia tenían, en este campo, una competencia concurrente y a prevención, y así se continuó ejerciendo. b) Alcance del parágrafo 3º del artículo 99 de la Ley 1098 de 2006, incorporado por el artículo 3 de la Ley 1878 de 2018, frente a la competencia general de la Sala para dirimir los conflictos de competencia que se susciten en las actuaciones administrativas reguladas por el Código de la Infancia y la Adolescencia. Reiteración. El artículo 44 de la Constitución Política establece el carácter prevalente de los derechos de los niños, niñas y adolescentes, y obliga a la sociedad, a la familia y al Estado a asistirlos y protegerlos, para garantizar su desarrollo armónico e integral, así como a procurar el restablecimiento de sus derechos, cuando les sean vulnerados.
Para dar cumplimiento a lo anterior, se expidió el Código de la Infancia y la Adolescencia (Ley 1098 de 2006), recientemente modificada por la Ley 1878 de 2018. La exposición de motivos de esta última ley fue reiterativa en su propósito de reducir los tiempos del proceso administrativo de restablecimiento de derechos, bajo los principios de celeridad y eficacia (artículo 209 constitucional), con el fin de lograr que la protección de los derechos de los niños, niñas y adolescentes sea efectiva.
En particular, el artículo 3 de la Ley 1878 modificó el artículo 99 de la Ley 1098 y le adicionó tres parágrafos, de los cuales interesa el tercero, conforme al cual: Parágrafo 3º. En caso de conflicto de competencia entre autoridades administrativas, el proceso de restablecimiento de derechos deberá ser tramitado a prevención por la primera autoridad que tuvo conocimiento del asunto, hasta tanto el juez de familia resuelva el conflicto.
Radicación: 110010306000202400100000 El juez de familia tendrá un término de quince (15) días para resolver el conflicto de competencia que se presente y en caso de no hacerlo incurrirá en causal de mala conducta. En caso de declararse falta de competencia respecto de quién venía conociendo a prevención, lo actuado conservará plena validez, incluso la resolución que decida el fondo del proceso.
(Subraya la Sala). En su tenor literal, el parágrafo transcrito parte de la existencia de un conflicto de competencias entre las autoridades administrativas que, en el Código de la Infancia y la Adolescencia, están llamadas inicialmente a conocer de los procesos administrativos de restablecimiento de derechos, esto es, los defensores de familia, los comisarios de familia o (a falta de los anteriores) los inspectores de policía (concordante con el CGP, artículo 21, numeral 16, ya analizado).
De igual forma, el parágrafo 3º transcrito guarda armonía con el propósito de la Ley 1878 de agilizar y reducir los tiempos de los procedimientos, tanto para proteger a los niños, niñas y adolescentes cuyos derechos hayan sido amenazados o vulnerados, como para definir su derecho fundamental a tener una familia. En efecto, asignar al juez de familia la función de resolver los conflictos de competencia que se susciten entre las autoridades administrativas en la etapa inicial6 del PARD permite que se defina una de las garantías del debido proceso, esto es, la autoridad legalmente habilitada para conocer y decidir una determinada actuación (con la intervención de una autoridad judicial), a la vez que propicia la aproximación material y formal al motivo del conflicto y su pronta solución. Reitera la Sala que la Ley 1878, en el parágrafo 3º del artículo 3, al igual que el Código General del Proceso, consagran esa intervención del juez de familia, en la actuación administrativa de protección y restablecimiento de los derechos de los niños, niñas y adolescentes, solamente cuando el conflicto se plantea entre las autoridades administrativas de familia reguladas en el Código de la Infancia y la Adolescencia7. 6 El artículo 99 del Código de la Infancia y la Adolescencia regula la «iniciación de la actuación administrativa», cuyo trámite se consagra, de forma inicial, en este artículo y continúa desarrollándose en el artículo 100 de la misma normativa, por lo que debe entenderse que el parágrafo 3° del artículo 3 de la Ley 1878 cobija ambos artículos. 7 Téngase presente que el Código General del Proceso también incluye los asuntos de familia que conocen los notarios, pero estos no son autoridades de familia en el Código de la Infancia y la Adolescencia. Cfr. Arts. 79 a 98 de la Ley 1098 de 2006.
Radicación: 110010306000202400100000 Por consiguiente, como en esta materia hay norma especial8, la Sala debe remitir los conflictos que le sean presentados al juez de familia que corresponda al lugar donde se encuentra el niño, niña o adolescente, en el entendido de que esta autoridad operará con celeridad, dentro del citado espíritu de la Ley 1878 de 2018.
Ahora bien, sin perjuicio de lo anterior, es importante precisar lo siguiente: cuando la autoridad administrativa incumple los términos del proceso administrativo de restablecimiento de derechos, el Código de la Infancia y la Adolescencia9 dispone, como consecuencia, la pérdida de competencia y el deber de trasladar el proceso al juez de familia, para que este, actuando en reemplazo de la autoridad administrativa10, defina la situación jurídica del niño, niña o adolescente.
La Sala ha reiterado que, en estos casos, la naturaleza de la función que ejerce el juez de familia es administrativa11, y no judicial. Como se indicó atrás, el Código de la Infancia y la Adolescencia y el Código General del Proceso se refieren a los conflictos de competencias entre las autoridades administrativas inicialmente llamadas a conocer del PARD, y prevén que los resuelva una autoridad judicial, esto es, el juez de familia.
Pues bien, cuando un juez de familia debe reemplazar a una de las autoridades administrativas señaladas que haya perdido la competencia, por dejar vencer los términos para adelantar y concluir el PARD, puede entrar en conflicto de competencias con un defensor de familia o con un comisario de familia, e, incluso, con un inspector de policía (en los casos en que esta autoridad ejerza la competencia supletoria que le asigna el Código de la Infancia y la Adolescencia).
Esta hipótesis particular (conflicto de competencias entre un funcionario administrativo y un juez de familia) no está prevista ni en el Código General del Proceso ni en el Código de la Infancia y la Adolescencia. En consecuencia, dicha situación queda comprendida por la regulación contenida en la Ley 1437 de 2011 8 El procedimiento administrativo de restablecimiento de derechos es una actuación administrativa regulada en ley especial -Código de la Infancia y la Adolescencia, Ley 1098 de 2006- y, por consiguiente, las normas del procedimiento administrativo general estatuido en el CPACA se aplican para suplir sus vacíos.
Confrontar con el artículo 2 de la Ley 1437 de 2011. 9 Ley 1098 de 2006 con las modificaciones de la Ley 1878 de 2018, artículos 100 y 103. 10 En concordancia, el numeral 4º del artículo 119 del Código de la Infancia y la Adolescencia le atribuye al juez de familia la competencia en única instancia para «resolver sobre el restablecimiento de derechos cuando el defensor o el Comisario de Familia haya perdido competencia».
Y, a su vez, el artículo 120 del mismo Código otorga competencia al juez civil o promiscuo municipal para conocer de los asuntos «que la presente ley atribuye al juez de familia, en única instancia en los lugares donde no exista este». 11 Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil, radicado núm. 11001030600020160000600 del 10 de octubre de 2016.
Reiterada en el radicado núm. 11001030600020190013000, del 12 de noviembre de 2019, entre otras. Radicación: 110010306000202400100000 (CPACA), porque esta es la normativa que contiene las reglas del procedimiento administrativo general que, por mandato de su artículo 2, inciso final, debe ser aplicado ante la inexistencia de procedimientos especiales12.
Por lo tanto, los conflictos de competencias que se susciten entre un juez de familia y una autoridad administrativa, dentro del marco de las actuaciones administrativas reguladas por el Código de la Infancia y la Adolescencia, siguen siendo competencia de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, con sujeción al trámite establecido en el artículo 39 del CPACA.
Por el contrario, como antes se mencionó, aquellos conflictos que surjan entre las autoridades administrativas (comisarios de familia, defensores de familia e inspectores de policía), en la etapa inicial del PARD (artículos 99 y 100 del Código de la Infancia y la Adolescencia), deben ser conocidos y resueltos, en forma exclusiva, por los jueces de familia que sean competentes, por el factor territorial. c) La vigencia de la Ley 1878 de 2018.
Reiteración Corresponde al Congreso de la República hacer las leyes (artículos 150 y 157 de la C.P.), de lo cual se sigue que puede disponer el momento en el cual comenzarán a regir. Por regla general, la ley comienza a regir a partir de su promulgación, salvo que el Legislador, en ejercicio de su competencia constitucional, mediante precepto expreso, determine una fecha diferente13.
La Ley 4 de 1913, «sobre régimen político y municipal», es plenamente concordante con la normativa constitucional, al disponer que «[l]a ley no obliga sino en virtud de su promulgación, y su observancia principia dos meses después de promulgada», esto es, de «insertar la ley en el periódico oficial». No obstante, el artículo 53 de la misma Ley 4 de 1913 establece una excepción a dicha regla, así: Artículo 53.
Se exceptúan de lo dispuesto en el artículo anterior los casos siguientes. 1. Cuando la ley fije el día en que deba principiar a regir, o autorice al gobierno para fijarlo, en cuyo caso principiará a regir la ley el día señalado [ ]. (Se subraya). 12 L.1437/11 «Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo».
Artículo 2º, inciso final: «Las autoridades sujetarán sus actuaciones a los procedimientos que se establecen en este Código, sin perjuicio de los procedimientos regulados en leyes especiales. En lo no previsto en los mismos se aplicarán las disposiciones de este Código». 13 Sobre el particular, ver sentencia C-215 de 1999 de la Corte Constitucional.
Radicación: 110010306000202400100000 Si bien la Ley 1878 de 2018 no estableció una norma precisa relativa a su vigencia, por lo que, en principio, resultaría aplicable la regla general del artículo 52 de la Ley 414, el intérprete no puede pasar por alto que el artículo 13 de la Ley 1878 dispuso: Artículo 13. Los procesos en curso al entrar en vigencia la presente ley, se someterán a las siguientes reglas de tránsito de legislación: 1.
Los Procesos Administrativos de Restablecimiento de Derechos que no cuenten aún con la definición de la situación jurídica establecida en el artículo 100 de la Ley 1098 de 2006, deberán ser fallados conforme con la legislación vigente al momento de su apertura. Una vez se encuentre en firme la declaratoria en situación de vulneración o adoptabilidad se continuará el trámite de seguimiento de acuerdo con lo previsto en la presente ley. 2.
Respecto de los procesos que se encuentran con declaratoria en situación de vulneración de derechos, se deberá aplicar lo dispuesto en la presente ley para el seguimiento de las medidas, cuyo término se contará a partir de la expedición de la presente ley. (Se subraya). La norma transcrita alude a la vigencia de la Ley 1878, para hacer un corte respecto de los procesos en curso y fijar las reglas de tránsito de legislación, momento que acaece «a partir de la expedición» de esa ley.
La manera ambigua y antitécnica como la ley alude a dos asuntos de capital importancia (la vigencia de la ley y las normas de transición), ameritan que sean dilucidados por la Sala. En cuanto a lo primero, debe decirse que la expedición de la ley no coincide con el momento de su vigencia. La expedición se refiere a la formulación de la materia normativa y la promulgación alude a la publicidad de dicho contenido15. «En consecuencia, la ley o el acto, aunque se conforman en el momento de su expedición, sólo producen efectos jurídicos desde su promulgación en el Diario Oficial»16.
Por consiguiente, si se le da un efecto útil al artículo 13 de la Ley 1878 de 2018, en el sentido de que la expresión «a partir de la expedición»17 de esa ley debe entenderse como el inicio de su vigencia, esto es, que el Legislador fijó la fecha de 14 Ley 4 de 1913. Artículo 52. La ley no obliga sino en virtud de su promulgación, y su observancia principia dos meses después de promulgada.
La promulgación consiste en insertar la ley en el periódico oficial, y se entiende consumada en la fecha del número en que termine la inserción. 15 Artículo 119 de la Ley 489 de 1998: «Publicación en el Diario Oficial». 16 Corte Constitucional. Sentencia C-306 de 1996, M.P. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz. 17 Con respecto a la expresión «a partir de», la doctrina de la Sala vertida en el Concepto 2360 de 2017, teniendo como base lo dispuesto por el Diccionario de la Lengua Española, significa «[t]Omar un hecho, una fecha o cualquier otro antecedente como base para un razonamiento o cómputo» (subrayas añadidas).
Radicación: 110010306000202400100000 su promulgación como el día en que debía «principiar a regir» (art. 53 de la Ley 4 de 1913), necesariamente deberá concluirse que si la Ley 1878 fue publicada en el Diario Oficial 50.471 del 9 de enero de 2018, esta comenzó a regir en esa fecha, y, por lo mismo, desde ese momento, comenzó a regular las situaciones por ella previstas, en lo que se conoce como el efecto general inmediato de la ley.
Así las cosas, a los procesos administrativos de restablecimiento de derechos que se inicien a partir del 9 de enero de 2018 se les aplica, en su integridad, la Ley 1878 de 2018, incluida la regla especial de definición de los conflictos de competencia, asignada por el parágrafo 3 del artículo 3 de la Ley 1878 de 2018 al juez de familia. 2.
Términos legales El inciso final del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo ordena: «[m]ientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 se suspenderán»18. En consecuencia, el procedimiento consagrado en el artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo para el examen y decisión de los asuntos que se plantean a la Sala, como conflictos negativos o positivos de competencias administrativas, prevé la terminación de los términos de las actuaciones administrativas, de manera que no corren los términos a que están sujetas las autoridades para cumplir oportunamente sus funciones.
El mandato legal de suspensión de los términos es armónico y coherente con los artículos 6º de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones. Como la suspensión de los términos es propia del procedimiento y no del contenido o alcance de la decisión que deba tomar la Sala, en la parte resolutiva se declarará que, en el presente asunto, los términos suspendidos se reanudarán o comenzarán a correr a partir del día siguiente al de la comunicación de esta decisión. 3.
Caso concreto y decisión de la Sala Como se explicó anteriormente, a la luz de lo previsto en el parágrafo 3.° del artículo 99 de la Ley 1098 de 2006, modificado por el artículo 3.° de la Ley 1878 de 2018, los jueces de familia tienen la función de dirimir los conflictos de competencia que se presenten en la etapa inicial del PARD. 18 La remisión al artículo 14 del CPACA debe entenderse hecha al artículo 1 de la Ley Estatutaria 1755 de 2015.
Radicación: 110010306000202400100000 Esta Sala al analizar dicha norma, ha reiterado que19: [l]os conflictos de competencia que se susciten desde el «conocimiento de la presunta amenaza o vulneración de los derechos», hasta la definición de la situación jurídica «declarando en situación de vulneración de derechos o adoptabilidad al niño, niña o adolescente», regulado en los artículos 99 y 100 del Código de la Infancia y la Adolescencia, son competencia del juez de familia, si las actuaciones se surten con posterioridad al 9 de enero de 2018, fecha de entrada en vigencia de la Ley 1878 de 2018. [ ] En el caso específico, conforme obra en los documentos allegados, el asunto sobre el cual versa el conflicto de competencia que se somete a consideración de la Sala, recae sobre el PARD iniciado en favor del niño A.G.I.C. Al respecto, es importante indicar que el 4 de enero de 2024, día en que la Comisaría de Familia del municipio de Versalles (Valle del Cauca) tuvo conocimiento de la presunta vulneración de los derechos del niño A.G.I.C., se profirió el auto de apertura del PARD, sin que se evidencie en el expediente, otra actuación. Por lo anterior, corresponde al juez de familia dirimir el presente conflicto de competencias por las razones que a continuación se exponen: i) El proceso inició con posterioridad al 9 de enero de 2018, fecha de entrada en vigencia de la Ley 1878.. ii) No se ha llevado a cabo la audiencia, mediante la cual, se declare en situación de vulneración de derechos al niño, y, por lo tanto, el proceso se encuentra en etapa inicial. iii) El conflicto está planteado entre «las autoridades administrativas que originalmente están llamadas a conocer del PARD», esto es, dos defensorías de familia y una comisaría de familia.
Adicionalmente, como se dijo en la parte considerativa de la presente decisión, corresponde dirimir el conflicto al juez de familia del lugar donde se encuentren los niños, niñas y adolescentes. 19 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, radicación núm. 11001030600020210003100 del 20 de abril de 2021. Radicación: 110010306000202400100000 Como se indicó en los antecedentes, el PARD adelantado en favor del niño A.G.I.C. fue abierto por la Comisaría de Familia del municipio de Versalles (Valle del Cauca), a partir de una denuncia que presentó, en su momento, un ciudadano anónimo.
Sin embargo, tanto la Comisaría de Familia del municipio de Versalles (Valle del Cauca) como la Fundación Fesanco con domicilio en el municipio de Tuluá (Valle del Cauca), durante el trámite del conflicto de competencias, confirmaron que el niño A.G.I.C. se encuentra a cargo de esa institución, bajo la modalidad de hogar sustituto. Por tal motivo, corresponderá al juez de familia del municipio de Tuluá dirimir el presente conflicto.
Así las cosas, la Sala no tiene competencia para dirimir el conflicto de competencias propuesto y remitirá las diligencias a la Oficina de Apoyo Judicial de la ciudad de Tuluá, para que, por reparto, asigne el conflicto de competencias administrativas de la referencia a uno de los Juzgados Promiscuos de Familia de Tuluá. Lo anterior, se reitera, con base en el parágrafo 3° del artículo 3° de la Ley 1878, modificatorio del artículo 99 de la Ley 1098 de 2006. 4.
EXHORTO Para la Sala es necesario resaltar la importancia de los lineamientos técnicos consagrados por el ICBF en la Resolución 4262 del 21 de julio de 2021, que se deben seguir en las actuaciones del PARD de los niños, niñas y adolescentes de los pueblos indígenas con sus derechos inobservados, amenazados o vulnerados. Dicha Resolución contiene un conjunto de acciones dirigidas a garantizar de manera efectiva los derechos individuales del niño, niña o adolescente indígena, en armonía con los principios que rigen sus culturas y organización social, y con respeto a las diferencias sociales del pueblo indígena que corresponda.
Aquellos lineamientos del ICBF son vinculantes para las autoridades administrativas competentes en el restablecimiento de los derechos de niños, niñas y adolescentes, según lo establece el artículo 7 del Decreto 4840 de 2007, compilado en el Decreto Único Reglamentario del Sector Justicia y del Derecho20. Uno de los lineamientos técnicos, para la primera etapa del PARD, exige a las autoridades administrativas competentes, vincular, de forma inmediata en el momento que se conoce de la amenaza o vulneración de los derechos, a la 20 Artículo 2.2.4.9.2.3.
Función de articulación. Los lineamientos técnicos que fije el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar de conformidad con la responsabilidad que le señala la ley, servirán de guía y serán un instrumento orientador en la aplicación del Código de Infancia y Adolescencia, y una vez adoptados por acto administrativo son vinculantes para las autoridades administrativas competentes en el restablecimiento de los derechos de niños, niñas y adolescentes.
Radicación: 110010306000202400100000 autoridad de la comunidad indígena a la cual pertenece el niño, niña o adolescente, para garantizar su interlocución y participación en el cuso del proceso. Lo anterior, para, entre otras cosas, solicitarle su asesoría y acompañamiento en las valoraciones iniciales de cada uno de ellos. En consecuencia, se exhortará al Juzgado Promiscuo de Familia de Tuluá, que corresponda, por reparto, resolver el conflicto de competencias, para que, a su vez, en su de decisión exhorte a la autoridad administrativa competente para que vincule de forma obligatoria a la autoridad de la comunidad indígena a la cual pertenece el niño A.G.I.C., en acatamiento de la Resolución 4262 del 21 de julio de 2021 del ICBF.
En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado RESUELVE:
PRIMERO: DECLARAR LA FALTA DE COMPETENCIA de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado para decidir de fondo sobre el conflicto negativo de competencias suscitado entre la Defensoría de Familia del Centro Zonal San José del Guaviare (Guaviare), Comisaría de Familia del municipio de Versalles (Valle del Cauca) y Defensoría de Familia del Centro Zonal de Tuluá (Valle del Cauca), para continuar con el trámite del proceso administrativo de restablecimiento de derechos iniciado en favor del niño A.G.I.C.
SEGUNDO: EXHORTAR al Juzgado Promiscuo de Familia de Tuluá, que corresponda, por reparto, resolver el conflicto de competencias, para que, a su vez, en su de decisión exhorte a la autoridad administrativa competente para que vincule de forma obligatoria a la autoridad de la comunidad indígena a la cual pertenece el niño A.G.I.C., en acatamiento de la Resolución 4262 del 21 de julio de 2021 del ICBF y para los efectos expuestos en la parte motiva de esta decisión.
TERCERO: ENVIAR el expediente de la referencia a la Oficina de Apoyo Judicial de la ciudad de Tuluá, para que, por reparto, asigne a un Juzgado Promiscuo de Familia de Tuluá el conflicto de competencias administrativas de la referencia.
CUARTO: COMUNICAR, por Secretaría, la presente decisión a la Defensoría de Familia del Centro Zonal de Tuluá (Valle del Cauca), a la Defensoría de Familia del Centro Zonal San José del Guaviare (Guaviare), a la Comisaría de Familia del municipio de Versalles (Valle del Cauca), a la Fundación Fesanco en el municipio de Tuluá (Valle del Cauca), al coordinador del Centro Zonal Roldanillo (Regional Valle del Cauca), al coordinador del Centro Zonal Tuluá (Regional Valle del Cauca), a la Personería del municipio de Versalles (Valle del Cauca), al Juzgado Promiscuo de Familia del Circuito de Roldanillo (Valle del Cauca), y a la progenitora del niño A.G.I.C. Radicación: 110010306000202400100000 QUINTO: ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, como lo dispone expresamente el inciso tercero del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA).
SEXTO: Los términos legales a que esté sujeta la actuación administrativa en referencia se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que se comunique la presente decisión. La anterior decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. Comuníquese y cúmplase ÓSCAR DARÍO AMAYA NAVAS MARÍA DEL PILAR BAHAMÓN FALLA Presidente de la Sala Consejera de Estado ANA MARÍA CHARRY GAITÁN JOHN JAIRO MORALES ALZATE Consejera de Estado Consejero de Estado REINA CAROLINA SOLÓRZANO HERNÁNDEZ Secretaria de la Sala CONSTANCIA: La presente decisión fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI, con el fin de garantizar su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021.