CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN A Consejero Ponente: FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ Bogotá D. C., diecinueve (19) de mayo de dos mil veinticinco (2025). Radicado: 11001-03-15-000-2025-01551-00 Accionante: DONEY OSPINA MEDINA Accionado: CONSEJO DE ESTADO-SECCIÓN PRIMERA Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Temas: Acción de tutela contra providencia judicial// improcedencia por no satisfacer el requisito de relevancia constitucional// improcedencia por no haber alegado el defecto especifico dentro del proceso ordinario.
SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Antecedentes Escrito de tutela 1. El demandante formula acción de tutela contra la sentencia de 29 de agosto de 2024, proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado, providencia en la que se confirmó la decisión de primera instancia dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho dentro del radicado 2014-00287-00, en el que el actor demandó por ilegales, los actos administrativos dictados en el marco de un proceso de responsabilidad fiscal seguido en la Contraloría General de la Nación contra el tutelante y en el que fue hallado responsable.
Lo anterior con base en los siguientes fundamentos: 2. Indicó que, en el año 2007, fungió como gerente general de la industria de licores del Valle. En ejercicio de su cargo fue investigado fiscalmente por supuestos sobrecostos de las actividades de promoción. 3. El 30 de octubre de 2011, en las elecciones municipales para el periodo 2012-2015, fue electo alcalde municipal de Florida (Valle del Cauca). 4.
Resultado de la investigación fiscal, el 20 de febrero de 2012, la Contraloría Delegada intersectorial de la unidad de investigaciones especiales contra la corrupción lo declaró fiscalmente responsable. La decisión fue confirmada el 23 de marzo de 2012 por la Contralora General de la República. 5. El 4 de octubre de 2012, presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho.
En un primer momento fue radicada ante la Sección Primera del Consejo de Estado, pero posteriormente, fue remitida al Tribunal Administrativo de Cundinamarca para que la conociera en primera instancia. En dicho escenario se Radicación número: 11001-03-15-000-2025-01551-00 Accionante: Doney Ospina Medina Accionado: Consejo de Estado Sección Primera Referencia: Primera instancia acción de tutela decretaron varias pruebas referidas, según se indicó en el escrito de amparo, tendientes a evidenciar que no existió el detrimento patrimonial por el cual fue declarado responsable. 6.
En sentencia de 23 de mayo de 2017, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó las pretensiones de nulidad y restablecimiento del derecho. Según el actor, la decisión de primera instancia concluyó que la gestión como gerente de la industria de licores fue “desproporcionada, irresponsable e irracional”, incluso a pesar de que no fue calificada como delictual por la Fiscalía General de la Nación. La decisión fue apelada.
En sentencia de 29 de agosto de 2024, la Sección Primera de esta Corporación resolvió el recurso de apelación. 7. El tutelante sostiene que la providencia de segunda instancia incurrió en yerros referidos a la valoración de las pruebas, específicamente aquellos que mostraban que no se produjo el supuesto daño fiscal. 8. Alega que la plenitud de las pruebas aportadas al expediente mostraba que no existió daño, pero ello fue ignorado por las autoridades judiciales accionadas, quienes, además, sin adecuada motivación no ofrecieron razones sobre las peticiones de nulidad formuladas por el actor.
Además, tampoco hicieron examen de convencionalidad sobre la decisión de la Contraloría General de la República, pues la decisión de declararlo responsable se produjo cuando solo llevaba 4 meses de ejercicio del cargo de alcalde municipal de Florida (Valle del Cauca). Trámite de la tutela. 9. En providencia de 20 de marzo se admitió la acción de tutela1, se vinculó a la Sección Primera de esta Corporación, a la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, a la Contraloría General de la República y a los demás intervinientes dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el radicado 2014-00287.
Igualmente se informó a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y se vinculó como terceras con interés a María Camila Ospina Chavarro, María Fernanda Chavarro Polanco y María Victoria Ospina Chavarro. 10. Dentro del término judicial, el consejero ponente de la decisión atacada intervino con el fin de solicitar que, se declare improcedente por no satisfacer el requisito de relevancia constitucional, pues en su sentir se utiliza la tutela para reabrir un debate de índole legal que fue resuelto en dos instancias dentro del proceso ordinario.
Aseveró que los argumentos esgrimidos en la demanda están encaminados a controvertir la valoración que el juez natural de la causa realizó sobre el acervo probatorio. 11. Finalmente, indicó que respecto al argumento referido a la supuesta omisión en realizar el control de convencionalidad por la imposición de una sanción a un funcionario público de elección popular, “se verifica que este constituye un argumento o censura nuevo que no fue planteado por el accionante en ninguna etapa del proceso ordinario”. 1 Índice Samai 08.
