CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá D.C., doce (12) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024) Consejero Ponente: GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Referencia: RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN Radicación núm.: 11001-03-24-000-2018-00295-00 Demandante: CONSULFERT LIMITADA EN LIQUIDACIÓN Demandado: SUPERINTENDENCIA DE PUERTOS Y TRANSPORTE Sentencia que resuelve recurso extraordinario de revisión La Sala decide el recurso extraordinario de revisión interpuesto por Consulfert Limitada en liquidación contra la sentencia de 21 de junio de 2017, proferida por la Subsección B de la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicación núm.: 11001-33-37-039-2015-00111-01.

I.- ANTECEDENTES I.1.- La demanda ordinaria 1. Consulfert Limitada en liquidación, por intermedio de apoderado judicial y en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 de la Ley 1437 de 18 de enero de 20111, instauró demanda en contra del Ministerio de Transporte y de la Superintendencia de Puertos y Transporte, en adelante Supertransporte, con el fin de que se declarara la nulidad del oficio núm. 20145000424331 del 23 de septiembre de 2014, por medio del cual se negó la solicitud de devolución del pago en exceso por concepto de tasa de vigilancia del año 2001. 2.

Solicitó, a título de restablecimiento, la devolución de “[…] $22.781.966 […]”, que correspondía al valor pagado en exceso, el cual a la fecha de presentación de la demanda equivalía a “[…] 39.868.441 […]”. 3. Expuso que en el año 2001, la Supertransporte recaudó por concepto de tasa de vigilancia la suma de “[…] $11.441.708.133 […]”; sin embargo, solo ejecutó “[…] $1.394.909.012 […]”, lo que generó un excedente en el cobro realizado de aproximadamente el 90%. 1 “[…] Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo […]”. 2 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2018-00295-00 Demandante: Consulfert Limitada en Liquidación 4.

Adujo la vulneración de sus derechos de audiencia y defensa, por cuanto la Supertransporte no efectuó en debida forma la notificación personal del acto acusado, limitándose a remitir una comunicación a través de correo certificado. 5. Señaló que se incurrió en falsa motivación, pues la decisión se basó en supuestos de hecho y de derecho incorrectos, al catalogar la tasa de vigilancia como un impuesto y confundir la reclamación del pago en exceso o pago de lo no debido con la devolución de saldos a favor. 6.

Explicó que se infringió la norma en que debía fundarse la decisión, porque se aplicó al estudio de la prescripción de la devolución de pagos en exceso el artículo 854 del Estatuto Tributario, que establecía el término de dos años para reclamar la devolución de un saldo a favor; en lugar de los artículos 11 y 21 del Decreto 1000 de 1997, que remitían a la regla general de diez años, prevista en el artículo 2536 de la Ley 84 de 26 de mayo de 18732. 7.

Por su parte, la Supertransporte se opuso a las pretensiones de la demanda, por las siguientes razones: 8. Sostuvo que las falencias en el trámite de la notificación personal no invalidaban su decisión y que, en caso de considerarse que el acto acusado era nulo, no sería procedente ordenar la devolución del saldo a favor por concepto de tasa de vigilancia del año 2001, debido a que la acción prescribió. 9.

Anotó que, según lo dispuesto en el artículo 2536 de la Ley 84 de 1873, aplicable por remisión de los artículos 11 y 21 del Decreto 1000 de 1997, la solicitud de devolución de pago en exceso prescribía al vencimiento de los cinco años de la acción ejecutiva, y no en diez años, como erróneamente afirmó la demandante. 10. Propuso la improcedencia de las pretensiones y las excepciones de falta de causa para demandar, inexistencia de la obligación, buena fe y las demás que se encontraran probadas de oficio. 11.

De otro lado, el Ministerio de Transporte adujo que se configuraba la falta de legitimación en la causa por pasiva, en atención a que los hechos que dieron lugar a la controversia no se originaban en actuaciones u omisiones imputables a dicha cartera ministerial. I.2. La sentencia de primera instancia 12. El Juzgado Treinta y Nueve Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá - Sección Cuarta-, en sentencia del 30 de octubre de 2015, negó las pretensiones de la demanda, al considerar lo siguiente: 2 “[…] Código Civil de los Estados Unidos de Colombia […]”. 3 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2018-00295-00 Demandante: Consulfert Limitada en Liquidación 13.

Manifestó que la indebida notificación del acto demandado no impedía el análisis de legalidad, toda vez que sus efectos recaían sobre su firmeza y eficacia, mientras que el estudio de nulidad se centraba en validar la existencia de vicios en su formación. 14. Aseveró que la Supertransporte no tenía competencia para fijar la tasa de vigilancia en el año 2001, porque el Decreto 1016 de 6 de junio de 20003 derogó esa facultad y el Decreto 101 de 20004 se la asignó a la Comisión Reguladora de Transporte.

En consecuencia, coligió que los pagos efectuados eran indebidos, puesto que no existía causa legal que originara la obligación tributaria. No obstante, expuso que este análisis solo podría incidir en la decisión si se verificaba que el contribuyente presentó la reclamación dentro de los límites temporales dispuestos por el legislador. 15.

En relación con la prescripción de la solicitud de devolución del pago en exceso, precisó que la demandante pagó la tasa de vigilancia el 21 de junio de 2001, fecha en la que se encontraba vigente el artículo 2536 de la Ley 84 de 1983, que establecía el término de diez años. Sin embargo, la Ley 791 de 27 de diciembre 20025, modificó este término reduciéndolo a cinco años. 16.

Explicó que el prescribiente -quien se beneficia de la prescripción-, tiene la opción de elegir la norma de prescripción extintiva. En el caso analizado, la administración optó por el término de cinco años previsto en la Ley 791 de 2002, que se contabilizaba a partir de la entrada en vigencia de esta norma, es decir, el 27 de diciembre de 2002. 17.

En ese sentido, señaló que la solicitud de devolución del pago en exceso o de lo no debido se presentó el 30 de diciembre de 2011, cuatro años y tres días después del plazo legal aplicable, motivo por el que declaró probada la excepción de prescripción. 18. Finalmente, no condenó en costas a la parte vencida, pues concluyó que se trataba de un asunto de interés público.

I.3. El recurso de apelación 19. La accionante interpuso recurso de apelación en contra del fallo de 30 de octubre de 2015, por estimar que el término de prescripción debía contabilizarse a partir del cierre del año fiscal 2001, dado que en ese momento podía conocer el excedente del presupuesto ejecutado por la Supertransporte y determinar si existió un pago en exceso. 20.

Aseveró que el a quo erró al concluir que el prescribiente era la administración, sin tener en cuenta que, en las obligaciones fiscales esa calidad la ostentaba el 3 “[…] Por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia de Puertos y Transporte […]”. 4 “[…] Por el cual se modifica la estructura del Ministerio de Transporte y se dictan otras disposiciones […]”. 5 “[…] Por medio de la cual se reducen los términos de prescripción en materia civil […]”. 4 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2018-00295-00 Demandante: Consulfert Limitada en Liquidación contribuyente.

De manera que, a su juicio, estaba facultada para escoger el término de prescripción de diez años, de conformidad con el cual la reclamación se presentó oportunamente. I.4. La sentencia de segunda instancia 21. La Subsección B de la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante sentencia de 21 de junio de 2017, confirmó el fallo apelado. 22.

Precisó que el término de prescripción para solicitar la devolución de pagos en exceso correspondía al previsto para la acción ejecutiva en el artículo 2536 de la Ley 84 de 1873, que fue modificado por la Ley 791 de 2002, en el sentido de reducir el plazo de diez a cinco años. 23. Anotó que el artículo 41 de la Ley 153 de 1887 determinó que la expedición de una nueva norma, que modifica un término de prescripción en curso, habilita al prescribiente para elegir la disposición que aplicará a su caso.

En ese contexto, aclaró que, contrario a lo afirmado en primera instancia, la sociedad actora era el prescribiente, ya que se beneficiaba de la prescripción. 24. Consideró que el término de la acción ejecutiva se contabilizaba desde el momento en el que se canceló un mayor valor al que el contribuyente estaba obligado, y no con posterioridad, como lo aseguró la demandante. 25.

Estimó que la solicitud de devolución del pago en exceso por concepto de la Contribución Especial de Vigilancia del año 2001, se presentó de manera extemporánea, por cuanto el pago se realizó el 21 de junio de 2001 y la reclamación se radicó el 30 de diciembre de 2011, lo que significa que se presentó por fuera del término de prescripción de diez años al que se acogió la accionante.

II. EL RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN II.1. El recurso extraordinario -causal invocada- 26. Consulfert Limitada en liquidación, por intermedio de apoderado judicial, instauró recurso extraordinario de revisión en el que solicitó que se declare la nulidad de la sentencia de 21 de junio de 2017 y se dicte providencia sustitutiva en la que se acceda a las pretensiones de la demanda. 27.

En criterio de la revisionista, en el sub examine se configura la causal de revisión prevista en el numeral 5. del artículo 250 de la Ley 1437, esto es, nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación. 5 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2018-00295-00 Demandante: Consulfert Limitada en Liquidación 28.

Como sustento de la causal invocada, argumentó que la providencia censurada incurrió en falta y falsa motivación, y que se omitió decretar y practicar una prueba fundamental solicitada en primera instancia. 29. Cuestionó que no se valoraran los documentos aportados en copia simple con el libelo introductorio, por cuanto no fueron objeto de tacha de falsedad, su autenticidad fue aceptada en la contestación de la demanda presentada por la Supertransporte, y cuentan con valor probatorio, de conformidad con la jurisprudencia del Consejo de Estado6. 30.

Aseveró que se incurrió en falsa motivación, en tanto la afirmación consistente en que la “[…] reclamación se presentó por fuera del término previsto en la norma, […] [referirse] al art 2536 del Código Civil, y con razones ambivalentes desestimando las pruebas aportadas, desconoce que la parte actora desconocía del pago en exceso, por ello al hacer el pago no tenía como conocer que estaba haciendo un pago de lo no debido […]”. 31.

Explicó que, de acuerdo con lo previsto en el artículo 2536 de la Ley 84 de 1873, el término de prescripción debía contabilizarse desde el momento en el que la obligación se hizo exigible, es decir, a partir del 1° de enero de 2002, fecha en la que las cuentas, balances, contabilidad y finanzas del año 2001, quedaron en firme y, por ende, tuvo la posibilidad de conocer la existencia de excedentes y de pedir la devolución de los pagos en exceso. 32.

Además, adujo que la Supertransporte incumplió el deber de liquidar lo recaudado por concepto de tasa de vigilancia en 2001 y de informar al contribuyente la existencia de excedentes. 33. Por lo anterior, indicó que no era acertado calcular dicho término desde la fecha del pago de la tasa de vigilancia, pues en esa época desconocía que había cancelado un mayor valor y no podía hacer valer su derecho. 34.

