Consejero Ponente: NICOLÁS YEPES CORRALES Bogotá D.C., diecisiete (17) de junio de dos mil veintidós (2022) Radicación: 13001-23-33-000-2022-00180-01 Accionante: E.S.E. Hospital Local María La Baja Accionado: Juzgado Décimo Administrativo de Cartagena Asunto: Acción de tutela – Segunda instancia La Sala decide la impugnación presentada en contra del fallo proferido el 4 de abril de 2022 por la Sala de Decisión No. 002 del Tribunal Administrativo de Bolívar, que declaró improcedente el amparo.
I.
ANTECEDENTES 1.- La solicitud de tutela El 24 de marzo de 2022 la E.S.E. Hospital Local María La Baja, a través de su representante legal y gerente, interpuso acción de tutela en contra del Juzgado Décimo Administrativo de Cartagena y Bancolombia S.A., con el objetivo de que se amparara su derecho fundamental al debido proceso, “a la salud, seguridad social integridad personal y vida en condiciones dignas de los usuarios, servidores públicos y contratistas de la entidad”, que consideró vulnerados debido a que mediante providencia del 24 de febrero de 2021, el mencionado Juzgado decretó el embargo de las cuentas de ahorros Nos. 78871388988 y 788-000022-52 de Bancolombia S.A., al interior del ejecutivo de radicado No. 13001-33-33-010-2017-00314-00. 1.1.- Hechos 1.1.1.- Linda Liliana Linero Ariza presentó demanda ejecutiva en contra de la E.S.E. Hospital Local María La Baja con el objetivo de que la entidad pagara las prestaciones sociales y la sanción moratoria por el no pago de las cesantías que le fueron reconocidas a la ejecutante a través de una sentencia judicial.
El asunto fue identificado bajo el radicado No. 13001-33-33-010-2017-00314-00 y conocido por el Juzgado Décimo Administrativo de Cartagena. 1.1.2.- Mediante auto del 24 de febrero de 2021 el referido Juzgado decretó el embargo y la retención de dineros “que posee o llegare a poseer la E.S.E. Hospital Local María La Baja, en cualquier producto financiero en establecimientos bancarios”.
A raíz de lo anterior, la secretaría de la mencionada autoridad judicial, mediante oficio M-0013 del 26 de febrero de 2021, comunicó a Bancolombia S.A. de la existencia de la medida. 1.1.3.- El 14 de marzo de 2022 Bancolombia S.A. procedió a bloquear la cuenta maestra No. 78871388988, alegando el cumplimiento de la orden judicial emanada del Juzgado Décimo. 1.1.4.- Posteriormente, el 15 de marzo de la misma calenda, la accionante solicitó de forma urgente a la entidad bancaria que desbloqueara la cuenta maestra y que efectuara las acciones pertinentes para indicar al despacho judicial que la medida de embargo no podía recaer sobre ese producto financiero ya que aquel era inembargable.
El día siguiente remitió un nuevo memorial mediante el que indicó que la mencionada cuenta es de destinación específica conforme las previsiones del Ministerio de Salud y Protección Social, a la que se giran los recursos públicos destinados a la financiación del servicio público esencial de salud a cargo del Hospital. 1.1.5.- El 22 de marzo de 2021 Bancolombia bloqueó la cuenta de ahorros 788- 000022-52 que contiene los recursos girados por el Sistema General de Seguridad Social en Salud para la vacunación contra el Covid-19. 1.2.- Fundamentos de la acción de tutela Se expuso por parte de la tutelante que: 1.2.1.- El Juzgado Décimo Administrativo de Cartagena, en auto del 24 de febrero de 2021, tuvo como fundamento la sentencia C-1154 de 2008 emitida por la Corte Constitucional, en la que se manifestó que en caso de que los recursos correspondientes a los “ingresos corrientes de libre destinación de la respectiva entidad territorial no [fueran] suficientes para el pago de las citadas obligaciones (…), deber[ía] acudirse a los recursos de destinación específica”, sin embargo, tal decisión se refería a entidades territoriales, por lo que no era aplicable a la E.S.E.. 1.2.2.- La cuenta maestra No. 78871388988 es de destinación específica.
A ella se giran los recursos públicos dirigidos a la financiación del servicio publico esencial de salud a su cargo. Agregó que los recursos depositados en ese producto financiero le permiten efectuar el pago de su nómina a servidores públicos, a los contratistas de prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión, además de que con tal dinero se adquieren los bienes y servicios indispensables para el giro ordinario de sus negocios, en especial, los medicamentos, dispositivos médicos e insumos requeridos para la atención de sus usuarios.
Por lo anterior, aseguró que de acuerdo con el artículo 594 del Código General del proceso, era improcedente que Bancolombia S.A. ejecutara la medida cautelar de embargo ordenada por el Juzgado Décimo Administrativo de Cartagena, en tanto se trataba de un producto financiero inembargable. Posteriormente, indicó que los recursos contenidos en la mencionada cuenta permiten su operatividad en condiciones óptimas y, en consecuencia, el cumplimiento de sus funciones constitucionales, legales y reglamentarias como institución prestadora de servicios de salud a más de 45.262 habitantes de María La Baja, que en su mayoría son personas en condiciones de vulnerabilidad manifiesta, que se encuentran afiliados al régimen subsidiado y/o son personas víctimas del conflicto armado, comunidades indígenas, negras, afrocolombianos, raizales o palenqueras. 1.2.3.- De conformidad con el certificado del 28 de marzo de 2022 expedido por su Subgerencia Administrativa y Financiera, el embargo de las cuentas le ha llevado a no poder adquirir combustible para el traslado de pacientes hasta Cartagena ni para el uso de la planta eléctrica que estaba utilizando, ya que el servicio de energía eléctrica le fue suspendido.
De igual forma, sostuvo que al momento de presentar la tutela, no contaban con medicamentos como el oxígeno medicado y demás insumos médicos quirúrgicos, situación que pone en riesgo la vida e integridad de la comunidad de María La Baja en general. 1.2.4.- Finalmente, indicó que la acción de tutela no se dirige concretamente en contra del auto del 24 de febrero de 2021, sino para que las medidas allí contenidas no se materialicen. 1.3.- Pretensiones de la acción de tutela La parte interesada solicitó (i) el amparo de los derechos fundamentales invocados; y (ii) ordenar a Bancolombia S.A. que se abstenga de practicar o materializar la medida de embargo decretada por el Juzgado Décimo Administrativo de Cartagena mediante la providencia del 24 de febrero de 2021, que recae sobre la cuenta maestra de ahorros 78871388988 y la cuenta de ahorros 788-000022-52, en las que figura como titular la E.S.E. Hospital Local María La Baja. 2.- Trámite de la acción de tutela y fundamento de la oposición Mediante auto del 25 de marzo de 2022 se admitió la acción de tutela, se negó la medida cautelar solicitada y se ordenaron las notificaciones de rigor.
Posteriormente, la accionante insistió en la medida provisional solicitada. 2.1.- Contestaciones 2.1.1.- El Juzgado Décimo Administrativo de Cartagena hizo un recuento de las actuaciones llevadas a cabo al interior del proceso ejecutivo de radicado No. 2017-00314-00. De igual forma, resaltó que el 26 de mayo de 2021 se notificó personalmente el mandamiento de pago a la gerente de la E.S.E sin que la entidad interpusiera recursos en su contra.
También sostuvo que en auto del 6 de octubre de 2021 se ordenó seguir adelante con la ejecución y resaltó que la parte ejecutada no dio contestación a la demanda y por tanto, no propuso excepción alguna tendiente a desvirtuar el mandamiento de pago librado. Así mismo, puso de presente que en comunicación de esa misma fecha requirió al jefe del Área Operativa de Clientes y Embargos del Banco Agrario de Colombia y al Gerente de Bancolombia S.A. para que dieran cumplimiento al proveído del 24 de febrero de 2021.
Finalmente, indicó que mediante memorial del 15 de marzo de 2022, la gerente de la accionante solicitó el desembargo de la cuenta No. 78871388988 de Bancolombia S.A aduciendo que allí reposaban recursos públicos del Sistema General de Participaciones que tienen la connotación de inembargables, memorial que, al momento de enviar la actual contestación, se encontraba en estudio para resolver.
Por otra parte, requirió declarar la improcedencia del amparo, pues la entidad accionante pretende cuestionar una providencia emitida hace un año, en contra de la que no se interpusieron los recursos de ley. Resaltó que tampoco es procedente que se ordene al juez de conocimiento que resuelva una petición que está actualmente en estudio, en un sentido determinado.
Agregó que, en caso de considerarse que la acción de tutela sí es procedente, se negara, pues de conformidad con la jurisprudencia de la Corte Constitucional, la medida de embargo sobre los recursos del Sistema General de Participaciones, a pesar de su naturaleza inembargable, sería procedente cuando lo perseguido es pagar obligaciones de índole laboral que fueron reconocidas mediante sentencia, siempre que se constate que las medidas cautelares impuestas sobre recursos de libre destinación de la entidad deudora fueron insuficientes para satisfacer dichas acreencias. 2.1.2.- Bancolombia S.A. manifestó que recibió el oficio de embargo No. 0013 emitido por el Juzgado Décimo Administrativo de Cartagena con el valor de embargo de $217,934,561, además, resaltó que la mencionada autoridad judicial ordenó que la medida debía ser cumplida incluso si los recursos eran inembargables.
Por otra parte, informó que la medida se registró el 15 de febrero de 2022 en seis cuentas de las que es titular la E.S.E., y actualmente, se tiene retenido un saldo de $28,905,643.78 en la cuenta de ahorros N° ****02252 y un saldo de $189,900,655.22 en la cuenta de ahorros N° ***88988. Agregó que los recursos permanecerían congelados hasta que la sentencia se encuentre debidamente ejecutoriada, en los términos del parágrafo del artículo 594 del Código General del Proceso.
Así mismo, puso de presente que se limitó a ejecutar la medida ordenada por el juez de la República, según lo dispuesto en la Circular Externa 029 de la Superintendencia Financiera de Colombia. Por lo anterior, solicitó su desvinculación del trámite de tutela. 2.1.3.- Linda Liliana Linero Ariza y su abogado, Lewis Rangel Ochoa, solicitaron declarar improcedente la acción de tutela incoada, en tanto la medida de embargo fue decretada con fundamento en las normas aplicables. 3.- Fallo de tutela de primera instancia El 4 de abril de 2022 la Sala de Decisión No. 002 del Tribunal Administrativo de Bolívar declaró improcedente el amparo. 3.1.- Primero, desestimó la solicitud presentada por Bancolombia S.A., relacionada con que se le desvinculara del trámite, debido a que tal entidad bancaria ejecutó la orden de embargo contenida en el auto del 24 de febrero de 2021, razón por la que tiene interés en el actual proceso. 3.2.- Luego, procedió a estudiar el requisito de inmediatez para concluir que si bien la parte accionante alegó que el bloqueo de las cuentas se hizo efectivo el 14 de marzo de 2022, tal acción tuvo su génesis con la providencia del 24 de febrero de 2021, por lo que no se cumplía el referido presupuesto.
Así, a pesar de que la E.S.E. insistió en que la acción vulneradora fue realizada por Bancolombia con la ejecución material de la medida, lo cierto es que tal actuación corresponde al obedecimiento de la orden judicial emanada por el Juzgado Décimo Administrativo de Cartagena. A partir de lo anterior, concluyó que el tiempo que transcurrió entre la notificación de la decisión que libró mandamiento de pago y la que ordenó seguir adelante con la ejecución superó los seis meses, por lo que lo pretendido por la interesada es “reemplazar los medios ordinarios de defensa que debe ejercer dentro del proceso ejecutivo, dentro de las oportunidades procesales para ello”. 3.3.- De igual forma, al estudiar el requisito de subsidiariedad, aclaró que según los hechos relacionados en la tutela, era evidente que los argumentos allí plasmados se dirigieron a cuestionar la actuación del Juzgado Décimo y no propiamente la de Bancolombia S.A., pues en el libelo introductorio la parte actora fue insistente en señalar que la medida de embargo decretada sobre los dineros de las cuentas Nos. 78871388988 y 788-000022-52 de Bancolombia no era procedente.
Así mismo, resaltó que mediante memoriales presentados por la aquí accionante ante el Juzgado Décimo los días 15 y 16 de marzo de 2022, aquella reiteró la improcedencia de la medida de embargo impuesta, y puso de presente que desde hace más de un año el proceso ejecutivo No. 2017-00314-00 fue incorporado en la propuesta de Programa de Saneamiento Fiscal y Financiero que la empresa social del Estado está construyendo en conjunto con la Secretaría de Salud Departamental de Bolívar y los Ministerios de Hacienda y Crédito Público y de Salud y Protección Social, motivo por el que peticionó la suspensión de la ejecución de las medidas cautelares decretadas.
En este punto, advirtió que la entidad tutelante no empleó ningún medio de defensa ordinario en contra de los autos del 26 de mayo de 2021 y del 8 de octubre de 2021 mediante los que se libró mandamiento de pago y se ordenó seguir adelante con la ejecución, respectivamente, a pesar de que fueron debidamente notificados. También resaltó que la E.S.E. conoció la totalidad del proceso, las providencias dictadas, los oficios librados, las respuestas otorgadas por las entidades bancarias y, sin embargo, optó por no contestar la demanda, no proponer excepciones o no incoar los recursos en contra de las actuaciones ya conocidas.
En cambio, fue hasta el 15 de marzo de 2022, cuando ya habían transcurrido más de 9 meses desde la primera notificación, que el Hospital intervino solicitando el desembargo de la cuenta de ahorros No. 788-713889-88. Por lo anterior, estimó que no se acreditó el requisito general de subsidiariedad. 3.4.- Por otra parte, el a quo resolvió exhortar al Juzgado Décimo Administrativo de Cartagena para que se pronunciara sobre los memoriales pendientes por resolver elevados por la Gerente de la E.S.E. Hospital María La Baja. 3.5.- Finalmente, resaltó que Bancolombia S.A. se encuentra en cumplimento de una orden judicial, por lo que su actuar se encuentra debidamente justificado. 4.- Razones de la impugnación Inconforme con la decisión tomada por la Sala de Decisión No. 002 del Tribunal Administrativo de Bolívar, la parte accionante presento recurso de impugnación e indicó que aquel sería justificado ante el Consejo de Estado, sin embargo, revisado el expediente, no se encontró memorial alguno presentado por la parte actora en ese sentido. 5.- Trámite de la acción de tutela en segunda instancia 5.1.- En auto del 19 de abril de 2022 el a quo concedió la impugnación, providencia que fue debidamente notificada. 5.2.- Mediante memorial del 29 de abril de 2022 la E.S.E. Hospital Local María La Baja solicitó “que se decrete el desistimiento del trámite de la tutela distinguida en el asunto, toda vez que ha cesado el hecho que generó la vulneración de los derechos fundamentales alegados, ya que mediante Auto del 25 de abril de 2002 (sic) el Juzgado Décimo Administrativo del Circuito de Cartagena resolvió levantar la medida de embargo decretada sobre la cuenta bancaria de ahorros No. 788-713889-88 de Bancolombia”. 5.3.- En auto del 5 de mayo de 2022 el despacho sustanciador requirió a la gerente y representante legal de la accionante en aras de que aclarara si el desistimiento era parcial o total, pues a pesar de que la acción de tutela se centró en las medidas de embargo impuestas sobre las cuentas de ahorros Nos. 788713889-88 y 788-000022-52 de Bancolombia, el memorial de desistimiento se refirió únicamente a la cuenta No. 788-713889-88. 5.4.- A través de escrito del 11 mayo de 2022 la parte actora indicó que el desistimiento no cobijaba las pretensiones relacionadas con la cuenta de ahorros No. 788-000022-52 de Bancolombia.
Por otra parte, informó que el 2 de mayo de 2022, la referida entidad bancaria “arbitrariamente puso a disposición los recursos que habían sido congelados a disposición del JUZGADO 010 ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE CARTAGENA”, a pesar de que en la contestación a esta tutela afirmó que aquellos permanecerían paralizados hasta que el despacho judicial adoptara una decisión. Finalmente, reiteró que la acción de tutela se dirige a cuestionar la forma en que Bancolombia ejecutó las medidas decretadas por el Juzgado Décimo Administrativo de Cartagena, razón por la que reprochó que el Tribunal Administrativo de Bolívar “tergiversara” sus pretensiones. 5.5.- El Juzgado accionado remitió las últimas actuaciones surtidas en el proceso ejecutivo objeto de la actual acción constitucional.
II. CONSIDERACIONES I.- Cuestión previa De conformidad con lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 26 del Decreto 2591 de 1991, esta Sala acepta el desistimiento deprecado, dado que del escrito elevado por parte del accionante se desprende “la satisfacción (…) por haber obtenido ya lo esperado”. Acá debe acotarse que, a pesar de que haya habido sentencia de primera instancia, como la impugnación se elevó con base en la pretensión de desembargo de ambas cuentas de ahorros y, como ahora solo se persigue el desembargo de la No. 788-000022-52 de Bancolombia, la sala circunscribirá su estudio a ello. 1.- Competencia De conformidad con lo establecido en los artículos 86 de la Constitución, 32 del Decreto 2591 de 1991 y 25 del Acuerdo de la Sala Plena del Consejo de Estado No. 080 de 2019, esta Sala es competente para conocer de la impugnación presentada en contra del fallo de tutela proferido el 4 de abril de 2022 por la Sala de Decisión No. 002 del Tribunal Administrativo de Bolívar. 2.- Problema jurídico La Sala verificará si la solicitud de amparo cumple con los requisitos generales de procedibilidad en contra de providencias judiciales, iniciando por los de subsidiariedad e inmediatez, pues fue a partir de estos que el a quo declaró la improcedencia. En caso afirmativo, se determinará si se incurrió en las causales específicas o defectos denunciados. 3.- La acción de tutela en contra de providencias judiciales La Corte Constitucional en sentencia C-590 de 2005 reconoció que la acción de tutela en contra de providencias judiciales está sujeta al cumplimiento de rigurosos requisitos de procedibilidad y de procedencia, con el fin de determinar si se vulneraron o no los derechos de orden superior. 4.- El cumplimiento del requisito general de subsidiariedad en el caso concreto 4.1.- La Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 reconoció que la acción de tutela en contra de providencias judiciales es plausible si se advierte la afectación manifiesta y grosera de un derecho constitucional.
Así bien, de conformidad con su jurisprudencia, el amparo está sujeto al cumplimiento de rigurosos requisitos de procedibilidad, entre los que se encuentra el de subsidiariedad. Este requisito aparece claramente expresado en el inciso 3º del artículo 86 de la Carta Política, conforme al cual la acción de tutela es procedente cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial.
Sin embargo, procede de forma excepcional, cuando a pesar de existir otros mecanismos judiciales de protección en favor del interesado, estos no resultan idóneos o eficaces para la protección de los derechos fundamentales; o cuando el mecanismo se ejerce para evitar la causación de un perjuicio irremediable. En el primero de los casos la orden de protección sería definitiva y, en el segundo, transitoria. 4.2.- De lo narrado por la E.S.E. Hospital Local María La Baja y de lo manifestado por el Juzgado Décimo Administrativo de Cartagena, se infiere que la entidad accionante no ejerció sus derechos de defensa y contradicción a lo largo del proceso ejecutivo No. 2017-00314-00 en las oportunidades procesales establecidas para ello, en cambio, intervino únicamente a partir del mes de marzo de 2022 con el objetivo de solicitar el levantamiento de la medida de embargo impuesta sobre la ya conocida cuenta de ahorros.
