Radicado: 25000-23-37-000-2021-00648-01 (29779) Demandante: Polux Suministros S.A.S. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERA PONENTE: CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ Bogotá D.C., dieciocho (18) de junio de dos mil veintiséis (2026) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000-23-37-000-2021-00648-01 (29779) Demandante: Polux Suministros S.A.S. Demandada: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales DIAN Temas: IVA bimestres 1 a 6 del año 2016.
Notificación por correo a la dirección física SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación1 interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 18 de octubre de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A, que decidió: “PRIMERO: NEGAR las pretensiones de la demanda, según lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Sin condena en costas. (…)”.
ANTECEDENTES Actuación Administrativa Previa formulación de los requerimientos especiales, la DIAN expidió las Liquidaciones Oficiales de Revisión nros. 312412020000019, 312412020000020, 312412020000021, 312412020000022, 312412020000023 y 312412020000024 del 23 de junio de 2020, mediante las cuales modificó las declaraciones de IVA de los bimestres 1 a 6 del año 2016.
En tal sentido, la Administración reclasificó ingresos por operaciones exentas a ingresos por operaciones excluidas (venta de dispositivos móviles inteligentes que no exceden las 43 UVT), y desconoció impuestos descontables. Como consecuencia de la modificación oficial determinó un mayor saldo a pagar e impuso sanción por inexactitud “equivalente al 100% del mayor impuesto a pagar”.
Estas decisiones fueron recurridas y confirmadas en las Resoluciones nros. 004894, del 2 de julio de 2021, 004976, 004977, 004979, 004978, 004895 del 7 de julio de 20212. DEMANDA Y CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA Pretensiones y normas violadas Mediante apoderado judicial y en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, la demandante formuló las siguientes pretensiones3: “Primero: Que se declare la nulidad de cada uno de los siguientes actos administrativos: 1 Ingresó al despacho el 4 de junio de 2025. 2 Samai Tribunal, índice 2. 3 Samai Tribunal, índice 3, folios 16 a 18 de la demanda.
Radicado: 25000-23-37-000-2021-00648-01 (29779) Demandante: Polux Suministros S.A.S. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 1. Resolución 004894 del 2 de julio de 2021, por medio de la cual se resuelve un recurso de reconsideración y se confirma la liquidación oficial de Revisión nro. 312412010000019 (sic) del 23 de junio de 2020 proferida por la División de Gestión de Liquidación de la Dirección Seccional de Impuestos de Grandes Contribuyentes por medio de la cual se modificó la declaración de IVA del bimestre uno del año gravable 2016. 2.
Liquidación Oficial de Revisión No 312412020000019 del 23 de junio de 2020. 3. Resolución 004976 del 7 de julio de 2021, por medio de la cual se resuelve un recurso de reconsideración y se confirma Liquidación Oficial de Revisión nro. 312412010000020 (sic) del 23 de junio de 2020 proferida por la División de Gestión de Liquidación de la Dirección Seccional de Impuestos de Grandes Contribuyentes, por medio de la cual se modificó la declaración de IVA del segundo bimestre del año gravable 2016. 4.
Liquidación Oficial de Revisión No. 312412020000020 de 23 de junio de 2020. 5. Resolución 004977 del 7 de julio de 2021, por medio de la cual se resuelve un recurso de reconsideración y se confirma la Liquidación Oficial de Revisión nro. 312412010000021 (sic) del 23 de junio de 2020 proferida por la División de Gestión de Liquidación de la Dirección Seccional de Impuestos de Grandes Contribuyentes, por medio de la cual se modificó la declaración de IVA del tercer bimestre del año gravable 2016. 6.
Liquidación Oficial de Revisión No. 312412020000021 de 23 de junio de 2020. 7. Resolución 004979 del 7 de julio de 2021, por medio de la cual se resuelve un recurso de reconsideración y se confirma la Liquidación Oficial de Revisión nro. 312412010000022 (sic) del 23 de junio de 2020 proferida por la División de Gestión de Liquidación de la Dirección Seccional de Impuestos de Grandes Contribuyentes, por medio de la cual se modificó la declaración de IVA del cuarto bimestre del año gravable 2016. 8.
Liquidación Oficial de Revisión No. 312412020000022 del 23 de junio de 2020. 9. Resolución 004978 del 7 de julio de 2021, por medio de la cual se resuelve un recurso de reconsideración y se confirma la Liquidación Oficial de Revisión 312412010000023 del 23 de junio de 2020, proferida por la División de Gestión de Liquidación de la Dirección Seccional de Impuestos de Grandes Contribuyentes, mediante la cual se modificó la declaración de IVA del quinto bimestre del año gravable 2016. 10.
Liquidación Oficial de Revisión No. 312412020000023 de 23 de junio de 2020. 11. Resolución 004895 del 2 de julio de 2021, por medio de la cual se resuelve un recurso de reconsideración y se confirma la Liquidación Oficial de Revisión nro. 312412010000024 (sic) del 23 de junio de 2020 proferida por la División de Gestión de Liquidación de la Dirección Seccional de Impuestos de Grandes Contribuyentes, mediante la cual se modificó la declaración de IVA del sexto bimestre del año gravable 2016. 12.