Sostuvo que solicitó que se decretara como prueba el “[…] certificado de la fecha exacta en que las cuentas, balances, contabilidad o finanzas de la [Supertransporte] […] quedaron en firme para el año 2001 […]”. 35. Indicó que en la audiencia inicial se negó el decreto de este documento, por lo que interpuso recurso de apelación, que fue concedido en el efecto devolutivo, “[…] pero nunca fue resuelto, por cuanto procedió a dictar sentencia sin dicha prueba […]”.

II.2. Trámite del recurso extraordinario de revisión 36. El recurso extraordinario de revisión fue presentado ante la Secretaría de la Sección Primera del Consejo de Estado el 27 de junio de 2018 y luego de efectuarse 6 “[…] Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 7 de marzo de 2011, exp. 20171, M.P. Enrique Gil Botero […]”. 6 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2018-00295-00 Demandante: Consulfert Limitada en Liquidación el correspondiente reparto entre los despachos que integran la Sección, se asignó la radicación núm.: 11001-03-24-000-2018-00295-00. 37.

Mediante proveído de 8 de noviembre de 2018 se admitió el recurso extraordinario de revisión y, por medio de auto de 19 de diciembre de esa anualidad, se dispuso efectuar el traslado correspondiente a quienes fueron vinculados al proceso de acuerdo con lo previsto en el artículo 253 de la Ley 1437. 38. En decisión de 10 de junio de 2019 se resolvió tener como pruebas los documentos relacionados en el inciso 1° del acápite de pruebas de la contestación de la demanda. 39.

El 19 de junio de 2019 el apoderado judicial de la sociedad recurrente instauró recurso de reposición en contra del auto de 10 de junio de 2019, por considerar que se omitió resolver sobre el decreto y práctica de las pruebas solicitadas en el escrito contentivo del recurso extraordinario de revisión. 40. Mediante auto de 13 de noviembre de 2019 se resolvió: (i) reponer la decisión recurrida;

(ii) decretar la prueba trasladada solicitada por la accionante, consistente incorporar al plenario copia de la certificación de la fecha exacta en la que las cuentas, balances, contabilidad o finanzas de la Supertransporte quedaron en firme para el año 2001, que obraba en el proceso con radicación núm. 25000-23-37-000- 2015-00790-00; y (iii) Oficiar al Juzgado Treinta y Nueve Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, con el fin de que aportara el proceso ordinario núm.: 11001-33- 37-039-2015-00111-01, dentro del cual se profirió la sentencia objeto de revisión. 41.

La prueba trasladada y el expediente ordinario fueron debidamente incorporados al proceso y se encuentran visibles en los índices 45 y 38 del expediente digital, respectivamente. 42. El 26 de enero de 2021 el expediente pasó para sentencia7. II.3 Intervención de la Superintendencia de Puertos y Transporte 43. La Supertransporte, por intermedio de apoderado judicial, se opuso a las pretensiones del presente recurso extraordinario de revisión, porque, en su criterio, las irregularidades alegadas no configuran la causal de nulidad originada en la sentencia, pues el propósito de la revisionista es controvertir las consideraciones del juez de la causa y que se acoja su interpretación sobre las normas que regulan la prescripción y el pago en exceso. 44.

Destacó que en el proceso ordinario se valoraron los documentos aportados con la demanda y que se expusieron con suficiencia los criterios normativos y jurisprudenciales que sustentaron la decisión de contabilizar el término de prescripción a partir de la fecha del pago en exceso. 7 Cfr. Índice 41 del expediente digital en SAMAI. 7 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2018-00295-00 Demandante: Consulfert Limitada en Liquidación 45.

Por lo anterior, solicitó que se declarara infundado el recurso. II.4. Intervención de la Subsección B de la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca 46. La Subsección B de la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca se opuso a la prosperidad de la demanda, porque, desde su punto de vista, la providencia objeto del recurso se profirió con apego a las normas aplicables y a partir del estudio de las pruebas aportadas al proceso. 47.

Arguyó que, en los términos del recurso de apelación, la sentencia cuestionada se centró en determinar la prescripción de la acción ejecutiva, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 2536 de la Ley 84 de 1873, norma a la que se acogió la demandante y en virtud de la cual tenía un plazo de diez años para solicitar la devolución de lo pagado en exceso por concepto de la tasa de vigilancia del año 2001. 48.

En ese sentido, indicó que dicho término se contabilizaba a partir del momento en que se generó el pago en exceso. En este caso, el pago de la tasa se efectuó el 21 de junio de 2001, y la solicitud de devolución se presentó el 30 de diciembre de 2011, es decir, después del vencimiento del plazo, razón por la cual prescribió la acción ejecutiva.

II.5. Intervención del Ministerio Público 49. El Procurador Delegado ante el Consejo de Estado, que interviene como agente del Ministerio Público en el proceso de la referencia, dentro de la oportunidad procesal para rendir concepto, guardó silencio8. III. CONSIDERACIONES DE LA SALA III.1. Competencia y oportunidad 50. El artículo 248 de la Ley 1437 dispone que el recurso extraordinario de revisión procede en contra de las sentencias ejecutoriadas dictadas por las secciones y subsecciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, por los tribunales administrativos y por los juzgados administrativos. 51.

En tratándose del recurso extraordinario de revisión instaurado en contra de las sentencias proferidas por los tribunales administrativos, el artículo 249 de la Ley 1437 prevé que la competencia radica en las secciones y subsecciones del Consejo de Estado según la materia. 52. Por su parte, los artículos 251 y 252 de la Ley 1437 establecen que este recurso extraordinario puede interponerse dentro del año siguiente a la ejecutoria de la 8 4 Cfr. Índice 6 del expediente digital en SAMAI. 8 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2018-00295-00 Demandante: Consulfert Limitada en Liquidación respectiva sentencia, mediante escrito que debe reunir los requisitos establecidos en esta última disposición, con indicación precisa y razonada de la causal en que se funda, acompañada de los documentos necesarios y de las pruebas documentales que el recurrente tenga en su poder y las que pretenda hacer valer. 53.

En el caso concreto, se advierte que Consulfert Limitada en liquidación, mediante escrito presentado el 27 de junio de 20189, interpuso el recurso extraordinario de revisión en contra de la sentencia proferida por la Subsección B de la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho núm.11001-33-37-039-2015-00111-01, el 21 de junio de 2017; providencia que fue notificada a través de mensaje al buzón electrónico para notificaciones judiciales el 29 de junio de 201710 y quedó ejecutoriada11 el 5 de julio del mismo año, es decir, que el recurso se presentó antes del vencimiento del término de un año que señala la norma. 54.

En consecuencia, la Sala es competente para decidir el recurso extraordinario de revisión de la referencia, en la medida en que fue instaurado oportunamente y promovido en contra de una sentencia ejecutoriada proferida por la Subsección B de la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, motivo por el cual se cumplen los presupuestos procesales para su estudio de fondo.

III.2. Aspectos generales del recurso extraordinario de revisión 55. El recurso extraordinario de revisión, como excepción al principio de la cosa juzgada que ampara las sentencias ejecutoriadas, ha sido instituido por el legislador para enmendar los errores o ilícitos cometidos en la expedición de tales providencias. 56. El citado recurso procede por las causales taxativas que en cada caso haya definido el legislador, y tiene como propósito garantizar la justicia real y material como valor fundante del Estado de Derecho, tal y como lo sostuvo la Corte Constitucional en sentencia C-871 de 2003, en la cual señaló lo siguiente: “[…] Con todo, el principio de la cosa juzgada no tiene carácter absoluto pues puede llegar a colisionar con la justicia material del caso concreto.

Para enfrentar tal situación se ha consagrado la acción de revisión, la cual permite en casos excepcionales dejar sin valor una sentencia ejecutoriada en aquellos casos en que hechos o circunstancias posteriores a la decisión judicial revelan que ésta es injusta. En este sentido puede afirmarse que la revisión se opone al principio “res iudicata pro veritate habertur” para evitar que prevalezca una injusticia, pues busca aniquilar los efectos de la cosa juzgada de una sentencia injusta y reabrir un proceso ya fenecido […]”. 57.

Así las cosas, en la medida en que, a través de este recurso se puede ver alterada la certeza brindada por la cosa juzgada, el mismo procede por las causales 9 Cfr. Fl. 38 del cuaderno principal. 10 Cfr. Índice 12 del expediente ordinario en SAMAI. 11 Conforme con el artículo 302 de la Ley 1564. 9 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2018-00295-00 Demandante: Consulfert Limitada en Liquidación expresamente señaladas por la ley, imposibilitando alegar o acudir a otras12; taxatividad que resulta razonable, pues se trata de un mecanismo que modifica providencias que se consideraban inmutables y definitivas, razón por la cual los motivos que dan lugar a la revisión deben ser aplicados e interpretados en sentido restringido13. 58.

Por tal razón, el recurso extraordinario de revisión no puede ejercerse como un medio de impugnación para abordar el fondo del asunto que fue objeto de análisis en el trámite ordinario, dado que este control autónomo vincula su procedencia a las causales previstas por el legislador en los artículos 250 de la Ley 1437 y 20 de la Ley 797 de 29 de enero de 200314.

Es por ello que, su naturaleza excepcional impide: (i) reabrir el debate jurídico, probatorio o fáctico, propio de las instancias ordinarias; (ii) subsanar las omisiones de las partes en el curso del proceso; y (iii) cuestionar la interpretación normativa del juez natural. III.3. De la causal invocada 59. La causal del recurso extraordinario de revisión que invoca la demandante, es la prevista en el numeral 5. del artículo 250 de la Ley 1437 cuyo tenor literal es el siguiente: “[…] Artículo 250.

Causales de revisión. Sin perjuicio de lo previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, son causales de revisión: […] 5. Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación […]”. 60. De esta manera, se evidencia que el legislador restringió la procedencia de este mecanismo extraordinario a las sentencias ejecutoriadas contra las que no procedan recursos, con el fin de corregir errores graves y la perpetración de decisiones injustas o irregulares.

Sin embargo, la jurisprudencia ha admitido la posibilidad de analizar esta causal cuando el vicio se presente en el momento previo a dictar el fallo y el afectado no pueda advertirlo, evento que deberá demostrarse con suficiencia en el trámite de revisión15. 61. En ese orden de ideas, por regla general, no es admisible valerse de esta causal para controvertir nulidades procesales ocurridas en una etapa previa a la decisión definitiva, debido a que su formulación se somete a las reglas de oportunidad 12 Corte Constitucional.

Sentencia C – 0004 de 20 de enero de 2003. M.P.: Eduardo Montealegre Lynett. 13 Ibidem. 14 “[…] Por la cual se reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales exceptuados y especiales […]”. 15 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Tercera Especial de Decisión. Sentencia de 3 de diciembre de 2019.

Radicación: 11001-03-15-000-2018-01235-00. C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez; Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Séptima Especial de Decisión. Sentencia de 3 de diciembre de 2019. Radicación: 11001-03-15-000-2012-00643-00. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sala Dieciséis Especial de Decisión. Sentencia de 5 de mayo de 2020.

Radicación: 11001-03-15-000-2017-02519-00. C.P. Nicolás Yepes Corrales. 10 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2018-00295-00 Demandante: Consulfert Limitada en Liquidación consagradas en el artículo 134 de la Ley 1564 de 12 de julio de 201216, sin perjuicio del deber del juez de declarar de oficio las nulidades insaneables que advierta antes de dictar sentencia. 62.

Bajo estas glosas, la jurisprudencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo17 ha sostenido, a título enunciativo, que las irregularidades sustanciales del procedimiento que pueden considerarse como nulidades originadas en la sentencia son las siguientes: “[…] i) falta de jurisdicción o competencia, ii) cuando se dicta nueva sentencia en proceso terminado normalmente por sentencia en firme, iii) cuando sin más actuación se dicta sentencia después de ejecutoriado el auto por el cual hubiera sido aceptado el desistimiento, aprobada la transacción o declarada la perención del proceso, iv) cuando se dicta sentencia como única actuación, sin el previo trámite correspondiente, v) cuando se condena al demandado por cantidad superior o por objeto distinto del pretendido en la demanda o por causa diferente de la invocada en ésta, vi) cuando se condena a quien no ha sido parte en el proceso, vii) o cuando, sin más actuación, se profiere sentencia después de ocurrida cualquiera de las causas legales de interrupción o de suspensión o, en estos casos, antes de la oportunidad debida, viii) cuando la sentencia aparece firmada con mayor o menor número de magistrados, o adoptada con un número de votos diverso al previsto en la ley, ix) cuando la providencia carece completamente de motivación. […]”. 63.

Visto lo anterior, la Sala procederá a efectuar el análisis de fondo de los argumentos expuestos en el recurso, para, luego, determinar si se configura o no la causal de revisión invocada por la parte recurrente. III.4. Problema jurídico 64. Corresponde determinar si se configura o no la causal del numeral 5. del artículo 250 de la Ley 1437, dado que, según la demandante, la sentencia objeto de revisión está viciada de nulidad por incurrir en falta y falsa motivación, y por omitir el decreto y práctica de una prueba que consideraba fundamental para adoptar la decisión. III.5.

De la configuración o no de la causal de revisión alegada 65. Del análisis de los argumentos planteados por el recurrente, la Sala evidencia que su inconformidad se concreta en los siguientes cargos: 16 “[…] Por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones […]”. 17 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 31 de mayo de 2011, número único de radicación 11001-03-15-000-2008-00294-00.

Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sala Quinta Especial de Decisión. Sentencia de 19 de mayo de 2023. Radicación: 11001-03-15-000-2022-00179-00. C.P. Milton Chaves García. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C. Sentencia de 2 de agosto de 2023. Radicación: 11001-03-26-000-2019-00092-00.

C.P. Jaime Enrique Rodríguez Navas. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sala Veintiséis Especial de Decisión. Sentencia de 14 de agosto de 2018. Radicación: 11001-03-15-000-2014-03093-00. C.P. Guillermo Sánchez Luque. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sala Veintiuno Especial de Decisión. Sentencia de 3 de diciembre de 2019.

Radicación: 11001- 03-15-000-2017-00811-00. C.P. Rafael Francisco Suárez Vargas. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Veintiuno Especial de Decisión. Sentencia de 3 de diciembre de 2019. Radicación: 11001-03-15-000-2014-01303-00(REV). C.P. Rafael Francisco Suárez Vargas. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo.

Sala Cuarta Especial de Decisión. Sentencia de 1º de septiembre de 2020. Radicación: 11001-03-15-000-2020-00266-00. C.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. 11 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2018-00295-00 Demandante: Consulfert Limitada en Liquidación 66. (i) Falta de motivación al omitir la valoración de las pruebas documentales aportadas en copia simple con la demanda. 67.

(ii) Falsa motivación al concluir que la solicitud de devolución del pago en exceso de la tasa de vigilancia del año 2001 se presentó de manera extemporánea. 68. (iii) Omisión en el decreto y en la práctica de una prueba que consideraba fundamental para adoptar la decisión. 69. Para resolver lo anterior, se precisa que el problema jurídico objeto de resolución en la sentencia de 21 de junio de 2017, se circunscribió a establecer la procedencia del rechazo de la devolución del pago en exceso por concepto de la tasa de vigilancia del año 2001. 70.

Respecto al término para solicitar la devolución del pago en exceso o de lo no debido, se consideró: “[…] [L]a Sala atendiendo a lo señalado por el Consejo de Estado, precisa que aun cuando las disposiciones tributarias no señalan un término para solicitar la devolución del pago en exceso o de lo no debido, debe aplicarse la norma general de prescripción consagrada en el artículo 2536 del Código Civil, en virtud de la cual, la acción ejecutiva prescribe en cinco años a partir de la vigencia de la Ley 791 de 200218.

Por su parte, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 1000 de 1997, mediante el cual reglamentó el procedimiento de devoluciones y compensaciones consagrado en el Estatuto Tributario y en donde reiteró que el término para pedir la devolución de los saldos a favor es de dos años después del vencimiento del término para declarar (artículo 4°), y el de solicitar la devolución de pagos en exceso o de lo no debido, es el de prescripción de la acción ejecutiva establecida en el artículo 2536 del Código Civil que a la letra reza: “ARTÍCULO 2536: La acción ejecutiva se prescribe por diez años, y, la ordinaria por veinte.

La acción ejecutiva se convierte en ordinaria por el lapso de diez años, y convertida en ordinaria durará solamente otros diez” “El artículo 8 de la Ley 791 de 2002 modificó el anterior artículo disminuyendo a diez años la prescripción de la acción ordinaria y a cinco la acción ejecutiva. Adicionó el siguiente inciso: “Una vez interrumpida o renunciada una prescripción, comenzará a contarse nuevamente el respectivo término (sic) De conformidad con lo que antecede, para la Sala es claro que hay lugar a la devolución del pago en exceso mientras la solicitud haya sido presentada dentro del término legal, no exista una situación jurídica consolidada y se logre determinar que se realizó un pago mayor al que realmente corresponde. 18 “[…] Antes el término de prescripción era de 10 años. […]”. 12 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2018-00295-00 Demandante: Consulfert Limitada en Liquidación De cara a lo anterior, la Sala precisa, para determinar si el término para presentar la solicitud de devolución se encuentra prescrito debe establecerse cuál de las normas antes mencionadas resulta aplicable al caso.

Para definir tal controversia es necesario remitirse a lo dispuesto en el artículo 41 de la Ley 153 de 1887 que dispone: “ARTICULO 41. La prescripción iniciada bajo el imperio de una ley, y que no se hubiere completado aún al tiempo de promulgarse otra que la modifique, podrá ser regida por la primera ó la segunda, a voluntad del prescribiente; pero eligiéndose la última, la prescripción no empezará a contarse sino desde la fecha en que la ley nueva hubiere empezado a regir”.

En ese sentido, cuando la prescripción ha empezado a correr y el término es modificado por una nueva norma, el prescribiente puede elegir cuál de las disposiciones aplicará y en caso de que su voluntad sea acogerse a la nueva ley, el nuevo término se empezará contar a partir de la fecha en que empieza a regir la ley modificatoria. En este punto cabe advertir que el prescribiente es quien se beneficia de la prescripción, esto es, el deudor que en el presente caso se trata de la sociedad actora y no de la Administración como erradamente lo afirmó el a quo en la sentencia de primera instancia desconociendo así la naturaleza de la prescripción y lo dispuesto por el por el (sic) Consejo de Estado […]”.

(negrilla y subrayado del texto). 71. En ese contexto, el juez ordinario coligió que la demandante presentó la solicitud de devolución del pago en exceso, por concepto de la Contribución Especial de Vigilancia del año 2001, de manera extemporánea, por cuanto: “[…][E]l 21 de junio de 2001, la sociedad CONSULFERT LTDA EN LIQUIDACIÓN pagó la contribución especial de vigilancia correspondiente al año 2001 a favor de LA SUPERINTENDENCIA DE PUERTOS Y TRANSPORTE.

Teniendo en cuenta el término fijado en el artículo 2536 del Código Civil, contabilizándolo aun antes y después de ser modificado por la Ley 791 de 2002 y que fue el término al que se acogió la demandante, se tiene que CONSULFERT LTDA EN LIQUIDACIÓN tenía un plazo de diez (10) años para solicitar la devolución del valor pagado en exceso por concepto de la Contribución Especial de Vigilancia de la Superintendencia de Puertos y Transporte en el año 2001, es decir, hasta el día 21 de junio de 2011.

Sin embargo, la solicitud de devolución fue presentada el día 30 de diciembre de 2011, esto es, por fuera del término previsto por la norma, de donde se desprende sin lugar a dudas que el acto por medio del cual la Superintendencia rechazó la devolución se encuentra ajustada (sic) a derecho. En este punto, la Sala encuentra procedente reiterar que el pago en exceso se configura cuando se cancelan un valor mayor al que corresponde legalmente, por lo que la solicitud de devolución está supeditada al término de la prescripción ejecutiva contado desde el momento en que se configuró el pago y no con posterioridad como erradamente lo afirma la demandante.

De tal manera que, en el caso de autos, el pago en exceso realizado por la actora se produjo el 21 de junio de 2001 y no a corte de 31 de diciembre de 2001, momento en el que tiene conocimiento y certeza del presupuesto ejecutado de la SUPERINTENDENCIA DE PUERTOS Y TRANSPORTE, toda vez que, se 13 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2018-00295-00 Demandante: Consulfert Limitada en Liquidación insiste, este se configura al momento en que se realizó el correspondiente pago del mayor valor al que estaba obligado. […] Por las consideraciones precedentes, y como quiera que la solicitud de devolución del pago en exceso se encontraba por fuera del término previsto en la norma, es del caso confirmar la sentencia de primera, bajo las razones expuestas en esta providencia. […]” (negrilla fuera del texto). 72.

Conforme se observa de los apartes transcritos, la Sala advierte que en la sentencia cuestionada hubo una adecuada motivación respecto de por qué se consideraba que el derecho de la demandante a reclamar las sumas de pagadas en exceso por concepto de tasa de vigilancia del año 2001 había prescrito, análisis que conllevó a confirmar la decisión de primera instancia. 73.

Por lo tanto, el primer argumento del recurso, relacionado con la falta de motivación, no está llamado a prosperar, toda vez que la jurisprudencia19 del Consejo de Estado ha sostenido que la causal se materializa ante la carencia absoluta de exposición de las razones de hecho y de derecho que le sirven de sustento, por lo que se torna improcedente retomar el análisis de los supuestos fácticos, las normas aplicadas o la apreciación de alguna probanza20, admitir estos reparos desconocería la naturaleza y las limitaciones del recurso extraordinario de revisión. 74.

En armonía con lo anterior, se destaca que la revisionista adujo la omisión en la valoración de los documentos aportados en copia simple con la demanda, con lo cual pretende evidenciar, de manera general, una presunta falencia, sin especificar cuáles pruebas dejaron de analizarse y por qué su valoración era determinante para adoptar la decisión final. 75.

Este mecanismo de impugnación no se instituyó como una tercera instancia en la que sea viable reanudar el estudio de las pruebas que fueron allegadas al proceso ordinario y, por ello, se exige al recurrente cumplir con una carga argumentativa rigurosa, que impida la reapertura de aspectos del fondo de la controversia. Al respecto, la Sala Trece Especial de Decisión del Consejo de Estado, en sentencia de 7 de abril de 201521, indicó: “[…] [D]ebe tenerse en cuenta que la apreciación o valoración probatoria que haga el juez en la sentencia sea que se haga de una forma u otra, no puede ni debe considerarse como violación al debido proceso, salvo que se trate de una evidente arbitrariedad o una ausencia total de motivación. 19 Consejo de Estado, Subsección A de la Sección Segunda.

Sentencia del 26 de agosto de 2021. Radicación: 11001-03-25- 000-2017-00852-00 (4598-17). C.P. William Hernández Gómez. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Diecisiete Especial de Decisión. Sentencia de 17 de marzo de 2023. Radicación: 11001-03-15-000-2020- 02897-00. C.P. Jaime Enrique Rodríguez Navas. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Novena Especial de Decisión. Sentencia de 14 de diciembre de 2021.

Radicación: 11001 03 15 000 2019 03823 00. C.P. Gabriel Valbuena Hernández. 20 Consejo de Estado, Subsección A de la Sección Segunda. Sentencia del 26 de agosto de 2021. Radicación: 11001-03-25- 000-2017-00852-00 (4598-17). C.P. William Hernández Gómez. 21 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Trece Especial de Decisión. Sentencia de 7 de abril de 2015.

Radicación: 2013-02724-00. C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 14 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2018-00295-00 Demandante: Consulfert Limitada en Liquidación Y eso es así, porque dicha apreciación es una actividad propia de la labor de juzgamiento del juez, que se encuentra revestida por el principio de autonomía e independencia judicial y por el principio de la sana crítica. 5.1.6.- En ese sentido, el desacuerdo en la valoración de las pruebas no puede ser desatado mediante el ejercicio del recurso extraordinario de revisión. De ser así, se convertiría este recurso en un escenario para evaluar el grado de convencimiento de los razonamientos de los jueces ordinarios y, por ende, en una tercera instancia, lo que vulneraría el principio de cosa juzgada.

No puede perderse de vista que la interpretación y valoración probatoria es un asunto propio del debate que debe surtirse en el proceso ordinario de conocimiento.22 […]” (negrilla fuera del texto). 76. En lo atinente al segundo cargo del recurso, que se refiere a la falsa motivación de la providencia al concluir que la solicitud de devolución del pago en exceso se presentó de manera extemporánea, la Sala considera que la inconformidad de la accionante no se dirige a acreditar una irregularidad que se configure en el fallo censurado, por el contrario, reitera la tesis planteada en el proceso ordinario sobre aspectos esenciales del litigio.

Con ello, busca que se verifiquen los criterios hermenéuticos del juez de la causa y se enerven los fundamentos jurídicos de la decisión. Por lo tanto, este reparo no tiene vocación de prosperidad. 77. Frente al tercer argumento del recurso, se precisa que la revisionista reprochó la omisión en el decreto y práctica de una prueba que, en su criterio, era fundamental para decidir de fondo el asunto, pues el “[…] certificado de la fecha exacta en que las cuentas, balances, contabilidad o finanzas de la [Supertransporte] […] quedaron en firme para el año 2001 […], le permitía demostrar “[…] a partir de que momento se debe[n] empezar a contar los términos de PRESCRIPCION (sic) […]” (negrilla del texto). 78.

Para efectos de resolver, es menester detallar el trámite de la prueba indicada en el marco del proceso ordinario, a saber: 79. La revisionista, en el proceso ordinario, solicitó que se oficiara a la Supertransporte con el fin de que aportara la certificación en mención. 80. El juez de primera instancia, en la audiencia inicial del 16 de octubre de 2015, denegó las pruebas documentales pedidas por la sociedad actora, motivo por el que presentó recurso de apelación parcial, específicamente, contra la “[…] negativa de la práctica de la prueba documental relativa al literal b) folio 21 de la demanda […]”, acápite en el que se consignó lo siguiente: “[…] OFICIOS b) A la DIRECCIÓN GENERAL DEL PRESUPUESTO DEL MINISTERIO DE HACIENDA […] para que allegue al expediente lo siguiente: 22 Corte Suprema de Justicia –Sala de Casación Civil- sentencia 076 del 11 de marzo de 1991. 15 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2018-00295-00 Demandante: Consulfert Limitada en Liquidación 1.

Certificado de cuanto (sic) ejecutó la Superintendencia de Puertos y Transporte en la vigencia correspondiente al año 2001, en la vigilancia del sector portuario. 2. Copia del concepto dado el 5 de julio de 2002 a la Comisión de Regulación del Transporte sobre la necesidad de devolver los excedentes que se cobren por tasa de vigilancia […]” (negrilla del texto). 81.

Este recurso se concedió en el efecto devolutivo y se profirió sentencia de segunda instancia, sin que se resolviera sobre el requerimiento probatorio. 82. No obstante, cabe destacar que, contrario a lo afirmado por la sociedad demandante, el recurso de apelación contra la decisión probatoria no tenía como propósito que se decretara el elemento de convicción que echa de menos. 83.

En esas condiciones, se concluye que la accionante no utilizó el medio de defensa previsto en el ordenamiento jurídico para formular su desacuerdo y exponer la utilidad, conducencia y pertinencia de la certificación “[…] de la fecha exacta en que las cuentas, balances, contabilidad o finanzas de la [Supertransporte] […] quedaron en firme para el año 2001 […]”, sin que sea este recurso una nueva oportunidad procesal para ello. 84.

Adicionalmente, aunque en el proceso de la referencia se dispuso decretar como prueba trasladada la incorporación de la aludida certificación que obraba en el expediente con radicación núm. 25000-23-37-000-2015-00790-00, se considera que dicha prueba no tiene la vocación acreditar la causal de revisión invocada, toda vez que su propósito es controvertir un aspecto de la controversia que fue decidido por el juez ordinario. 85.

En ese sentido, cabe destacar que el ad quem aplicó el término de prescripción previsto en el artículo 2536 del Código Civil y coligió que Consulfert Limitada en liquidación contaba con un plazo de diez años para radicar la reclamación en cuestión, término que debía calcularse desde el momento en el que se canceló “[…] un valor mayor al que corresponde legalmente […]”. 86.

Por consiguiente, el acervo probatorio tendiente a identificar “[…] la fecha exacta en que las cuentas, balances, contabilidad o finanzas de la [Superintendencia de Puertos y Transporte] […] quedaron en firme para el año 2001 […], no incide en la tesis sostenida en la sentencia recurrida, toda vez que se descartó que el término iniciara desde que se tuvo conocimiento del presupuesto ejecutado por la Supertransporte en el año 2001. 87.

Por contera, se encuentra que Consulfert Limitada en liquidación promueve la reapertura de la etapa probatoria correspondiente a las instancias ordinarias, por ende, este cargo tampoco está llamado a prosperar. 88. En virtud de lo expuesto, la Sala considera que no se acreditó la configuración de la causal de revisión prevista en el numeral 5. del artículo 250 de la Ley 1437, razón por la cual declarará infundado el recurso. 16 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2018-00295-00 Demandante: Consulfert Limitada en Liquidación III.6.

De la condena en costas 89. La Sala estima que, en virtud de lo dispuesto en el artículo 25523 de la Ley 1437 y en el numeral 8. 24 del artículo 365 de la Ley 1564, procede condenar en costas a la recurrente, por concepto de agencias en derecho, dado que el recurso extraordinario se declarará infundado y se acreditó la labor defensiva de la Supertransporte. 90.

Por lo anterior, de acuerdo con lo establecido en el numeral 425 del artículo 366 de la Ley 1564 y en el numeral 926 del artículo 5° del Acuerdo PSAA16-10554 de 5 de agosto de 201627, expedido por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, la Sala fijará como agencias en derecho la suma equivalente a un (1) salario mínimo legal mensual vigente, en favor de la entidad demandada, atendiendo a la naturaleza, calidad y duración del proceso. 91.

Por la Secretaría de la Sección Primera, conforme lo dispone el numeral 128 del artículo 366 de la Ley 1564, se liquidarán las agencias en derecho decretadas en el presente proceso. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:

PRIMERO: DECLARAR INFUNDADO el recurso extraordinario de revisión interpuesto por Consulfert Limitada en liquidación contra la sentencia de 21 de junio de 2017, proferida por la Subsección B de la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicación núm. 11001-33-37-039-2015-00111- 01.

SEGUNDO: CONDENAR en costas, por concepto de agencias en derecho, a la parte recurrente. FIJAR en favor de la entidad demandada, la suma equivalente a un (1) salario mínimo legal mensual vigente a la fecha de ejecutoria de esta sentencia. Por Secretaría, LIQUIDAR lo correspondiente. 23 Modificado por el artículo 70 de la Ley 2080 de 2021. 24 Por remisión del artículo 306 de la Ley 1437. 25 “[…] Artículo 366. liquidación. Las costas y agencias en derecho serán liquidadas de manera concentrada en el juzgado que haya conocido del proceso en primera o única instancia, inmediatamente quede ejecutoriada la providencia que le ponga fin al proceso o notificado el auto de obedecimiento a lo dispuesto por el superior, con sujeción a las siguientes reglas: […] 4.

Para la fijación de agencias en derecho deberán aplicarse las tarifas que establezca el Consejo Superior de la Judicatura. Si aquellas establecen solamente un mínimo, o este y un máximo, el juez tendrá en cuenta, además, la naturaleza, calidad y duración de la gestión realizada por el apoderado o la parte que litigó personalmente, la cuantía del proceso y otras circunstancias especiales, sin que pueda exceder el máximo de dichas tarifas. […]”. 26 “[…] Artículo 5º.

Tarifas. Las tarifas de agencias en derecho son: […] 9. Recursos extraordinarios. Entre 1 y 20 S.M.M.L.V. […]”. 27 “Por el cual se establecen las tarifas de agencias en derecho”. 28 “[…] Artículo 366. liquidación. […] 1. El secretario hará la liquidación y corresponderá al juez aprobarla o rehacerla. […]”. 17 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2018-00295-00 Demandante: Consulfert Limitada en Liquidación

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Consejero de Estado Presidente OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado Aclara voto HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado Aclara voto CONSTANCIA: La presente sentencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.