CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN B CONJUEZ PONENTE: GUSTAVO QUINTERO NAVAS Bogotá D. C., trece (13) de agosto de dos mil veinticinco (2025). Radicado: 11001-03-15-000-2024-01010-02 Accionante: ANTONIO JOSÉ VERA PABÓN Accionado: CONSEJO DE ESTADO - SALA DE CONJUECES DE LA SECCION SEGUNDA Referencia: INCIDENTE DE DESACATO Temas: Se decide negativamente sobre el incidente de desacato formulado por el accionante.
AUTO 1. Decide el despacho el incidente de desacato propuesto por el señor Antonio José Vera Pabón en contra del Consejo de Estado – Sala de Conjueces de la Sección Segunda, por el presunto incumplimiento de la sentencia de tutela del 4 de octubre 2024 proferida por el Consejo de Estado - Subsección C de la Sección Tercera.
ANTECEDENTES 2. Mediante auto del cinco (5) de abril de dos mil veinticuatro (2024), fue admitida la acción de tutela promovida por el señor Antonio José Vera Pabón con el propósito de obtener la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y a los derechos y garantías de los trabajadores, entre otros, que consideró vulnerados por la sentencia de 14 de julio de 2020 adoptada en segunda instancia dentro del proceso ordinario con la radicación No. 0500-12-331-000-2011-01951-02, por la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, integrada por los doctores Pedro Simón Vargas Saénz (ponente), Carmen Anaya de Castellanos, Henry Joya Pineda y Pedro Alonso Hernández. 3.
El diez (10) de mayo de (2024), la Sala de Conjueces de la Sección Tercera – Subsección B que conoció de la acción de tutela antes anotada, amparó el derecho fundamental del debido proceso del accionante en relación con las providencias de 3 de agosto de 2021 y de 1 de agosto de 2023, proferidas por la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante las cuales fue negada la petición de adición de la sentencia del 14 de julio de 2020. 4.
La sala de Conjueces de la Sección Tercera del Consejo de Estado, en providencia de 10 de mayo de 2024, sin pronunciarse sobre la sentencia objeto de la tutela, se refirió a la violación al debido proceso que constató en los autos de 3 de agosto de 2021 y 1 de agosto de 2023 mediante los cuales fue negada la petición de adición de la sentencia objeto de tutela.
Dispuso esa Sala de Conjueces, dejar sin efecto los referidos autos y que, en el término de un (1) mes contado a partir de la notificación de la providencia, la Sala Accionada dictara una nueva decisión frente a esa petición. 5. La Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado impugnó la anterior decisión y en sentencia del cuatro (4) de octubre de dos mil veinticuatro (2024), la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado la confirmó en su integridad. 6.
El veintiocho (28) de octubre de dos mil veinticuatro (2024), el señor Antonio José Vera Pabón formuló incidente de desacato porque la Sala Accionada no había dado cumplimiento a la decisión de tutela. Al respecto, indicó que, en su momento, habían “transcurrido más de CINCO MESES, sin que la H. SALA DE CONJUECES Accionada hubiese dado estricto cumplimiento al fallo, no obstante haber sido debidamente NOTIFICADA de la pre[s]entada Sentencia de Tutela de Primera instancia desde el 15 de mayo de 2024” además de que “la SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO LA SECCIÓN TERCERA DE LA SUBSECCIÓN B DE LA DEL CONSEJO DE ESTADO mediante sentencia de Tutela de Segunda Instancia proferida el 4 de Octubre de 2024, CONFIRMÓ la de PRIMERA INSTANCIA, razón más que suficiente para que, como aún no se ha cumplido el fallo por parte de la Accionada, resulte procedente abrir el correspondiente INCIDENTE DE DESACATO a fin de que se inste a la Sala de Conjueces Accionada para que cumpla debidamente el fallo de primer grado”. 7.
Sobre el conocimiento del incidente de desacato, los doctores Mauricio Fajardo Gómez y Luis Ferney Moreno Castillo comunicaron que ya no ostentaban la calidad de conjueces del Consejo de Estado y, por tanto, no podían continuar conociendo de esta actuación. En especial, el doctor Fajardo Gómez indicó que su calidad de conjuez expiró en abril de 2024, y que, si bien participó en el fallo de mayo de ese año, no le correspondía conocer del incidente de desacato por tratarse de una actuación distinta que requiere nuevo impulso jurisdiccional. 8.
Mediante providencia del cuatro (4) de junio de dos mil veinticinco (2025) se ordenó, por conducto de la Presidencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado, la realización del sorteo de dos (2) conjueces para integrar la Sala que conociera del incidente de desacato-. 9. En cumplimiento de la providencia del cuatro (4) de junio de dos mil veinticinco (2025) - y de conformidad con el artículo 115 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo se realizó el dieciocho (18) de junio de dos mil veinticinco (2025) - diligencia del sorteo de conjueces, siendo designados RUTH STELLA CORREA PALACIO y LUIS FELIPE BOTERO ARISTIZÁBAL. 10.
En providencia del diez (10) de julio de dos mil veinticinco (2025) este Despacho resolvió:
PRIMERO: REQUERIR al Consejo de Estado – Sala de Conjueces de la Sección Segunda; integrada por los doctores Pedro Simón Vargas Saénz (ponente), Carmen Anaya de Castellanos, Henry Joya Pineda y Pedro Alonso Hernández; para que en el término de tres (3) días, alleguen informes sobre el estado de cumplimiento de la sentencia del 10 de mayo de 2024 en la que se amparó el derecho fundamental al debido proceso del señor Antonio José Vera Pabón y, a su vez, manifiesten lo que estimen pertinente en cuanto a una eventual sanción por desacato. 11.
Dicha providencia se notificó mediante comunicación del quince (15) de julio de dos mil veinticinco (2025) a las partes. 12. El diecisiete (17) de julio de dos mil veinticinco (2025), oportunamente y dentro del término de tres (3) días señalado por esta sala, el Conjuez HUGO ALBERTO MARÍN HERNÁNDEZ, miembro de la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, rindió informe sobre el estado de cumplimiento del fallo de tutela del cuatro (04) de octubre de dos mil veinticuatro (2024) proferido por la Sección Tercera, Subsección C del Consejo de Estado. 13.
El Conjuez HUGO ALBERTO MARÍN HERNÁNDEZ informó a esta Sala lo siguiente: [E]l despacho sustanciador, por medio del auto del 5 de marzo de 2025, ordenó, por Secretaría, oficiar al Tribunal Administrativo de Antioquia para que remitiera con destino a esta corporación la totalidad del expediente. Seguidamente, mediante proveído del 10 de abril del presente año se ordenó el sorteo de dos conjueces para integrar en debida forma la Sala y así dar cumplimiento a la orden de amparo.
Sorteó que se llevó a cabo el 26 de mayo de 2025, designándose para el efecto a los conjueces María Andrea Calero Tafur y Carlos Mario Isaza Serrano. Conformada la Sala, mediante providencia del 16 de julio de 2025, se dio cumplimiento a la orden de tutela y se resolvió la solicitud de adición de sentencia presentada por la parte demandante.
La cual se anexa para su conocimiento. CONSIDERACIONES 14. El mecanismo del desacato cumple una función esencial en la garantía del cumplimiento efectivo de las decisiones proferidas dentro de las acciones de tutela. Su finalidad es asegurar la protección real del derecho fundamental conculcado. Este instrumento ha sido concebido como una sanción de naturaleza correccional, que el juez impone en ejercicio de su facultad disciplinaria a quien desobedezca una orden emitida por él, ya sea durante el curso del proceso de tutela o al momento de ejecutar la respectiva sentencia. Al respecto, la Corte Constitucional en la Sentencia C-092 de 1997, señaló: ( …) El Estado, como responsable de garantizar la efectividad de los derechos y deberes consagrados en la Constitución, asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo, debe contar con una herramienta que le permita exigir coercitivamente a las autoridades públicas y a los particulares el cumplimiento de las órdenes que se les imparten.
Este es el fundamento del poder punitivo que se le otorga. Dicho poder tiene una doble manifestación: penal y administrativa. Mientras que el derecho penal protege el orden social en abstracto y su ejercicio persigue fines retributivos, preventivos y resocializadores, la potestad sancionatoria de la administración se orienta más a la propia protección de su organización y funcionamiento (…) La sanción por el desacato a las órdenes dadas por el J. de tutela es una sanción que se inscribe dentro de los poderes disciplinarios del J., pues su objetivo es el de lograr la eficacia de las órdenes proferidas tendientes a proteger el derecho fundamental reclamado por el actor.
Con todas las órdenes que el J. de tutela profiera se busca, en última instancia, el logro de un objetivo común cual es la protección del derecho fundamental reclamado por el actor, y la sanción que el juez aplica por el incumplimiento de una cualquiera de estas órdenes, no persigue una finalidad distinta a la de lograr la eficacia de la acción impetrada.
(…) 15. Así mismo, en Sentencia SU-1158 de 2013, la Corte Constitucional precisó: Las órdenes contenidas en los fallos de tutela deben cumplirse. La autoridad o el particular obligado lo debe hacer de la manera que fije la sentencia. Si el funcionario público o el particular a quien se dirige la orden no la cumple, se viola no solo el artículo 86 de la C. P., sino la norma constitucional que establece el derecho fundamental que se ha infringido, y la eficacia que deben tener las decisiones judiciales.
De ahí las amplias facultades otorgadas al juez de tutela para concretar el respeto al derecho fundamental Las órdenes contenidas en los fallos de tutela deben cumplirse. La autoridad o el particular obligado lo debe hacer de la manera que fije la sentencia. Si el funcionario público o el particular a quien se dirige la orden no la cumple, se viola no solo el artículo 86 de la C. P., sino la norma constitucional que establece el derecho fundamental que se ha infringido, y la eficacia que deben tener las decisiones judiciales.
De ahí las amplias facultades otorgadas al juez de tutela para concretar el respeto al derecho fundamental. 16. Por lo anterior, le asiste al juez de tutela el deber de hacer cumplir las órdenes emitidas en el fallo, garantizando la tutela judicial efectiva de quien le han sido quebrantados sus derechos fundamentales. 17. La jurisprudencia constitucional ha indicado que un incidente de desacato no tiene como finalidad principal la imposición de una sanción a la autoridad renuente, sino que es un instrumento procesal para materializar el ejercicio del derecho fundamental protegido en la sentencia que puso fin a la instancia. Por ello, la imposición de una sanción es concebida como un medio, más no un fin en sí misma. 18.
Sobre el caso concreto, se recuerda que el señor Antonio José Vera Pabón promovió acción de tutela contra la sentencia de segunda instancia proferida por la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado el 14 de julio de 2020, y que al ser resuelta mediante sentencia del 10 de mayo de 2024 por la Sala de Conjueces de la Sección Tercera – Subsección B de la misma Corporación, el amparo se limitó al derecho fundamental al debido proceso en los autos a través de los cuales se decidió la solicitud de adición de la sentencia objeto de la tutela, frente a la cual, la tutela no se pronunció, por cuanto debía decidirse en primer lugar y con garantía de ese derecho fundamental, la petición de adición. Ordenó la tutela: PRIMERO.– AMPARAR el derecho fundamental al debido proceso del señor Antonio José Vera Pabón y, en consecuencia, dejar sin efectos las providencias fechadas en agosto 3 de 2021 y en agosto 1 de 2023, proferidas por la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado en el marco del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho distinguido con la radicación No. 05001233100020110195102 para que, en el término de un (1) mes contado a partir de la notificación de la presente providencia, la Sala Accionada dicte una nueva decisión que resuelva la solicitud de complementación de la sentencia dictada en julio 14 de 2020, con una motivación explícita, razonable y suficiente que consulte de manera adecuada los aspectos fácticos relevantes y la normativa, procesal y sustantiva, que le resulte efectivamente aplicable (Subrayas fuera del texto). 19.
Esta decisión se refería a los Autos del 3 de agosto de 2021 y 1 de agosto de 2023 proferidos por la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, sobre los que se manifestó en los siguientes términos: Los aspectos que aquí se dejan mencionados y que dicen relación directa e inescindible con la identificación del debido proceso que deba aplicarse y respetarse no resultan intrascendentes para al caso que ahora se examina, puesto que la Sala de Conjueces de la Sección Segunda, al pronunciarse sobre la solicitud de ADICIÓN a la sentencia dictada en julio 14 de 2020, según se ordenará en la parte resolutiva del presente fallo, necesariamente deberá determinar su sus actuaciones procesales, en aquellos aspectos no regulados por el Código Contencioso Administrativo -C.C.A.- deben someterse a los dictados del Código de Procedimiento Civil -C.P.C.-, como reiteradamente lo indicó esa sala de Conjueces en los Autos de agosto 3 de 2021 y de agosto 1 de 2023 que quedarán sin efectos, o si la aplicable en las cuestiones procesales no reguladas por el citado C.C.A, es la normativa que contiene el, vigente desde el año 2014, Código General del Proceso -C.G.P.-.
En consecuencia, a la luz de los fundamentos antes expuestos, la Sala concluye que mediante el aludido Auto de agosto 1 de 2023 se afectó de manera grave el derecho fundamental al debido proceso del demandante (Resaltado fuera del texto). 20. De las precisiones que anteceden se sigue que el incidente de desacato promovido por el señor Antonio José Vera Pabón con el argumento de que la Sala de Conjueces Accionada no había dado cumplimiento a la decisión de tutela, debe analizarse en frente de la orden dada en la tutela, esto es, dictar la decisión que resuelva sobre la petición de adición de la sentencia proferida el 14 de julio de 2020. 21.
De acuerdo a la información suministrada por el señor Conjuez Hugo Marín, se tiene que en providencia del (16) de julio de dos mil veinticinco (2025), la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado cumplió la providencia del diez (10) de mayo de dos mil veinticuatro (2024), dentro de la acción de tutela. 22. Constata esta sala que a través de esa providencia la Sala de Conjueces se pronunció acerca de la normativa aplicable ante los vacíos del Código Contencioso Administrativo, y decidió sobre la petición de adición de la sentencia de 17 de julio de 2020: [E]s razonable concluir que las normas sobre sustanciación y ritualidad de los juicios prevalecen sobre las anteriores desde su entrada en vigencia, salvo en los eventos en los que para su entrada en vigor ya se hubieran interpuesto los recursos, practicado las pruebas o hubieren comenzado a correr los términos, existieran incidentes en curso o se estén surtiendo las notificaciones, pues en estos casos se regirán por las leyes vigentes al tiempo de su iniciación. (…) En estos términos, se advierte que el presente asunto, en los aspectos no regulados por el CCA, se remitirá a las disposiciones contenidas en el CGP.
(…) Pues bien, para que sea procedente la adición de la sentencia es necesario que en la providencia no se hubiese hecho pronunciamiento acerca de algún asunto que hubiese sido objeto de controversia. (…) En el caso que ocupa la atención de la Sala, se advierte que en la sentencia se analizó el fenómeno de la prescripción teniendo en cuenta la demanda, las pruebas debidamente incorporadas al proceso, la normativa aplicable al caso concreto y la jurisprudencia vigente.
(…) contrario a lo expuesto por el demandante la decisión no omitió efectuar ningún pronunciamiento que dé lugar a la adición peticionada. 23. Así, esta Sala de Conjueces constata que la orden de tutela contenida en el fallo de 10 de mayo de 2024, se encuentra cumplida, conforme lo acreditaron los señores conjueces accionados mediante copia de la providencia en la que se dio cumplimiento a la orden 24.