Liquidación Oficial de Revisión No. 312412020000024 del 23 de junio de 2020”. Indicó como normas vulneradas los artículos 2, 6, 29, 83, 121, 209, 338 y 363 de la Constitución Política, 3, 9, 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, (CPACA), 28, 107, 560, 563, 564, 565 y 566-1, 575, 617, 647, 648, 651, 744, 771-2, 781, del Estatuto Tributario (ET), 46 y 47 del Decreto 4048 de 2008, 11 del Decreto 2649 de 1993 y Resolución 38 de 2020 de la DIAN.
Concepto de violación y oposición Los cargos del concepto de violación expuestos por la demandante y las correspondientes oposiciones formuladas en la contestación se resumen así: Primer cargo: “Indebida notificación de las liquidaciones oficiales de revisión. Vulneración al debido proceso. Violación a los artículos 29, 209 de la Constitución Política, 3 del CPACA, 563, 564, 565 y 566-1 del Estatuto Tributario”. 1.
La demandante sostuvo que la notificación de los requerimientos especiales y las liquidaciones oficiales debía realizarse en la dirección electrónica reportada por el Radicado: 25000-23-37-000-2021-00648-01 (29779) Demandante: Polux Suministros S.A.S. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 contribuyente en el RUT, pues conforme con lo dispuesto en artículos 563, 564 y 565 del ET, a partir del 1° de julio de 2019, la notificación electrónica es el mecanismo preferente.
Precisó que el uso de otros mecanismos de notificación es permitido siempre y cuando se pruebe que no es posible realizar la notificación electrónica por fallas en el correo, o imposibilidad técnica por parte de la administración tributaria, lo cual según la demandante no ocurrió en el presente caso. Indicó que la sociedad registró oportunamente una dirección electrónica en el RUT, lo que obligaba a la DIAN a emplear ese medio de notificación. En ese contexto, afirmó que la notificación realizada por correo físico desconoció las normas citadas, el principio de publicidad y afectó el ejercicio del derecho de defensa, en la medida en que no se otorgó el término adicional previsto para la notificación electrónica establecido en el artículo 566-1 del ET que prevé que los términos para el contribuyente comienzan a correr transcurrido 5 días a partir del recibo del correo electrónico.
Adicional a lo anterior, precisó que la DIAN desconoció sin justificación la Resolución 00038 del 2020 que implementó la notificación electrónica de los artículos 563 a 566- 1 del ET, como mecanismo preferente sobre los otros mecanismos de notificación. En consecuencia, alegó que la irregularidad en la notificación conlleva la ineficacia de los actos administrativos, al impedir que produzcan efectos jurídicos, lo cual vicia tanto las liquidaciones oficiales de revisión como los actos que resolvieron los recursos de reconsideración. 2.
Por su parte, la DIAN4 se opuso a este cargo señalando que las notificaciones se realizaron conforme a la normatividad vigente y aplicable para la época de expedición de los actos administrativos. Explicó que el Estatuto Tributario permite diferentes modalidades de notificación -incluida la notificación por correo físico- y que la implementación de la notificación electrónica requería condiciones técnicas y administrativas que solo se consolidaron en el año 2020 mediante la Resolución 38 de 2020 y cuyos efectos se surtieron a partir del 2 de julio de 2020 conforme con la Circular 008 del 1° de julio de 2020.
En ese sentido, sostuvo que, para el momento en que se surtieron las notificaciones discutidas, no era exigible el uso exclusivo de medios electrónicos, por lo que la actuación administrativa se ajustó al ordenamiento jurídico. Añadió que la finalidad de la notificación -poner en conocimiento del contribuyente las decisiones administrativas- se cumplió, puesto que la sociedad atendió los requerimientos e interpuso los recursos de reconsideración, sin que se configure una vulneración del debido proceso.
Segundo cargo: “Improcedencia de la sanción por inexactitud. Vulneración del artículo 647 del ET”. 1. La parte actora alegó la improcedencia de la sanción por inexactitud impuesta en los actos demandados, al considerar que esta carece de sustento jurídico, en tanto se fundamenta en actos administrativos que, a su juicio, son ineficaces por haber sido indebidamente notificados.
Señaló que la violación del debido proceso en la etapa de notificación afecta la validez de toda la actuación administrativa, de manera que no es posible derivar consecuencias sancionatorias de decisiones que no producen efectos jurídicos. Por consiguiente, sostuvo que no se configura válidamente el hecho sancionable, toda vez que la actuación administrativa se encuentra viciada desde su origen, lo que impide la imposición de la sanción por inexactitud. 4 Samai Tribunal, índice 17.
Radicado: 25000-23-37-000-2021-00648-01 (29779) Demandante: Polux Suministros S.A.S. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 2. En oposición, la DIAN afirmó que la sanción por inexactitud es plenamente procedente, dado que en las declaraciones de IVA del año gravable 2016 la sociedad incluyó impuestos descontables a los que no tenía derecho, lo que generó un menor valor a pagar.
Precisó que dicha conducta encuadra en los supuestos previstos en el artículo 647 del ET, relativos a la inclusión de datos inexistentes, equivocados o improcedentes en las declaraciones tributarias. Asimismo, indicó que la sanción por inexactitud tiene carácter objetivo, por lo que no requiere la demostración de dolo o culpa, y que corresponde al contribuyente acreditar la procedencia de los factores declarados.
Añadió que en el presente caso no se configuró una diferencia de criterios interpretativos, sino un desconocimiento de la normativa aplicable, lo cual excluye la posibilidad de exoneración. En consecuencia, concluyó que los actos administrativos se encuentran debidamente motivados y sustentados, por lo que debe mantenerse la sanción impuesta.
SENTENCIA APELADA Y RECURSO DE APELACIÓN DE LA PARTE DEMANDANTE El Tribunal negó las pretensiones de la demanda y no condenó en costas5. A su turno, la parte demandante formuló recurso de apelación. Los motivos del fallo impugnado y los argumentos de la alzada son los siguientes: Primer cargo: “Vulneración del debido proceso por indebida notificación de los actos administrativos” 1.
El Tribunal negó el cargo, al considerar que no se configuró vulneración del debido proceso en la notificación de los actos administrativos. Para sustentar su decisión, indicó que, si bien la notificación electrónica es el mecanismo preferente conforme a los artículos 563, 565 y 566-1 del Estatuto Tributario, esta se encuentra sujeta a un proceso de implementación gradual, el cual solo se consolidó a partir del 2 de julio de 2020, de acuerdo con la Resolución 000038 de 2020 y la Circular Externa 008 del mismo año. En ese contexto, advirtió que los requerimientos especiales y las liquidaciones oficiales fueron notificados antes de esa fecha, por lo cual la administración podía válidamente acudir a la notificación por correo físico, conforme a las demás modalidades previstas en el artículo 565 del Estatuto Tributario.
El Tribunal precisó que la notificación cumplió su finalidad, pues la demandante respondió oportunamente los requerimientos especiales, e interpuso en término los recursos de reconsideración. En consecuencia, concluyó que la sociedad contribuyente ejerció plenamente su derecho de defensa, por lo que no se evidenció afectación material al debido proceso ni irregularidad que invalide los actos administrativos.
Adicionalmente, el Tribunal consideró improcedente analizar los argumentos relacionados con la notificación electrónica en aplicación del Decreto 491 de 2020 (pandemia COVID-19), en tanto fueron planteados por la demandante únicamente en los alegatos de conclusión. Por tanto, señaló que, al tratarse de nuevos cuestionamientos, la DIAN no tuvo oportunidad de pronunciarse y, por ende, ejercer su derecho de defensa.
En consecuencia, se abstuvo de pronunciarse de fondo sobre dicho planteamiento en virtud de los principios de justicia rogada y de congruencia previstos en el artículo 320 del CGP. 5 Samai Tribunal, índice 31. Radicado: 25000-23-37-000-2021-00648-01 (29779) Demandante: Polux Suministros S.A.S. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 2.
La demandante apeló la decisión. Sostuvo que Tribunal interpretó de manera restrictiva el alcance de los alegatos de conclusión, al considerar que en dicha etapa se introdujeron argumentos nuevos, específicamente lo relativo al contexto de la pandemia y la notificación electrónica. Advirtió que no se invocaron normas distintas a las indicadas en la demanda, sino que se profundizó en la interpretación jurisprudencial adicional sobre la notificación electrónica y el contexto del COVID-19.
Precisó que los alegatos de conclusión no solo sirven para repetir lo dicho en la demanda, sino también para desarrollar interpretaciones jurídicas, valorar pruebas y apoyar los argumentos con nueva jurisprudencia. Por ello, considera incorrecto que el Tribunal se negara a estudiar los argumentos relacionados con la notificación electrónica.
También sostuvo que el Tribunal aplicó las normas procesales con excesivo rigor formal al negarse a estudiar el contexto normativo y jurisprudencial de la pandemia. A su juicio, ello desconoció la prevalencia del derecho sustancial y configuró un “exceso ritual manifiesto”. La parte actora reiteró que la DIAN estaba obligada a notificar electrónicamente los actos -por ser el mecanismo preferente- y que la omisión de este deber pretermitió el término adicional de cinco (5) días para ejercer el derecho de defensa y generó una actuación irregular que afecta la eficacia de los actos administrativos.
En ese sentido, aseguró que la indebida notificación genera la inoponibilidad de los actos administrativos, aun cuando el contribuyente haya contestado los requerimientos especiales y haya interpuesto los recursos de reconsideración, pues ello no subsana la falta de cumplimiento de las formas legales ni restituye el término completo de defensa.
Segundo cargo: “Procedencia de la sanción por inexactitud” 1. El Tribunal consideró que la sanción por inexactitud era procedente, al encontrar acreditado que la demandante incurrió en las conductas previstas en el artículo 647 del Estatuto Tributario. En particular, sostuvo que el contribuyente no desvirtuó las inexactitudes determinadas por la administración, consistentes en la inclusión de impuestos descontables improcedentes, ni acreditó que se tratara de una diferencia razonable de interpretación. En ese orden, estableció que se cumplían los supuestos normativos de la sanción la cual fue calculada al 100% conforme a la Ley 1819 de 2016. 2.
Frente a este cargo, la demandante no presentó argumentos en contra de la decisión del Tribunal. PRONUNCIAMIENTOS FINALES La parte demandada6 solicitó confirmar la sentencia de primera instancia al considerar que, en virtud del principio de congruencia, los argumentos presentados por la demandante en los alegatos de conclusión no podían ser objeto de debate pues vulnera el derecho de contradicción de la entidad.
Señaló que los actos demandados fueron debidamente notificados a la dirección física y la parte actora conoció su contenido pues tuvo la oportunidad de controvertirlos en sede administrativa. La parte demandante7 reiteró los argumentos de la apelación frente a la omisión por parte del Tribunal de pronunciarse sobre los cargos planteados en los alegatos de conclusión de primera instancia pues no se introdujeron normas distintas a las enunciadas en la demanda, sino que desarrollaron interpretaciones jurisprudenciales relevantes al caso.
Insistió en que el incumplimiento de la notificación electrónica como mecanismo preferente de notificación, vulneró su derecho de defensa y pretermitió los 5 días que otorga la ley para presentar los recursos de reconsideración. 6 Samai CE, índice 29 y 31. 7 7 Samai CE, índice 30. Radicado: 25000-23-37-000-2021-00648-01 (29779) Demandante: Polux Suministros S.A.S. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 El Ministerio Público guardó silencio.
CONSIDERACIONES DE LA SALA Cuestión previa Previamente a resolver el litigio planteado en esta instancia judicial, el magistrado Luis Antonio Rodríguez Montaño manifestó estar impedido para conocer del presente proceso, de acuerdo con la causal de impedimento contenida en el numeral 2 del artículo 141 del Código General del Proceso8.
Mediante el auto del 3 de abril de 20259 se declaró fundado el impedimento y se le separó del conocimiento del presente proceso. Problemas jurídicos En los precisos términos de los artículos 287, 320 y 328 del CGP, compete a esta Sala resolver los siguientes problemas jurídicos: i) ¿El Tribunal incurrió en exceso ritual manifiesto al abstenerse de analizar los argumentos expuestos en los alegatos de conclusión relativos al Decreto 491 de 2020, por considerarlos cargos nuevos? ii) ¿Vulneró la DIAN el debido proceso de la demandante al notificar por correo físico las liquidaciones oficiales de revisión, pese a existir dirección electrónica registrada en el RUT, cuando la notificación electrónica estaba prevista como mecanismo preferente? La Sala precisa que no estudiará la procedencia de la sanción por inexactitud, por no haber sido objeto de inconformidad en el recurso de apelación. Primer cargo: Alcance de los argumentos de los alegatos de conclusión. Omisión del Tribunal de estudiar los argumentos relacionados con la incidencia del Decreto 491 de 2020 y el contexto de la pandemia en materia de notificaciones electrónicas.
No prospera el cargo. La demandante alegó que el Tribunal no se pronunció respecto al cargo de la notificación electrónica como mecanismo preferente bajo el amparo del Decreto 491 de 2020 que expuso en los alegatos de conclusión de primera instancia. Cabe recordar que la etapa de alegatos tiene por objeto permitir a las partes presentar sus consideraciones finales acerca del debate procesal y probatorio desarrollado en la correspondiente instancia10.
Por ello, no es procedente que en el curso de esa actuación se planteen nuevos aspectos como sustento de las pretensiones, ya que éstos no podrían ser objeto de contradicción al no haber sido sometidos oportunamente a consideración de la contraparte. En el presente caso, la Sala observa que la demanda cuestionó la legalidad de los actos demandados por considerar que la DIAN estaba obligada a emplear la notificación electrónica prevista en los artículos 563, 565 y 566-1 del Estatuto Tributario y la Resolución 038 de 2020 expedida por la DIAN, mediante la cual se reglamentó dicha notificación. Posteriormente, en los alegatos de conclusión de primera instancia, la demandante desarrolló argumentos adicionales relacionados con el Decreto Legislativo 491 de 2020 y las medidas adoptadas durante la emergencia sanitaria ocasionada por el COVID-19.
Lo anterior constituye un argumento sustentado en 8 Samai CE, índice 5. 9 Samai CE índice 13. 10 Sentencias del 4 de junio de 2020, exp. 23135, CP. Julio Roberto Piza Rodríguez, 7 de marzo de 2024, exp. 27822, CP. Myriam Stella Gutiérrez Argüello, 30 de agosto de 2024, exp. 28064, CP. Milton Chaves García, Radicado: 25000-23-37-000-2021-00648-01 (29779) Demandante: Polux Suministros S.A.S. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 una norma que, como se indicó, no fue expuesta como vulnerada ni en desarrollo del cargo en el escrito de demanda.
De acuerdo con el criterio expuesto, el Tribunal al pronunciarse únicamente de los cargos de la demanda y la contestación lo realizó conforme con el principio de justicia rogada y atendiendo la fijación del litigio, ya que en caso de permitirse el estudio de nuevos argumentos en los alegatos de conclusión se afectaría el principio de congruencia de la sentencia, de contradicción y debido proceso a la parte que no puede pronunciarse de forma directa sobre ellos.
