CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter Bogotá, D. C., seis (6) de octubre de dos mil veintidós (2022) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho (lesividad) Expediente: 25000-23-42-000-2018-02678-01 (3030-2021) Demandante: Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional Demandado: Dolores Beatriz Muñoz Ocampo Tema: Reconocimiento de pensión de sobrevivientes Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la demandada contra la sentencia proferida el 18 de marzo de 2021 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (sección segunda, subsección D), mediante la cual accedió a las súplicas de la demanda dentro del proceso del epígrafe.
I.
ANTECEDENTES 1.1 El medio de control ff. 9 a 29 c.1). La Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional, a través de apoderada, ocurre ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo a incoar medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contra la señora Dolores Beatriz Muñoz Ocampo, para que se acojan las pretensiones que en el apartado siguiente se precisan. 1.2 Pretensiones.
Se declare la nulidad de la Resolución 848 de 10 de septiembre de 2018, por medio de la cual, en atención a un incidente de desacato, se modificaron los parágrafos 1° y 2° de la Resolución 818 de 10 de agosto de la misma anualidad, a través de la que la Policía Nacional dio cumplimiento a un fallo de tutela proferido el 14 de marzo de 2018 por el Juzgado Único Promiscuo Municipal de Belén de los Andaquíes (Caquetá) y reconoció una pensión de sobrevivientes a la accionada en condición de beneficiaria del agente Francisco Javier Valencia García. Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, pide se ordene a la demandada «[…] reintegrar […] los valores cancelados por concepto de retroactivo de las mesadas pensionales desde el 10 de septiembre de 1993, equivalente a $282.251.706,08 y junto con las mesadas Expediente 25000-23-42-000-2018-02678-01 (3030-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho de la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional contra Dolores Beatriz Muñoz Ocampo 2 pensionales mensuales percibidas a partir del mes de octubre del año 2018, equivalente a $ 749.992.32, estas mesadas hasta que se efectúe la suspensión [provisional] del acto administrativo acusado o declare la nulidad del mismo» (sic) y «[…] los dineros cancelados por concepto de COMPENSACIÓN POR MUERTE equivalente a $708.126,52, si se llegare a ordenar el reconocimiento pensional […]» (sic), debidamente indexados. 1.3 Fundamentos fácticos.
Relata la demandante que la señora Dolores Beatriz Muñoz Ocampo, en condición de cónyuge del agente Francisco Javier Valencia García (q. e. p. d.) y en representación de su menor hijo Samir Sneyther Valencia Muñoz, deprecó el 26 de septiembre de 1993 y el 23 de febrero de 2010 el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes, lo que en su momento fue negado.
Que el 2 de marzo de 2018 la accionada interpuso acción de tutela, la cual correspondió por reparto al Juzgado Único Promiscuo Municipal de Belén de los Andaquíes (Caquetá), que el 14 de marzo de 2018 profirió fallo en el que ordenó expedir acto administrativo en el que concediera la pensión de sobrevivientes reclamada, con fundamento en la Ley 100 de 1993, desde el día siguiente al fallecimiento del mencionado agente (10 de septiembre de 1993) y cancelar los intereses moratorios previstos en el artículo 141 ibidem, decisión que fue impugnada en forma extemporánea.
Dice que, ante la firmeza de la anterior providencia, interpuso acción de tutela contra el Juzgado Único Promiscuo Municipal de Belén de los Andaquíes (Caquetá), la que «[…] fue despachada de manera desfavorable mediante sentencia de tutela No. 056-018 del 13 de junio de 2018». Que, mediante Resolución 818 de 10 de agosto de 2018, dio cumplimiento al aludido fallo de tutela de 14 de marzo de 2018, pese a ello, el 22 de mayo siguiente se dio apertura al incidente de desacato y, en consecuencia, se tuvo que emitir la Resolución 848 de 10 de septiembre de 2018, con la que se liquidó un retroactivo pensional de $282.251.706,08 y, a partir de octubre de esa misma anualidad, una mesada pensional equivalente a $749.992,32.
Agrega que, por oficio 4304 de 22 de octubre de 2018, la entonces Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura del Caquetá ordenó iniciar indagación preliminar contra la Juez Única Promiscua Municipal de Belén de los Andaquíes (Caquetá), por los hechos antes relatados. Expediente 25000-23-42-000-2018-02678-01 (3030-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho de la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional contra Dolores Beatriz Muñoz Ocampo 3 1.4 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto.
Cita como normas violadas por el acto demandado los artículos 4, 6, 48, 49 y 218 de la Constitución Política; y 3, 10, 88, 97, 102 y 270 del CPACA. Aduce que con el acto acusado se «[…] vulnera de manera abierta los artículos mencionados […], contrariando los principios constitucionales como los de derecho administrativo en materia pensional, conllevando para el Estado un detrimento patrimonial y una inseguridad jurídica en la aplicación de las normas vigentes en reconocimiento de prestaciones sociales, situación jurídica en la que el Juez de Tutela protegió derechos fundamentales a la tutelante a pesar de no tener derecho a ello por no existir los requisitos mínimos para estos pagos, más aún cuando se ordena el reconocimiento de unos montos exorbitantes con intereses moratorios sin dar aplicación al principio de las prescripción de las mesadas, para el caso en comento, por tratarse de un reconocimiento de una pensión de sobrevivientes a la cónyuge del extinto agente de la Policía Nacional que falleció antes de entrar en vigencia la ley 100 de 1993, toda vez que la muerte se causó el 10 de septiembre de 1993, es decir el Juez constitucional de tutela otorgó garantías a la tutelante aplicando de forma indebida el principio de favorabilidad al argumentar su decisión judicial en una norma que no había cobrado vigencia para el momento de los hechos que originaron la controversia, más aún cuando se trata de la muerte de un policial que se encuentra sometido a un régimen especial, y aunado a ello el Juez de Tutela desconociendo el precedente jurisprudencial ordena a la Policía Nacional el reconocimiento pensional de forma retroactiva desde la fecha de la muerte del funcionario sin prescripción de las mesadas además de ello ordenó el pago de una pensión pero no exigió a la beneficiaria del derecho la devolución del pago realizado por concepto de indemnización por muerte que le fue cancelado por esta Entidad en el año 1994, el cual debe ser debidamente indexado como lo contempla la sentencia de Unificación SUJ 009-2 del Consejo de Estado, lo que conlleva a un inminente detrimento del estado […]» (sic). 1.5 Contestación de la demanda (ff. 216 a 226 c.1).
