Demandantes: Jairo Antonio Mosquera Sánchez y otros Demandados: Tribunal Administrativo de Chocó y otro Radicado: 11001-03-15-000-2022-05368-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA MAGISTRADO PONENTE: PEDRO PABLO VANEGAS GIL Bogotá D.C., treinta (30) de marzo dos mil veintitrés (2023) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2022-05368-01 Demandantes: JAIRO ANTONIO MOSQUERA SÁNCHEZ Y OTROS Demandados: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CHOCÓ Y OTRO Temas: Tutela contra providencia judicial – revoca parcialmente – relevancia constitucional – defecto procedimental.
SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN Procede la Sala a resolver la impugnación presentada por los señores Jairo Antonio Mosquera Sánchez, María de la Luz Perea Mosquera, José Mateo Mosquera Perea, Yuber Alfonso Mosquera Perea, Cruz Yadira Mosquera Mosquera, Jesús Amado Mosquera, José Edilson Mosquera Mosquera, Rosa María Mosquera Perea, Tatiana Andrea Mosquera Perea, Jair Antonio Mosquera Perea, Cesar Yunior Mosquera Perea y María Beatriz Mosquera Perea, contra de la sentencia del 24 de noviembre de 2022, proferida en primera instancia por la Subsección A de la Sección Segunda de esta Corporación. En este fallo se negó la solicitud de amparo presentada por la parte actora.
I.
ANTECEDENTES 1.1. Solicitud de amparo 1. Mediante escrito presentado el 10 de octubre de 2022 ante la Secretaría General del Consejo de Estado, la parte accionante, a través de apoderado judicial1, interpuso acción de tutela contra el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial Quibdó y el Tribunal Administrativo de Chocó. Con la solicitud de amparo la parte actora pretende obtener la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la familia y de acceso a la administración de justicia. 2.
Los peticionarios consideraron vulneradas las referidas garantías 1 El señor Milvio Jacob Lozano Mayo. Demandantes: Jairo Antonio Mosquera Sánchez y otros Demandados: Tribunal Administrativo de Chocó y otro Radicado: 11001-03-15-000-2022-05368-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 constitucionales, con ocasión de los autos del 28 de mayo de 2019 proferido por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Quibdó y 12 de agosto de 2022 del Tribunal Administrativo de Chocó, que confirmó la decisión de primera instancia, de abstenerse de librar mandamiento de pago en el marco del proceso ejecutivo promovido por los tutelantes contra el municipio de Istmina, causa que se identifica con el radicado N.º 27001333300220190016101. 1.2.
Pretensiones constitucionales 3. La parte actora solicitó: PRIMERA: Conceder en favor de los accionantes JAIRO ANTONIO MOSQUERA SÁNCHEZ, MARÍA DE LA LUZ PEREA MOSQUERA, JOSÉ MATEO MOSQUERA PEREA, YUBER ALFONSO MOSQUERA PEREA, CRUZ YADIRA MOSQUERA MOSQUERA, JESÚS AMADO MOSQUERA, JOSÉ EDILSON MOSQUERA MOSQUERA, CARLOS ANDRÉS MOSQUERA, ROSA MARÍA MOSQUERA PEREA, TATIANA ANDREA MOSQUERA PEREA, JESÚS JAVIER MOSQUERA PEREA, JAIR ANTONIO MOSQUERA PEREA, CESAR YUNIOR MOSQUERA PEREA Y MARÍA BEATRIZ MOSQUERA PEREA, el amparo de los derechos fundamentales: AL RESPECTO AL DEBIDO PROCESO, A LA FAMILIA A LA BUENA FE Y AL ACCESO MATERIAL A LA JUSTICIA; los cuales son vulnerados y amenazados por Autos de Sustanciación Número: 810 de septiembre 27 del 2022 e Interlocutorias Números 445 de agosto 12 del 2022 y 02205 de noviembre 28 de 2019, proferidos por el primero y último, por la señora juez Segunda Administrativa Oral del Circuito de Quibdó: YUDY YINETH MORENO CORREA y el segundo, por la H Magistrada Ponente, Doctora: NORMA MORENO MOSQUERA, de la Corporación ya mencionada.
SEGUNDA: En consecuencia, DEJAR SIN EFECTOS: LA TOTALIDAD DEL CONTENIDO DEL AUTO DE SUSTANCIACIÓN NUMERO 810 DE SEPTIMBRE 27 DEL 2022.- ASÍ MISMO DEJAR SIN EFECTOS EL NUMERAL PRIMERO DE LA PARTE RESOLUTIVA DEL INTERLOCUTORIO NÚMERO 445 DE AGOSTO 12 DEL 2022. COMO TAMBIEN DEJAR SIN EFECTOS LSO NUMEALES; PRIMERO, SEGUNDO Y CUARTO, DE LA PARTE RESOLUTIVA DEL TAMBIÉN INTERLOCUTORIO 02205 DE NOVIEMBRE 28 DEL 2019, expedidos por las funcionarias judiciales accionadas en la forma ya indicada anteriormente. - PARA EN SU LUGA, ORDENAR SE LIBRE MANDAMIENTO DE PAGO, por el funcionario judicial a quien legalmente le corresponde o compete, E IGUALMENTE SE PRONUNCIE SOBRE LAS MEDIDAS CAUTELARES TAMBIÉN SOLICITADAS.- Pero requiriendo al correspondiente funcionario, para que previamente y de manera real, material y/o físicamente, haga llegar a la presente solicitud de pago, EL PROCESO ORIGINAL ORDINARIO DE REPARACIÓN DIRECTA DE: JAIRO ANTONIO MOSQUERA SÁNCHEZ Y OTROS, contra: EL MUNICIPIO DE ISTMINA.- RADICADO N°. 2021-00088- 00.- Lo que ha sido ya ordenado por ambas funcionarias accionadas, SIN QUE HASTA EL MOMENTO SE HAYÁN CUMPLIDO TALES ÓRDENES, SALVO QUE SE DEMUESTRE LO CONTRARIO.
Ver folios TERCERA: Prevenir a las funcionarias accionadas, sobre las acciones que podrían sobrevenirles, en caso de incumplimiento a lo ordenado». (Sic toda la cita) Demandantes: Jairo Antonio Mosquera Sánchez y otros Demandados: Tribunal Administrativo de Chocó y otro Radicado: 11001-03-15-000-2022-05368-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 1.3.
Hechos 4. La Sala resume los hechos relevantes de la tutela de la siguiente manera: 1.3.1 Del proceso ordinario de reparación directa 5. El señor Jairo Antonio Mosquera Sánchez trabajó como recolector de residuos sólidos con el municipio de Istmina – Chocó, específicamente, en el carro de basura dispuesto por dicho ente territorial.
Señaló que, en desarrollo de sus labores el día 21 de mayo de 2010, sufrió un accidente de trabajo en el vehículo automotor con el que desempañaba su labor que le ocasionó la pérdida de su brazo derecho. 6. En vista de esa situación, el señor Mosquera Sánchez y su grupo familiar2 en ejercicio del medio de control de reparación directa presentaron demanda contra el municipio de Istmina – Chocó, con el fin de que se le declarara administrativa y patrimonialmente responsable de los perjuicios patrimoniales y extrapatrimoniales ocasionados3. 7.
El asunto correspondió al Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de Quibdó. Autoridad judicial que resolvió, mediante sentencia del 21 de mayo de 2014, negar las pretensiones de la demanda. 8. Inconformes con dicha decisión, los demandantes interpusieron recurso de apelación, el cual fue resuelto por el Tribunal Administrativo de Quibdó. Esta corporación, en providencia del 4 de abril de 2017, revocó la decisión de primera instancia proferida el 21 de mayo de 2014 y en su lugar, declaró administrativa y patrimonialmente responsable al municipio de Istmina por los perjuicios ocasionados a los demandantes.
Por lo anterior, ordenó el pago de la indemnización correspondiente4. 1.3.2. Del proceso ejecutivo 9. En razón a la omisión de pago de la acreencia reconocida en sentencia del 21 de mayo de 2017, los demandantes instauraron demanda ejecutiva en contra del municipio Istmina con el fin de que las sumas adeudadas fueran efectivamente canceladas. 2 Conformado por su compañera permanente, la señora María de la Luz Perea Mosquera, y sus 12 hijos: José Mateo Mosquera Perea, Yuber Alonso Mosquera Perea, Cruz Yadira Mosquera Perea, Jesús Amado Mosquera Perea, José Edilson Mosquera Perea, Carlos Andrés Mosquera Perea, Rosa María Mosquera Perea, Tatiana Andrea Mosquera Perea, Jesús Javier Mosquera Perea, Jair Antonio Mosquera Perea, Cesar Yunior Mosquera Perea, y María Beatriz Mosquera Perea. 3 La demanda de reparación directa se adelantó bajo el número de radicación 27001-33-31-002-2012- 00088-00 /01. 4 De conformidad con el numeral tercero de la providencia en cita, se condenó al municipio de Istmina a pagar por concepto de perjuicios morales 100 SMLMV para cada una de las víctimas.
Demandantes: Jairo Antonio Mosquera Sánchez y otros Demandados: Tribunal Administrativo de Chocó y otro Radicado: 11001-03-15-000-2022-05368-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 10. En auto del 28 de noviembre de 2019, el Juzgado Segundo Administrativo de Quibdó se abstuvo de librar mandamiento de pago porque consideró que no se agotó el requisito de procedibilidad de conciliación prejudicial que debe realizarse en los eventos en que figura como demandada una entidad territorial, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 47 de la Ley 1551 de 20125. 11.
Esta decisión fue confirmada por el Tribunal Administrativo del Chocó en providencia del 12 de agosto de 2022, en los mismos términos de la providencia de primera instancia. Esto es, tras advertir que la parte ejecutante omitió acreditar el requisito de procedibilidad dispuesto en el artículo previamente referido. 1.4. Fundamentos de la solicitud 12.
La parte accionante afirmó que en el sub judice concurren los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela. De otro lado, con relación a los cargos específicos, arguyó que las autoridades accionadas incurrieron en los siguientes defectos: procedimental y sustantivo, conforme pasa a verse. 13. En primer lugar, los peticionarios consideraron que las autoridades judiciales accionadas incurrieron en un defecto procedimental al inaplicar las normas dispuestas en el CPACA y el CGP, particularmente en lo que concierne al artículo 306 de dichos compendios6, pues, por un lado, el CPACA remite en lo no regulado a las disposiciones del CGP y este a su turno, refiere que las solicitudes de pago que siguen a la sentencia condenatoria favorable a sus intereses. 14.
En segundo lugar, señalaron que en las providencias reprochadas se incurrió en un defecto sustantivo. Esto, en la medida que las autoridades judiciales accionadas desconocieron el derecho reconocido a los ejecutantes en providencia del 4 de abril de 2017, sin que medie justificación alguna. 15. Manifestaron que, contrario a lo señalado por las autoridades judiciales, lo que presentaron fue una solicitud de pago seguida de la sentencia condenatoria y no una 5 «Artículo 47.
La conciliación prejudicial. La conciliación prejudicial será requisito de procedibilidad de los procesos ejecutivos que se promuevan contra los municipios. La conciliación se tramitará siguiendo el procedimiento y los requisitos establecidos para la de los asuntos contencioso administrativos. El acreedor podrá actuar directamente sin hacerse representar por un abogado.
Dicha conciliación no requerirá de aprobación judicial, y su incumplimiento solo genera la consecuencia de que el acreedor puede iniciar el proceso ejecutivo correspondiente. El delegado del Ministerio Público encargado de la conciliación acumulará todas las solicitudes relacionadas con obligaciones de dar una suma de dinero a cargo del municipio y fijará una sola audiencia trimestral en la que el representante legal del municipio propondrá una programación de pagos de los créditos que acepte, la cual deberá respetar el orden de preferencia de las acreencias previsto en la Ley 550 de 1999.» 6 Son las normas que, a criterio de este operador judicial, el accionante reprocha como desconocidas, teniendo en cuenta la falta de precisión y claridad respecto a las disposiciones que consideró desatendidas.
Demandantes: Jairo Antonio Mosquera Sánchez y otros Demandados: Tribunal Administrativo de Chocó y otro Radicado: 11001-03-15-000-2022-05368-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 demanda. De hecho, señalaron que en virtud de dicha petición fue que pagaron los correspondientes costos para el desglose y desarchivo del expediente ordinario, pues la intención siempre fue tramitar la mentada petición al interior del mismo radicado del proceso de reparación directa. 16.
Puntualizaron que de conformidad con el artículo 306 del CGP, el proceso ordinario que concluye con la sentencia condenatoria forma un solo expediente con los trámites posteriores para efectos de solicitar el pago de la condena emitida, sin que haya la necesidad de presentar una nueva demanda. 17. En ese orden, refieren que desconocen la exigencia efectuada por la autoridad judicial para abstenerse de librar mandamiento de pago - relacionada con la necesidad de agotar el requisito de procedibilidad7, pues al tratarse de una solicitud, bastaba la conciliación extrajudicial en derecho agotada de manera previa al inicio del proceso de reparación directa, al margen de que la misma haya fracasado por la ausencia del alcalde del municipio de Istmina. 18.
Se indica que la reclamación de las sumas de dinero gira en torno a un núcleo familiar integrado por dos padres de la tercera edad y sus 12 hijos, respecto de los cuales se predican condiciones económicas difíciles y en precarias circunstancias, por lo que, no es ajustado a derecho que por más de 5 años se haya creado una expectativa, para luego verla truncada por la falta de orden judicial. 1.5.
Trámite de la acción 19. Mediante auto del 11 de octubre de 2022, la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado admitió la acción constitucional de la referencia y ordenó notificar como accionados al Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Quibdó y al Tribunal Administrativo del Chocó. 20. Asimismo, se dispuso la vinculación del municipio de Istmina como tercero interesado en las resultas del proceso, y la notificación a la Agencia de Defensa Jurídica del Estado, para que, si a bien lo tuvieren, intervinieran en el proceso. 1.6.
Intervenciones 1.6.1. Tribunal Administrativo del Chocó 21. Por medio de memorial del 3 de noviembre de 2022, dicha autoridad judicial señaló que adelantó el proceso ejecutivo de conformidad con lo señalado en el artículo 298 del CPACA y no por lo contemplado en el 306 del CGP. Esto, atendiendo a que existe norma especial que regula el procedimiento a adelantar máxime cuando la 7 En los términos del numeral 1 del artículo 161, en conjunto con el 47 de la Ley 1551 de 2012.
Demandantes: Jairo Antonio Mosquera Sánchez y otros Demandados: Tribunal Administrativo de Chocó y otro Radicado: 11001-03-15-000-2022-05368-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 sentencia condenatoria cuyo cumplimiento se solicita se rige por las disposiciones de dicho compendio normativo. 22.
En ese orden, reiteró que, de conformidad con lo señalado por la jurisprudencia, si la ejecución inicia con el CPACA, se aplica lo regulado por éste y no por el CGP. 23. Por otro lado, indicó que para desatar el recurso de apelación se tuvo en cuenta lo establecido en el artículo 47 de la Ley 1551 de 2012 –norma expresa– que indica que es necesario agotar como requisito de procedibilidad, la conciliación prejudicial de las demandas ejecutivas que se interpongan contra los municipios. 24.
De conformidad con ello, refirió que no incurrió en error o defecto procedimental y material y mucho menos, en una transgresión de los derechos fundamentales al debido proceso, familia y acceso a la administración de justicia. 25. Adujo que la acción de tutela no cumple con el requisito general de relevancia constitucional, en el entendido que el debate que se propone es de tipo legal, el cual ya fue decidido en el proceso ordinario.
Por esto, resulta claro que lo pretendido por la parte actora es una decisión contraria a la que ya se adoptó en el proceso ejecutivo por el juez competente. 26. En ese orden de ideas, solicitó que se niegue la tutela al no evidenciar una vulneración de derechos y carecer la solicitud de amparo del requisito general de procedibilidad de relevancia constitucional. 1.7.
Fallo impugnado 27. Mediante sentencia del 24 de noviembre de 20228, la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado negó las pretensiones de la acción constitucional presentada por los accionantes, por los siguientes motivos: 28. Sobre el caso en concreto señaló que el Tribunal Administrativo de Chocó no incurrió en un defecto procedimental por cuanto fundamentó su decisión de conformidad con lo establecido en el artículo 47 de la Ley 1551 de 2012 y en el precedente jurisprudencial del Consejo de Estado, que impone la necesidad de agotar la conciliación prejudicial para las demandas ejecutivas que se presenten contra los municipios. 29.
Por lo anterior el juez de tutela de primera instancia consideró que las autoridades judiciales no incurrieron en un defecto sustantivo. Esto, porque las providencias judiciales están fundamentadas en la jurisprudencia y normativa vigente, así como en el principio de racionalidad jurídica que deben guiar los pronunciamientos 8 Enviada por correo electrónico el 12 de diciembre de 2022.
En ese orden, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 205 del CPACA, la notificación se entiende efectuada el 14 de diciembre de 2022. Demandantes: Jairo Antonio Mosquera Sánchez y otros Demandados: Tribunal Administrativo de Chocó y otro Radicado: 11001-03-15-000-2022-05368-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 de los operadores judiciales.
Por esto, descartó la posibilidad de calificar las decisiones reprochadas como violatorias de derechos fundamentales o constitutivas de una vía de hecho. 30. Así las cosas, el juez constitucional de primera instancia concluyó que la decisión se encuentra debidamente sustentada y debe ser respetada en virtud de los principios de autonomía e independencia judicial, por lo cual negó la solicitud de amparo deprecado, al no encontrar configurados los defectos procedimental y sustantivo invocados. 1.8.
Impugnación 31. La parte actora impugnó el fallo de tutela9. Como fundamento de su alzada, reiteró que las autoridades judiciales accionadas incurrieron en un defecto procedimental. Esto, por los siguientes motivos: i) se inaplican normas procesales que se oponen a la vigencia de derechos constitucionales de cada caso en concreto, ii) se exige cumplir requisitos formales de manera irracional, a pesar de que pueda tratarse de cargas imposibles de cumplir, siempre y cuando dicha circunstancia sea comprobada, iii) se incurre en un exceso de severidad procedimental en la apreciación de las pruebas, iv) o se omite el decreto oficioso de pruebas cuando a ello hay lugar. 32.
También, señalaron nuevamente que no han interpuesto en ningún momento demanda ejecutiva en los términos del artículo 161 del CPACA, por lo que, tanto los jueces del proceso ordinario, como el fallador de tutela de primera instancia, han incurrido en un error grave en el entendido que, si no han iniciado proceso, no tiene sentido que se les exija los requisitos del artículo en cita. 33.
Refirieron que presentaron una solicitud dentro del proceso que culminó con la sentencia de condenatoria, para que se efectuara el pago de los valores reconocidos a su favor, en aplicación del artículo 306 del CGP. 1.9. Actuación en segunda instancia 34. El Despacho sustanciador en segunda instancia al advertir que, pese a que el apoderado de la parte actora adujo actuar en nombre de los señores Carlos Andrés Mosquera Perea y Jesús Javier Mosquera Perea, no reposaba en el expediente poder que lo facultará para tal fin, por lo que decidió proferir auto de mejor proveer el 24 de febrero del corriente para lo siguiente: • Requerir a los accionantes y a su apoderado, para que, en el término de 3 días computados a partir del día siguiente a la notificación, aportaran los poderes en los que se precise el mandato conferido por los señores Carlos Andrés 9 Mediante memorial allegado a la Secretaría General del Consejo de Estado, el 15 de diciembre de 2022.
Demandantes: Jairo Antonio Mosquera Sánchez y otros Demandados: Tribunal Administrativo de Chocó y otro Radicado: 11001-03-15-000-2022-05368-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Mosquera Perea y Jesús Javier Mosquera Perea al abogado Milvio Jacob Lozano Mayo, so pena de considerarlos como terceros con interés. • Adicionalmente, se solicitó las direcciones físicas y electrónicas de los referidos ciudadanos, a efectos de surtir las notificaciones pertinentes. 35.
El señor Milvio Jacob Lozano Mayo, en memorial remitido por correo electrónico a Secretaría General de la Corporación el 1 de marzo de 202310, puso de presente la imposibilidad de allegar los poderes dentro del término señalado por el despacho, toda vez que los señores Mosquera Perea no se encontraron en el lugar de su residencia. Respecto a las direcciones electrónicas, manifestó desconocerlas. 36.
En ese orden de ideas, Secretaría General del Consejo de Estado mediante notificación por aviso del 9 de marzo de 2023, puso en conocimiento de los señores Carlos Andrés Mosquera Perea y Jesús Javier Mosquera Perea la providencia del 24 de febrero de 2023. Lo anterior, con el fin de vincularlos a este proceso en calidad de terceros con interés en el presente asunto11.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia 37. Esta sala es competente para resolver la impugnación presentada por la parte actora contra la sentencia proferida por la Subsección A, Sección Segunda del Consejo de Estado. Lo anterior, de conformidad con lo establecido en el Decreto Ley 2591 de 1991, en el Decreto 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021 y en el artículo 2º del Acuerdo 80 de 2019 de la Sala Plena de esta Corporación. 2.2.
Cuestión previa 38. Es importante precisar que, si bien la parte actora afirmó que la demanda de acción de tutela se promovió contra las providencias dictadas por el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Quibdó y el Tribunal Administrativo de Chocó, el análisis en esta sentencia se limitará a la providencia de segunda instancia, puesto que fue la decisión que puso fin al trámite del proceso ejecutivo. 39.
Por otro lado, la Sala advierte que la impugnación del fallo de tutela se refirió únicamente respecto a los pronunciamientos efectuados por el a-quem en relación con el defecto procedimental. En ese orden, en esta instancia se circunscribirá el estudio de la solicitud de amparo deprecado frente a los argumentos expresamente referidos en el escrito relacionados con dicho cargo. 10 Cfr. Índice SAMAI N.º9. 11 Cfr. Índice SAMAI N.º11.
Demandantes: Jairo Antonio Mosquera Sánchez y otros Demandados: Tribunal Administrativo de Chocó y otro Radicado: 11001-03-15-000-2022-05368-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 40. Finalmente, comoquiera que el señor Milvio Jacob Lozano Mayo no acreditó su calidad de apoderado respecto a los señores Carlos Andrés Mosquera Perea y Jesús Javier Mosquera Perea, quienes integraron la parte activa en el proceso ejecutivo promovido por los tutelantes contra el municipio de Istmina – Chocó, los referidos ciudadanos serán tenidos en cuenta como terceros con interés. 2.2.
Legitimación en la causa 41. En primer lugar, la Sala advierte que los accionantes están legitimados en la causa por activa, a la luz de lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y los artículos 1°, 10, 46 y 49 del Decreto Ley 2591 de 1991. 42. En efecto, porque integraron la parte demandante en el proceso ejecutivo iniciado contra el municipio de Istmina - Chocó, y que derivó en la providencia de segunda instancia proferida por el Tribunal Administrativo de Chocó, el día 12 de agosto de 2022, que confirmó la decisión del a-quo de abstenerse de librar mandamiento de pago. 43.
En consecuencia, la parte accionante goza de legitimación en la causa por activa, presupuesto procesal que al superarse permite el estudio de los requisitos de procedibilidad y, de encontrarse superados, el análisis del núcleo esencial de los derechos presuntamente vulnerados. 44. Por otro lado, esta Sala de Decisión observa que el Tribunal Administrativo de Chocó está legitimado en la causa por pasiva, por ser la autoridad judicial que profirió el auto que puso fin al proceso ejecutivo. 2.3.
Problema jurídico 45. Corresponde a la Sala determinar si se confirma, modifica o revoca la providencia del 24 de noviembre de 2022, dictada por la Subsección A, Sección Segunda del Consejo de Estado, en la acción de tutela del vocativo de la referencia, instaurada por la parte actora con el fin de reclamar el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la familia y de acceso a la administración de justicia. 46.
Para estos efectos, la Sala analizará lo siguiente: • ¿Se superan en el caso concreto los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial, en especial el de relevancia constitucional? 47. De ser positiva la respuesta a la pregunta anterior, la Sala analizará lo siguiente: ¿El Tribunal Administrativo del Chocó, vulneró los derechos fundamentales invocados por presuntamente incurrir en el defecto procedimental, al proferir el Demandantes: Jairo Antonio Mosquera Sánchez y otros Demandados: Tribunal Administrativo de Chocó y otro Radicado: 11001-03-15-000-2022-05368-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 auto del 12 de agosto de 2022 que confirmó la decisión de primer grado en la que resolvió abstenerse de librar mandamiento de pago? 48.
Para resolver el problema jurídico planteado, se analizarán los siguientes temas: (i) el criterio de la Sección sobre la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales; (ii) el estudio de los requisitos generales de procedibilidad, en especial el de relevancia constitucional y de superarse; (iii) las generalidades de los defectos alegados y, (iv) análisis del caso concreto. 2.3.
Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales 49. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo unificó la diversidad de criterios que esta Corporación tenía sobre la acción de tutela contra providencias judiciales, en fallo de 31 de julio de 201212. Lo anterior, porque hasta ese momento, las distintas Secciones y la misma Sala Plena tenían diferentes posturas sobre este tema13.
En la referida sentencia se estableció que la tutela contra providencias judiciales sí es procedente si se cumplen ciertos requisitos especiales y excepcionales14. 50. A su vez, los requisitos especiales y excepcionales para que proceda una acción de tutela contra providencia judicial fueron unificados por la Sala Plena de esta Corporación en la sentencia del 5 de agosto del 201415.
En esta sentencia se establecieron seis requisitos generales de procedencia16 y ocho defectos especiales en los que puede incurrir una providencia judicial17. 12 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 31 de julio de 2012, M.P. María Elizabeth García González, Rad. No. 11001-03-15-000-2009-01328-01. 13 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñado. 14 Se dijo en la mencionada sentencia “DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expresado a folios 2 a 50 de esta providencia”. 15 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia del 05 de agosto de 2014, M.P. Jorge Octavio Ramírez, Rad.
No. 11001-03-15-000-2012-02201-01. 16 Los seis criterios adjetivos establecidos en la sentencia de unificación del 05 de agosto del 2014 son: i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; ii) Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable; iii) Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. iv);
Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora; v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible y vi) Que no se trate de sentencias de tutela. 17 Los ocho defectos materiales son los siguientes: i) Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió́ la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello; ii) Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó́ completamente al margen del procedimiento establecido; iii) Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión; iv) Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión; v) Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y Demandantes: Jairo Antonio Mosquera Sánchez y otros Demandados: Tribunal Administrativo de Chocó y otro Radicado: 11001-03-15-000-2022-05368-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 51.
Por tanto, previo a estudiar de fondo el asunto y determinar si se configuran los defectos especiales, la Sala determinará si se superan los siguientes requisitos generales de procedencia: i) que la tutela no se dirija contra un fallo de tutela, ii) inmediatez, iii) subsidiariedad, iv) relevancia constitucional, v) identificación razonable de los hechos vulneradores del derecho vi) cuando proceda, efecto decisivo de la irregularidad procesal 52.
De modo que, de no observarse el cumplimiento de uno de estos presupuestos, se declara improcedente la acción de amparo, sin que se analice el fondo del asunto. Cumplidos esos parámetros, corresponderá a la Sala estudiar si se configura uno o más de los defectos materiales o especiales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial.
En este mismo sentido, la sala ha establecido que, para la prosperidad o negación del amparo impetrado, se requerirá: i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión y ii) que la acción no intente reabrir el debate de instancia. 53. Es importante recalcar que la acción de tutela no puede ser considerada como una “tercera instancia” que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural.
Bajo las anteriores directrices se entrará a estudiar el caso de la referencia. 2.4 Análisis sobre los requisitos generales de procedibilidad 2.4.4. Relevancia constitucional 54. En primer lugar, se advierte que el Alto Tribunal Constitucional se familiarizó con el término “relevancia constitucional” en la sentencia C-590 de 200518 en la que señaló que la acción de tutela solo es procedente siempre y cuando se cumplan ciertos ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales; vi) Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional; vii).
Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerad y viii) Violación directa de la Constitución. 18 Durante el periodo comprendido entre 1992 y 2005 hasta aquí, es claro que el Alto Tribunal Constitucional si bien aún no contemplaba como requisito general para la procedibilidad de la acción de tutela, la relevancia constitucional, lo cierto es que de manera indirecta sí hacía alusión a ella, al señalar que: a) la solicitud de amparo no se constituye como una tercera instancia; b) que no se instituyó para controvertir la interpretación hecha por los jueces ordinarios en una decisión judicial; c) que no es procedente para estudiar asuntos netamente económicos.
Esto, bajo el entendido que las discusiones de orden legal escapan del radio de acción de garantías superiores. Demandantes: Jairo Antonio Mosquera Sánchez y otros Demandados: Tribunal Administrativo de Chocó y otro Radicado: 11001-03-15-000-2022-05368-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 y rigurosos requisitos de procedibilidad, dentro de los que se encuentra la relevancia constitucional.
Sobre esta exigencia, en aquella oportunidad se advirtió: 55. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional. Como ya se mencionó, «el juez no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia iusfundamental so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones.
En consecuencia, el fallador de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa por qué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia que afecta los derechos fundamentales de las partes». (Subrayado fuera de texto) 56. Con fundamento en lo anterior, la Corte Constitucional ha logrado significativos avances en torno a los criterios que llevan a determinar cuándo se cumple esta exigencia. Así, en sentencia SU-215 de 202219, el Alto Tribunal unificó los criterios que se deben analizar a la hora de determinar si un asunto reviste o no de relevancia constitucional, de acuerdo precisamente a los fines acogidos hasta ese momento, los cuales se pasan a exponer en el siguiente gráfico para mayor entendimiento: 57.
A su vez, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, 19 A través de esta decisión judicial, la Corte Constitucional revisó las sentencias proferidas en primera y segunda instancia por las Secciones Quinta y Primera del Consejo de Estado, dentro de una acción de tutela formulada por Producciones RTI S.A.S. contra la Sección Cuarta de este mismo órgano de cierre.
Tras abordar los criterios que debe reunir una solicitud de amparo que reproche una decisión judicial para superar el requisito de la relevancia constitucional, la Corte Constitucional esbozó que el mecanismo de tutela formulado por RTI S.A.S. no cumplía con este postulado. Lo anterior, porque (i) no tenía la identidad para interpretar, aplicar o desarrollar la Constitución Política o desarrollar el alcance de un derecho fundamental;
(ii) involucraba un debate eminentemente legal; (iii) planteaba una discusión preponderantemente económica; y, (iv) no cumplía con la carga argumentativa y explicativa rígida porque no se demostraba la grave violación de los derechos fundamentales invocados. Finalidad de la relevancia constitucional Parámetros que se deben tener en cuenta para verificar si se cumple con los cometidos de la relevancia constitucional Respeto por las competencias de las jurisdicciones.
El caso debe involucrar algún debate jurídico que gire en torno al contenido, alcance y goce de algún derecho fundamental y no referirse exclusivamente a un asunto meramente legal y/o económico, es decir, la cuestión “debe revestir una “clara”, “marcada” e “indiscutible” relevancia constitucional. La protección de la autonomía e independencia de los jueces.
La controversia no debe limitarse a una puramente legal y/o económica: La tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios, pues la competencia del juez de tutela se restringe a los asuntos de relevancia constitucional y a la protección efectiva de los derechos [fundamentales] y no a problemas de carácter legal.” En este orden, se reitera que el examen de relevancia constitucional exige que la solicitud de amparo trascienda la mera “inconformidad con las decisiones adoptadas por los jueces naturales”. la preservación de la específica finalidad de la acción de tutela, instituida para la protección y restablecimiento de los derechos fundamentales.
Carga argumentativa mínima: La acción de tutela debe plantear argumentos suficientes dirigidos a demostrar que la providencia judicial afectó de manera grave un derecho fundamental. la prevención del uso indebido de la acción como una instancia adicional de los procesos adelantados ante las jurisdicciones competentes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente legal El examen de la acción de tutela dirigida contra decisiones de las altas cortes debe ser estricto lo que implica verificar que en efecto se haya presentado una actuación judicial claramente arbitraria o violatoria de los derechos fundamentales.
Así, la tutela contra providencias judiciales no debe representar una instancia adicional de los litigios ordinarios, ni es un escenario para definir controversias doctrinarias o interpretativas de corrección legal. Relevancia constitucional - sentencia Corte Constitucional 2022 Demandantes: Jairo Antonio Mosquera Sánchez y otros Demandados: Tribunal Administrativo de Chocó y otro Radicado: 11001-03-15-000-2022-05368-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 en sentencia de unificación del 5 de agosto del 201420, adoptó de manera expresa la posición de la Corte Constitucional establecida en la sentencia C-590 de 2005 sobre los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela. 58.
En concreto sobre la relevancia constitucional, en aquella oportunidad señaló que este requisito tiene dos cometidos fundamentales: i) proteger el principio constitucional de la autonomía funcional de los jueces; y ii) evitar que la acción de tutela se torne en un instrumento para involucrarse en asuntos que corresponde a otras jurisdicciones. 59.
Finalmente, esta Sección en sentencia del 29 de septiembre de 202221 modificó la postura que venía manejando sobre el estudio del requisito de relevancia constitucional, en especial, en aquellos casos en los cuales se hace evidente que los temas se limitan a aspectos de índole legal o económico, sin que se pueda advertir la necesidad de desarrollar un estudio de fondo sobre una posible vulneración de una garantía constitucional. 60.
De esta manera, esta Sala de Decisión, planteó que el estudio de la relevancia constitucional debía estar acompasado con los criterios establecidos por la Corte Constitucional y acogidos por esta Corporación, que en concreto se refieren a: I. que el actor cumpla su carga argumentativa, en donde justifique suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales, ya que no basta que se aduzca la vulneración de aquellos;
II. que la acción de tutela no se erija en una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, puesto que este mecanismo solo está instituido para proteger derechos fundamentales y no para discutir la discrepancia que el actor tenga frente a la decisión judicial. Por ende, no debe ser un debate exclusivamente legal; y III. que no se trate de asuntos puramente económicos en los que no se advierta la tensión entre las decisiones que se enjuician y una vulneración ostensible de un derecho fundamental.
Lo anterior porque estas controversias corresponde definirlas a los jueces ordinarios y la tutela no puede convertirse en una tercera instancia. 61. Conforme a lo decidido en anteriores oportunidades, la Sala entrará a decidir si en el presente caso el asunto reviste o no relevancia constitucional, de conformidad con los criterios antes planteados y atendiendo a los fines acogidos por la Corte 20 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.
Sentencia del 05 de agosto de 2014, M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, Rad. No. 11001-03-15-000-2012-02201-01. 21 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta. Sentencia del 29 de septiembre de 2022. Rad. 11001-03-15-000-2022-03365-01, M.P. Pedro Pablo Vanegas Gil. Demandantes: Jairo Antonio Mosquera Sánchez y otros Demandados: Tribunal Administrativo de Chocó y otro Radicado: 11001-03-15-000-2022-05368-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 Constitucional y esta Corporación. 2.5.
Caso concreto 62. La Sala anticipa que revocará parcialmente el fallo del 24 de noviembre de 2022 proferido por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado que negó el amparo solicitado por el señor Jairo Antonio Mosquera Sánchez y su grupo familiar, para en su lugar, declarar improcedente la acción de tutela por no encontrar satisfecho el requisito de la relevancia constitucional respecto al defecto procedimental invocado. 63.
Con relación a este cargo, el extremo accionante reiteró en su escrito de impugnación que el Tribunal Administrativo de Chocó, al momento de resolver la apelación en contra de la decisión que se abstuvo de librar mandamiento de pago, desconoció las normas de procedimientos contenidas en el CPACA y el CGP, en lo que refiere a las solicitudes de pago seguidas de la sentencia condenatoria y en las que, por lo demás, no se contempla como requisito de procedibilidad para iniciar un proceso ejecutivo, aquel consistente en agotar la conciliación prejudicial. 64.
Reiteraron que nunca se instauró demanda ejecutiva, por lo que, los requisitos del artículo 161 del CPACA no le eran aplicables, particularmente el que se refiere a la conciliación extrajudicial. Mencionó que lo que realmente presentó, fue una solicitud de pago instaurada en el mismo expediente ordinario conforme lo señala el artículo 306 del CGP22, efecto para el cual consignaron los valores correspondientes por concepto de desarchivo del expediente ordinario. 65.
Así las cosas, en relación con los reparos señalados anteriormente, la Sala advierte que el caso involucra un debate jurídico eminentemente legal que pretende dar lugar a una tercera instancia. Esto impide que los argumentos cumplan con uno de los criterios determinantes para que un asunto revista relevancia constitucional, tal como se pasa a explicar. 66.
En tales circunstancias, se tiene que, si bien la parte actora hizo alusión al cargo por defecto procedimental, lo cierto es que no presentaron argumentos suficientes que demostraran por qué este tema debe trascender las instancias ya agotadas para llegar a la órbita del juez constitucional. En el presente caso se planteó un debate en el que no se demuestra cómo la decisión afecta el núcleo esencial de los derechos invocados, por lo que, para este fallador es viable determinar que de la providencia enjuiciada no se deriva una afectación a sus derechos fundamentales al debido proceso, acceso 22 «ARTÍCULO 306.
EJECUCIÓN. Cuando la sentencia condene al pago de una suma de dinero, a la entrega de cosas muebles que no hayan sido secuestradas en el mismo proceso, o al cumplimiento de una obligación de hacer, el acreedor, sin necesidad de formular demanda, deberá solicitar la ejecución con base en la sentencia, ante el juez del conocimiento, para que se adelante el proceso ejecutivo a continuación y dentro del mismo expediente en que fue dictada.
Formulada la solicitud el juez librará mandamiento ejecutivo de acuerdo con lo señalado en la parte resolutiva de la sentencia y, de ser el caso, por las costas aprobadas, sin que sea necesario, para iniciar la ejecución, esperar a que se surta el trámite anterior.» Demandantes: Jairo Antonio Mosquera Sánchez y otros Demandados: Tribunal Administrativo de Chocó y otro Radicado: 11001-03-15-000-2022-05368-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 material a la justifica “familia y buena fe”. 67.
En ese sentido, para la Sala es claro que el Tribunal accionado, en la referida providencia, expuso con claridad los argumentos que ahora la parte actora pretende desestimar por medio de la solicitud de amparo. Adelantó el trámite como una demanda ejecutiva, pues fue lo solicitado por la parte accionante tanto en su escrito inicial, como en la apelación. Además, explicó con suficiencia el motivo para confirmar la decisión de abstenerse de librar mandamiento de pago, lo que en todo caso no impide el ejercicio de sus derechos fundamentales, ni lo cohíbe de acercarse nuevamente a la jurisdicción siempre que se acrediten los requisitos para tal fin. 68.
Así, lo pretendido por la parte accionante es utilizar este mecanismo de amparo constitucional como una instancia adicional del proceso, para que se ordene de manera inmediata librar mandamiento ejecutivo. Sin embargo, esta facultad escapa de la órbita de competencia del juez constitucional a todas luces. 69. Por lo expuesto, teniendo en cuenta que el caso involucra un debate jurídico que tiene una consecuencia netamente legal, referida a la aplicación de normas procesales –relativas al agotamiento del requisito de conciliación prejudicial– dentro de un proceso ejecutivo, es claro que lo que pretende la actora con la presente tutela es que se surta una tercera instancia para debatir nuevamente los argumentos que fueron despachados de manera desfavorable por los jueces de instancia. 2.6.
Conclusión 70. Por lo anteriormente expuesto, se revocará parcialmente el fallo del 24 de noviembre de 2022 en el que la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado negó las pretensiones de la acción de tutela interpuesta por el señor Jairo Antonio Mosquera Sánchez y otros. En su lugar, se declarará improcedente el amparo respecto al defecto procedimental alegado por la parte actora porque no se encontró satisfecho el requisito general de la relevancia constitucional.
En lo demás, se confirmará la negativa, teniendo en cuenta que el estudio efectuado por el a quo sobre el yerro sustantivo no fue objeto de impugnación. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, III. FALLA PRIMERO: RECONOCER a los señores Carlos Andrés Mosquera Perea y Jesús Javier Mosquera Perea como terceros con interés en el trámite de las presentes diligencias.
Demandantes: Jairo Antonio Mosquera Sánchez y otros Demandados: Tribunal Administrativo de Chocó y otro Radicado: 11001-03-15-000-2022-05368-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 SEGUNDO: REVOCAR PARCIALMENTE la sentencia del 24 de noviembre de 2022 dictada por la Subsección A, Sección Segunda del Consejo de Estado, en la que negó el amparo invocado por el señor Jairo Antonio Mosquera Sánchez y otros y, en su lugar, DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela respecto al defecto procedimental, por los motivos expuestos en la parte motiva de esta decisión y CONFIRMAR la decisión en lo que atañe al defecto sustantivo.
TERCERO: NOTIFICAR a las partes y a los terceros intervinientes, en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.
CUARTO: Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Presidente ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Esta decisión fue generada con firma electrónica, la cual tiene plena validez y efectos jurídicos, conforme a lo dispuesto en la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012.