CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado ponente: OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Bogotá, D. C, dieciocho (18) de junio de dos mil veintiséis (2026) Referencia: NULIDAD ELECTORAL Radicación: 11001-03-28-000-2026-00236-00 Demandante: LEONARDO DIEGO OCAMPO AYALA Demandada: INGRIS MIRELDA PADILLA GARCÍA – GOBERNADORA ENCARGADA DEL MAGDALENA Temas: Encargo de gobernadores por falta absoluta.
Competencia para la designación del encargo SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA Decide la Sala, en única instancia, la demanda presentada por el señor Leonardo Diego Ocampo Ayala, en nombre propio y en ejercicio del medio de control de nulidad electoral previsto en el artículo 139 de la Ley 1437 de 2011, en contra del Decreto 293 del 30 de julio de 2025, por medio del cual el gobernador del Magdalena designó a la señora Ingris Mirelda Padilla García como gobernadora encargada mientras se surtía el trámite de elección popular para lo que restaba del periodo constitucional 2024 -2027.
I.
ANTECEDENTES 1. Demanda 1.1. Pretensiones1 Primero. Declárase la nulidad del Decreto N° 293 del 30 de julio de 2025 promulgado por el entonces Gobernador del Magdalena, Rafael Alejandro Martínez. Segundo. Exhórtese al Presidente de la República para que de cumplimiento a lo establecido en el parágrafo 3° de la Ley 1475 de 2011, es decir, que declare la falta absoluta del Gobernador del Magdalena; solicite al partido, movimiento o coalición que inscribió al gobernador una terna conformada por ciudadanos que pertenezcan a dicha colectividad para nombrar al gobernador interino; si el partido, movimiento o coalición no presenta la terna dentro de los diez (10) días hábiles siguientes al recibido de la solicitud, designe directamente a un ciudadano, respetando la filiación política del gobernador saliente; y convoque a elecciones atípicas para escoger el mandatario departamental en propiedad dentro del término establecido en el artículo 30 ibidem. 1 La transcripción es literal y puede contener errores.
Demandante: Leonardo Diego Ocampo Ayala Demandada: Ingris Mirelda Padilla García Rad: 11001-03-28-000-2026-00236-00 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.2. Hechos 1. El demandante explicó que el 8 de mayo de 2025, mediante sentencia proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado dentro del expediente 11001032800020240005700, se declaró la nulidad del formulario E-26 GOB del 26 de noviembre de 2023, por medio del cual se eligió al señor Rafael Alejandro Martínez como gobernador del departamento del Magdalena para el periodo constitucional 2024 -2027. 2.
Explicó que, con providencia del 24 de julio de 2025, esta sección negó las solicitudes de aclaración y adición presentadas contra el fallo mencionado y, por tanto, después de cumplido el término de ejecutoria, la decisión quedó en firme el 30 de julio siguiente. 3. El 30 de junio de 2025, el señor Rafael Alejandro Martínez, en ejercicio de sus funciones como gobernador del Magdalena, profirió el Decreto 293 de 2025, por medio del cual declaró: i) su propia falta absoluta y, ii) que la secretaria de Gobierno, la señora Ingris Mirelda Padilla García, asumiera como mandataria interina a partir del 31 de ese mes y año, debido a la vacancia definitiva del elegido. 1.3.
Normas violadas y concepto de la violación 4. La nulidad propuesta se sustentó en que el Decreto 293 de 2025 fue proferido sin competencia, ya que quien debe proveer el cargo, ante la situación administrativa presentada, era el presidente de la República, esto de conformidad con lo establecido en el parágrafo 3 del artículo 29 de la Ley 1475 de 2011. 5.
Explicó que, una vez se declara la falta absoluta del gobernador, por cualquiera de las causales establecidas en el artículo 121 de la Ley 2200 de 2022, el presidente de la República debe adelantar el procedimiento correspondiente establecido en la Ley 1475 de 2011; esto se encuentra en concordancia con lo que ha señalado la Sección Quinta del Consejo de Estado2. 6.