Radicación número: 11001-03-15-000-2025-01551-00 Accionante: Doney Ospina Medina Accionado: Consejo de Estado Sección Primera Referencia: Primera instancia acción de tutela 12. La apoderada de la Contraloría General de la República solicitó que se declare improcedente, pues los cargos de la acción de tutela corresponden a los mismos que fueron ampliamente debatidos en el proceso de responsabilidad fiscal y posteriormente en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.
Ambos procesos examinaron de fondo los argumentos de la controversia. La oficina asesora jurídica del Ministerio del Interior solicitó declarar la falta de legitimación en la causa por pasiva o en su defecto concluir que la entidad no ha vulnerado derecho fundamental alguno del actor. 13. La magistrada ponente de la decisión de primera instancia intervino con el fin de solicitar “exonerar de toda responsabilidad a la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal”.
Explicó los fundamentos del fallo que profirió en sede de primera instancia, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, indicando que el mismo se sostiene en las evidencias probatorias contenidas en el expediente, y que ahora se pretenden controvertir utilizando la tutela como una tercera instancia. 14. María Fernanda Chavarro Polanco, María Victoria Ospina Chavarro y María Camila Ospina Chavarro, en su condición de cónyuge e hijas del actor, intervinieron con el fin de coadyuvar la acción de tutela.
Respecto a la contestación de tutela suscrita por el consejero ponente de la decisión cuestionada, afirmaron que, la petición de tutela si reviste relevancia constitucional pues se discute la garantía del derecho al debido proceso. Reiteraron que, las pruebas deben valorarse en su conjunto, y que la decisión cuestionada no examinó todas y cada una de las pruebas practicadas en el proceso.
Además, adujeron que, en la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, si se indicó que la decisión de declarar la responsabilidad fiscal, vulneraba el artículo 23 de la Convención Americana sobre derechos humanos. CONSIDERACIONES Competencia 15. La Subsección A de la Sección Tercera de la Sala Contencioso Administrativa del Consejo de Estado es competente para proferir sentencia de primera instancia dentro del proceso de tutela de la referencia, en virtud de lo indicado en el artículo 37 del Decreto 2591 de 1991 en concordancia con el artículo 13 del Acuerdo 080 de 2019.
Problemas jurídicos 16. En primer lugar, la Subsección debe establecer si la acción de tutela de la referencia satisface los requisitos de procedencia formales, por tratarse de una tutela dirigida contra una providencia judicial proferida por una alta Corte. 17. Con el fin de resolver lo anterior, se reiterará el precedente constitucional sobre tutela contra providencias, y se verificará en el caso concreto, si se cumplen los requisitos de procedencia formal de la tutela.
En caso de responder Radicación número: 11001-03-15-000-2025-01551-00 Accionante: Doney Ospina Medina Accionado: Consejo de Estado Sección Primera Referencia: Primera instancia acción de tutela afirmativamente la procedencia formal, se formulará el segundo problema jurídico referido a la eventual vulneración de los derechos fundamentales invocados Acción de tutela contra providencias judiciales proferidas por altas Cortes 18.
En precedente de unificación2, la Corte Constitucional ha sostenido que la acción de tutela interpuesta contra una providencia judicial emitida por una alta Corte debe cumplir una “carga argumentativa transversal”, entendida como un estándar más estricto y riguroso respecto del cumplimiento de los requisitos generales y específicos de procedencia. En este sentido, ha indicado que debe acreditarse que se trata de “un caso definitivamente incompatible con el alcance y los límites de los derechos fundamentales desarrollados por la Corte Constitucional, o cuando se presenta una anomalía de tal entidad que justifica la intervención del juez constitucional”3.
Por lo tanto: “(…) además de cumplir con los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela y con los especiales de procedibilidad contra providencias judiciales, el accionante debe acreditar una irregularidad que contraríe abiertamente los mandatos constitucionales” 19. En consecuencia, además de satisfacer dicha carga argumentativa exigente —que evidencie una contradicción objetiva entre normas constitucionales y la providencia judicial cuestionada—, el accionante debe cumplir con los siguientes requisitos: (i) legitimación por activa y pasiva;
(ii) relevancia constitucional; (iii) subsidiariedad; (iv) inmediatez; (v) existencia de una irregularidad procesal decisiva; (vi) identificación razonable de los hechos generadores de la vulneración, los cuales, en lo posible, debieron ser alegados en el proceso ordinario; y (vii) que la tutela no se dirija contra otras decisiones de tutela4. 20.