En ese contexto, comoquiera que tales planteamientos modificaron el cargo de nulidad originalmente formulado, en la medida en que las normas invocadas como vulneradas eran distintas, el Tribunal no incurrió en un exceso ritual manifiesto en tanto, conforme con la normativa aplicable, y en respeto de los principios constitucionales al debido proceso y contradicción no analizó los argumentos nuevos expuestos en los alegatos de conclusión. Lo anterior no supone un exceso ritual manifiesto, pues el rechazo de analizar argumentos nuevos planteados en los alegatos de conclusión no impide de modo alguno el ejercicio del derecho de defensa de las partes.
En cambio, constituye una realización de la garantía del debido proceso, pues el juicio se limita a la fijación del litigio delimitada conforme con la controversia suscitada en la demanda y la contestación, y no sobre aspectos que las partes no tuvieron oportunidad de pronunciarse. Por tanto, el Tribunal actuó conforme al principio de congruencia, sin que se configure exceso ritual manifiesto.
Sobre el tema que se analiza, la Corte Constitucional ha sido clara sobre la interacción del sistema de justicia rogada y defecto procedimental por exceso ritual en su Sentencia Su-061-18, al señalar: “La jurisdicción de lo contencioso administrativo funciona bajo el principio de justicia rogada. Ello significa que, por regla general, el operador jurídico no puede actuar de manera oficiosa, sino que su actividad se desarrolla respecto de los cargos que los ciudadanos plantean en ejercicio de las acciones constitucionales y legales que han sido previstas por el Legislador.
En otras palabras, le compete al administrado iniciar, impulsar y tramitar las actuaciones judiciales que le permitan defender sus pretensiones. De ahí que, este principio tenga dos implicaciones significativas. La primera, la imposibilidad de iniciar de oficio un trámite judicial, pues se entiende que la persona interesada en reclamarle a la Administración la ocurrencia de un daño antijurídico, tiene la carga procesal de presentar la demanda, exponiendo con suficiencia las razones que le sirven de fundamento a sus pretensiones.
Por consiguiente, el A quo no puede, al momento de tramitar y decidir de fondo el asunto, rebasar el marco de la relación jurídico procesal trabada por las partes. La segunda involucra, la imposibilidad del fallador para iniciar de oficio el trámite de apelación, ya que son los sujetos procesales involucrados en la causa los que tienen el deber de sustentar los motivos de su inconformidad.
Así visto, la competencia del juez de alzada se restringe a los cargos que fueron formulados por las partes a través del recurso de apelación. ( ) El Consejo de Estado ha expresado que el juez administrativo está en el deber de interpretar la relación jurídico procesal trabada por las partes y no simplemente aplicar el principio de justicia rogada cuando: (i) la falta de técnica jurídica le impide comprender con suficiencia algunos de los presupuestos relevantes que orientan su labor en el proceso;
(ii) la aplicación estricta de este principio desconozca normas o principios consagrados en la Constitución Política; (iii) deje por fuera el cumplimiento de compromisos asumidos por el Estado colombiano en materia de derechos humanos e infracciones al derecho internacional humanitario y, por último, (iv) en la resolución del caso concreto, aun aplicándose normas procesales pertinentes, se ignoran otras disposiciones jurídicas relevantes para la adopción de una adecuada decisión.” (Se subraya) Así, es claro que no es admisible, so pretexto de la eventual configuración de un defecto por exceso de ritual manifiesto, desconocer principios procesales propios de la justicia rogada que, como en este caso, precautelan intereses superiores como es Radicado: 25000-23-37-000-2021-00648-01 (29779) Demandante: Polux Suministros S.A.S. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 el derecho de defensa y contradicción de la contraparte.
Mal haría el juez en admitir nuevos argumentos, basados en nuevas normas citadas en los alegatos, porque con ello se haría inane la posibilidad de contradicción de la contraparte. Por lo anterior, el cargo de apelación no prospera. Segundo Cargo: Notificación de las liquidaciones oficiales de revisión. Finalidad de la notificación. No prospera el cargo.
La demandante considera que los requerimientos especiales y las liquidaciones oficiales de revisión no fueron notificadas a la dirección electrónica registrada en el RUT, por lo que no se entienden efectivamente notificados dichos actos. Para resolver este motivo de impugnación se advierte que, si bien el Decreto 491 de 2020 se encontraba vigente para la época de los hechos esto es, para junio de 2020, la parte actora no la invocó en la demanda como norma vulnerada ni desarrolló el cargo de la notificación con fundamento en su aplicación. Además, no fue objeto de análisis por parte del Tribunal de primera instancia en la medida que fue planteado como un argumento novedoso en los alegatos de conclusión de dicha instancia. Conviene reiterar la jurisprudencia de esta Sección según la cual la notificación de los actos administrativos es un elemento esencial del debido proceso, pues busca proteger el derecho de defensa y contradicción, además de garantizar que sean conocidos por los administrados para que puedan controvertirlos a través de los recursos en sede administrativa o judicial11.
Respecto a las formas de notificación, el artículo 565 del ET establece que los requerimientos, autos que ordenen inspecciones o verificaciones tributarias, emplazamientos, citaciones, resoluciones en que se impongan sanciones, liquidaciones oficiales y demás actuaciones administrativas, deben notificarse de manera electrónica, personalmente o a través de la red oficial de correos o de cualquier servicio de mensajería especializada debidamente autorizada por la autoridad competente.