Añadió que, en atención a que la falta absoluta del gobernador del Magdalena ocurrió a 18 meses de la finalización del periodo, el presidente de la República debía designar un encargado mediante decreto; convocar a elecciones para elegir un nuevo mandatario; asegurarse que el nuevo gobernador encargado adelante su gestión conforme al programa de gobierno y exigir a los nuevos candidatos que anexen a su inscripción el programa de gobierno. 2 Citó un aparte de una sentencia del 6 de julio de 2026, proferida dentro del radicado 11001-03-28- 000-2005-00022-01.
Demandante: Leonardo Diego Ocampo Ayala Demandada: Ingris Mirelda Padilla García Rad: 11001-03-28-000-2026-00236-00 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2. Trámite procesal 7. Mediante auto del 13 de agosto de 2025, el Tribunal Administrativo del Magdalena inadmitió la demanda presentada por el señor Leonardo Diego Ocampo Ayala, la cual fue subsanada el 20 del mismo mes y año. 8.
Posteriormente con providencia del 4 de septiembre de 2025, se ordenó vincular a la señora Ingris Mirelda Padilla García como litisconsorte necesario y correr traslado a los extremos procesales para que se pronunciaran sobre la solicitud de medida cautelar. 9. El 19 de septiembre de 2025, el Tribunal Administrativo del Magdalena admitió la demanda y negó la suspensión provisional del acto demandado. 10.
En el auto mencionado se ordenó notificar personalmente a la Gobernación del Magdalena y a la señora Ingris Mirelda Padilla García, en su calidad de gobernadora. 2.1. Contestación de la demanda 11. En el término de traslado, el departamento del Magdalena se pronunció con los siguientes argumentos: 12. Alegó que la demanda no cumple con la carga mínima de explicar el concepto de violación en el que sustenta su pretensión de nulidad, pues el demandante se limitó a confrontar normas jurídicas sin desarrollar las razones de la presunta infracción, argumento que consideró suficiente para desestimar las peticiones del escrito introductorio. 13.
Explicó que el Decreto 293 de 2025 fue derogado tácitamente con el Decreto 923 de 2025, dictado por el Ministerio del Interior, por medio del cual se designa gobernadora encargada del departamento del Magdalena a la señora Ingris Mirelda Padilla García, por lo que la declaratoria de nulidad no afectaría de ninguna manera la designación en encargo proferida en el Decreto 293 de 2025. 2.2.
Auto que ordenó el trámite de sentencia anticipada 14. Con providencia del 6 de noviembre de 2025, el Tribunal Administrativo del Magdalena negó la excepción denominada «Ausencia de concepto de violación» propuesta por la Gobernación del Magdalena al considerar que, analizado minuciosamente el escrito introductorio, este sí detalla los hechos que considera relevantes, la conexidad de estos con las normas invocadas como transgredidas y se argumentaron las razones por las cuales el Decreto 293 de 2025 contraviene la ley.
Demandante: Leonardo Diego Ocampo Ayala Demandada: Ingris Mirelda Padilla García Rad: 11001-03-28-000-2026-00236-00 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15. Dispuso incorporar las pruebas documentales aportadas por las partes y fijó el litigio en los siguientes términos: En igual sentido, y en concordancia con lo dispuesto en el artículo 182A de la Ley 1437 de 2011, modificada por la Ley 2080 de 2021, se fijará el litigio u objeto de controversia, el cual se circunscribirá a determinar si deviene nulo o no el acto administrativo - Decreto N° 293 del 30 de julio de 2025 - expedido por el entonces gobernador del Magdalena mediante el cual declaró su falta absoluta en el cargo y designó provisionalmente a INGRIS MIRELDA PADILLA GARCÍA como gobernadora del departamento desde el 31 de julio de 2025 y hasta que se elija popularmente a quien ha de fungir como gobernador durante el periodo constitucional restante 2024- 2027. 2.3.