Dado que la autoridad judicial demandada sostuvo, en su respuesta a la solicitud de amparo, que la acción de tutela carece de relevancia constitucional, corresponde examinar este requisito conforme a la jurisprudencia constitucional aplicable. 21. Sobre el requisito de relevancia en comento, en las sentencias SU-033 de 20185, SU-128 de 20216 y la SU-215 de 20227, la Corte Constitucional ha reiterado que la acción de tutela es improcedente cuando se formula para controvertir decisiones judiciales con base en argumentos meramente legales que ya fueron debatidos y resueltos en el trámite ordinario, constituyéndose en una tercera instancia para reabrir debates probatorios concluidos8.
Al respecto se señaló: 2 Cfr. SU-128 de 2021 (M.P. Cristina Pardo Schlesinger), T-495 de 2024 (Juan Carlos Cortes González), -917 de 2010, SU-050 de 2017, SU-573 de 2017 (M.P. Antonio José Lizarazo), SU-050 de 2018 (M.P. Cristina Pardo Schlesinger), y SU-167 de 2024 (M.P. José Fernando Reyes Cuartas) 3 Cfr. SU-209 de 2021 (M.P. Cristina Pardo Schlesinger) 4 Conceptos ampliamente explicados por la Corte Constitucional en sentencias C-590 de 2005 entre otras. 5 M.P. Alberto Rojas Ríos. 6 M.P. Cristina Pardo Schlesinger 7 M.P. Natalia Ángel Cabo 8 SU-128 de 2021.
Radicación número: 11001-03-15-000-2025-01551-00 Accionante: Doney Ospina Medina Accionado: Consejo de Estado Sección Primera Referencia: Primera instancia acción de tutela “Este enfoque impide que el mecanismo de amparo constitucional sea utilizado indebidamente como una instancia adicional para discutir los asuntos de índole probatorio o de interpretación de la ley que dieron origen a la controversia judicial” y que la tutela se use para mostrar razones de “inconformidad con las decisiones adoptadas por los jueces naturales”. 22.
En la sentencia SU-128 de 2021 se precisó que no basta con que el accionante alegue la vulneración del derecho fundamental al debido proceso para considerar satisfecho el requisito de relevancia constitucional. A modo ilustrativo, se indicó que carece de dicha relevancia un asunto en el que la controversia se limita a la determinación de aspectos meramente legales, como la interpretación o aplicación de una norma procesal, salvo que ello implique una violación evidente de derechos fundamentales. 23.
De conformidad con estas providencias de unificación, el juez de tutela debe declarar la improcedencia cuando: (i) el asunto no contribuye al desarrollo del contenido constitucional de un derecho fundamental; (ii) la controversia se limita a aspectos legales o económicos de carácter privado; y (iii) no se acredita una afectación desproporcionada de derechos fundamentales. 24.
Con base en lo anterior, se examinará si la acción de tutela de la referencia satisface los requisitos de procedencia formal. 25. Respecto a la legitimación en la causa por activa y por pasiva, se constata que el amparo fue promovido por Doney Ospina Medina, uno de los demandantes en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho radicado bajo el número 2500-23-42-000-2014-00287-00.
La acción se dirige contra la providencia del 29 de agosto de 2024, notificada el 18 de septiembre del mismo año, proferida por la Sección Primera de esta Corporación, la cual confirmó el fallo de primera instancia dictado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca. En consecuencia, la acción fue interpuesta por el titular de los derechos fundamentales presuntamente vulnerados y se dirige contra las autoridades que profirieron las decisiones judiciales cuestionadas. 26.
En cuanto a la relevancia constitucional, ya se ha señalado que este requisito reviste especial trascendencia cuando el reproche se funda en la vulneración de normas superiores, exigencia que impone al actor demostrar una irregularidad de tal entidad que contraríe directamente mandatos constitucionales. 27. En relación con el presunto defecto fáctico, esta Sala concluye que la acción de tutela es improcedente, en tanto reproduce argumentos ya expuestos en las dos instancias del proceso ordinario relativos a la supuesta inexistencia de daño fiscal y la indebida valoración probatoria.
Tales argumentos fueron objeto de examen por parte del juez de primera instancia y de la autoridad judicial que resolvió el recurso de apelación, por lo que la tutela pretende reabrir un debate ya definido, configurando un uso indebido como tercera instancia. 28. Desde esta perspectiva, se advierte que la tesis del actor gira en torno a la supuesta demostración, a partir del material probatorio, de la inexistencia del daño fiscal, por lo cual considera que las decisiones judiciales debieron declarar la nulidad Radicación número: 11001-03-15-000-2025-01551-00 Accionante: Doney Ospina Medina Accionado: Consejo de Estado Sección Primera Referencia: Primera instancia acción de tutela de los actos acusados.
Estos planteamientos fueron el eje de la demanda de nulidad y del recurso de apelación, lo que reafirma que ya fueron ampliamente debatidos y resueltos, resultando improcedente su reiteración por vía de tutela. 29. Sobre estos argumentos, y únicamente, en un punto al examen de la procedencia formal de la acción de tutela, esta Subsección estima que la misma reitera argumentos que ya fueron ampliamente examinados en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, fueron objeto de estudio por dos instancias, y en esa medida, se utiliza la acción de tutela para reabrir un debate ya concluido.
La tesis central del actor es que el material probatorio contenido en el expediente permitía concluir que no existía daño fiscal y, por tanto, el Tribunal Administrativo y la Sección Primera del Consejo de Estado debían anular los actos materia de control judicial. Estos argumentos fueron la causa de la demanda de nulidad y restablecimiento, así como del recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia. Por lo anterior, se trata de argumentos ya examinados en dos instancias, y por lo anterior se utiliza la acción de tutela como tercera instancia y como mecanismo para reabrir debates procesales fenecidos. 30.
Frente al cargo relacionado con la omisión en la aplicación del control de convencionalidad, se estima que dicho reproche sí reviste relevancia a la luz de la Carta Política, en tanto plantea la aplicación de estándares interamericanos reconocidos por la Corte IDH, la Corte Constitucional y esta Corporación, dirigidos a armonizar la normativa interna con compromisos internacionales. 31.
En efecto, en sentencias como la SU-382 y la SU-381 de 2024, la Corte Constitucional ha reiterado que las acciones de tutela que cuestionan la omisión de estándares del bloque de constitucionalidad en providencias judiciales presentan relevancia constitucional. En este caso, además, resulta relevante que el actor fue retirado de un cargo de elección popular, en su calidad de alcalde municipal. 32.
No obstante, a diferencia de otros casos, se advierte que tal argumento no fue propuesto dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, y su examen oficioso no habría tenido incidencia en el sentido del fallo, toda vez que este fue proferido en 2024, mientras que el periodo del cargo finalizó en 2015. 33. Uno de los requisitos de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales exige que el actor haya planteado la presunta vulneración en el proceso ordinario, siempre que hubiese tenido la oportunidad procesal para hacerlo.
En este caso, dicho requisito no se satisface, ya que en la demanda de nulidad y restablecimiento no se invocó como causal la vulneración del artículo 23 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. 34. El análisis del contenido de la demanda evidencia que se alegaron múltiples causales de nulidad con fundamento en diversas disposiciones constitucionales y legales, pero no se formuló cargo alguno por la supuesta omisión en la aplicación del bloque de constitucionalidad.
Asimismo, al revisar el recurso de apelación, se constata que el reproche por la inaplicación del artículo 23 de la Convención Americana no fue planteado en sede de alzada. En consecuencia, aunque dicho cargo reviste relevancia constitucional, no fue oportunamente propuesto y, además, Radicación número: 11001-03-15-000-2025-01551-00 Accionante: Doney Ospina Medina Accionado: Consejo de Estado Sección Primera Referencia: Primera instancia acción de tutela aun de haberlo sido, no tendría la entidad suficiente para modificar el sentido del fallo cuestionado.
Ello, en atención al precedente jurisprudencial vigente, conforme al cual las autoridades administrativas sí están facultadas para declarar la responsabilidad fiscal de servidores públicos elegidos por voto popular, decisiones que, a su vez, pueden ser controvertidas ante la jurisdicción contencioso- administrativa. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando Justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
RESUELVE
PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE el amparo solicitado por Doney Ospina Medina contra la sentencia de 29 de agosto de 2024, proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado en sede de segunda instancia, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho No. 2500023410002140028704, por las razones expuestas en la parte motiva.
SEGUNDO: NOTIFICAR por el medio más expedito a la parte demandante e interesados.
TERCERO: En caso de no ser impugnada REMITIR a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ VF Nota: esta providencia fue suscrita en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.
Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha.