CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter Bogotá, D. C., tres (3) de marzo de dos mil veintidós (2022) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Expediente: 73001-23-33-000-2019-00126-01 (1504-2021) Demandante: Luz Marina León Valbuena Demandada: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Tema: Reconocimiento de pensión gracia; docente nacional Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la demandante contra la sentencia proferida el 11 de febrero de 2021 por el Tribunal Administrativo del Tolima, mediante la cual negó las súplicas de la demanda dentro del proceso del epígrafe.
I.
ANTECEDENTES 1.1 El medio de control (ff. 3 a 31). La señora Luz Marina León Valbuena, a través de apoderado, ocurre ante la jurisdicción de lo contencioso- administrativo a incoar medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), para que se acojan las pretensiones que en el apartado siguiente se precisan. 1.1.1 Pretensiones.
Se declare la nulidad de las Resoluciones RDP 34844 de 19 de septiembre de 2016 y RDP 8492 de 3 de marzo de 2017, por las cuales se le negó a la actora el reconocimiento de la pensión gracia y se confirmó esta decisión al resolver el recurso de apelación interpuesto por ella, respectivamente. Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, se ordene a la UGPP reconocer y pagar tal prestación a partir del 23 de octubre de 2014, indexar las sumas adeudadas y dar cumplimiento a la sentencia en los términos de los artículos 187, 188 y 192 del CPACA.
Por último, condenar en costas a la accionada. 2 Expediente: 73001-23-33-000-2019-00126-01 (1504-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Luz Marina León Valbuena contra la UGPP 1.1.2 Fundamentos fácticos. Relata la actora que nació el 17 de abril de 1952 y trabajó como maestra departamental del 18 de julio de 1974 al 17 de mayo de 1976 y, luego, desde el 1º. de marzo de 1979 hasta el 22 de agosto de 1996, con vinculación nacional.
Que «[ ] el vínculo laboral de carácter nacional, descrito en el hecho anterior, mutó a Departamental por mandato de la Ley 60 de 1993, dado que el Departamento de Tolima fue certificado según Resolución No. 2210 del 28 de mayo de 1996, proferida por el Ministerio de Educación Nacional y la Nación – Ministerio de Educación Nacional – le entregó la educación al Departamento de Tolima, según acta del 23 de agosto de 1996, suscrita entre las dos entidades mencionadas.
Como consecuencia de la descentralización los tiempos de servicio que corren desde el 23 de agosto de 1996 hasta el 20 de marzo de 2006 son de carácter Territorial – Departamental y por tanto aptos para el reconocimiento de la pensión gracia» (sic para toda la cita). Agrega que «[ ] el vínculo laboral de carácter departamental descrito en el hecho anterior mutó a Municipal por mandato de la Ley 715 de 2001, dado que el municipio de Ibagué fue certificado según Resolución No. 3033 del 26 de diciembre de 2002, proferida por el Ministerio de Educación Nacional y el Departamento de Tolima le entregó la educación al Municipio de Ibagué, según Acta del 21 de marzo de 2006.
Como consecuencia de la descentralización los tiempos de servicio que corren desde el 21 de marzo de 2006 hasta el 12 de enero de 2016, son de carácter Territorial – Municipal y por tanto aptos para el reconocimiento de la pensión gracia» (sic para toda la cita). Que «[ ] alcanzó su [e]status para gozar de la Pensión Gracia el día 23 de octubre de 2014» (sic) y presentó reclamación el 11 de mayo de 2016 a la demandada para que le fuera concedida dicha prestación, negada mediante los actos acusados, con el argumento de que su vinculación fue del orden nacional. 1.1.3 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto.
Cita como normas violadas por los actos administrativos demandados los artículos 1, 2, 13, 25, 29, 48, 53, 151, 286 a 288, 356 y 357 de la Constitución Política; 42 y 80 del CPACA; 3, 4 y 13 de la Ley 39 de 1903; 1 a 4 de la Ley 114 de 1913; 6 de la Ley 116 de 1928; 3 de la Ley 37 de 1933; 1 de la Ley 24 de 1947; 4 de la Ley 4ª de 1966; 1 y 10 de la Ley 43 de 1975; 1 y 15 de la Ley 91 de 1989; 2, 3, 6, 14 y 15 de la Ley 60 de 1993; 14 de la Ley 100 de 1993; 7, 34, 37, 38 y 41 de la Ley 715 de 2011; 5 del Decreto 1743 de 1966 y 1 a 3, 5 y 6 del Decreto 2277 de 1979. 3 Expediente: 73001-23-33-000-2019-00126-01 (1504-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Luz Marina León Valbuena contra la UGPP Arguye que «[…] a partir de la ejecución del proceso de descentralización previsto en la ley 60 de 1993 y 715 de 2001 [la actora] ya no era nacional sino departamental y posteriormente municipal [ ]» (sic), por ende, tiene derecho a la pensión deprecada. 1.2 Contestación de la demanda (ff. 208 a 214 vuelto).
La accionada, mediante apoderada, se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda y se refirió a cada uno de los hechos, en el sentido de que algunos son ciertos y otros no; propuso las excepciones que denominó inexistencia del derecho a reclamar por parte de la demandante y de vulneración de principios constitucionales y legales, cobro de lo no debido, buena fe y prescripción. Asevera que «[…] los únicos tiempos de servicio a tener en cuenta para el reconocimiento de una pensión gracia son los financiados por recursos propios de la entidad territorial o los provenientes del situado fiscal en el proceso de nacionalización surgido en vigencia de la Ley 43 de 1975, más [sic] no para los procesos de nacionalización de la Ley 60 de 1993 [ ]». 1.3 Providencia apelada (ff. 301 a 307 vuelto).
El Tribunal Administrativo del Tolima, mediante sentencia de 11 de febrero de 2021, negó las súplicas de la demanda (con condena en costas), al considerar que «[…] si bien es cierto, ingresó al servicio educativo con anterioridad al 31 de diciembre de 1981, acredita únicamente 1 año 10 meses como docente Nacionalizado, que cumplió entre 1974 y 1976 y, aunque vuelve a vincularse al servicio docente en el año 1979 como docente Nacional, dicho tiempo de vinculación, al tenor de lo establecido en la Ley 91 de 1989, se rige por el artículo 15 numeral 2º inciso 2º de la Ley 91 de 1989, que establece que para los docentes nacionales, los vinculados a partir del 1º de enero de 1981, nacionales o nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1º de enero de 1990, cuando se cumplen los requisitos de Ley, se reconocerá sólo una pensión de jubilación [ ]». 1.4 El recurso de apelación (ff. 311 a 328 vuelto).
La actora, a través de apoderado, interpone recurso de apelación contra la decisión de primera instancia, pues «[ ] incurre en un error al no considerar que por la descentralización de la educación que operó en el Departamento del Tolima a partir del 23 de agosto de 1996 [ ] el vínculo laboral, nacional, mutó a Departamental por efecto de la descentralización de la educación, y posteriormente el vínculo Departamental mutó a municipal – Ibagué a partir del 21 de marzo de 2006 [ ]».
Además, solicita se revoque la condena en costas, toda vez que actuó de buena fe y no dilató la controversia. 4 Expediente: 73001-23-33-000-2019-00126-01 (1504-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Luz Marina León Valbuena contra la UGPP II. TRÁMITE PROCESAL El recurso de apelación interpuesto fue concedido mediante proveído de 15 de marzo de 2021 (f. 330 vuelto) y admitido por esta Corporación a través de auto de 30 de noviembre siguiente (f. 366 vuelto), en cumplimiento del artículo 247 del CPACA1; y en virtud de lo establecido en el numeral 4 ibidem, la parte demandante presentó escrito de alegatos de conclusión para insistir en sus argumentos de alzada, mientras que la demandada y el Ministerio Público guardaron silencio.
III. CONSIDERACIONES 3.1 Competencia. Conforme a la preceptiva del artículo 150 del CPACA, esta Corporación es competente para conocer del presente litigio, en segunda instancia. 3.2 Problema jurídico. De acuerdo con el recurso de apelación2, corresponde en esta oportunidad a la Sala determinar si a la demandante le asiste razón jurídica para reclamar de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) el reconocimiento de la pensión gracia por cumplir los requisitos exigidos en las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y demás normas que la regulan; o por el contrario, carece de fundamento, pues no acreditó 20 años al servicio de la docencia territorial o nacionalizada, como lo concluyó el a quo. 3.3 Marco jurídico.
En punto a la resolución del problema jurídico de fondo planteado en precedencia, procede la Sala a realizar el correspondiente análisis normativo y jurisprudencial a efectos de establecer la solución jurídicamente correcta para el asunto sub examine. En principio, debe señalarse que la pensión gracia se considera una prestación especial otorgada a los docentes estatales territoriales, como reconocimiento a su esfuerzo, capacidad, dedicación y conocimientos al servicio de la actividad educativa cumplida durante un lapso no inferior a 20 años, entre otras exigencias.
Su regulación normativa se condensa en los siguientes párrafos: 1 Modificado por la Ley 2080 de 25 de enero de 2021. 2 Según el artículo 328 del Código General del Proceso, «El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley»; asimismo, «El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella». 5 Expediente: 73001-23-33-000-2019-00126-01 (1504-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Luz Marina León Valbuena contra la UGPP El artículo 1.º de la Ley 114 de 19133 consagró por primera vez la pensión gracia: Los Maestros de Escuelas Primarias Oficiales que hayan servido en el Magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente Ley.
El numeral 3 del artículo 4.º de la aludida Ley determina que para gozar de la gracia de la pensión, es preciso que el interesado compruebe «[q]ue no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional […]». De acuerdo con los antecedentes normativos, en concepto de la Sala, el propósito de esta pensión fue compensar los bajos niveles salariales que percibían los profesores de primaria en las entidades territoriales respecto de las asignaciones que recibían los docentes vinculados directamente con la Nación; tal diferencia surgía porque, en virtud de la Ley 39 de 19034, la educación pública primaria estaba en cabeza de los municipios o departamentos, en tanto que la secundaria lo era a cargo de la Nación. Posteriormente, la Ley 116 de 19285 amplió el beneficio de la pensión gracia a los maestros de escuelas normales e inspectores de instrucción, así: Artículo 6º.
Los empleados y profesores de las Escuelas Normales y los Inspectores de Instrucción Pública tienen derecho a la jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a ésta complementan. Para el cómputo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria como en el de la normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección. Al remitirse la norma transcrita a la Ley 114 de 1913, dejó incólume la exigencia de no recibir otra pensión de carácter nacional para poder acceder a la pensión gracia de jubilación, es decir, mantuvo la prohibición establecida en la Constitución Nacional de 1886 de recibir doble asignación del erario, limitación que también consagra el artículo 128 de la Carta actual6. 3 «[Q]ue crea pensiones de jubilación a favor de los Maestros de Escuela». 4 «[S]obre Instrucción Pública». 5 «Por la cual se aclaran y reforman varias disposiciones de la Ley 102 de 1927». 6 «ARTICULO 128.
Nadie podrá desempeñar simultáneamente más de un empleo público ni recibir más de una asignación que provenga del tesoro público, o de empresas o de instituciones en las que tenga parte mayoritaria el Estado, salvo los casos expresamente determinados por la ley. Entiéndese por tesoro público el de la Nación, el de las entidades territoriales y el de las descentralizadas». 6 Expediente: 73001-23-33-000-2019-00126-01 (1504-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Luz Marina León Valbuena contra la UGPP La Ley 37 de 19337 tampoco introdujo modificaciones a las condiciones establecidas en las Leyes 114 de 1913 y 116 de 1928, pero hizo extensiva la pensión de gracia a los maestros que prestaran sus servicios en el nivel secundario.
La Corte Constitucional en sentencia C-479 de 9 de septiembre de 1998, con ocasión de demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 1.º (parcial) y 4 (numeral 3) de la Ley 114 de 1913, expresó: En cuanto al aparte acusado del numeral 3 del artículo 4 de la ley 114 de 1913, que consagra como requisito para gozar de la pensión de gracia el no haber recibido ni recibir actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional, no encuentra la Corte que viola la Ley Suprema, concretamente el principio de igualdad, pues el legislador, en virtud de las facultades que la misma Carta le confiere, es competente para regular los aspectos relativos a la pensión, incluyendo, obviamente, las condiciones para acceder a ella.
Por otra parte, es pertinente señalar que los recursos económicos del Estado para satisfacer el pago de prestaciones sociales no son infinitos sino limitados y, por tanto, es perfectamente legítimo que se establezcan ciertos condicionamientos o restricciones para gozar de una pensión de jubilación. En este orden de ideas, la norma parcialmente acusada, tiene una justificación objetiva y razonable, pues lo único que pretende es evitar la doble remuneración de carácter nacional y así garantizar el precepto constitucional vigente desde la Constitución de 1886 (art. 34), reproducido en la Carta de 1991 (art. 128), sobre la prohibición de recibir doble asignación del Tesoro Público, salvo las excepciones que sobre la materia establezca la ley.
Posteriormente, a raíz del proceso de nacionalización de la educación ordenado por la Ley 43 de 19758, los profesores de primaria y secundaria quedaron vinculados a la Nación, en virtud de que, como lo dispuso esta normativa, «[l]a educación primaria y secundaria oficial será un servicio público a cargo de la Nación». Como consecuencia de esta transformación, ya no existirían diferencias salariales entre los distintos docentes del sector oficial.
Luego, se expidió la Ley 91 de 1989, en cuyo artículo 15 (ordinal 2.º), respecto de las pensiones estableció: 7 «Por la cual se decreta el pago de una pensión a un servidor público y sobre jubilación de algunos empleados». 8 «[P]or la cual se nacionaliza la educación primaria y secundaria que oficialmente vienen prestando los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá los municipios, las intendencias y comisarías; y se distribuye una participación, se ordenan obras en materia educativa y se dictan otras disposiciones». 7 Expediente: 73001-23-33-000-2019-00126-01 (1504-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Luz Marina León Valbuena contra la UGPP A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar esta a cargo total o parcial de la Nación. B. Para los docentes vinculados a partir del 1º de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1º de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá solo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional.
Las normas transcritas permiten concluir que el legislador acabó con el reconocimiento de la pensión gracia; seguramente por la razón antes enunciada, esto es, por quedar todos los docentes vinculados con la Nación. Por ello, se acata el criterio expuesto por la Sala plena de esta Corporación en fallo de 26 de agosto de 1997, en el sentido de que el artículo 15 (numeral 2) de la Ley 91 de 1989 es de carácter transitorio, para no desconocer los derechos adquiridos en relación con la pensión gracia, en tratándose de los docentes nacionalizados.
En la aludida providencia el Consejo de Estado sostuvo: […] La disposición transcrita se refiere de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el mencionado proceso de nacionalización. A ellos, por habérseles sometido repentinamente a este cambio de tratamiento, se les dio la oportunidad de que se les reconociera la referida pensión, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos y que hubiesen estado vinculados de conformidad con las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, con el aditamento de su compatibilidad “[ ] con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación”, hecho que modificó la Ley 114 de 1913 para dichos docentes, en cuanto ésta señalaba que no podía disfrutar de la pensión gracia quien recibiera “[…] otra pensión o recompensa de carácter nacional”. […] 5.
La norma pretranscrita, sin duda, regula una situación transitoria, pues su propósito, como se ve, no es otro que el colmar las expectativas de 8 Expediente: 73001-23-33-000-2019-00126-01 (1504-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Luz Marina León Valbuena contra la UGPP los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 e involucrados, por su labor, en el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales. 6.
De lo anterior se desprende que para los docentes nacionalizados que se hayan vinculado después de la fecha a que se acaba de hacer referencia, no existe la posibilidad del reconocimiento de tal pensión, sino de la establecida en el literal B del mismo precepto, o sea la “[…] pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año”, que se otorgará por igual a docentes nacionales o nacionalizados (literal B, No.2, artículo 15 Ib.) hecho que indica que el propósito del legislador fue ponerle fin a la pensión gracia. También, que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia […] siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”.
Y por último, que sin la ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley9.
En relación con la constitucionalidad del artículo 15, numeral 2, letra b), de la Ley 91 de 1989, la Corte Constitucional, en sentencia C-84 de 17 de febrero de 1999, expuso: Los apartes acusados de la norma demandada, son exequibles. 3.2.1. De la propia evolución histórico- legislativa de la vinculación laboral de los “docentes oficiales”, aparece claro que, en razón de la Ley 43 de 1975, tanto la educación primaria como la secundaria oficial constituyen “un servicio a cargo de la Nación”, lo que significa que culminado el tránsito entre el régimen anterior y el establecido por dicha ley, el 31 de diciembre de 1980, no subsistió la antigua distinción entre docentes nacionales y territoriales, pues todos pasaron a ser pagados con dineros de la Nación, por conducto de los Fondos Educativos Regionales (FER), girados por concepto del situado Fiscal.
Por ello, con la expedición por el Congreso de la Ley 91 de 1989, en su artículo 15, numeral 2º, literal A, se dispuso que quienes venían vinculados como docentes oficiales hasta el 31 de diciembre de 1980 y por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y, para entonces “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión 9 Expediente S-699 del 26 de agosto de 1997, actor: Wilberto Therán Mogollón, magistrado ponente Nicolás Pájaro Peñaranda. 9 Expediente: 73001-23-33-000-2019-00126-01 (1504-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Luz Marina León Valbuena contra la UGPP gracia”, continuarían con ese derecho, para que la misma le fuere reconocida con el lleno de los requisitos legales correspondientes. […] Así mismo, se observa por la Corte que, antes de la “nacionalización” de la educación primaria y secundaria oficial decretada por la Ley 43 de 1975 para ser cumplida en un período de cinco años, es decir hasta el 31 de diciembre de 1980, existían dos categorías de docentes oficiales, a saber: los nacionales, vinculados laboralmente de manera directa al Ministerio de Educación Nacional; y los territoriales, vinculados laboralmente a los departamentos, en nada se oponía a la Constitución entonces en vigor, que existiera para éstos últimos la denominada “pensión gracia”, de que trata la Ley 114 de 1913, posteriormente extendida a otros docentes por las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, como tampoco se opone la prolongación de sus efectos en el tiempo para quienes actualmente la disfrutan, o reunieron los requisitos sustanciales para tener derecho a ella antes del 31 de diciembre de 1980, pues la diversidad de empleados (nación o departamento), permitía, conforme a la Carta, establecer un trato distinto y una excepción al principio general prohibitivo de devengar dos asignaciones del Tesoro Público, situación ésta que resulta igualmente acompasada con la Constitución Política de 1991, pues la norma acusada (artículo 4º, numeral 3º Ley 114 de 1913), en nada vulnera el principio de la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Carta Magna, el cual prohíbe dispensar trato diferente y discriminado “por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica”, nada de lo cual ocurre en este caso.
La supuesta vulneración al derecho a la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Constitución Política por los apartes de la norma acusada, no existe. En efecto, el legislador, conforme a lo establecido por el artículo 150 de la Constitución Nacional, en ejercicio de la función de “hacer las leyes”, que asignaba también al Congreso Nacional el artículo 76 de la Constitución anterior, puede regular lo atinente al régimen prestacional del Magisterio, como efectivamente lo ha hecho.
La circunstancia de que, en ejercicio de esa función el Congreso Nacional haya preceptuado que la “pensión de gracia” creada por la Ley 114 de 1913 para los maestros oficiales de primaria y extendida luego a otros docentes, sólo se conserve como derecho para quienes estaban vinculados al servicio antes del 1º de enero de 1981 y que no se conceda a los vinculados con posterioridad a esa fecha, no implica desconocimiento de ningún “derecho adquirido”, es decir, no afecta situaciones jurídicas ya consolidadas, sino que se limita, simplemente, a disponer que quienes ingresaron a partir de esa fecha, no tendrán posibilidad de adquirir ese derecho, que constituía una “mera 10 Expediente: 73001-23-33-000-2019-00126-01 (1504-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Luz Marina León Valbuena contra la UGPP expectativa” la que, precisamente por serlo, podía, legítimamente, ser suprimida por el legislador, pues a nadie se afecta en un derecho ya radicado en cabeza suya de manera particular y concreta, por una parte; y, por otra, si las situaciones fácticas de quienes ingresaron al Magisterio oficial antes y quienes ingresaron después del 1º de enero de 1981 no son las mismas, es claro, entonces, que por ser disímiles no exigen igualdad de trato, y que, las consideraciones sobre la antigüedad de la vinculación laboral que se tuvieron en cuenta por el Congreso Nacional al expedir la normatividad cuya exequibilidad se cuestiona, son razones que legitiman lo dispuesto por los apartes del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, objeto de la acusación10 (se subraya y resalta).
De manera que para el reconocimiento y pago de la pensión gracia es indispensable acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos establecidos en la normativa que la regula, entre los que se encuentran, haber prestado los servicios como docente en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de veinte (20) años y que estuviere vinculado antes del 31 de diciembre de 1980; cumplir cincuenta años de edad; y desempeñarse con honradez, consagración y buena conducta. 3.4 Caso concreto.
A continuación, procede la Sala a analizar las peculiaridades del caso objeto de juzgamiento frente al marco normativo que gobierna la materia. En ese sentido, en atención al material probatorio traído al plenario y de conformidad con los hechos constatados por esta Corporación, se destaca: a) Según registro civil de nacimiento y cédula de ciudadanía, la demandante nació el 17 de abril de 1952 (ff. 101 y 103 c. 1). b) Decreto 410 de 3 de julio de 1974, por medio del cual el gobernador del Tolima nombró a la demandante como docente seccional del municipio de Flandes (f. 31 c. pruebas parte demandada). c) De conformidad con certificado de tiempo de servicio y «formato único para la expedición de certificado de historia laboral» emitido por la secretaría de educación de Ibagué (Tolima), la actora prestó servicios como docente 10 En la sentencia C- 480 de 2000 la Corte reiteró que «por expresa voluntad del legislador la Ley 114 de 1913, continúa teniendo vigencia en el tiempo pese a su derogación por el artículo 15 de la Ley 91 de 1989, pues, como acaba de verse, el legislador expresamente dispuso que a los docentes “vinculados hasta 31 de diciembre de 1980” que “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos”.
Ello significa, a contrario sensu, que ella no rige para los vinculados a partir del 1º de enero de 1981, pues éstos docentes, “nacionales y nacionalizados”, tendrán derecho “sólo a una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año» (se destaca). La parte en negrillas de la Ley 91 de 1989 no ha sido retirada del orden jurídico. 11 Expediente: 73001-23-33-000-2019-00126-01 (1504-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Luz Marina León Valbuena contra la UGPP nacionalizada, en propiedad, nombrada por medio de Decreto 410 de 3 de julio de 1974, antes citado, posesionada el 18 de julio siguiente y se le aceptó la renuncia al cargo a partir del 16 de mayo de 1976 (ff. 43, 104 y 105 del c. 1). d) Acta de 1°. de marzo de 1979, con la cual la accionante tomó posesión del cargo de profesora en el «Colegio Pérez y Aldana» de Purificación (Tolima), para el cual fue nombrada mediante Resolución 1339 de 12 de febrero anterior, emanada del Ministerio de Educación Nacional (f. 18 c. pruebas parte demandada). e) Acta 960 de 17 de agosto de 1989 (f. 34 c. pruebas parte demandada), a través de la cual la señora León Valbuena se posesionó en el empleo de profesora de tiempo completo en el INEM Manuel Murillo Toro, designada por Resolución 966 de 24 de julio de ese año, expedida por el jefe de división de personal del Ministerio de Educación Nacional. f) El coordinador de hojas de vida de la gobernación del Tolima certificó el 21 de agosto de 2002 que la actora «[ ] prestó sus servicios en el nivel Básica Secundaria, vinculación: En propiedad, como Nacional en forma continua.
Hasta la fecha se desempeña como Docente en Col Inem Manuel Murillo Toro ubicado en Ibagué jornada Tarde [ ]»; y en el resumen de historia laboral registra que trabajó en el «Inst. Tec. Nal. de Cio. Pérez y Aldana – Purificación» del 1°. de marzo de 1979 al 16 de agosto de 1989 y en el «Col. Inem Manuel Murillo Toro – Ibagué» desde el 17 siguiente y estaba activa para la fecha de expedición del documento (ff. 40 y 41 c. 1). g) Certificado de tiempo de servicio (ff. 103 y 104 c. 1), emitido el 29 de diciembre de 2015 por la secretaría de educación de Ibagué, conforme al cual la accionante laboró en calidad de docente de primaria, en propiedad, con régimen de pensiones nacional, nombrada por Resolución 1339 de 12 de febrero de 1979. h) Resolución 46 de 13 de enero de 2016 (ff. 19 y 20 c. pruebas parte demandada), por conducto de la que la señora secretaria de educación de Ibagué aceptó, a partir del 13 de enero de 2016, la renuncia irrevocable presentada por la aludida docente. i) Resolución RDP 34844 de 19 de septiembre de 2016 (ff. 148 a 152 c. 1), con la cual la UGPP negó la petición de 11 de mayo de esa anualidad, por la que la demandante reclamó la pensión gracia, por no haber demostrado «[…] 20 años 12 Expediente: 73001-23-33-000-2019-00126-01 (1504-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Luz Marina León Valbuena contra la UGPP de servicio en la docencia oficial del orden departamental, municipal o distrital». j) Resolución RDP 8492 de 3 de marzo de 2017 (ff. 180 a 183 c. 1), mediante la cual la citada entidad, al resolver el recurso de apelación interpuesto por la actora, confirmó la decisión anterior.
De las pruebas relacionadas, se desprende que (i) la accionante nació el 17 de abril de 1952; (ii) laboró en calidad de docente, designada por el gobernador del Tolima, desde el 18 de julio de 1974 hasta el 16 de mayo de 1976 (1 año, 9 meses y 28 días) y, luego, por nombramiento del Ministerio de Educación Nacional, del 1º. de marzo de 1979 al 13 de enero de 2016 (36 años, 10 meses, 12 días), en el «Instituto Técnico Nacional de Comercio Pérez y Aldana» y el «Colegio Inem Manuel Murillo Toro»; y (iii) la UGPP, mediante Resoluciones RDP 34844 de 19 de septiembre de 2016 y RDP 8492 de 3 de marzo de 2017, le negó la pensión gracia por no haber demostrado «[…] 20 años de servicio en la docencia oficial del orden departamental, municipal o distrital».
Para dilucidar la controversia planteada, se deberán abordar las distinciones previstas por el legislador entre docentes nacionales, nacionalizados y territoriales, en lo que tiene que ver con su vinculación. Sobre este aspecto, resulta oportuno aclarar que, en virtud de la Ley 43 de 1975, se nacionalizó la educación primaria y secundaria, para lo cual se concedió un término de 5 años (artículo 311), esto es, hasta el 31 de diciembre de 1980, de lo que se colige que con antelación a dicho proceso únicamente existían dos categorías de maestro oficiales, a saber: nacionales y territoriales.
Y, posteriormente a la referida nacionalización de la educación, los profesores se clasificaron en nacionales y nacionalizados. Es por ello que el artículo 15 de la Ley 91 de 1989 se refiere a los docentes nacionales y nacionalizados, pues a partir del 1º. de enero de 1981 el personal dedicado a la docencia se clasifica en esas dos categorías.
La diferenciación entre las clases de docentes quedó establecida en el artículo 1º de la Ley 91 de 1989, de la siguiente manera: 11 «A partir del 1º. de enero y hasta el 31 de diciembre de 1976, la Nación pagará el veinte por ciento (20%) de los gastos de funcionamiento (personal) de la educación a que se refiere el artículo primero, conforme a los presupuestos respectivos del año de 1975; y así sucesivamente en cada vigencia subsiguiente, aumentará en un veinte por ciento (20%) su aporte a dichos gastos, hasta llegar a absorber el ciento por ciento (100%) de los mismos en 1980 (de 1976 a 1980)». 13 Expediente: 73001-23-33-000-2019-00126-01 (1504-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Luz Marina León Valbuena contra la UGPP i) Personal nacional.
Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno nacional. ii) Personal nacionalizado. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1.º de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975. iii) Personal territorial. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1.º de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 1012 de la Ley 43 de 1975.
La distinción que trae la norma clasifica la vinculación oficial docente en dos grandes grupos: (i) los vinculados por nombramiento del Gobierno nacional (personal nacional) y (ii) los nombrados por entidades territoriales (personal nacionalizado y territorial). La importancia de la anterior clasificación radica en que se constituye en el punto de partida de la Administración y los jueces de esta jurisdicción para evaluar si el profesor interesado tiene derecho o no al reconocimiento de la pensión gracia. Ahora bien, en lo concerniente al período trabajado por la actora en el Instituto Técnico Nacional de Comercio Pérez y Aldana y el Colegio INEM Manuel Murillo Toro de Ibagué, se evidencia que su vinculación laboral, como lo consideró el a quo, no es dable tenerse en cuenta para efectos del reconocimiento de la pensión gracia (solo el lapso de 1 año, 9 meses y 28 días, en el departamento del Tolima), comoquiera que su nombramiento fue de carácter nacional, circunstancia demostrada con los actos de nombramiento y posesión, además de las certificaciones que reposan en el expediente, pues su designación emanó del Ministerio de Educación Nacional y se materializó en una plaza de una institución educativa de naturaleza nacional.
Así lo reiteró esta Corporación, en sentencia de unificación de 21 de junio de 201813, al determinar que «En cuanto al personal nacional la regla es clara. Tanto el marco jurídico que rige la aludida prestación como la doctrina legal en la materia son explícitos en advertir que los docentes nacionales no tienen 12 «En adelante ningún departamento, intendencia o comisaría, ni el Distrito Especial, ni los municipios podrán con cargo a la Nación, crear nuevas plazas de maestros y profesores de enseñanza primaria o secundaria, ni tampoco podrán decretar la construcción de nuevos planteles de enseñanza media, sin la previa autorización, en ambos casos, del Ministerio de Educación Nacional». 13 Expediente: 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014), demandante: Gladys Amanda Hernández Triana, demandada: UGPP, C. P. Carmelo Perdomo Cuéter. 14 Expediente: 73001-23-33-000-2019-00126-01 (1504-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Luz Marina León Valbuena contra la UGPP derecho a su reconocimiento, y que el tiempo laborado en esa condición no se puede computar con el servido en calidad de educador nacionalizado o territorial».
En este orden de ideas, los educadores nacionales y que no demuestran alcanzar 20 años de labor en vinculaciones del orden territorial o nacionalizado, como la accionante, no tienen derecho a la pensión gracia, toda vez que para acceder a dicha prestación, en cuanto al requisito de tiempo de servicios, se debe haber ingresado al magisterio oficial antes del 31 de diciembre de 1980 y trabajar como profesor en la forma ya indicada, por consiguiente, carecen de fundamento jurídico las súplicas de la demanda.
Destaca la Sala que así la demandante aduzca que su vinculación nacional mutó a departamental por mandato de la Ley 60 de 199314 y, luego, a municipal según la Ley 715 de 200115, en el sub lite no existe medio de prueba que genere certeza de que ella haya sido incorporada, en las fechas que indica, a las plantas de personal de las referidas entidades territoriales (Tolima e Ibagué) y esas normas de modo alguno prevén la figura de incorporación automática o de modificación de la naturaleza de las vinculaciones docentes con ocasión del procedimiento de descentralización educativa, máxime cuando, a pesar de esta circunstancia, en muchos casos se mantuvieron vigentes los nombramientos del orden nacional en diferentes establecimientos educativos y en especial en los creados por la Nación, como lo son los institutos técnicos nacionales y nacionales de educación media, denominados INEM.
Por último, dado que la demandante en el recurso de apelación solicita se revoque la condena en costas, la Sala estima al respecto que el a quo aplicó de manera restrictiva lo dispuesto en el artículo 365 del Código General del Proceso (CGP), por remisión expresa del artículo 188 del CPACA, a la parte vencida, pues no estudió aspectos como la temeridad o mala fe en la que esta pudo incurrir, sino que adoptó esa decisión con el único fundamento de que la norma en mención preceptuaba de manera inexorable la imposición de tal condena.
En este sentido, se pronunció esta Corporación, en sentencia de 1.º de diciembre de 201616, así: 14 Porque el Tolima fue certificado con Resolución 2210 de 28 de mayo de 1996, proferida por el Ministerio de Educación Nacional. 15 Pues Ibagué fue certificado mediante Resolución 3033 de 26 de diciembre de 2002, de la cartera citada en la nota al pie de página anterior. 16 Consejo de Estado, sala de lo contencioso-administrativo, expediente 70001-23-33-000-2013-00065-01 (1908-2014), C. P. Carmelo Perdomo Cuéter, actor: Ramiro Antonio Barreto Rojas, demandada: Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones). 15 Expediente: 73001-23-33-000-2019-00126-01 (1504-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Luz Marina León Valbuena contra la UGPP En ese orden, la referida norma especial que regula la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso-administrativo dispone: Artículo 188.
Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. La lectura interpretativa que la Sala otorga a la citada regulación especial gira en torno al significado del vocablo disponer, cuya segunda acepción es entendida por la Real Academia Española como «2. tr.
Deliberar, determinar, mandar lo que ha de hacerse». Ello implica que disponer en la sentencia sobre la condena en costas no presupone su causación per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que estas sean impuestas, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución (artículo 366 del CGP).
En tal virtud, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones (civil, comercial, de familia y agraria), donde la responsabilidad en materia de costas siempre es objetiva (artículo 365 del CGP), corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma.
Ese juicio de ponderación supone que el reproche hacia la parte vencida esté revestido de acciones temerarias o dilatorias que dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento, cuando por ejemplo sea manifiesta la carencia de fundamento legal de la demanda, excepción, recurso, oposición o incidente, o a sabiendas se aleguen hechos contrarios a la realidad; se aduzcan calidades inexistentes; se utilice el proceso, incidente o recurso para fines claramente ilegales o con propósitos dolosos o fraudulentos; se obstruya, por acción u omisión, la práctica de pruebas; se entorpezca el desarrollo normal y expedito del proceso; o se hagan transcripciones o citas deliberadamente inexactas (artículo 79 CGP).
Así las cosas, frente al resultado adverso a los intereses del demandante, se tiene que ejerció de forma legítima el reclamo por la vía judicial del derecho que le asistía de acceder a la pensión gracia, pues con base en el ordenamiento que la rige y los lineamientos jurisprudenciales en la materia, así lo consideró. Por consiguiente, esta Sala considera que la referida normativa deja a disposición del juez la procedencia o no de la condena en costas, puesto que 16 Expediente: 73001-23-33-000-2019-00126-01 (1504-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Luz Marina León Valbuena contra la UGPP para ello debe examinar la actuación procesal de la parte vencida y comprobar su causación y no el simple hecho de que las resultas del proceso le fueron desfavorables a sus intereses, pues dicha imposición surge después de tener certeza de que la conducta desplegada por aquella comporta temeridad o mala fe, actuación que, se reitera, no desplegó el a quo, por lo que, al no predicarse tal proceder de la accionante, se revocará la condena en costas.
Con base en los razonamientos que se dejan consignados, en armonía con los elementos de juicio allegados al expediente y apreciados en conjunto de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin más disquisiciones sobre el particular, se confirmará parcialmente la sentencia de primera instancia, que negó las pretensiones de la demanda, y se revocará la condena en costas impuesta a la demandante.
Por otro lado, comoquiera que quien se halla legalmente habilitado para ello confirió poder en nombre de la UGPP, se reconocerá personería al profesional del derecho destinatario de este17. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: 1º.
Confírmase parcialmente la sentencia proferida el 11 de febrero de 2021 por el Tribunal Administrativo del Tolima, que negó las pretensiones de la demanda incoada por la señora Luz Marina León Valbuena contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), conforme a lo consignado en la parte motiva. 2º.
Revócase el ordinal segundo de la sentencia de primera instancia, que condenó en costas a la accionante, que incluyen las agencias en derecho, de acuerdo con la motivación expuesta. 3º. Reconócese personería al abogado Ómar Andrés Viteri Duarte, con cédula de ciudadanía 79.803.031 y tarjeta profesional 111.852 del Consejo Superior de la Judicatura, para representar a la UGPP, en los términos del poder conferido. 17 Memorial adjuntado a la herramienta electrónica para la gestión judicial denominada SAMAI. 17 Expediente: 73001-23-33-000-2019-00126-01 (1504-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Luz Marina León Valbuena contra la UGPP 4º.
Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones que fueren menester. Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en Sala de la fecha. Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ CÉSAR PALOMINO CORTÉS