Cuando se trate de la notificación por correo, el acto objeto de notificación debe enviarse a la última dirección informada por el contribuyente, responsable, agente retenedor o declarante, en el RUT. Esto, por cuanto es su deber registrar en esa base de datos la información de su ubicación y mantenerla actualizada, sin perjuicio de los casos en que reporte una dirección para efectos procesales (artículo 564 del E.T).
Ahora, respecto del mecanismo de notificación electrónica, el artículo 563 ib (modificado por la Ley 2010 de 2019), relativo a la dirección para notificaciones, señala que este constituye el mecanismo preferente de notificación a partir del 1 de julio de 2019, de manera que, cuando el administrado informe a la administración una dirección de correo electrónico en el RUT, todos los actos le serán notificados a la misma.
Por su parte, el artículo 566-1 regula las condiciones para la práctica de la notificación electrónica y establece que esta se surtirá mediante el envío de una copia del acto administrativo a la dirección electrónica informada por el contribuyente. Preliminarmente de lo expuesto podría entenderse que la regla general es la notificación electrónica (mecanismo- art. 565 ET), mediante entrega de copia del acto a la dirección informada en el RUT (dirección -art. 563 ET).
Sin embargo, debe analizarse el mecanismo y dirección preferente, cuando el contribuyente ha suministrado una dirección procesal (física o correo electrónico). Si el obligado tributario y/o su apoderado, durante el proceso administrativo de determinación, informan una dirección procesal para que se le notifiquen los actos, la administración deberá hacerlo en la dirección expresamente autorizada que puede ser 11 Sentencias del 8 de septiembre de 2016, (exp. 18945, C.P Jorge Octavio Ramírez Ramírez); del 20 de septiembre de 2017, (exp. 20890, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto), y del 19 de octubre de 2017, (exp. 22283, y 29 de abril de 2020, Exp. 22646 C.P. Milton Chaves García).
Radicado: 25000-23-37-000-2021-00648-01 (29779) Demandante: Polux Suministros S.A.S. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 física o electrónica, convirtiéndose en la dirección preferente de notificación para el asunto en cuestión. Sobre esto último, advierte el inciso segundo del artículo 564 del ET que “La notificación a la dirección procesal electrónica se aplicará de manera preferente una vez sea implementada por parte de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN)”, implementación que fue efectuada mediante la Resolución 000038 del 30 de abril de 2020, la cual reiteró la prevalencia de la notificación procesal electrónica informada por el administrado o su apoderado, previendo que, en caso de ausencia de la electrónica, se notificaría en la dirección procesal física12.
En desarrollo de lo anterior, el subdirector de Recursos Físicos de la DIAN mediante la Circular 008 del 1 de julio de 2020, informó a los contribuyentes que la notificación electrónica de los actos administrativos proferidos por la entidad se implementaría a partir del 2 de julio de 2020. La Sección, en la sentencia del 27 de octubre de 202213, ratificó la prevalencia de la dirección procesal al controlar la legalidad del artículo 6 de la Resolución 000038 de 2020, sin distinguir entre electrónica o física, en los siguientes términos: “al ser principal y excluyente, la administración no puede desconocer su prevalencia sobre las demás, se trate de una dirección procesal electrónica o física, por lo que la administración está obligada a surtir la notificación en dicha dirección y no en otra diferente”.
A la luz de lo expuesto, si el obligado tributario informa una dirección procesal, física o electrónica, esta conserva su primacía sobre las demás direcciones para notificaciones. Considerando el análisis normativo es menester establecer con el acervo probatorio qué ocurrió en el caso sub-judice: 1. El día 2 de agosto de 2019, la demandada profirió los siguientes requerimientos especiales, mediante los cuales propuso modificar las declaraciones de IVA de los seis bimestres del año 2016.
Actos que fueron notificados por correo certificado a la dirección registrada en el RUT: Declaración Requerimiento Especial Dirección de notificación 2016-1 31238201900005314 AUT MEDELLIN KM 1 5 VÍA COTA PAR EM SAN BERNARDO BG 3 del Municipio de Cota Cundinamarca 2016-2 31238201900005415 AUT MEDELLIN KM 1 5 VÍA COTA PAR EM SAN BERNARDO BG 3 del Municipio de Cota Cundinamarca 2016-3 31238201900005516 AUT MEDELLIN KM 1 5 VÍA COTA PAR EM SAN BERNARDO BG 3 del Municipio de Cota Cundinamarca 2016-4 31238201900005617 AUT MEDELLIN KM 1 5 VÍA COTA PAR EM SAN BERNARDO BG 3 del Municipio de Cota Cundinamarca 6 de agosto de 2019 2016-5 31238201900005718 AUT MEDELLIN KM 1 5 VÍA COTA PAR EM SAN BERNARDO BG 3 del Municipio de Cota Cundinamarca 2016-6 31238202000002419 AUT MEDELLIN KM 1 5 VÍA COTA PAR EM SAN BERNARDO BG 3 del Municipio de Cota Cundinamarca 2.