La demandada, mediante apoderada, se opuso a la prosperidad de las pretensiones y respecto de los hechos afirma que algunos son ciertos y otros en forma parcial. Propuso la excepción que denominó «COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL». Asevera que «[…] los actos administrativos expedidos en cumplimiento de un fallo de tutela se obtuvieron de manera legal, por tanto, es deber de quien lo alega mostrar la mala fe del afectado, no siendo suficiente la queja Expediente 25000-23-42-000-2018-02678-01 (3030-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho de la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional contra Dolores Beatriz Muñoz Ocampo 4 disciplinaria impetrada por la misma entidad y que en la actualidad están en etapa de indagación sin obtener aun las resultas de dicho trámite […]» (sic).
Asimismo, afirma que acudió a la acción de tutela para proteger sus derechos fundamentales al mínimo vial, la dignidad humana y seguridad social, los cuales fueron amparados por el juez constitucional, pese a ello, la demandante acude al amparo constitucional, a la acción disciplinaria y ahora a la jurisdicción contencioso-administrativa «[…] fragmentando la confianza de cualquier ciudadano colombiano puede tener en la labor de los jueces dentro de sus despachos judiciales» (sic). 1.6 La providencia apelada (ff. 277 a 291 c.2).
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca (sección segunda, subsección D), con sentencia de 18 de marzo de 2021, accedió parcialmente a las súplicas de la demanda (sin condena en costas), al considerar que «[…] en el presente caso no es posible la aplicación retrospectiva de la Ley 100/93, como fue dispuesto en el fallo de tutela que dio origen al acto acusado, toda vez que el fallecimiento del agente causante acaecido el 9 de septiembre de 1993, y de conformidad con el artículo 151 de la Ley 100/93 “El sistema general de pensiones previsto en la presente ley, regirá a partir del 1 de abril de 1994” (…) (Resalta la Sala), de manera que las únicas situaciones jurídicas que pueden ser resueltas en virtud de la citada ley bajo el principio de favorabilidad, son las que se consideran a partir de su entrada en vigencia y en el caso del agente Valencia García (q.e.p.d) se encontraba cobijado bajo el Decreto 1213/90» (sic).
Arguye que «[…] no encuentra la Sala justificación para que la demandada hubiese interpuesto acción de tutela en el Municipio de Belén de los Andaquíes – Departamento de Caquetá, toda vez que el causante no prestó sus servicios allí, ni su domicilio o el de sus apoderados se encontraba en dicho departamento, es decir, que el Juez Promiscuo Municipal de ese municipio asumió el conocimiento de la acción con desconocimiento de las reglas de reparto establecidas en el artículo 1 del Decreto 1983 de 2017 […]» (sic); y «[e]n ese sentido, […] se puede inferir que la actuación de la demandada no estuvo precedida del principio de buena fe, pues aunque la autoridad judicial constitucional reconoció el derecho con desconocimiento del precedente establecido en la materia, lo cierto es que, la demandada acudió a una autoridad que no correspondía al lugar de expedición de los actos acusados o de su domicilio o sus apoderados ni de la entidad demandada» (sic).
Expediente 25000-23-42-000-2018-02678-01 (3030-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho de la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional contra Dolores Beatriz Muñoz Ocampo 5 En consecuencia, declaró la nulidad del acto acusado y condenó a la accionada a «[…] reintegrar a favor de la entidad demandante, en forma indexada, las sumas que hubiere podido devengar por concepto de la pensión de sobreviviente y del retroactivo que le fue reconocida a través del acto acusado en cumplimiento del fallo de tutela.
Para tal fin, la entidad deberá suscribir con ella un acuerdo de reembolso, que preste mérito ejecutivo, en condiciones tales que los montos y plazos acordados para tal efecto no pongan en condición de indignidad a la obligada, para lo cual deberá tenerse en cuenta sus condiciones socioeconómicas […]» (sic). 1.7 El recurso de apelación (ff. 302 a 304 vuelto c.2).
Inconforme con la decisión precedente, la demandada interpuso recurso de apelación, al estimar que «[…] confió que efectivamente ella era acreedora del derecho pensional con ocasión del fallecimiento de su cónyuge […] por lo que acudió ante la autoridad judicial para que a través de fallo judicial este le fuera reconocido, logrando así por medio de acción de tutela que se le recociera la pensión de sobrevivientes […] de modo que procedió a reclamar la prestación ante la AFP ya que presumió la BUENA FE por parte del juez de concomimiento de la acción constitucional, generándole así un grado de confianza, seriedad y veracidad sobre el fallo judicial que protegió constitucionalmente los derechos fundamentales vulnerados por la entidad accionada» (sic); además, la aludida prestación le fue concedida en aplicación de los principios de favorabilidad y condición más beneficiosa y la decisión del a quo «[…] resulta violatoria al principio de confianza legítima en el Estado, pues lo que se realizó fue una interpretación por parte del aparato judicial con el fin de brindar solución a la controversia de la aplicación de la norma más favorable en el caso bajo estudio; de este modo se garantizó la efectiva protección de los derechos fundamentales [al] mínimo vital, seguridad social, dignidad humana y los demás que fueron invocados al momento de presentar la Acción de Tutela» (sic).
II. TRÁMITE PROCESAL El recurso de apelación interpuesto fue concedido con proveído de 12 de mayo de 2021 (ff. 306 y 307) y admitido por esta Corporación a través de auto de 20 de mayo de 2022 (f. 313 vuelto), en cumplimiento del artículo 247 del CPACA1, pero durante la oportunidad establecida en el numeral 4 ibidem los sujetos procesales guardaron silencio. 1 Modificado por la Ley 2080 de 25 de enero de 2021.
Expediente 25000-23-42-000-2018-02678-01 (3030-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho de la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional contra Dolores Beatriz Muñoz Ocampo 6 III. CONSIDERACIONES DE LA SALA 3.1 Competencia. Conforme a la preceptiva del artículo 150 del CPACA esta Corporación es competente para conocer del presente litigio en segunda instancia. 3.2 Problema jurídico.
De conformidad con los antecedentes expuestos, corresponde a la Sala (i) determinar si a la demandada, en condición de cónyuge supérstite del agente Francisco Javier Valencia García (q. e. p. d.), le asistía derecho a la pensión de sobrevivientes de conformidad con la Ley 100 de 1993 o, por el contrario, como el deceso del causante se produjo antes de la entrada en vigor del régimen general de pensiones, la prestación deprecada se rige por el Decreto 1213 de 1990, respecto del cual no se colmó el tiempo mínimo de servicios; y (ii) en caso de ser cierta esta última hipótesis, establecer si procede o no la devolución de las sumas sufragadas por concepto de mesadas y retroactivo pensional, que le fue indebidamente reconocidos. 3.3 Marco normativo.
En punto a la resolución del problema jurídico planteado en precedencia, procede la Sala a realizar el correspondiente análisis normativo a efectos de establecer la solución jurídicamente correcta respecto del caso concreto. Sea lo primero precisar que, dentro de un sistema integral de protección del derecho a la seguridad social en pensión, la inclusión del riesgo por muerte se configura en uno de sus pilares fundamentales, cuyo objeto no es otro que el de amparar a los beneficiarios de un afiliado o pensionado, de tal forma que la ocurrencia de su muerte no implique, además, la pérdida de los recursos con los que su grupo familiar se sostenía en condiciones dignas.
La Ley 100 de 1993, «[p]or la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones», reguló lo concerniente a la pensión de sobrevivientes: Artículo 46. Tendrán derecho a la pensión de sobrevivientes: 1. Los miembros del grupo familiar del pensionado por vejez, o invalidez por riesgo común, que fallezca, y 2.
Los miembros del grupo familiar del afiliado que fallezca, siempre que este hubiere cumplido alguno de los siguientes requisitos: a. Que el afiliado se encuentre cotizando al sistema y hubiere cotizado Expediente 25000-23-42-000-2018-02678-01 (3030-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho de la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional contra Dolores Beatriz Muñoz Ocampo 7 por lo menos veintiséis (26) semanas al momento de la muerte; […] Por otra parte, el texto original del artículo 47 de la Ley 100 de 1993 (esto es, antes de su modificación por el 13 de la Ley 797 de 2003) preceptuó como beneficiario de la pensión de sobrevivientes «En forma vitalicia, [a]l cónyuge o la compañera o compañero permanente supérstite» (letra a).
De lo anterior se colige que con el régimen general de pensiones, los beneficiarios del afiliado al sistema que fallezca tendrán derecho a la mencionada pensión de sobrevivientes siempre que aquel hubiere cotizado por lo menos veintiséis (26) semanas al momento de la muerte (si esta se produjo con anterioridad a la modificación introducida por la referida Ley 797 de 2003, que amplió a cincuenta (50) el número de semanas cotizadas, pero durante los tres años precedentes al deceso).
Por su parte, el artículo 279 de la aludida Ley 100 de 1993 estableció excepciones en cuanto al personal que sería cobijado por esta, en los siguientes términos: El Sistema Integral de Seguridad Social contenido en la presente Ley no se aplica a los miembros de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, ni al personal regido por el Decreto ley 1214 de 1990, con excepción de aquel que se vincule a partir de la vigencia de la presente Ley, ni a los miembros no remunerados de las Corporaciones Públicas. […] (destaca la Sala).
De igual modo, en lo referente a la aplicación de las disposiciones contenidas en la mencionada normativa (Ley 100 de 1993), prescribió: Artículo 288. Aplicación de las disposiciones contenidas en la presente ley y en leyes anteriores. Todo trabajador privado u oficial, funcionario público, empleado público y servidor público tiene derecho a la vigencia de la presente Ley le sea aplicable cualquier norma en ella contenida que estime favorable ante el cotejo con lo dispuesto en leyes anteriores sobre la misma materia, siempre que se someta a la totalidad de disposiciones de esta Ley.
En este orden de ideas, la regulación contenida en la Ley 100 de 1993 no resulta aplicable a los miembros de la Policía Nacional, entre otros servidores, por cuanto expresamente su artículo 279 los excluyó del sistema general de seguridad social. Sin embargo, de conformidad con lo señalado en el artículo 288 ibidem, tales servidores públicos se podrían acoger a los mandatos allí contenidos, en atención al principio de favorabilidad.
Expediente 25000-23-42-000-2018-02678-01 (3030-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho de la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional contra Dolores Beatriz Muñoz Ocampo 8 Por su parte, el artículo 151 de la referida Ley 100 de 1993 preceptúa que «[e]l sistema general de pensiones previsto en la presente ley, regirá a partir del 1.º de abril de 1994», por lo que las únicas situaciones jurídicas que pueden ser decididas, en virtud de tal régimen pensional bajo el aludido principio de favorabilidad, son las que se consoliden a partir de su entrada en vigor.
Asimismo, comoquiera que, como se dejó anotado, los miembros de la Policía Nacional gozan de un régimen especial en pensiones2, por lo que si la norma especial que los rige3 contempla mayores requisitos, para acceder a dicha prestación, que los determinados en el régimen general de seguridad social, en principio, los beneficiarios de los agentes de la Policía Nacional estarían amparados por los preceptos favorables de la Ley 100 de 1993, empero, ello solo es viable en la medida en que el derecho pensional se haya producido a partir de su vigencia (1° de abril de 1994), según lo prescrito en el referido artículo 151 de dicha Ley.
No obstante, la Sala examinará la aplicación retrospectiva de la mencionada Ley 100 de 1993, en razón a que concierne al aspecto medular al que se contrae la alzada. En primer lugar, se tiene que la Corte Constitucional, en sentencia T-110 de 22 de febrero de 20114, definió la retrospectividad de la ley de la siguiente manera: […] el fenómeno de la retrospectividad de las normas de derecho se presenta, como ya se anticipó, cuando las mismas se aplican a partir del momento de su vigencia, a situaciones jurídicas y de hecho que han estado gobernadas por una norma anterior, pero cuyos efectos jurídicos no se han consolidado al momento de entrar a regir la nueva disposición. Este instrumento ha sido concebido por la jurisprudencia nacional como un límite a la retroactividad, asociando su propósito a la satisfacción de los principios de equidad e igualdad en las relaciones jurídicas de los asociados, y a la superación de aquellas situaciones marcadamente discriminatorias y lesivas del valor justicia que consagra el ordenamiento jurídico colombiano, de conformidad con los cambios sociales, políticos y culturales que se suscitan en nuestra sociedad. 2 Al respecto véase el artículo 279 de la Ley 100 de 1993. 3 Para el caso de los agentes, entre otras, los Decretos 609 de 1977, 2063 de 1984, 97 de 1999, 1213 de 1990 y 4433 de 2004. 4 M. P. Luis Ernesto Vargas Silva.
Reiterado por la Corte Constitucional en fallo C-068 de 2013, cuando indicó que «[…] la retrospectividad es un efecto connatural a todas las regulaciones jurídicas y versa sobre su aplicación respecto de asuntos que, si bien estaban regulados por la ley derogada, no generaron situaciones consolidadas ni derechos adquiridos, sino que se mantienen a la entrada en vigencia de la nueva ley, por lo que se incorporan integralmente a dicha regulación, sin importar el estado en el que se encuentran».
Expediente 25000-23-42-000-2018-02678-01 (3030-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho de la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional contra Dolores Beatriz Muñoz Ocampo 9 […] 21.- De las sentencias estudiadas se extrae, en conclusión, que (i) por regla general las normas jurídicas se aplican de forma inmediata y hacia el futuro, pero con retrospectividad;
(ii) el postulado de irretroactividad de la ley implica que una norma jurídica no tiene prima facie la virtud de regular situaciones jurídicas que se han consumado con arreglo a normas anteriores; (iii) la aplicación retrospectiva de una norma jurídica comporta la posibilidad de afectar situaciones fácticas y jurídicas que se han originado con anterioridad a su vigencia, pero que aun no han finalizado al momento de entrar a regir la nueva norma, por encontrarse en curso la aludida situación jurídica y;
(iv) tratándose de leyes que se introducen en el ordenamiento jurídico con el objeto de superar situaciones de marcada inequidad y discriminación (tuitivas), el juzgador debe tener en cuenta, al momento de establecer su aplicación en el tiempo, la posibilidad de afectar retrospectivamente situaciones jurídicas en curso, en cuanto el propósito de estas disposiciones es brindar una pronta y cumplida protección a grupos sociales marginados.
De acuerdo con lo anterior, esta Colegiatura prohijó el criterio de la aplicación retrospectiva de la Ley 100 de 1993, para cobijar las expectativas legítimas de agentes fallecidos con anterioridad a su entrada en vigor, así: De lo anterior se concluye con toda claridad que la finalidad de los regímenes especiales es conceder beneficios legales a grupos determinados de trabajadores y no tornarse en un elemento de discriminación para dificultarles el acceso a los derechos mínimos consagrados en la legislación para la generalidad, lo cual significa, que si el régimen especial resulta ser menos favorable que la norma general, se impone la aplicación de ésta última, por cuanto la filosofía de las regulaciones especiales es precisamente la búsqueda del mayor beneficio para las personas que regula. […] Ahora, si bien alega la demandada la imposibilidad jurídica de aplicar retroactivamente el contenido de las Leyes 33 de 1973 y 12 de 1975 a un hecho sucedido con anterioridad a su expedición, como lo fue la muerte del Agente ocurrida el 6 de octubre de 1970, debe precisar la Sala que en materia laboral y por virtud del principio de favorabilidad se admite la aplicación retrospectiva de la Ley, tal como lo ha sostenido esta Corporación en diferentes oportunidades e incluso la Corte Constitucional,5 quien ha señalado particularmente en materia pensional que la norma más favorable se aplique retrospectivamente, por cuanto la Ley nueva si puede regular ciertas situaciones o hechos jurídicos que aun cuando han acaecido bajo la vigencia de una Ley, no tuvieron la virtud de obtener su consolidación de manera definitiva como derecho bajo la 5 CE.
Sección Segunda. Subsección A. Sentencias del 11 de abril de 2002, 13 de febrero de 2003 y 5 de mayo de 2005. Rads. 3106-00, 1251-02 y 2436-04. Expediente 25000-23-42-000-2018-02678-01 (3030-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho de la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional contra Dolores Beatriz Muñoz Ocampo 10 Ley antigua.6 […] Se descarta por ende en el sub examine una aplicación retroactiva de la Ley por cuanto ello sucedería si la Ley nueva estuviera entrando a regular situaciones consolidadas de pleno derecho bajo un ordenamiento anterior cobrando efectos respecto del hecho jurídico desde el momento de su consumación; muy al contrario, la retrospectividad en materia laboral implica la aplicación de un ordenamiento nuevo y favorable a partir de la fecha de su vigencia a un hecho jurídico acaecido con anterioridad, en este caso, la aplicación de una Ley favorable en materia de sustitución pensional a favor de la actora -Ley 12 de 1975- a un hecho jurídico ocurrido previamente -como lo fue el fallecimiento del Agente José Celedonio Orjuela Álvarez el 6 de octubre de 1970-, con efectos jurídicos a partir de su entrada en vigencia, esto es, a partir del 29 de enero de 1975 […]7 Sin embargo, el anterior derrotero jurisprudencial fue rectificado por la sección segunda de esta Corporación, en sentencia de 25 de abril de 20138, en la que estimó: La jurisprudencia de esta Corporación9 ha considerado que en circunstancias especiales, cuando un régimen pensional especial no satisface las mínimas garantías que sí satisface el régimen general y cuando éste resulta más favorable que el especial, debe preferirse su aplicación; no obstante, es necesario tener en cuenta que la ley favorable que se debe aplicar es la que esté vigente al momento en que se habría causado el derecho.
El derecho a la pensión de sobrevivientes se causa al momento del fallecimiento del pensionado, es decir, en el caso analizado las normas que gobiernan la pensión de sobrevivientes que hubiera podido surgir con ocasión del fallecimiento del señor Jaime Reyes son las que estaban vigentes el 19 de octubre de 1985, pues fue durante su vigencia cuando se produjo el deceso y por tanto, cuando se pudo consolidar el presunto derecho reclamado.
La Ley 100 de 1993, que consagra el derecho pensional de sobrevivientes solicitado por la accionante, entró en vigencia el 1º de abril de 1994, de conformidad con lo previsto en su artículo 151, que es del siguiente tenor literal: 6 Corte Constitucional. T 355-95, C 444-97, T 439-00. 7 Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, subsección A, sentencia de 29 de abril de 2010, expediente 25000-23-25-000-2007-00832-01 (0548-09). 8 Radicación 76001-23-31-000-2007-01611-01 (1605-09), C. P. Luis Rafael Vergara Quintero. 9 Ver, entre otras, las sentencia de octubre 7 de 2010, Consejero ponente LUIS RAFAEL VERGARA QUINTERO, radicación No. 76001-23-31-000-2007-00062-01(0761-09); febrero 18 de 2010, Consejero ponente GUSTAVO EDUARDO GOMEZ ARANGUREN, radicación No. 08001-23-31-000-2004-00283- 01(1514-08); abril 16 de 2009, Consejero ponente VICTOR HERNANDO ALVARADO ARDILA, radicación No. 76001-23-31-000-2004-00293-01(2300-06).
Expediente 25000-23-42-000-2018-02678-01 (3030-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho de la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional contra Dolores Beatriz Muñoz Ocampo 11 “ARTÍCULO 151. VIGENCIA DEL SISTEMA GENERAL DE PENSIONES. El Sistema General de Pensiones previsto en la presente Ley, regirá a partir del 1o. de Abril de 1.994.” Es decir, no estaba en vigencia al momento del fallecimiento del causante, razón por la cual no puede aplicarse para resolver la situación pensional aquí reclamada.
Para la Sala es evidente que lo que pretende la demandante es la aplicación retroactiva de la Ley 100 de 1993, pues considera que le es benéfica y favorece sus pretensiones; no obstante, los derechos prestacionales derivados de la muerte del señor Reyes se consolidaron a la luz de las normas vigentes al momento de su fallecimiento, lo que lleva a afirmar que no es viable la aplicación de la ley que se pretende, toda vez que ello iría en contravía del principio de irretroactividad de la ley, derivado de la Ley 153 de 1887.
La ley sustancial, por lo general, tiene la virtud de entrar a regir las situaciones que se produzcan a partir de su vigencia, pues aún no se encuentran consolidadas y, solo por excepción, rigen de manera retroactiva; sin embargo, para que ello ocurra, el contenido de la ley debe precisar lo pertinente, lo que no sucede en el caso de la Ley 100 de 1993, pues al tenor de lo dispuesto en su artículo 151 empezó a regir a partir del 1º de abril de 1994.
En las anteriores condiciones, la demandante no tiene derecho a acceder al derecho pensional consagrado en los artículos 46 a 48 de la Ley 100 de 1993, toda vez que los derechos prestacionales causados con la muerte de su cónyuge se consolidaron en vigencia de la normatividad anterior […] Con los argumentos expuestos en forma antecedente, la Sala rectifica la posición adoptada en sentencias de abril 29 de 201010 y noviembre 1º de 201211, en las que, en materia de sustitución pensional se aplicó una ley nueva o posterior a hechos acaecidos antes de su vigencia, en ejercicio de la retrospectividad de la ley, precisando que no hay lugar a la aplicación de tal figura, toda vez que la ley que gobierna el reconocimiento de la pensión de beneficiarios es la vigente al momento del fallecimiento del 10 Radicación No. 25000-23-25-000-2007-00832-01 (0548-09) Consejero Ponente Gustavo Eduardo Gómez Aranguren, en la que se reconoció una pensión de sobrevivientes con base en la aplicación retrospectiva de la Ley 12 de 1975, a pesar de que el fallecimiento había ocurrido en octubre de 1970. 11 Radicación No. 13001-23-31-000-2005-02358-01 (0682-11) Consejero Ponente Víctor Hernando Alvarado Ardila, en que se reconoció una pensión de sobrevivientes con base en la aplicación retrospectiva de la Ley 100 de 1993, a pesar de que el deceso del causante se produjo el 20 de febrero de 1991.
En esta oportunidad el doctor Gerardo Arenas Monsalve salvó el voto en los siguientes términos: “Nótese además, desde el punto de vista práctico, el complejo problema que surge con la tesis mayoritaria que no se comparte, de aplicar el régimen general de la Ley 100 de 1993 a situaciones que se resolvieron plenamente antes de su vigencia. Como se trata de pensiones, y éstas no tienen término de prescripción, todos los derechos pensionales de sobrevivientes, resueltos en su momento aplicando válidamente la legislación anterior, resultan ahora sorpresivamente litigiosos, es decir, susceptibles de discusión judicial, así el fallecimiento del causante se haya producido en vigencia de esa legislación anterior, y así se hayan reconocido los derechos derivados del régimen anterior.
El principio constitucional de la sostenibilidad financiera, establecido en la Carta desde el Acto Legislativo No. 1 de 2005 queda en entredicho, con una extensión tan amplia y generalizada de la aplicación del régimen general”. Expediente 25000-23-42-000-2018-02678-01 (3030-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho de la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional contra Dolores Beatriz Muñoz Ocampo 12 causante y no una posterior.
Así las cosas, si bien en un comienzo esta Colegiatura, en virtud del principio de favorabilidad, aplicó retrospectivamente la Ley 100 de 1993 y reconoció la pensión de sobrevivientes a beneficiarios de agentes de la Policía Nacional cuyo deceso ocurrió antes de su entrada en vigor (1.º de abril de 1994), lo cierto es que tal postura jurisprudencial fue rectificada y, por ello, no es dable que las disposiciones del régimen general de seguridad social cobijen a beneficiarios de los extintos agentes, por cuanto el derecho pensional se causa a partir del fallecimiento y se emplea la norma que regía en ese momento.
Por otra parte, destaca la Sala que la Corte Constitucional, en la sentencia T- 116 de 201612, revisó fallos de tutela proferidos por esta Corporación, en una situación fáctica similar a la del sub lite, e hizo referencia a sus propias decisiones contenidas en las providencias T-891 de 201113, T-072 de 201214 y T-587A de 201215, en las que apoyó el precedente de esta Colegiatura vigente para esas fechas, en torno a la posibilidad de aplicar de manera retrospectiva la ley de seguridad social actual para decidir reclamaciones pensionales de sobrevivientes relativas a causantes que fallecieron antes de 199116, pero precisó que en la sentencia T-564 de 201517 tuvo en cuenta la aludida rectificación jurisprudencial, efectuada el 25 de abril de 2013 por este órgano de cierre de la jurisdicción de lo contencioso-administrativo, en el sentido de que la norma aplicable para resolver dichas peticiones pensionales de sobrevivientes es la vigente a la muerte del causante18, sin embargo, pese a ese precedente, resulta necesario que se verifique en cada caso el grado de afectación de los sistemas pensionales preconstitucionales, lo que conlleva examinar la normativa especial que rige la situación concreta frente a la general también existente al deceso.
En síntesis, concluyó el tribunal constitucional, en la mencionada sentencia T- 116 de 2016, que corresponde al juez «verificar en cada caso (i) si la aplicación de la ley preconstitucional de seguridad social en concreto es una 12 M. P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. 13 M. P. Juan Carlos Henao Pérez 14 M. P. Jorge Iván Palacio Palacio. 15 M. P. Adriana María Guillén Arango. 16 Al considerar, la Corte Constitucional, en ese momento, que tal postura era acorde con los principios constitucionales de equidad, justicia material e igualdad. 17 M. P. Alberto Rojas Ríos. 18 Señaló la Corte Constitucional que «[…] una postura como la inicialmente adoptada por el Consejo de Estado y actualmente sostenida por la Corte Constitucional, tal y como se propuso en la sentencia T-587A de 2012, desconoce la naturaleza de lo que es la aplicación retrospectiva de una norma, en cuanto omite tener en cuenta en su argumentación el elemento que puede tildarse de definitorio de esta figura, esto es, la ausencia de consolidación definitiva de la situación jurídica».
Expediente 25000-23-42-000-2018-02678-01 (3030-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho de la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional contra Dolores Beatriz Muñoz Ocampo 13 carga desproporcionada, y de ser así, (ii) proceder a implicarla o flexibilizar su interpretación con el fin de superar situaciones de graves afectaciones de derechos fundamentales, como ocurre con las solicitudes de sustituciones pensionales de cónyuges de trabajadores que prestaron sus servicios al Estado por más de 15 años». 3.4 Hechos probados.
El material probatorio traído al plenario da cuenta de la situación respecto de los hechos a los cuales se refiere la presente demanda, en tal virtud, se destaca: a) Copia de la cédula de ciudadanía de la demandada, según la cual nació el 30 de diciembre de 1971 (f. 48). b) Registros civil de matrimonio y de defunción, que dan cuenta de que el señor Francisco Javier Valencia García contrajo nupcias por el rito católico con la accionada el 2 de febrero de 1991 y falleció el 9 de septiembre de 1993; y de nacimiento del joven Samir Sneyther Valencia Muñoz, quien nació el 25 de marzo de 1992 y es hijo de los antes mencionados (ff. 53 y 55 c.1). c) Hoja de servicios 75550321 de 12 de noviembre de 1993 (f. 56 c.1), emanada de la dirección de personal de la Policía Nacional, conforme a las cuales el señor Francisco Javier Valencia García (q. e. p. d.) ingresó a esa institución el 15 de octubre de 1985 como agente alumno, prestó servicios hasta el 9 de septiembre de 1993 y acumuló un tiempo total de servicios de 8 años y 3 días. d) El 27 de septiembre de 1993 (f. 24 c.1) la demandada pidió de la Policía Nacional «pagar las prestaciones a que causó derecho el Extinto Agente VALENCIA GARCÍA FRANCISCO JAVIER» (sic) y el 26 de febrero de 2010 reclamó el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes, en aplicación de la Ley 100 de 1993 (ff. 25 a 29 c.1). e) Mediante Resolución 8289 de 10 de agosto de 199419, la Policía Nacional otorgó a la accionada indemnización por muerte y cesantías (ff. 32 y 33 c.1). f) Sentencia de tutela de 14 de marzo de 2018 (ff. 79 a 87 c.1), proferida por el Juzgado Único Promiscuo Municipal de Belén de los Andaquíes (Caquetá), por medio de la cual se ampararon los derechos fundamentales de la hoy demandada y, en consecuencia, se ordenó al Ministerio de Defensa Nacional – 19 Contenido ilegible.
Expediente 25000-23-42-000-2018-02678-01 (3030-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho de la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional contra Dolores Beatriz Muñoz Ocampo 14 Policía Nacional que, en el término de 48 horas, expidiera «[…] nuevo acto administrativo en el cual reconozca y pague la pensión de sobrevivientes a DOLORES BEATRIZ MUÑOZ OCAMPO cónyuge supérstite del señor Agente FRANCISCO JAVIER VALENCIA GARCÍA, teniendo como único fundamento el articulo 46 y siguientes de la Ley 100 de 1993; dicho reconocimiento se debe realizar desde el día siguiente al fallecimiento (10 de septiembre de 1993), en forma retroactiva con sus respectivos intereses moratorios de que trata el Artículo 141 de la ley 100 de 1993, a la tasa máxima permitida por la ley […]» (sic), providencia que fue impugnada el 3 de abril siguiente (ff. 88 a 91 c.1), pero por auto de 6 de los mismos mes y año se advirtió que la notificación del fallo se había producido el 20 de marzo de 2018 y para la fecha que se presentó la impugnación se tornaba extemporánea (f. 103 vuelto c.1). g) El ente estatal demandante interpuso acción de tutela contra la precitada actuación judicial (ff. 93 a 102 c.1), la cual fue declarada improcedente el 13 de junio de 2018 (ff. 108 a 113 c.1) por el Juzgado Promiscuo del Circuito de Belén de los Andaquíes (Caquetá). h) Resolución 818 de 10 de agosto de 2018, por la cual el subdirector general de la Policía Nacional, en cumplimiento del citado fallo de tutela de 14 de marzo anterior, reconoce en forma vitalicia pensión de sobrevivientes a la señora Dolores Beatriz Muñoz Ocampo, en condición de cónyuge supérstite del agente Francisco Javier Valencia García, quien «fue retirado por muerte en servicio activo», en cuantía del 45% del sueldo básico que devengaba el finado, declaró prescritas las mesadas causadas desde el 10 de septiembre de 1993 hasta el 1° de marzo de 2015 y ordenó descontar del retroactivo pensional la suma de $781.842,52, debidamente indexada, cancelada a la mencionada señora por concepto de compensación por muerte (ff. 128 a 140 c.1). i) Resolución 848 de 10 de septiembre de 2018, por la que se modifica la Resolución citada en la letra anterior, en atención al auto de 1° de junio de 2018 proferido por el Juzgado Único Promiscuo Municipal de Belén de los Andaquíes (Caquetá), por medio del cual se impuso sanción por desacato al fallo de tutela de 14 de marzo de 2018, confirmado el 24 de agosto de 2018 por el Juzgado Promiscuo del Circuito de Belén de los Andaquíes (Caquetá) que surtió el grado jurisdiccional de consulta (ff. 148 a 158), en el sentido de indicar: […] no hay lugar a declarar prescripción sobre las mesadas pensionales a Expediente 25000-23-42-000-2018-02678-01 (3030-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho de la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional contra Dolores Beatriz Muñoz Ocampo 15 favor de la señora DOLORES BEATRIZ MUÑOZ OCAMPO [y] el pago del retroactivo pensional a partir del 10 de septiembre de 1993, estará a cargo de la nómina de pensionados de la Policía Nacional. j) Oficio 4304 de 22 de octubre de 2018 de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura del Caquetá, a través del que se informa al área de prestaciones sociales de la Policía Nacional que, dada la queja presentada por esa dependencia el 8 de octubre de 2018, el 22 de los mismos mes y año se ordenó iniciar indagación preliminar contra la Juez Promiscua Municipal de Belén de los Andaquíes (f. 79 c.1).
De las pruebas anteriormente enunciadas se desprende que (i) el señor Francisco Javier Valencia García contrajo nupcias por el rito católico con la accionada el 2 de febrero de 1991, con quien concibió un hijo que nació el 25 de marzo de 1992; prestó servicios a la Policía Nacional como agente desde el 15 de octubre de 1985 hasta el 9 de septiembre de 1993 (8 años y 3 días) y falleció en servicio activo en esta última fecha; y (ii) el 27 de septiembre de 1993 la demandada pidió de la Policía Nacional el pago de las prestaciones sociales causadas por su finado cónyuge y el 26 de febrero de 2010 el reconocimiento de pensión de sobrevivientes, reclamaciones respecto de las cuales no obra respuesta; y mediante Resolución 8289 de 10 de agosto de 1994 la demandante le reconoció indemnización por muerte y cesantías.
También se halla acreditado que (iii) a través de sentencia de tutela de 14 de marzo de 2018, proferida por el Juzgado Único Promiscuo Municipal de Belén de los Andaquíes (Caquetá), se ampararon los derechos fundamentales de la hoy demandada y, en consecuencia, se ordenó al Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional que, en el término de 48 horas, expidiera «[…] nuevo acto administrativo en el cual [le] reconozca y pague la pensión de sobrevivientes […], teniendo como único fundamento el articulo 46 y siguientes de la Ley 100 de 1993; […] desde el día siguiente al fallecimiento (10 de septiembre de 1993), en forma retroactiva con sus respectivos intereses moratorios de que trata el Artículo 141 de la ley 100 de 1993, a la tasa máxima permitida por la ley […]» (sic), providencia que fue impugnada de manera extemporánea;
(iv) el ente estatal interpuso acción de tutela contra la precitada actuación judicial, declarada improcedente el 13 de junio de 2018 por el Juzgado Promiscuo del Circuito de Belén de los Andaquíes (Caquetá). Asimismo, se tiene que (v) por medio de Resolución 818 de 10 de agosto de 2018, el subdirector general de la Policía Nacional reconoció, en forma vitalicia, la mencionada prestación en cuantía del 45% del sueldo básico que Expediente 25000-23-42-000-2018-02678-01 (3030-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho de la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional contra Dolores Beatriz Muñoz Ocampo 16 devengaba el causante, declaró prescritas las mesadas causadas desde el 10 de septiembre de 1993 hasta el 1° de marzo de 2015 y ordenó descontar del retroactivo pensional la suma de $781.842,52, debidamente indexada, cancelada por compensación por muerte;
(vi) con Resolución 848 de 10 de septiembre de 2018, se modificó la anterior, en atención al auto de 1° de junio de 2018 dictado por el Juzgado Único Promiscuo Municipal de Belén de los Andaquíes (Caquetá), que impuso sanción por desacato al referido fallo de tutela, confirmado el 24 de agosto de 2018 por el Juzgado Promiscuo del Circuito de Belén de los Andaquíes (Caquetá) en grado jurisdiccional de consulta, en el sentido de indicar que «[…] no hay lugar a declarar prescripción sobre las mesadas pensionales a favor de la señora DOLORES BEATRIZ MUÑOZ OCAMPO [y] el pago del retroactivo pensional a partir del 10 de septiembre de 1993, estará a cargo de la nómina de pensionados de la Policía Nacional»; y (vii) el 8 de octubre de 2018 el área de prestaciones sociales de la Policía Nacional interpuso queja contra la Juez Promiscua Municipal de Belén de los Andaquíes, por lo que el 22 de los mismos mes y año la entonces Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura del Caquetá ordenó iniciar indagación preliminar contra dicha funcionaria.
Ahora bien, tal como quedó anotado en el marco normativo de esta providencia, se aclara que el derecho pensional por muerte se causa a partir de la fecha del correspondiente fallecimiento, por tanto, la norma que rige la respectiva prestación es la que se encontraba en vigor para tal suceso. En ese sentido, puesto que el deceso del agente Francisco Javier Valencia García acaeció el 9 de septiembre de 1993, en el presente asunto la disposición aplicable es el Decreto 1213 de 1990, «[p]or el cual se reforma el Estatuto del Personal de Agentes de la Policía Nacional»; en consecuencia, comoquiera que su artículo 12120 prescribía, como requisito para acceder a la prestación de sobrevivientes, que el agente hubiere cumplido 15 años o más de servicios, la demandada no tiene derecho al reconocimiento pensional, dado que el causante solo laboró durante 8 años y 3 días, esto es, no colmó la exigencia de tiempo de servicios fijada en la norma. 20 «Artículo 121.
Muerte simplemente en actividad. Durante la vigencia del presente Decreto, a la muerte de un Agente de la Policía Nacional en actividad, sus beneficiarios en el orden establecido en este Estatuto, tendrán derecho a las siguientes prestaciones: a. A que por el Tesoro Público se les pague una compensación equivalente a dos (2) años de los haberes correspondientes, tomando como base las partidas señaladas en el artículo 100 del presente Estatuto. b. Al pago de cesantía por el tiempo de servicio del causante. c. Si el Agente hubiere cumplido quince (15) o más años de servicio, a que por el Tesoro Público, se les pague una pensión mensual la cual será liquidada y cubierta en la misma forma de la asignación de retiro, de acuerdo con la categoría y tiempo de servicio del causante».
Expediente 25000-23-42-000-2018-02678-01 (3030-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho de la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional contra Dolores Beatriz Muñoz Ocampo 17 De igual modo, pese a que, mediante sentencia de tutela de 14 de marzo de 2018 proferida por el Juzgado Único Promiscuo Municipal de Belén de los Andaquíes (Caquetá), se ordenó a la Policía Nacional reconocer pensión de sobrevivientes con fundamento en la retrospectividad de la Ley 100 de 1993, ello no es dable en el sub lite, pues, como se dejó explicado, el criterio adoptado por esta Corporación es claro al considerar que tal normativa no puede cobijar las situaciones jurídicas de los agentes que hayan fallecido con anterioridad a su entrada en vigor, las que ya se encuentran consolidadas con la regulación vigente para el momento de la muerte, en este asunto el Decreto 1213 de 1990.
A manera de corolario, estima la Sala que si bien resulta procedente acogerse a los mandatos del régimen general de seguridad social cuando este resulte menos restrictivo que el especial21, la favorabilidad únicamente es pertinente respecto de la disposición que rija para el momento en el que se cause la pensión, es decir, que en circunstancias como la aquí estudiada, en las que el derecho se generó el 9 de septiembre de 1993 (fecha de la muerte del agente Francisco Javier Valencia García), cuando no estaba en vigor la Ley 100 de 199322, que empezó a regir el 1° de abril de 1994, no es dable aplicar retrospectivamente el contenido de esta.
Amén de lo anterior, se evidencia que desde la muerte del agente Francisco Javier Valencia García hasta la petición del reconocimiento pensional ante la demandante (26 de febrero de 2010) trascurrieron más de 17 años, y respecto de la acción de tutela que dio origen al acto acusado más de 24 años, lo que desvirtuaba la afectación actual y grave a los derechos constitucionales fundamentales de la tutelante, que permitían al juez constitucional inaplicar el régimen legal del cual se benefició en su oportunidad, que frente al caso concreto no resulta inconstitucional, por lo que se confirmará la decisión de primera instancia en cuanto a la declaratoria de nulidad del acto acusado, por medio del cual se reconoció la pensión de sobrevivientes a la accionada.
Igualmente, se observa que el Juzgado Único Promiscuo Municipal de Belén de los Andaquíes (Caquetá) excedió sus facultades legales, no solo con el fallo de tutela, sino en el incidente de desacato subsiguiente, al conceder la pensión deprecada con aplicación de un régimen pensional que no correspondía y pretermitir la normativa en materia de prescripción de las mesadas pensionales, pues en una actuación claramente cuestionable ordenó el pago de 21 Artículo 288 de la Ley 100 de 1993. 22 Artículo 151 ibidem.
Expediente 25000-23-42-000-2018-02678-01 (3030-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho de la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional contra Dolores Beatriz Muñoz Ocampo 18 la prestación desde la fecha del deceso del causante, con desconocimiento del hecho de que la acción de tutela se impetró 24 años después. Pese a ello, en cuanto a la orden del a quo de «[…] reintegrar a favor de la entidad demandante, en forma indexada, las sumas que hubiere podido devengar por concepto de la pensión de sobreviviente y del retroactivo que le fue reconocido a través del acto acusado en cumplimiento del fallo de tutela […]», cabe precisar que, según el artículo 83 de la Carta Política, la buena fe se presume en todas las gestiones que los particulares adelanten ante las autoridades públicas.
Asimismo, la letra c del numeral 1 del artículo 164 del CPACA preceptúa que los «[…] actos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas» podrán demandarse en cualquier tiempo, «Sin embargo, no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe» (se destaca). En tal virtud, para que resulte procedente el reintegro de los valores recibidos por aquellas personas a las que se les haya reconocido una prestación social sin tener derecho a ella o por un monto mayor al que correspondía, en el proceso deberá estar acreditada la mala fe con que pudieron actuar para obtener esos beneficios, en atención a que la buena fe es una presunción que requiere ser desvirtuada.
Sobre el particular se pronunció esta subsección, el 16 de agosto de 201823, al concluir que «[…] la buena fe se presume en la actuación de los particulares ante las autoridades, por tanto, debe desvirtuarse por quien así la alega. Es así que es de competencia de quien la invoca, en este caso de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, acreditar que la demandada, no obró con lealtad, rectitud y honestidad, sino que por el contrario acudió a maniobras engañosas o documentos falsos, para inducir en error a la administración y a las autoridades judiciales, con el fin de obtener el reconocimiento prestacional».
Al respecto, se tiene que el Tribunal de instancia no encontró «[…] justificación para que la demandada hubiese interpuesto acción de tutela en el Municipio de Belén de los Andaquíes – Departamento de Caquetá, toda vez que el causante no prestó sus servicios allí, ni su domicilio o el de sus 23 Expediente: 54001-23-33-000-2013-00047-01 (258-2017), C. P. César Palomino Cortés. Véase también sentencia de 7 de septiembre de 2018, expediente: 25000-23-42-000-2014-03257-01 (4792-2017), C. P. César Palomino Cortés. Expediente 25000-23-42-000-2018-02678-01 (3030-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho de la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional contra Dolores Beatriz Muñoz Ocampo 19 apoderados se encontraba en dicho departamento, es decir, que el Juez Promiscuo Municipal de ese municipio asumió el conocimiento de la acción con desconocimiento de las reglas de reparto establecidas en el artículo 1 del Decreto 1983 de 2017 […]» y, en consecuencia, dio por probada la mala fe.
No obstante, en lo atañedero a la inobservancia de las reglas de reparto en materia de tutela, aunque no es claro por qué la accionante presentó la solicitud de amparo constitucional en el municipio de Belén de los Andaquíes (Caquetá), tampoco se encuentra desvirtuado que ese no sea el lugar donde produjo efectos la presunta vulneración o amenaza que la motivó, que puede o no coincidir con el de domicilio de alguna de las partes, en los términos de la Corte Constitucional24 y, en todo caso, de no ser ese el territorio donde correspondía el trámite constitucional, debió ser el juez quien lo enviara al competente.
De igual manera, para la Sala no hay lugar a acceder al reintegro de las sumas recibidas por la demandada, puesto que en el proceso no se halla acreditado que el sujeto determinador de esa conducta haya sido ella o que se haya iniciado alguna investigación en su contra por tales hechos, como para concluir que actuó de mala fe, toda vez que no se demostró fraude, maniobras o actos ilegales tendientes a obtener el reconocimiento del derecho pensional, es decir, no se probó una aptitud inmoral o ilegal para conseguirlo.
Agrégase que no basta que el ente estatal exponga la falta de legalidad del reconocimiento pensional, sino que resulta necesario que aporte todo el material probatorio tendiente a comprobar que la conducta de la accionada se apartó del postulado de buena fe, en atención a que este mandato constitucional está estrechamente ligado a los derechos al buen nombre y la dignidad humana, lo que se echa de menos dentro de las presentes diligencias, pues la única prueba que aportó la Administración es una comunicación del inicio de una indagación preliminar el 22 de octubre de 2018 contra la Juez Promiscua Municipal de Belén de los Andaquíes con ocasión de una queja presentada por el área de prestaciones sociales de la Policía Nacional, lo que no conduce a concluir que existió acto fraudulento de la demandada y en esos términos no se logró desvirtuar la presunción de su buena fe, por lo que se revocará la decisión de primera instancia en ese sentido.
Con base en los razonamientos que se dejan consignados, en armonía con los elementos de juicio allegados al expediente y apreciados en conjunto de acuerdo 24 Al respecto ver auto 367 de 14 de julio de 2021, M. P. Cristina Pardo Schlesinger. Expediente 25000-23-42-000-2018-02678-01 (3030-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho de la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional contra Dolores Beatriz Muñoz Ocampo 20 con las reglas de la sana crítica, sin más disquisiciones sobre el particular, se confirmará parcialmente la sentencia de primera instancia, que accedió a las pretensiones de la demanda, y se revocará el ordinal segundo de su parte decisoria, en el que se ordenó a la accionada «[…] reintegrar a favor de la entidad demandante, en forma indexada, las sumas que hubiere podido devengar por concepto de la pensión de sobreviviente y del retroactivo que le fue reconocido a través del acto acusado en cumplimiento del fallo de tutela […]».
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: 1°. Confírmase parcialmente la sentencia de 18 de marzo de 2021 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (sección segunda, subsección D), que accedió a las súplicas de la demanda en el proceso instaurado por la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional contra la señora Dolores Beatriz Muñoz Ocampo, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 2°.
Revócase el ordinal segundo de la parte decisoria del fallo apelado, en el que se ordenó a la accionada «[…] reintegrar a favor de la entidad demandante, en forma indexada, las sumas que hubiere podido devengar por concepto de la pensión de sobreviviente y del retroactivo que le fue reconocido a través del acto acusado en cumplimiento del fallo de tutela […]», de conformidad con la motivación. 3°.
Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones que fueren menester. Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha. Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER Firmado electrónicamente SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Firmado electrónicamente CÉSAR PALOMINO CORTÉS