Alegatos de conclusión 16. Dentro del término correspondiente, solo se pronunció la Gobernación del Magdalena, memorial en el cual reiteró sus argumentos en relación con la ausencia de concepto de violación de la demanda y la pérdida de fuerza ejecutoria del acto administrativo demandado. 2.4. Concepto del Ministerio Público 17.
El agente del Ministerio Público guardó silencio. 2.5. Declaratoria de nulidad por falta de competencia funcional 18. La Sala debe precisar que este proceso fue radicado y tramitado por el Tribunal Administrativo del Magdalena y con sentencia del 19 de diciembre de 2025, se declaró la nulidad del acto demandado. 19. Contra esa decisión, la Gobernación del Magdalena interpuso un recurso de apelación, el cual fue tramitado por el despacho del magistrado Luis Alberto Álvarez Parra. 20.
En atención a que la Sala mayoritaria consideró que este proceso debía ser tramitado en el Consejo de Estado en única instancia, la ponencia presentada por el magistrado Álvarez Parra no obtuvo los votos suficientes para ser aprobada y, con auto del 15 de mayo de 2026, ordenó a la secretaría la remisión del expediente al magistrado que sigue en turno. 21.
Por lo tanto, el despacho sustanciador, con auto del 25 de mayo de 2026, declaró la falta de competencia funcional y la nulidad de la sentencia del 19 de diciembre de 2025, dictada por el Tribunal Administrativo del Magdalena. No obstante, precisó que, de conformidad con las normas previstas en el Código General del Proceso, el trámite previo conservaría su validez.
Demandante: Leonardo Diego Ocampo Ayala Demandada: Ingris Mirelda Padilla García Rad: 11001-03-28-000-2026-00236-00 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co II. CONSIDERACIONES 1. Competencia 22. La Sala3 es competente para decidir en única instancia la presente demanda de nulidad electoral, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 3 del artículo 149 de la Ley 1437 de 20114, modificado por el artículo 24 de la Ley 2080 de 2021 y el artículo 13 del Acuerdo 80 de 2019 de la Sala Plena de esta Corporación, modificado por el artículo 1 del Acuerdo 434 de 20245. 2.
El acto acusado 23. El acto cuya nulidad se cuestiona es el contenido en el Decreto 293 del 30 de julio de 2025, «por medio del cual se declara la falta absoluta del Gobernador del Departamento del Magdalena y la consecuencia asunción de sus funciones por el Secretario del Departamento de Gobierno». 3. Problema jurídico 24. Corresponde a la Sala determinar si el Decreto 293 del 30 de julio de 2025, por medio del cual se declaró la falta absoluta del gobernador del Magdalena y se designó a la señora Ingris Mirelda Padilla García como gobernadora encargada, es nulo por haber sido expedido sin competencia. 3 A modo de ejemplo se citan otras providencias en las que se ha estudiado la designación en encargo de gobernadores: sentencias del 30 de marzo de 2023, expediente 11001032800020220024000, con ponencia de la magistrada Rocío Araújo Oñate y del 2 de septiembre de 2023, radicado 11001032800020230001000, con ponencia del magistrado Luis Alberto Álvarez Parra.
Además, se estudió la nulidad del acto de designación del contralor general de la Nación, en encargo, dentro del proceso 11001032800020230003900, con ponencia del magistrado Omar Joaquín Barreto Suárez. 4 ARTÍCULO 149. COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO EN ÚNICA INSTANCIA. <Artículo modificado por el artículo 24 de la Ley 2080 de 2021.
Consultar régimen de vigencia y transición normativa en el artículo 86. El nuevo texto es el siguiente:> El Consejo de Estado, en Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, por intermedio de sus secciones, subsecciones o salas especiales, con arreglo a la distribución de trabajo que el reglamento disponga, conocerá en única instancia de los siguientes asuntos: (…) 3.
De la nulidad del acto de elección o llamamiento a ocupar la curul, según el caso, [del Presidente y el Vicepresidente de la República, de los Senadores, de los representantes a la Cámara, de los representantes al Parlamento Andino, de los gobernadores, del Alcalde Mayor de Bogotá], de los miembros de la junta directiva o consejo directivo de las entidades públicas del orden nacional, de los entes autónomos del orden nacional y de las comisiones de regulación. Se exceptúan aquellos regulados en el numeral 7, literal a), del artículo 152 de esta ley. 5 Por medio del cual se adopta el Reglamento Interno del Consejo de Estado.
Artículo 13.- DISTRIBUCIÓN DE LOS NEGOCIOS ENTRE LAS SECCIONES. Para efectos de repartimiento, los negocios de que conoce la Sala de lo Contencioso Administrativo se distribuirán entre sus secciones atendiendo un criterio de especialización y de volumen de trabajo, así: (…) Sección Quinta: (…) La acción de nulidad electoral contra los actos de elección por voto popular o por cuerpos electorales, así como de los actos de nombramiento que expidan las entidades y autoridades públicas, de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en la ley.
Demandante: Leonardo Diego Ocampo Ayala Demandada: Ingris Mirelda Padilla García Rad: 11001-03-28-000-2026-00236-00 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4. Análisis de la censura 4.1. Marco normativo de la figura del encargo de gobernadores 25. La Constitución Política de 1991 estableció que son entes territoriales los departamentos, los distritos, los municipios y los territorios indígenas. 26.
De acuerdo con el artículo 303 ídem, en cada uno de los departamentos habrá un gobernador que será el jefe de la administración seccional y representante legal del departamento y las calidades, requisitos, inhabilidades e incompatibilidades, así como sus faltas absolutas y temporales y la forma de cubrirlas, será regulada por la ley. 27.
Específicamente, en relación con las faltas absolutas, la Constitución Política señaló: • Si la falta se presenta a más de 18 meses de terminación del periodo, se elegirá a un gobernador para el tiempo que reste. • Si falta menos de 18 meses, el presidente de la República designará un gobernador para lo que resta del periodo, respetando el partido, grupo político o coalición por el cual fue inscrito el gobernador elegido. 28.
En desarrollo de la norma constitucional, el legislador ha expedido diversos regímenes que reglamentan los presupuestos para el acceso y ejercicio de este cargo de elección popular6. Particularmente, en relación con el objeto del presente proceso, se tiene que en el año 2011 se expidió la Ley 1475 para precisar en el artículo 29 parágrafo 3 lo siguiente:
PARÁGRAFO 3 o. En caso de faltas absolutas de gobernadores o alcaldes, el Presidente de la República o el gobernador, según el caso, dentro de los dos (2) días siguientes a la ocurrencia de la causal, solicitará al partido, movimiento o coalición que inscribió al candidato una terna integrada por ciudadanos pertenecientes al respectivo partido, movimiento o coalición. Si dentro de los diez (10) días hábiles siguientes al de recibo de la solicitud no presentaren la terna, el nominador designará a un ciudadano respetando el partido, movimiento o coalición que inscribió al candidato. 29.
Posteriormente, con la Ley 2200 del 2022, por medio de la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los departamentos y, en relación con las faltas absolutas del gobernador, se estableció:
ARTÍCULO 121. FALTAS ABSOLUTAS. Son faltas absolutas del gobernador: 6 Téngase en cuenta, entre otras, las Leyes 136 de 1994 y 617 del 2000. Demandante: Leonardo Diego Ocampo Ayala Demandada: Ingris Mirelda Padilla García Rad: 11001-03-28-000-2026-00236-00 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.
La muerte. 2. La renuncia aceptada. 3. La incapacidad física permanente. 4. La declaratoria de nulidad de la elección. 5. La interdicción judicial. 6. La destitución. 7. La revocatoria del mandato. 8. La declaración de vacancia por abandono del cargo. 9. La condena a pena privativa de la libertad debidamente ejecutoriada, salvo que se trate de delitos políticos o título de culpa. 30.