En el expediente se encuentra probado y no es objeto de discusión que, en las respuestas a los requerimientos especiales, la parte demandante señaló en el acápite de notificaciones la dirección “Autopista Medellín Km 1. 5 vía Siberia- Cota en el Municipio Cota 12 ARTÍCULO
6. PRELACIÓN DE LA NOTIFICACIÓN. De conformidad con lo establecido en los artículos 564, 565 y 566-1 del Estatuto Tributario, la notificación electrónica se preferirá sobre las demás formas de notificación establecidas en el Estatuto Tributario. Para el efecto, se observarán las siguientes reglas: a. Si durante el proceso de determinación y discusión del tributo, proceso sancionatorio, o de cobro el Administrado o su apoderado señala expresamente una Dirección Procesal Electrónica, la Administración deberá notificar el Acto Administrativo a dicha dirección electrónica. b. En caso de ausencia de una Dirección Procesal Electrónica, la notificación deberá surtirse a la Dirección Procesal Física informada por el Administrado o su apoderado. 13 Exp. 25650, CP.
Milton Chaves García, reiterado en sentencia del 28 de agosto de 2025, exp. 29744, CP. Luis Antonio Rodríguez Montaño. 14 Folios 13 a 31 c.a. Carpeta 1. 15 Folios 13 a 34 c.a. Carpeta 2. 16 Folios 1 a 17 c.a. Carpeta 3. 17 Folios 1 a 19 c.a. Carpeta 5. 18 Folios 5 a 22 c.a. Carpeta 4. 19 Folios 33 a 48 c.a. Carpeta 6. Radicado: 25000-23-37-000-2021-00648-01 (29779) Demandante: Polux Suministros S.A.S. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 -Cundinamarca, o al correo electrónico jevelasquez@polux.com.co.”.
Nótese que suministro dirección electrónica y física para fines procesales. Por tanto, lo que resta revisar es si al momento de surtirse la notificación ya estaba plenamente habilitada la notificación electrónica. De no ser así, la notificación a la dirección física es totalmente regular. 3. En el cuaderno de antecedentes obra copia de las Liquidaciones Oficiales de Revisión nros. 312412020000019, 312412020000020, 312412020000021, 312412020000022, 312412020000023 y 312412020000024 del 23 de junio de 2020, notificadas a la “dirección procesal: AUTOPISTA MEDELLIN KM 1.5 VIA SIBERIA COTA del municipio de Cota, Departamento de Cundinamarca, por correo de conformidad con lo establecido en el artículo 564 y el inciso primero del artículo 565 del Estatuto Tributario; de manera subsidiaria por publicación, según el artículo 568 ibídem.” (Negrillas propias).
Dichos actos fueron notificados el 30 de junio de 2020 como consta en las guías de mensajería 472, sin que repose alguna anotación de anomalías en la práctica de la notificación20. Es decir, se utilizó el mecanismo de notificación por correo a la dirección física informada para fines procesales. 4. La parte actora presentó los 6 recursos de reconsideración contra las liquidaciones oficiales el día 27 de agosto de 2020, advirtiendo que los actos de determinación no habían sido notificados a la dirección electrónica informada.
En el acápite de notificaciones informó como dirección procesal electrónica lzambrano@polux.com.co 5. Mediante las Resoluciones nros. 004894, del 2 de julio de 2021, 004976, 004977, 004979, 004978, 004895 del 7 de julio de 2021, la administración resolvió los recursos de reconsideración en el sentido de confirmar los actos recurridos.
Actos que fueron notificados a la dirección electrónica procesal el 7, 12 y 13 de julio de 2021. Conforme con lo anterior, la Sala advierte que, para la fecha de expedición de los requerimientos especiales (2019) y las liquidaciones oficiales de revisión (junio de 2020), el mecanismo de notificación electrónica no había sido implementado de forma integral por la DIAN.
En consecuencia, la administración tributaria podía acudir válidamente a las demás modalidades de notificación previstas en el artículo 565 del Estatuto Tributario, incluida la notificación por correo físico, sin que existiera una obligación legal de utilizar exclusivamente medios electrónicos. En el caso concreto, la demandante con ocasión de la respuesta al requerimiento especial informó dos direcciones procesales, una física y una electrónica, con lo cual, entiende la Sala, autorizó a la Administración para que se le notificara en cualquiera de las dos, lo que se denota con la conjunción “o” que empleó al señalarlas21.
La indicación alternativa de direcciones implica una habilitación expresa a la administración para utilizar cualquiera de ellas, sin que ello desconozca la preferencia de la notificación electrónica, especialmente en un contexto en que esta no había sido implementada, lo cual, en este caso, refuerza la validez de la notificación surtida en la dirección física, como se desprende de las guías de la empresa de mensajería, en la que no se reporta ninguna novedad en el respectivo trámite.
En ese contexto, si bien la dirección procesal electrónica es preferente sobre la procesal física, acorde con la Resolución DIAN 0038 de 2020, se reitera que, al momento de la notificación de los actos, la notificación electrónica no había sido implementada. En todo caso, dicha situación no implica la invalidez de la notificación efectuada en la dirección procesal física informada de manera simultánea por el obligado tributario a efectos de las notificaciones dentro del proceso y que derivó en los actos acusados, pues tal consecuencia no fue prevista en la ley, no pudiendo entonces ser simplemente desconocida, menos aun cuando se encuentra acreditado que la misma fue efectivamente practicada, cumpliéndose así la finalidad de la notificación, que no era otro 20 Folios 112, carpeta 5, 21 Sentencias del 16 de mayo de 2024 y del 26 de marzo de 2026, exps. 28318 y 29577 respectivamente, CP Wilson Ramos Girón Radicado: 25000-23-37-000-2021-00648-01 (29779) Demandante: Polux Suministros S.A.S. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 que darle a conocer al contribuyente los actos oficiales de determinación proferidos por la administración en su contra, en garantía del debido proceso y del derecho de defensa.
Así, tras la notificación a la dirección procesal física, lo que se insiste, no fue negado ni mucho menos desvirtuado por la actora, de hecho, no presentó objeción alguna al reporte de las guías de mensajería que daba cuenta de la notificación, la demandante tuvo la posibilidad de discutir la determinación del impuesto, en la debida oportunidad; sin embargo, simplemente omitió abordar ese aspecto y optó por limitar su censura a la sola prevalencia de la notificación electrónica.
Conforme con lo expuesto, en el proceso de notificación se cumplió con todas las formalidades que le son propias, y se surtió su finalidad constitucional aducida en el recurso de apelación. De un lado, se envió a la dirección física procesal informada en la respuesta a los requerimientos especiales, sin que sea admisible sostener que la notificación electrónica del RUT era preferente, cuando existe una dirección procesal.
Es decir, la notificación electrónica preferente no desdibuja la dirección procesal expresamente señalada por la contribuyente en la actuación administrativa, aunado a que por contexto temporal no era aplicable al momento de la expedición de dichos actos en tanto no había sido implementada en los términos legales. Aunado a lo anterior, en el presente caso está demostrado que la demandante respondió oportunamente los requerimientos especiales, ejerció su derecho de contradicción, interpuso recursos de reconsideración y participó activamente en el procedimiento administrativo.
La Sala reitera que, conforme a la jurisprudencia de esta Corporación, las irregularidades en la notificación de los actos administrativos solo tienen efectos invalidantes cuando generan una afectación real y sustancial del derecho de defensa, en tanto la finalidad de la notificación es garantizar el conocimiento efectivo del acto por parte del administrado.
La línea jurisprudencial expuesta se sustenta en el principio de instrumentalidad de las formas, según el cual “Las formas procesales no tienen valor en sí mismas, sino que deben interpretarse teleológicamente al servicio de fines sustanciales.” (C-737 de 2001). Bajo este criterio, la interpretación de las normas de notificación propuesta en la demanda no resulta acorde con su finalidad.
En efecto, no es procedente estructurar un cargo con fundamento en disposiciones procesales orientadas a la garantía del derecho de defensa, cuando en el caso concreto se encuentra demostrado que dicho derecho no fue vulnerado. En consecuencia, el planteamiento así formulado no constituye fundamento suficiente para declarar la nulidad de los actos administrativos.
En ese sentido, no basta la existencia de un defecto formal en el procedimiento de notificación, sino que es necesario acreditar que dicha irregularidad impidió o limitó el ejercicio de las garantías procesales. En el presente caso, no se configura tal afectación, toda vez que la demandante conoció los actos administrativos, respondió los requerimientos especiales e interpuso oportunamente los recursos de reconsideración. En consecuencia, la notificación surtida a la dirección física cumplió su finalidad constitucional y legal, sin que haya lugar a declarar la invalidez de los actos acusados.
Por lo anterior, no prospera el cargo de apelación y se confirmará la sentencia apelada. Condena en costas a la parte demandante en esta instancia La Sala condenará en agencias en derecho en esta instancia a la parte demandante, con un (1) salario mínimo legal mensual vigente, según lo dispuesto por el Acuerdo No. PCSJA25-12355 del 28 de noviembre de 202522 del Consejo Superior de la Judicatura, y en atención a lo establecido por el artículo 365.3 del CGP., teniendo en cuenta que el recurso de apelación a la parte demandante le fue desfavorable 22 “Por el cual se adiciona el artículo 5 del Acuerdo PSAA16-10554 del 5 de agosto de 2016 que establece las tarifas de agencias en derecho”.
Radicado: 25000-23-37-000-2021-00648-01 (29779) Demandante: Polux Suministros S.A.S. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley FALLA 1.
Confirmar la sentencia apelada. 2. Condenar en costas a la parte demandante, en su modalidad de agencias en derecho, con un (1) salario mínimo legal mensual vigente, de acuerdo con el Acuerdo No. PCSJA25-12355 del 28 de noviembre de 2025 del Consejo Superior de la Judicatura y la parte motiva de esta providencia. 3. Reconocer personería jurídica a Pedro David Guarín Domínguez como apoderado de la parte demandada conforme al poder que le fue otorgado.
(Índice 40 Samai CE). Notifíquese y comuníquese. Devuélvase al Tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ La validez e integridad pueden comprobarse acudiendo a la siguiente dirección electrónica: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador