Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D. C., treinta (30) de junio de dos mil veintidós (2022) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 25000-23-42-000-2017-04907-01 (3140-2020) Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones Demandado: Gladys Angulo Dávila Temas: Competencia para reconocimiento pensional – devolución de dineros SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA __________________________________________________________________ Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, quien actúa por intermedio de apoderado, contra la sentencia proferida el 20 de mayo de 2020 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, por medio de la cual se negaron las pretensiones de la demanda. 1.
Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Las pretensiones En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso-Administrativo (CPACA), la Administradora Colombiana de Pensiones (en adelante Colpensiones), mediante apoderado, formuló demanda en 2 Radicado: 25000-23-42-000-2017-04907-01 (3140-2020) Demandante: COLPENSIONES modalidad de lesividad ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo, en orden a que se declare la nulidad de las siguientes Resoluciones: i) GNR348545 del 10 de diciembre de 2013, expedida por Colpensiones, mediante la cual se reconoció una pensión de vejez a favor de la señora Gladys Angulo Dávila; ii) GNR308026 del 3 de septiembre de 2014, por medio de la cual se reliquidó la referida prestación; iii) GNR61002 del 2 marzo de 2015, a través de la cual se resolvió el recurso de reposición elevado sobre la anterior decisión; y iv) VPB61036 del 14 de septiembre de 2015, que resolvió el recurso de apelación interpuesto en contra de la Resolución GNR308026 de 2014.
Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, solicitó i) condenar a la señora Gladys Angulo Dávila a devolver todos y cada uno de los dineros recibidos por concepto de reconocimiento de la pensión de vejez a partir de la fecha de inclusión en nómina de pensionados de la Resolución GNR348545 del 10 de diciembre de 2014; y ii) actualizar la condena aplicando los ajustes de valor o indexación, desde el momento en que se cause hasta la fecha de ejecutoria de la sentencia de conformidad con lo dispuesto en el artículo 187 del CPACA. 1.1.2.
Hechos Como hechos relevantes, el apoderado de la entidad demandante señaló lo siguiente: i) La señora Gladys Angulo Dávila nació el 20 de enero de 1957. ii) Cotizó desde el 1º de febrero de 1974 hasta el 30 de octubre de 1995, a la extinta Caja Nacional de Previsión Social (en adelante Cajanal), hoy Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, en adelante UGPP. iii) El 13 de febrero de 2012, solicitó el reconocimiento y pago de una pensión de vejez ante Colpensiones, la cual fue reconocida mediante la Resolución 3 Radicado: 25000-23-42-000-2017-04907-01 (3140-2020) Demandante: COLPENSIONES GNR348548 del 10 de diciembre de 2013. iv) Posteriormente, el 23 de enero de 2014, reclamó la reliquidación de su pensión, petición que fue resuelta de manera favorable con la Resolución GNR308026 del 3 de septiembre de 2014, por lo que se determinó el valor de la mesada en 1.287.768 pesos. v) Contra la anterior decisión propuso los recursos de reposición y en subsidio de apelación. vi) El 2 de marzo de 2015, con la Resolución GNR61002, Colpensiones modificó en todas sus partes la Resolución GNR308026 de 2014 y reliquidó la pensión en cuantía de 1.335.250, a partir del 30 de enero de 2014. vii) El 14 de septiembre de 2015, a través de la Resolución VPB61036, se resolvió el recurso de apelación, y se dispuso confirmar en todas sus partes la Resolución GNR308026, y se solicitó autorización para revocar esta y la Resolución GNR348548 de 2013, por ser contrarias a derecho, comoquiera que la competencia para el estudio de la prestación correspondía a la UGPP. viii) El 2 de mayo de 2017, mediante la Resolución SUB50300, se remitió el asunto a la Dirección de Acciones Constitucionales para que iniciara las acciones judiciales pertinentes, acto administrativo que se le comunicó a la UGPP. 1.1.3.
Normas violadas y concepto de violación Como tales se señalaron la Constitución Política, la Ley 100 de 1993, los Decretos 2196 y 5021 de 2009 y el Decreto 575 de 2013. Al desarrollar el concepto de violación, el apoderado de la parte demandante expuso los argumentos que se resumen a continuación: i) Los actos administrativos demandados están viciados de falta de competencia, pues no debieron haber sido expedidos por Colpensiones, toda vez 4 Radicado: 25000-23-42-000-2017-04907-01 (3140-2020) Demandante: COLPENSIONES que en el presente caso la competencia para el reconocimiento de la mesada recae en la UGPP, ya que la señora Gladys Angulo Dávila, a 1º de abril de 1994, contaba con más de 20 años de servicios cotizados a Cajanal. ii) La jurisprudencia del Consejo de Estado ha concluido que la falta de competencia de las autoridades en la expedición de actos administrativos es el vicio más grave de todas las formas de ilegalidad en que puede incurrir la administración, cuyo efecto no puede ser otro que el de nulidad, ya que las reglas de competencia están determinadas en la ley. 1.2.
Contestación de la demanda 1.2.1. La señora Gladys Angulo Dávila El apoderado de la parte demandada se opuso a las pretensiones de la demanda1 y expuso las siguientes razones de defensa: La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado ha sido enfática al precisar que la obligación de Cajanal, hoy UGPP, de pensionar afiliados a dicha entidad, solo recae en aquellos casos en que se hayan cumplido los requisitos pensionales antes de la fecha del traslado masivo de afiliados de Cajanal al instituto de Seguro Social, en adelante ISS, esto es antes del 1º de julio de 2009, situación que no ocurre en el sub lite, dado que la demandada adquirió el estatus pensional el 20 de enero de 2012.
Propuso las excepciones de falta de jurisdicción o competencia por haberse dado a la demanda el trámite de un proceso diferente al que corresponde, ineptitud de la demanda, falta de legitimación en la causa por pasiva e indebida representación del demandado, inexistencia de la causal de nulidad invocada, inexistencia de restablecimiento del derecho, cobro de lo no debido y mala fe por conducta contraria al orden jurídico, y la genérica o innominada. 1 Folios 96 al 100. 5 Radicado: 25000-23-42-000-2017-04907-01 (3140-2020) Demandante: COLPENSIONES 1.2.2.
La UGPP La tercera vinculada al proceso se pronunció en los siguientes términos:2 i) Las pretensiones de la demanda no deben prosperar, pues a la UGPP no le fue entregado por parte de Colpensiones el expediente administrativo de la señora Angulo Dávila, de suerte que no obre en los archivos de la entidad solicitud pendiente de resolver o soporte que permita determinar que se encuentra pendiente algún reconocimiento o manifestación. ii) Teniendo en cuenta el sentido literal de las pretensiones del medio de control la UGPP no debió ser vinculada al proceso Formuló las excepciones de inexistencia de la obligación demandada y cobro de lo no debido, prescripción, falta de legitimación en la causa por pasiva, imposibilidad de condena en costas, no pago de los intereses moratorios, y la genérica o innominada. 1.3.
La sentencia apelada El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, mediante sentencia escrita proferida el 20 de mayo de 2020,3 negó las pretensiones de la demanda, con sustento en las siguientes consideraciones: i) Conforme a lo demostrado en el proceso se tiene que la señora Angulo Dávila para el 20 de enero 2012 acreditó la edad de 55 años, ya con 37 años, 10 meses y 19 días de tiempo de servicios, por lo cual adquirió el estatus pensional en dicha fecha al concurrir los requisitos de tiempo y edad encontrándose afiliada Colpensiones. 2 Folios 91 al 95. 3 Folios 146 al 155.
Con ponencia del magistrado Samuel José Ramírez Poveda. 6 Radicado: 25000-23-42-000-2017-04907-01 (3140-2020) Demandante: COLPENSIONES ii) A juicio de la entidad demandante es Cajanal, o su sucesora UGPP, la encargada del reconocimiento pensional de la demandada en la medida en que allí realizó más de 20 años de cotizaciones; empero esa no fue la intención del legislador al expedir el Decreto 2196 de 2009 al fijar la posibilidad de un traslado masivo de afiliados de Cajanal al ISS. iii) En consecuencia, no le asiste razón a Colpensiones al considerar, bajo una errada interpretación del numeral 3 del artículo 1 del Decreto 2527 de 2000, que por el hecho de que la demandada contara con las semanas de cotización estando afiliada a Cajanal era esta entidad, o su sucesora UGPP, la obligada a reconocer su pensión, pues esa competencia estaba condicionada a la existencia de Cajanal, entidad que se liquidó; por ello el Decreto 2196 de 2009 consideró la posibilidad de un traslado masivo de afiliados a Colpensiones, normativa que es aplicable a la señora Angulo Dávila, ya que contaba con más de 20 años de cotizaciones al régimen de prima media. 1.4.
El recurso de apelación Colpensiones, a través de su apoderado, manifestó su inconformidad con la anterior decisión y solicitó que se revoque, y en su lugar, se acceda a las pretensiones de la demanda, bajo las siguientes consideraciones:4 i) El Decreto 813 de 1994 que reglamentó el artículo 36 de la ley 100 de 1993, respecto a la competencia para el reconocimiento y pago de las pensiones de vejez y jubilación, estableció que esta corresponde o está a cargo de la Caja, Fondo o entidad de previsión a la cual se encuentre afiliado el ciudadano al momento de cumplir con los requisitos establecidos en las normas del régimen anterior para el reconocimiento de dicha prestación. ii) Así las cosas, como la señora Angulo Dávila al 1º de abril de 1994 acreditaba 1.037 semanas de cotización correspondientes a 20 años y 2 meses 4 Folios 170 al 172. 7 Radicado: 25000-23-42-000-2017-04907-01 (3140-2020) Demandante: COLPENSIONES cotizados a Cajanal, se insiste, la competencia para reconocer su pensión de vejez recae en la UGPP. 1.5.
Alegatos de conclusión en segunda instancia. 1.5.1. La demandante Colpensiones en el escrito de alegatos, insistió en las consideraciones expuestas en el recurso de apelación y solicitó fuera revocada la decisión de primera instancia.5 1.5.2. La demandada La señora Gladys Angulo Dávila,6 a través de su apoderado, indicó que se limitó a solicitar ante Colpensiones su derecho fundamental e irrenunciable a la pensión, por ser este organismo quien tenía la potestad de pronunciarse sobre la petición, al ser la administradora a la que estaba afiliada al momento de cumplir todos los requisitos legales.
Ante tal consideración solicitó la confirmación de la providencia de instancia. 1.5.3. La UGPP La entidad vinculada, a través de su apoderado, descorrió el término para alegar e indicó que resulta claro que no es esa Unidad de Gestión Pensional la llamada a reconocer la mesada de la demandada, puesto que no fue la última administradora de pensiones en donde estuvo afiliada.
Lo anterior, en atención a lo señalado en varias ocasiones por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en casos de supuestos fácticos y jurídicos similares.7 1.6. El ministerio público 5 Memorial allegado en medio magnético, índice 19 de la plataforma SAMAI. 6 Memorial allegado en medio magnético, índice 21 de la plataforma SAMAI. 7 Memorial allegado en medio magnético, índice 20 de la plataforma SAMAI 8 Radicado: 25000-23-42-000-2017-04907-01 (3140-2020) Demandante: COLPENSIONES El agente del ministerio público no rindió concepto.8 La Sala decide, previas las siguientes 2.
Consideraciones 2.1. El problema jurídico La Sala debe establecer si Colpensiones, en efecto, carece de competencia para expedir el acto administrativo de reconocimiento de la pensión de la señora Gladys Angulo Dávila. 2.2. Marco jurídico 2.2.1. Distribución de competencias entre la UGPP y Colpensiones para reconocimientos pensionales En primer término, se debe precisar que el artículo 52 de la Ley 100 de 1993, además de radicar en el ISS, hoy Colpensiones, la administración exclusiva del régimen de prima media con prestación definida, previó la supresión de las cajas, fondos o entidades de seguridad social del sector público que hasta ese entonces también venían administrando las pensiones de los servidores públicos, pero las habilitó para que mientras subsistieran, continuaran reconociendo las pensiones únicamente respecto de sus afiliados en el nivel nacional, una de esas cajas era Cajanal.
Cajanal, fue creada por la Ley 6ª de 1945 para reconocer y pagar las prestaciones de los empleados y obreros nacionales de carácter permanente. Dicha entidad, en virtud de lo dispuesto en la Ley 1151 de 2007, tuvo que ser suprimida y liquidada. 8 Folio 200. 9 Radicado: 25000-23-42-000-2017-04907-01 (3140-2020) Demandante: COLPENSIONES A través del Decreto 2196 de 12 de junio de 2009, se establecieron las reglas de la supresión y liquidación de la entidad, particularmente, en el artículo 4º se dispuso el traslado de los afiliados de Cajanal al Instituto de Seguro Social dentro del mes siguiente a la entrada en vigencia de esa norma, esto es, el 12 de julio de 2009.
No obstante, en el artículo 3°ibidem, se dejó a cargo de Cajanal EICE en Liquidación el trámite y reconocimiento de las pensiones de aquellos afiliados que tuvieran cumplidos los requisitos para acceder a esa prestación para la fecha en que se hiciera efectivo el traslado al ISS, de la siguiente manera: Artículo 3. Prohibición para iniciar nuevas actividades.
Como efecto de la liquidación aquí ordenada, la Caja Nacional de Previsión Social CAJANAL EICE en Liquidación, no podrá iniciar nuevas actividades en desarrollo de su objeto social, por lo tanto, conservará su capacidad jurídica únicamente para realizar los actos, operaciones y contratos necesarios en orden a efectuar su pronta liquidación. En todo caso, la Caja Nacional de Previsión Social CAJANAL EICE en Liquidación adelantará, prioritariamente, las acciones que permitan garantizar el trámite y reconocimiento de obligaciones pensionales y demás actividades afines con dichos trámites, respecto de aquellos afiliados que hubieren cumplido con los requisitos de edad y tiempo de servicio para obtener la pensión de jubilación o de vejez a la fecha en que se haga efectivo el traslado a que se refiere el artículo 4° del presente Decreto, de acuerdo con las normas que rigen la materia.
Igualmente CAJANAL EICE en Liquidación continuará con la administración de la nómina de pensionados, hasta cuando estas funciones sean asumidas por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social- UGPP, creada por la Ley 1151 de 2007. Para tales efectos atenderá las solicitudes y peticiones que se le presenten y celebrará los contratos de administración u operación que sean necesarios (negrilla de la Sala).
En ese orden de ideas, se tiene que el proceso liquidatorio de Cajanal quedó a cargo del reconocimiento de las pensiones de los afiliados que para la fecha en que se hiciera efectivo su traslado al ISS (12 de julio de 2009), tuvieran el estatus de pensionados, es decir, que hubieran reunido los requisitos de edad y tiempo de servicio antes de dicha fecha.
Igualmente, Cajanal también tendría a su cargo el reconocimiento pensional de los servidores públicos destinatarios del régimen de transición establecido en el 10 Radicado: 25000-23-42-000-2017-04907-01 (3140-2020) Demandante: COLPENSIONES artículo 36 de la Ley 100 de 1993, que estuvieran en las hipótesis reglamentadas en los Decretos 813 de 1994 y 2527 de 2000, por disposición de esas mismas normas.
En segundo término, se tiene que la UGPP fue creada por la Ley 1151 de 2007. Esta entidad, de acuerdo con lo señalado por el artículo 156 tiene a su cargo, entre otras, las siguientes funciones: i) El reconocimiento de derechos pensionales causados a cargo de administradoras del Régimen de Prima Media del orden nacional, y de las entidades públicas del orden nacional que hayan tenido a su cargo el reconocimiento de pensiones, respecto de las cuales se haya decretado o se decrete su liquidación; ii) Las tareas de seguimiento, colaboración y determinación de la adecuada, completa y oportuna liquidación y pago de las contribuciones parafiscales de la Protección Social.
Adicionalmente, los numerales 1 y 2 del literal a) del artículo 1° del Decreto Ley 169 de 2008, otorgó a la UGPP las funciones que a continuación se anotan: Artículo 1. La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, en concordancia con el artículo 156 del Plan Nacional de Desarrollo, Ley 1151 de 2007, tendrá las siguientes funciones: A. En cuanto al reconocimiento de derechos pensionales y de prestaciones económicas 1.
El reconocimiento de los derechos pensionales y prestaciones económicas a cargo de las administradoras exclusivas de servidores públicos del Régimen de Prima Media con Prestación Definida del orden nacional, causados hasta su cesación de actividades como administradoras; así como el de aquellos servidores públicos que hayan cumplido el tiempo de servicio requerido por la Ley para acceder a su reconocimiento y se hubieren retirado o desafiliado del Régimen de Prima Media con Prestación Definida sin cumplir el requisito de edad señalado, con anterioridad a su cesación de actividades como administradoras.
De igual manera, le corresponderá la administración de los derechos y prestaciones que reconocieron las mencionadas administradoras y los que reconozca la Unidad en virtud de este numeral. 2. El reconocimiento de los derechos pensionales y prestaciones económicas a cargo de las entidades públicas del orden nacional que se encuentren en proceso de liquidación, se ordene su liquidación o se defina el cese de esa actividad por quien la esté desarrollando.
También le compete la administración de los derechos y prestaciones que las mencionadas entidades hayan reconocido y los que reconozca la UGPP en virtud de este numeral. 11 Radicado: 25000-23-42-000-2017-04907-01 (3140-2020) Demandante: COLPENSIONES Las entidades públicas del orden nacional a que se refiere el inciso anterior, continuarán con el reconocimiento de derechos pensionales y prestaciones económicas hasta que se asuma esta función por su traslado a la UGPP.
La UGPP asumirá esta función en los términos del Decreto 254 de 2000. Así las cosas, resulta claro que la UGPP tiene la función de reconocimiento de derechos pensionales causados a cargo de las administradoras públicas nacionales del régimen de prima media que fueran liquidadas, incluidas las obligaciones de la extinta Cajanal. Por su parte, el artículo 8º de la Ley 90 de 1946 creó el Instituto Colombiano de Seguros Sociales como la entidad autónoma con personería jurídica y patrimonio propio encargada de la dirección y vigilancia de los seguros sociales.
Dicha entidad quedó dentro del sistema general de seguridad social en pensiones adoptado por la Ley 100 de 1993 como único administrador del régimen pensional de prima media con prestación definida. Su supresión se contempló en el artículo 155 de la Ley 1151 de 2007, disposición que igualmente creó la Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones, entidad pública que se convertiría de igual modo en la administradora del régimen de prima media con prestación definida.
El 28 de septiembre de 2012, fueron expedidos y entraron en vigor los Decretos 2011, que determinó y reglamentó la entrada en operación de Colpensiones; 2012, que suprimió en el ISS las funciones y la estructura atinentes a la administración del régimen pensional; y 2013, que ordenó la supresión del ISS y su liquidación. Los reconocimientos pensionales debieron ser asumidos por Colpensiones a partir del 28 de septiembre de 2012 por disposición del artículo 3 del Decreto 2011 de ese año, que a su vez fijó las funciones y operaciones de la entidad de la siguiente manera: 12 Radicado: 25000-23-42-000-2017-04907-01 (3140-2020) Demandante: COLPENSIONES Artículo 3°.
Operaciones de la Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones. La Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones como administrador del Régimen de Prima Media con Prestación Definida, deberá: 1. Resolver las solicitudes de reconocimiento de derechos pensionales, incluyendo aquellas que habiendo sido presentadas ante el Instituto de Seguros Sociales (ISS), o la Caja de Previsión Social de Comunicaciones - Caprecom, no se hubieren resuelto a la entrada en vigencia del presente Decreto, con excepción de lo dispuesto en el artículo 5° del mismo. 2.
Pagar la nómina de pensionados que tenía a cargo el Instituto de Seguros Sociales (ISS), como administrador del Régimen de Prima Media con Prestación Definida. 3. Ser titular de todas las obligaciones con los afiliados y pensionados del Régimen de Prima Media con Prestación Definida del Instituto de Seguros Sociales (ISS). Teniendo en cuenta todo lo anterior, las reglas generales de competencia en cabeza de la UGPP y de Colpensiones para el reconocimiento de pensiones en favor de servidores públicos beneficiarios del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado las ha definido de la siguiente manera:9 i) Compete a la UGPP el reconocimiento de las pensiones de aquellas personas que antes del 1º de julio de 200910 adquirieron el derecho a la pensión, es decir, cumplieron los requisitos de edad y número de semanas cotizadas o tiempo de servicios exigidos, siempre y cuando estuvieran afiliadas en ese momento a Cajanal. ii) Es competencia también de la UGPP el reconocimiento de las pensiones de aquellas personas que, estando afiliadas a Cajanal o a otras cajas, fondos o entidades públicas autorizadas por el artículo 52 de la Ley 100 de 1993 para administrar pensiones en el régimen de prima media, cumplieron el requisito de tiempo de servicios o número de semanas cotizadas exigido por la ley, y se retiraron o desafiliaron del régimen de prima media con prestación definida antes 9 Se extrae, además, de la siguiente decisión en un conflicto de competencias: Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. del 17 de febrero de 2021.
Exp. 11001-03-06-000-2020-00244- 00(C) 10 Fecha en la cual se realizó el traslado masivo de afiliados de Cajanal en Liquidación al ISS, de acuerdo con lo preceptuado por el artículo 4º del Decreto 2196 de 2009. 13 Radicado: 25000-23-42-000-2017-04907-01 (3140-2020) Demandante: COLPENSIONES de la cesación de actividades de la respectiva caja, fondo o entidad, para esperar el cumplimiento de la edad. iii) En los demás casos, el reconocimiento y pago de las pensiones en el régimen de prima media con prestación definida compete a Colpensiones, como administradora general de dicho régimen en la actualidad. 2.2.2.
Competencias de las cajas, fondos y entidades públicas que reconocen pensiones Aunado al anterior análisis, la Sala precisa que la Ley 100 de 1993 en su artículo 52 estableció la competencia general del Instituto de Seguros Sociales –ISS- para el reconocimiento de las pensiones en el régimen solidario de prima media con prestación definida, y dejó esa competencia a las Cajas o fondos públicos, únicamente, respecto de sus afiliados y mientras dichas entidades subsistieran, de la siguiente manera: Artículo 52.
Entidades administradoras. El régimen solidario de prima media con prestación definida será administrado por el Instituto de Seguros Sociales. Las cajas, fondos o entidades de seguridad social existentes, del sector público o privado, administrarán este régimen respecto de sus afiliados y mientras dichas entidades subsistan, sin perjuicio de que aquéllos se acojan a cualesquiera de los regímenes pensionales previstos en esta Ley.
Las cajas, fondos o entidades de seguridad social existentes, del sector público o privado, estarán sometidas a la vigilancia y control de la Superintendencia Bancaria. Dado que el ISS sería el administrador general del régimen de prima media con prestación definida y que las cajas o fondos públicos (nacionales o territoriales) solo cumplirían dicha labor respecto de sus afiliados y mientras subsistieran, el Decreto 813 de 1994 estableció las reglas de competencia para resolver las solicitudes de reconocimiento de derechos pensionales, de la siguiente manera: Artículo 6.
Transición de las pensiones de vejez o jubilación de servidores públicos. Tratándose de servidores públicos afiliados a cajas, fondos o entidades de previsión social, para efectos de la aplicación del régimen de transición previsto en el artículo 14 Radicado: 25000-23-42-000-2017-04907-01 (3140-2020) Demandante: COLPENSIONES primero del presente Decreto, se seguirán las siguientes reglas. a) Cuando a 1 de abril de 1994 el servidor público hubiese prestado 15 o más años continuos o discontinuos de servicio al Estado, cualquiera sea su edad, o cuenta con 35 años o más de edad si es mujer o 40 años o más de edad si es hombre, tendrán derecho al reconocimiento de la pensión de jubilación o vejez a cargo de la caja, fondo o entidad de previsión a la cual se encuentre afiliado, cuando cumpla con los requisitos establecidos en las disposiciones del régimen que se le venía aplicando.
Posteriormente, el Decreto 2527 de 2000, reglamentó los artículos 36 y 52 de la Ley 100 de 1993, y adicionó las reglas de distribución de competencias para la decisión de las solicitudes de reconocimiento de derechos pensionales a nivel nacional, en los siguientes términos: Artículo 1º- Reconocimiento a cargo de las cajas, fondos o entidades públicas que reconozcan o paguen pensiones.
Las cajas, fondos o entidades públicas que reconozcan o paguen pensiones, continuarán reconociéndolas o pagándolas mientras subsistan dichas entidades respecto de quienes tuvieran el carácter de afiliados a la entrada en vigencia del sistema general de pensiones, exclusivamente en los siguientes casos: 1. Cuando los empleados públicos y trabajadores oficiales de las entidades del orden nacional hubieren cumplido a 1o. de abril de 1994, los requisitos para obtener el derecho a la pensión y no se les haya reconocido, aunque a la fecha de solicitud de dicha pensión estén afiliados a otra Administradora del Régimen de Prima Media. 2.
Cuando los empleados públicos y trabajadores oficiales de las entidades del orden territorial hubieren cumplido los requisitos para obtener el derecho a la pensión a la entrada en vigencia del sistema general de pensiones en la entidad territorial del domicilio de la Caja, Fondo o entidad pública y la pensión no se les haya reconocido, aunque a la fecha de solicitud de dicha pensión estén afiliados a otra Administradora del Régimen de Prima Media. 3.
Cuando los empleados públicos y trabajadores oficiales que a la fecha de entrada en vigencia del sistema, a nivel nacional o territorial según el caso, hubieren cumplido veinte años de servicio o contaren con las cotizaciones requeridas en la misma entidad, Caja o Fondo público, aunque a la fecha de solicitud de la pensión estén o no afiliados al Sistema General de Pensiones.
También podrán hacerlo respecto de sus afiliados y en los mismos casos, las entidades a las cuales corresponda el reconocimiento de pensiones antes de la entrada en vigencia del Sistema General de Pensiones. En estos casos no se aplicará el literal c) del artículo 36 del Decreto 1748 de 1995 modificado por el artículo 15 del Decreto 1513 de 1998.
(Negrita de la Sala). 15 Radicado: 25000-23-42-000-2017-04907-01 (3140-2020) Demandante: COLPENSIONES Observa la Sala que ambos decretos reglamentarios determinaron que las entidades llamadas a reconocer las pensiones de los servidores públicos beneficiarios del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, eran las cajas, fondos o entidades de previsión a los que estuvieran afiliados dichos servidores cuando causaran su derecho, siempre que la respectiva caja, fondo o entidad subsistiera para ese momento. 2.3.
Hechos probados De conformidad con las pruebas que obran dentro del expediente, se puede establecer lo siguiente: i) La señora Gladys Angulo Dávila nació el 20 de enero de 1957.11 ii) Laboró de manera ininterrumpida al servicio de la E.S.E. Hospital San Rafael de Leticia (Amazonas) como auxiliar de enfermería entre el 1º de febrero de 1974 y el 30 de enero de 2014.12 iii) El 3 de febrero de 2012, el Hospital San Rafael certificó que la señora Angulo Dávila realizó aportes a pensión como afiliada a Cajanal desde el 1º de febrero de 1974 hasta el 12 de diciembre de 1996.13 iv) Entre el 12 de diciembre de 1996 y el 27 de mayo de 2002, estuvo efectuando aportes de pensiones obligatorias ante Horizonte, fondo de pensiones.14 v) El 24 de septiembre de 2012, el vicepresidente de pensiones del ISS certificó que la señora Angulo Dávila comenzó a cotizar en dicha entidad desde el mes de junio de 2002 hasta la fecha de su retiro del hospital.15 11 Cd obrante en el folio 33. 12 Ibidem, archivo GRF-REP-AF-2014_579462-20140123161956.PDF 13 Ibidem, archivo 00189621000000040176230001101A 14 Ibidem. 15 Ibidem, archivo 00189621000000040176230002201A 16 Radicado: 25000-23-42-000-2017-04907-01 (3140-2020) Demandante: COLPENSIONES vi) El 10 de diciembre de 2013, mediante la Resolución GNR348548, Colpensiones reconoció una pensión de vejez a la señora Angulo Dávila, en cuantía de $1.222.280.00 para el año 2013, con un ingreso base de liquidación de $1.573.683.00, y una tasa de reemplazo del 77.67 %.
El contenido del acto administrativo es el siguiente:16 Que conforme lo anterior, el interesado acredita un total de 11,962 días laborados, correspondientes a 1,708 semanas. Que nació el 20 de enero de 1957 y actualmente cuenta con 56 años de edad […] Que de conformidad con lo establecido en el artículo 33 de la ley 100 de 1993 modificado por el artículo 9 de la ley 797 de 2003 los requisitos para obtener la pensión de vejez son los siguientes haber cumplido 55 años de edad si es mujer o 60 años si es hombre a partir del primero de enero del año 2014 la edad se incrementará a 57 años de edad para mujer y 62 años para el hombre: Para obtener el ingreso base de liquidación de la presente prestación se dará aplicación a lo establecido en el artículo 21 de la ley 100 de 1993 el cual establece se entiende por ingreso base para liquidar las pensiones previstas en esta ley el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los 10 años anteriores al reconocimiento de la pensión o en todo el tiempo si éste fuera inferior para el caso de las pensiones de invalidez o sobrevivencia actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor según certificación que expida el daño. Que para obtener el ingreso base de liquidación de la presente prestación, se toman los factores salariales establecidos en el artículo 1 del decreto 1158 del 3 de junio de 1994, o los artículos 18 y 19 de la Ley 100 de 1993, según el caso. […] Que a partir de lo anteriormente enunciado se procedió a realizar la liquidación de la prestación reconocida, la cual se resume de la siguiente manera: IBL: 1,573,683 x 77.67 = $1.222,280.
Para el análisis de la pensión reconocida, se tomó en cuenta que el (la) peticionario (a) cumple los requisitos para los siguientes tipos de pensión, siendo aplicada por favorabilidad el indicado en la columna “Aceptada Sistema”: 1050 semanas progresivas 1º de febrero de 2014 1,222,280.00 55 o 60 años de edad Ley 797 del 2003 Esta pensión estará a cargo de: ENTIDAD DÍAS VALOR CUOTA COLPENSIONES 11962 $1,222,280.00 16 Cd obrante en el folio 34. 17 Radicado: 25000-23-42-000-2017-04907-01 (3140-2020) Demandante: COLPENSIONES Que para el financiamiento de la prestación del asegurado procede el trámite de liquidación y cobro de BONO PENSIONAL TIPO B por el tiempo laborado al servicio del estado con anterioridad a la Ley 100 de 1993, de conformidad con la normatividad contenida en los Decretos 1748 de 1995, 1474 de 1997, 1513 de 1998 y el Decreto 13 de 2001. vii) El 3 de septiembre de 2014, con la Resolución GNR308026, Colpensiones reliquidó el pago de la pensión de vejez en favor de la demandada en cuantía de $1.287.768.00, con un ingreso base de liquidación de $1.626.381.00, y una tasa de reemplazo del 79.18 % por contar con 1.974 semanas de cotización.17 viii) El 2 de marzo de 2015, mediante la Resolución GNR61002, Colpensiones resolvió el recurso de reposición interpuesto en contra de la anterior decisión y ordenó nuevamente la reliquidación de la prestación, bajo la misma argumentación utilizada en la resolución atacada, salvo que concluyó que la mesada pensional para el año 2015 ascendía a la suma de $1.335.250.18 ix) El 14 de septiembre de 2015, con la Resolución VPB61036, el vicepresidente de beneficios y prestaciones de Colpensiones, resolvió el recurso de apelación interpuesto en contra de la Resolución GNR308026 de 2014 y solicitó autorización de manera expresa a la demandada para revocar la Resolución GNR348548 del 10 de diciembre de 2013, bajo las siguientes consideraciones:19 IX.
Igualmente de acuerdo con las normas señaladas en el punto anterior, corresponde a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social UGPP, el reconocimiento de los derechos pensionales de los servidores públicos que hayan cumplido el tiempo de servicio requerido por la ley para adquirir el derecho y se hubieran retirado o desafiliado del Régimen de Prima Media con Prestación Definida sin cumplir el requisito de edad señalado.
X. Cuando en cualquier instancia administrativa se evidencie que, de acuerdo con las reglas de competencia establecidas, Colpensiones no es la entidad encargada de reconocer la prestación de jubilación o vejez solicitada, habrá lugar a dar aplicación a lo dispuesto en el artículo 97 de la Ley 1437 de 2011. Que de conformidad con las normas previamente transcrita (sic) se aplicará el Decreto 2527 en la cual indica, que a 01 de abril de 1994 los servidores públicos 17 Folios 37 al 41 cuaderno medida cautelar. 18 Folios 42 al 45 cuaderno medida cautelar. 19 Folios 46 al 49 cuaderno medida cautelar. 18 Radicado: 25000-23-42-000-2017-04907-01 (3140-2020) Demandante: COLPENSIONES asegurados a otra Caja o Fondo de naturaleza pública, tuvieran 20 años de servicio o de cotizaciones, caso en el cuál será esta la competente siempre y cuando la misma subsista, sin importar que al momento de la solicitud se encuentre afiliado a la Administradora del RPMPD.
En ese orden de ideas luego de verificado los tiempos laborados por la señora ANGULO DÁVILA GLADYS, a 01 de abril de 1994, acreditaba 1,037 semanas correspondientes a 20 años y 2 meses y 1 día de servicios cotizados a la Caja Nacional de Previsión Social -Cajanal- por lo cual será competencia de esta el reconocimiento pensional. Que es evidente para esta entidad que se incurrió en un error al momento de expedir las Resoluciones GNR348548 del 10 de diciembre de 2013 y GNR308026 del 3 de septiembre de 2014, toda vez que no debió haberse reconocido la prestación, debido a que en el presente caso la competencia para el reconocimiento de la prestación recae en la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales – UGPP, por cuanto la asegurada contaba a 01 de abril de 1994 con más de 20 años de servicio cotizados a la Caja Nacional de Previsión Social Cajanal, y dado que dicha responsabilidad está siendo asumida por la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales UGPP, su solicitud debe ser atendida por dicha entidad. x) El 2 de mayo de 2017, mediante la Resolución SUB50300, el subdirector de determinación de la dirección de prestaciones económicas de Colpensiones al revisar el expediente de la señora Angulo Dávila afirmó que al tenor de lo establecido en el numeral 3 del artículo 1º del Decreto 2527 de 2000, como para el año de 1994 contaba con los 20 años de servicio requeridos para tener derecho a la pensión de vejez, Cajanal hoy UGPP era la competente para haber efectuado el reconocimiento pensional.20 2.4.
Caso concreto. Análisis de la Sala Para resolver el asunto es preciso determinar si en efecto las Resoluciones GNR348548 del 10 de diciembre de 2013, GNR308026 del 3 de septiembre de 2014, GNR61002 del 2 marzo de 2015, y VPB61036 del 14 de septiembre de 2015, adolecen del vicio de nulidad de falta de competencia. i) La doctrina ha definido la competencia como «la aptitud o autorización que tiene todo funcionario u organismo estatal para ejercer las funciones y la autoridad 20 Cd obrante en el folio 33, archivo GRF-AAD-IR-2014_6165596_20140730111600. 19 Radicado: 25000-23-42-000-2017-04907-01 (3140-2020) Demandante: COLPENSIONES que le han sido asignadas, dentro de circunstancias objetivas y subjetivas señaladas en la Constitución, la ley o el reglamento, y sólo dentro de ellas».21 Teniendo en cuenta esto, la competencia significa que todo funcionario público, en el desempeño de su cargo, sólo puede hacer lo que le está permitido, en consecuencia, «es una limitación del poder público que surgió con el Estado de Derecho, es decir, del principio de legalidad, y una forma de llevar tal limitación a toda persona que ejerza dicho poder».22 Así las cosas, la competencia es taxativa, esto es, está determinada de manera expresa y precisa, tanto en su objeto como en las circunstancias que la determinan.
Revisando el contenido de las referidas resoluciones, se tiene que estas fueron expedidas por Colpensiones, al encontrar acreditados los requisitos establecidos en la Ley para acceder al reconocimiento de una pensión de vejez a favor de la señora Angulo Dávila. En efecto, la referida señora nació el 20 de enero de 1957, por lo tanto, al momento de la entrada en vigor del sistema general de pensiones en el orden territorial (30 de junio de 1995) contaba con más de 35 años de edad lo cual la hace destinataria del régimen de transición de que trata el artículo 36 de la Ley 100 de 1993.
Adicionalmente laboró al servicio del Hospital San Rafael de Leticia desde el 1º de febrero de 1974 por lo que para esa fecha había acumulado más de 20 años de servicio. No obstante ello, aun cuando es beneficiaria del régimen de transición mencionado, resultaba más favorable a su caso aplicar las reglas previstas en las Leyes 100 de 1993 y 797 de 2003, debido a que cotizó más de 1.900 semanas, lo que le permitía obtener una tasa de remplazo superior a la establecida en la 21 Berrocal Guerrero, Luis Enrique.
Manual del Acto Administrativo, Librería Ediciones del Profesional, Sexta Edición, Bogotá, 2014, Pág. 117 22 Ibidem. Pág. 119. 20 Radicado: 25000-23-42-000-2017-04907-01 (3140-2020) Demandante: COLPENSIONES norma anterior aplicable en virtud de la transición, esto es, la Ley 33 de 1985 (75 %) al haber realizado cotizaciones por más de 20 años como empleada pública y por esto Colpensiones decidió, en el acto de reconocimiento pensional demandado, aplicar las normas generales vigentes, por lo que la beneficiaria logró obtener una tasa del 79.18 %.
Así las cosas, teniendo en cuenta que la pensión que actualmente tiene reconocida la demandada se rige por lo dispuesto en el régimen general de pensiones regulado por la Ley 100 de 1993 en aplicación al principio de favorabilidad, de conformidad con las reglas de competencia estudiadas en el marco normativo de esta providencia, se podría afirmar que el reconocimiento y pago de la prestación objeto de debate compete a Colpensiones, como única administradora del régimen de prima media.
Lo anterior por cuanto no se puede perder de vista que en atención a las situaciones jurídicas que produjo en el ordenamiento la entrada en vigencia del sistema general de pensiones y la liquidación de las entidades de previsión que existían previo a su promulgación, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado ha concluido que la distribución de competencias entre Colpensiones y UGPP, se puede sintetizar a través de las siguientes reglas:23 La interpretación integral y sistemática de las disposiciones tomadas en consideración hasta este punto, permite a la Sala extraer las siguientes conclusiones generales en relación con la distribución de las competencias que actualmente tienen asignadas la UGPP y Colpensiones para reconocer pensiones en el régimen solidario de prima media con prestación definida: a. Compete a la UGPP el reconocimiento de las pensiones de aquellas personas que antes del 1º de julio de 2009 adquirieron el derecho a la pensión, es decir, cumplieron los requisitos de edad y número de semanas cotizadas o tiempo de servicios exigidos, siempre y cuando estuvieran afiliadas en ese momento a Cajanal. 23 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil.
Decisión del 4 de mayo de 2022, exp. 11001-03-06-000-2022-00039-00(C). Véase igualmente Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 21 de abril de 2016, exp. 11001-03-06-000-2016-00035-00(C) y 7 de diciembre de 2015, exp. 11001- 03-06-000-2015-00149-00 21 Radicado: 25000-23-42-000-2017-04907-01 (3140-2020) Demandante: COLPENSIONES b. Compete también a la UGPP el reconocimiento de las pensiones de aquellas personas que, estando afiliadas a Cajanal o a otras cajas, fondos o entidades públicas autorizadas por el artículo 52 de la Ley 100 de 1993 para administrar pensiones en el régimen de prima media, cumplieron el requisito de tiempo de servicios o número de semanas cotizadas exigido por la ley, y se retiraron o desafiliaron del régimen de prima media con prestación definida antes de la cesación de actividades de la respectiva caja, fondo o entidad, para esperar el cumplimiento de la edad. c. En los demás casos, el reconocimiento y pago de las pensiones en el régimen de prima media con prestación definida compete a Colpensiones, como administradora principal de dicho régimen en la actualidad.
De conformidad con la anterior transcripción, la Sala observa que la historia laboral de la señora Angulo Dávila no se encuentra enmarcada dentro de ninguno de los presupuestos analizados que le atribuyen la competencia a la UGPP para reconocer su pensión, toda vez que: i) Adquirió el estatus pensional el 20 de enero de 2012, estando afiliada a Colpensiones, cuando llegó a la edad de 55 años (requisito exigido tanto en la ley 33 de 1985 como en la Ley 100 de 1993), por cuanto los 20 años de servicio los había acreditado desde el 1° de febrero de 1994; de suerte que no cumplió los presupuestos para adquirir la mesada antes del 1º de julio de 2009.
Además, en gracia de discusión, su retiro de Cajanal no obedeció a la liquidación de esa caja de previsión en 2009, sino que, por su propia voluntad, a partir del 12 de diciembre de 1996, resolvió afiliarse a Horizontes Fondo Privado de Pensiones del régimen de ahorro individual con solidaridad. ii) Pese a que estando afiliada a Cajanal cumplió el requisito de tiempo de servicios o número de semanas cotizadas exigido por la ley para obtener su mesada, pues cotizó más de 20 años desde el 1º de febrero de 1974 hasta el 12 de diciembre de 1996, no se desafilió o retiró del régimen de prima media con prestación definida con el propósito de esperar el cumplimiento del requisito de la edad, sino que, por el contrario, continuó vinculada como empleada pública por casi 20 años más, realizando aportes al sistema de seguridad social en pensiones entre el 13 de diciembre de 1993 y el 27 de mayo de 2002, en el 22 Radicado: 25000-23-42-000-2017-04907-01 (3140-2020) Demandante: COLPENSIONES régimen de ahorro individual; y luego, del 28 de mayo de 2002 hasta el 30 de enero de 2014, cotizando a través del ISS, hoy Colpensiones, toda vez que regresó al régimen de prima media por su propia voluntad.
Ello permite advertir que la demandada lejos de pretender desafiliarse de Cajanal para esperar el cumplimiento de la edad para acceder a su derecho pensional, bajo su voluntad y autonomía, continuó efectuando cotizaciones al sistema de seguridad social, circunstancia que le permitió mejorar las condiciones de su prestación. Así pues, como el artículo 155 de la Ley 1151 de 2007, definió que el objeto de Colpensiones es, en esencia, administrar el régimen de prima media con prestación definida, ello implica que, respecto de los derechos pensionales que no responden a las condiciones que determinan la competencia de otras autoridades, dicha entidad es la llamada por la ley a asumir el estudio y las decisiones de fondo sobre tales derechos.
Por consiguiente, al no encuadrarse en ninguna de las hipótesis advertidas en precedencia, la Sala concluye que Colpensiones es la autoridad competente para reconocer la pensión de vejez de la señora Gladys Angulo Dávila de conformidad con lo dispuesto en el numeral 3° del artículo 3° del Decreto 2011 de 2012, como única administradora del régimen de prima media con prestación definida, y por ser la entidad a la cual se encontraba afiliada la demandada cuando causó el derecho a la pensión. Así pues, las Resoluciones GNR348548 del 10 de diciembre de 2013, GNR308026 del 3 de septiembre de 2014, GNR61002 del 2 marzo de 2015, y VPB61036 del 14 de septiembre de 2015, no se encuentran viciadas de nulidad, de suerte que el recurso de apelación no tiene vocación de prosperidad. 2.5.
De la condena en costas 23 Radicado: 25000-23-42-000-2017-04907-01 (3140-2020) Demandante: COLPENSIONES Esta Subsección en sentencia del 7 de abril de 2016,24 respecto de la condena en costas en vigencia del CPACA, concluyó que la legislación varió del Código Contencioso Administrativo al Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo de un criterio subjetivo a uno objetivo valorativo.
Objetivo, en cuanto prescribe que en toda sentencia se dispondrá sobre la condena en costas, bien sea total o parcial o con abstención, según las reglas del Código General del Proceso; y valorativo, en cuanto se requiere que el juez revise si ellas se causaron y en la medida de su comprobación (como sucede con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad profesional realizada dentro del proceso), sin que en esa valoración se incluya la mala fe o temeridad de las partes.
No obstante, en atención a lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA, la Sala se abstendrá de condenar en costas de segunda instancia, teniendo en consideración que en el proceso se ventila un asunto de interés público. 3. Conclusión Con base en la preceptiva jurídica que gobierna la materia y en el acervo probatorio, la Sala considera que las Resoluciones GNR348548 del 10 de diciembre de 2013, GNR308026 del 3 de septiembre de 2014, GNR61002 del 2 marzo de 2015, y VPB61036 del 14 de septiembre de 2015, no adolecen del vicio de nulidad de falta de competencia en su expedición, pues el reconocimiento de la pensión de vejez de la señora Angulo Dávila recae en Colpensiones y no en la UGPP.
En consecuencia, se confirmará la sentencia de primera instancia. Sin condena en costas de la segunda instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sub Sección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, 24 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, radicado 13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291-2014), C. P. William Hernández Gómez. 24 Radicado: 25000-23-42-000-2017-04907-01 (3140-2020) Demandante: COLPENSIONES F A L L A: Primero.- Confirmar la sentencia del 20 de mayo de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, dentro del proceso instaurado por la Administradora Colombiana de Pensiones en contra de la señora Gladys Angulo Dávila, que negó las pretensiones de la demanda.
Segundo.- No condenar en costas de segunda instancia. En firme esta providencia, devolver el expediente al Tribunal de origen, previo a realizar las anotaciones correspondientes en el sistema SAMAI.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente Ausente con permiso RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente AVM CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.