Si bien el cumplimiento de la decisión de tutela no se realizó en el término de un mes concedido para el efecto en la sentencia de 10 de mayo de 2024, no se recopilaron en este trámite incidental, pruebas que permitan determinar la actividad negligente de los accionados en el cumplimiento del fallo de tutela. Por el contrario, explicó el señor Conjuez Marín que debieron pedir el expediente al Tribunal Administrativo de Antioquia y que “mediante proveído del 10 de abril del presente año se ordenó el sorteo de dos conjueces para integrar en debida forma la Sala y así dar cumplimiento a la orden de amparo.
Sorteó que se llevó a cabo el 26 de mayo de 2025, designándose para el efecto a los conjueces María Andrea Calero Tafur y Carlos Mario Isaza Serrano.” 25. La sanción por desacato no se surte de manera automática, esto es por la sola verificación del no cumplimiento de la sentencia de tutela en el plazo establecido, por cuanto tratándose del ejercicio de una potestad sancionatoria, la responsabilidad objetiva está proscrita.
Esto es que la imposición de una sanción como aquellas que son consecuencia del desacato comporta la demostración de una conducta a título de dolo o culpa de grave, la cual, se insiste, no fue demostrada en este trámite. 26. En este trámite ni siquiera se conoce si los doctores Pedro Simón Vargas Saénz (ponente), Carmen Anaya de Castellanos, Henry Joya Pineda y Pedro Alonso Hernández, quienes como conjueces adoptaron las decisiones tuteladas, aún cumplen ese encargo, de tal manera que estuvieran en capacidad jurídica de cumplir la orden de tutela.
Incluso quienes cumplieron la orden son conjueces diferentes, los doctores Hugo Alberto Marín Hernández, Carlos Mario Isaza Serrano y María Andrea Calero. 27. Recuerda esta Sala, que, en voces de la Corte Constitucional, “El incidente de desacato en un procedimiento especial que sirve como mecanismo judicial para inducir el cumplimiento de una sentencia de tutela cuando el responsable no lo ha hecho los términos establecidos en ella.
Este procedimiento debe ser adelantado en el marco de las garantías del debido proceso, toda vez que se trata de potestad sancionatoria de las autoridades judiciales…” Además de que la responsabilidad es subjetiva y personal. 28. Conforme a lo constatado en este trámite, (i) ya se dio cumplimiento a la sentencia de tutela, (ii) existieron situaciones como el cambio de conjueces que justificaron el no cumplimiento de la orden de tutela en el término dispuesto y (iii) no está acreditada la responsabilidad subjetiva de los accionados. 29.
En consecuencia esta Sala de Conjueces se abstendrá de imponer sanción a los accionados. 30. En mérito de lo expuesto, la Sala de Conjueces de la Subsección B de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
RESUELVE
PRIMERO: DESPACHAR NEGATIVAMENTE el incidente de desacato promovido por el señor Antonio José Vera Pabón y en consecuencia ABSTENERSE de imponer sanción a los señores conjueces Pedro Simón Vargas Saénz, Carmen Anaya de Castellanos, Henry Joya Pineda y Pedro Alonso Hernández como integrantes de la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado respecto del numeral PRIMERO de la decisión proferida por la Sala de Conjueces de la Sección Tercera – Subsección B del Consejo de Estado del 10 de mayo de 2024 en la que se ordenó la “Sala Accionada dicte una nueva decisión que resuelva la solicitud de complementación de la sentencia dictada en julio 14 de 2020, con una motivación explícita, razonable y suficiente que consulte de manera adecuada los aspectos fácticos relevantes y la normativa, procesal y sustantiva, que le resulte efectivamente aplicable”.
SEGUNDO: DECLARAR CUMPLIDA la orden impartida en el PUNTO PRIMERO de la decisión proferida por la Sala de Conjueces de la Sección Tercera – Subsección B del Consejo de Estado del 10 de mayo de 2024 TERCERO: COMUNICAR esta decisión a las partes por el medio más expedito.
CUARTO: ARCHIVAR el presente trámite. FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE GUSTAVO QUINTERO NAVAS Conjuez ponente FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE RUTH STELLA CORREA PALACIO Conjuez FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE LUIS FELIPE BOTERO ARISTIZÁBAL Conjuez