Así, se observa que la actora no contestó la demanda, no presentó excepciones ni impugnó el auto que decretó las medidas cautelares, oportunidades en las que pudo presentar los alegatos traídos en sede constitucional. 4.3.- Adicionalmente, se encuentra que la solicitud tampoco es procedente como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, como quiera que con las decisiones adoptadas no se ocasionó un daño que amerite la adopción de medidas urgentes, en cambio, el actuar de la E.S.E. accionante denota que pretende utilizar la acción de tutela para remediar su inactividad en el proceso ejecutivo. 5.- El cumplimiento del requisito general de inmediatez en el caso concreto 5.1.- La Sala Plena del Consejo de Estado, en sentencia de unificación del 5 de agosto de 2014, especificó que la inmediatez es una condición que permite concretar la urgencia del amparo constitucional y, por tanto, determinar si se interpuso en un periodo razonable, para cuyo efecto fijó como regla general “un plazo de seis meses, contados a partir de la notificación o ejecutoria de la sentencia, según el caso”. 5.2.- Frente a este requisito, se tiene que la providencia dictada por el Juzgado Décimo Administrativo de Cartagena el 24 de febrero de 2021, mediante la que se decretó el embargo sobre la cuenta No 788-000022-52, fue notificada mediante estado del 25 de febrero de 2021; no obstante, la acción de tutela solo fue radicada hasta el 24 de marzo de 2022, esto es, aproximadamente un año y dos meses después de que se profiriera y notificara la decisión en cuestión, por lo que fuerza concluir que tuvo lugar por fuera del plazo jurisprudencialmente dispuesto, por ende, no cumple con el requisito de inmediatez. 5.3.- Ahora, para la Sala no es de recibo el argumento relacionado con que fue a partir de que Bancolombia S.A. materializó la medida de embargo que se produjo el perjuicio que pretende reversar la interesada a través de la actual acción de tutela, pues se advierte que el actuar de la entidad bancaria fue consecuencia directa de lo ordenado por el Juzgado Décimo Administrativo de Cartagena mediante el auto del 24 de febrero de 2021, de manera que lejos de reprochar las acciones efectuadas por el banco, la E.S.E. se centró en manifestar que la medida de embargo impuesta era improcedente por tratarse de recursos girados por el Sistema General de Seguridad Social en Salud para la vacunación contra el Covid-19, cuestión sobre la que solo puede pronunciarse al autoridad judicial y no el banco.
Por otra parte, la Sala no pierde de vista que la accionante pretende utilizar el amparo como un medio para subsanar su inacción en el asunto ejecutivo, pues, como se vio, fue hasta el mes de marzo de 2022 que la E.S.E. intervino en aras de controvertir las medidas decretadas. 6.- Entonces, en el sub examine no se encuentran acreditados los requisitos de subsidiariedad e inmediatez, en consecuencia, la acción tuitiva resulta improcedente, como lo concluyó el a quo, razón por la que se confirmará el proveído impugnado.
En mérito de lo expuesto, la Subsección C de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.
RESUELVE
PRIMERO: ACEPTAR el desistimiento parcial de la solicitud de tutela, presentado por la E.S.E. Hospital Local María La Baja, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 4 de abril de 2022 por la Sala de Decisión No. 002 del Tribunal Administrativo de Bolívar, por las razones ut supra.
TERCERO: NOTIFICAR la presente decisión a las partes intervinientes e interesados por el medio más expedito.
CUARTO: ENVIAR a la Corte Constitucional para su eventual revisión, conforme a lo dispuesto en el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE NICOLÁS YEPES CORRALES Presidente de la Sala