Específicamente, cuando se trata de una falta absoluta por la declaratoria de nulidad de la elección, el artículo 124 de la ley en mención establece:
ARTÍCULO 124. DECLARACIÓN DE NULIDAD DE LA ELECCIÓN. Una vez quede en firme la declaratoria de nulidad de la elección de un gobernador por parte de la jurisdicción Contencioso-Administrativa, quedará sin efecto la credencial que lo acreditaba como tal, y el Presidente de la República dispondrá inmediatamente las medidas necesarias para hacer efectiva esta decisión, así como para su reemplazo. 31.
Igualmente, la norma en mención explicó que, en los casos de faltas absolutas, esta se supliría así:
ARTÍCULO 135. DESIGNACIÓN DE GOBERNADOR EN CASO DE FALTA ABSOLUTA O SUSPENSIÓN. Siempre que se presente falta absoluta a más de dieciocho (18) meses de la terminación del período constitucional, se elegirá gobernador para el tiempo que reste. En caso de que faltare menos de dieciocho (18) meses, el Presidente de la República designará un gobernador para lo que reste del período, respetando el partido, grupo político o coalición por el cual fue inscrito el gobernador elegido.
Acto administrativo que será comunicado a la asamblea departamental. En los dos eventos anteriores, mientras se designa y asume el gobernador encargado, actuará como tal el secretario de gobierno o quien haga sus veces en el departamento. Para las demás faltas temporales, no generadas por orden o decisión de autoridad competente, el gobernador delegará funciones en uno de los secretarios del despacho de la gobernación, hecho del cual informará de manera inmediata al Gobierno nacional Demandante: Leonardo Diego Ocampo Ayala Demandada: Ingris Mirelda Padilla García Rad: 11001-03-28-000-2026-00236-00 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co por conducto de la Dirección de Gobierno y Gestión Territorial del Ministerio del Interior, a más tardar dentro de los dos (2) días hábiles siguientes.
Si por cualquier circunstancia no pudieren hacer la delegación, el secretario de gobierno actuará como secretario delegatario con funciones de gobernador. El gobernador designado según el caso, deberá adelantar su gestión de acuerdo con el programa del gobernador elegido por voto popular. El gobernador encargado o designado quedará sujeto a la Ley estatutaria que regula el voto programático.
En caso de faltas absolutas de gobernadores, el Presidente de la República solicitará al partido, movimiento o coalición que inscribió al candidato, una terna integrada por ciudadanos pertenecientes al respectivo partido, movimiento o coalición. Si dentro de los diez (10) días hábiles siguientes al de recibido de la solicitud no presentaren la terna, el presidente designará libremente.
PARÁGRAFO. No podrán ser encargados o designados como gobernadores para proveer vacantes temporales o absolutas quienes se encuentren en cualquiera de las inhabilidades e incompatibilidades a que se refiere la Constitución Política, esta Ley u otras normas vigentes. (Negrillas fuera de texto). 32. De acuerdo con las normas antes mencionadas, ante los eventos en que se declara la nulidad del acto de elección como falta absoluta del gobernador, la ley es clara en precisar que será el presidente de la República el encargado de disponer las medidas necesarias para hacer efectiva la decisión judicial y la forma en que se determinará quién ejercerá el cargo. 33.
Para lo anterior, dependerá de si faltan más o menos de 18 meses para terminar el periodo constitucional, puesto que este fue el límite temporal determinado por la Constitución Política y la ley para señalar la forma en que deberá elegirse o nombrarse a quien reemplazará el gobernador que fue elegido por voto popular. 34. Sin embargo, el artículo 135 de la Ley 2200 de 2022, antes transcrito, es claro en precisar que mientras se designa y asume el gobernador encargado, las funciones serán desarrolladas por el secretario de gobierno o quien haga sus veces en el departamento, lo cual opera de pleno derecho, esto es, ipso ure. 35.
La Sala considera que, el artículo 124 de la Ley 2200 de 2022 consagra el deber del presidente de la República de adoptar las medidas que se requieran para que se cumpla la decisión judicial que anuló la elección del gobernador y que el cargo no quede acéfalo y el artículo 135, por su parte, desarrolla de manera más específica cuáles son esas medidas7 y mientras eso ocurre, quien ostentará las funciones del cargo será el secretario de gobierno o quien haga sus veces. 7 Sobre esta conclusión se pueden revisar los conceptos de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado del 29 de abril y 3 de septiembre, ambos de 2025, con ponencia de los consejeros Juan Manuel Laverde Álvarez y Ana María Charry Gaitán, respectivamente.
Demandante: Leonardo Diego Ocampo Ayala Demandada: Ingris Mirelda Padilla García Rad: 11001-03-28-000-2026-00236-00 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4.2. Caso concreto 36. Del análisis normativo anterior, es claro que el presidente de la República, ante la falta absoluta, deberá ordenar la realización de nuevas elecciones o nombrar un gobernador, el cual se designará de una terna enviada por el partido o movimiento político que avaló al mandatario anterior. 37.
Sin embargo, en ambos escenarios mientras se designa un gobernador encargado, quien ejercerá las funciones será el secretario de gobierno del departamento, o quien haga sus veces. 38. En los casos específicos de la falta absoluta por nulidad del acto de elección, el presidente de la República deberá tomar las decisiones necesarias para hacer efectiva la decisión y para proveer la vacante, de las formas establecidas en la Constitución Política y la ley. 39.
Al revisar el Decreto 293 del 30 de julio de 2025, se evidencia que el señor Rafael Alejandro Martínez, gobernador del Magdalena, en la parte motiva explicó que la Sección Quinta del Consejo de Estado, mediante sentencia del 8 de mayo de 2025, declaró la nulidad del formulario E – 26 GOB del 26 de noviembre de 2023, por medio del cual se eligió al señor Rafael Alejandro Martínez como gobernador del Departamento del Magdalena y en la parte resolutiva como consecuencia de lo anterior, expresamente decretó:
ARTÍCULO PRIMERO: Declarar la falta absoluta del titular del cargo de Gobernador del Magdalena, a partir del 31 de julio de 2025, por efecto del fallo proferido por la Sección Quinta, Sala de lo Contencioso Administrativo, del Honorable Consejo de Estado, el 8 de mayo de 2025, que declaró la nulidad de la elección de RAFAEL ALEJANDRO MARTÍNEZ como GOBERNADOR DEL MAGDALENA, periodo 2024-2027.
ARTÍCULO SEGUNDO: Declarar que a partir del 31 de julio de 2025 ocurre el supuesto de hecho previsto en el artículo 303 de la Constitución Política, y el artículo 135, incisos primero y segundo de la Ley 2200 de 2000, para que el Secretario de Despacho, Código 020, Grado 06, de la planta de cargos del despacho del Gobernador del Departamento del Magdalena – Secretaria del Interior, Doctora INGRIS MIRELDA PADILLA GARCÍA, (…), asuma las funciones de Gobernador del Departamento del Magdalena, mientras se elige popularmente a quien ha de fungir como Gobernador durante el lapso restante del periodo constitucional 2024- 2027. 40.
Al examinar el expediente 11001-03-28-000-2024-00057-008 en el sistema de gestión documental SAMAI se pudo constatar que la secretaria de la Sección Quinta del Consejo de Estado certificó que el fallo referido quedó ejecutoriado el 30 de julio 8 Índice 197 del expediente digital. Demandante: Leonardo Diego Ocampo Ayala Demandada: Ingris Mirelda Padilla García Rad: 11001-03-28-000-2026-00236-00 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de 2025 a las 5:00 p.m., fecha a partir de la cual se debía cumplir la orden de nulidad, circunstancia que también fue mencionada en la parte considerativa del Decreto 923 del 20 de agosto de 2025, mediante el cual el Ministerio del Interior, designó a la señora Ingris Mirelda Padilla García como gobernadora encargada del Magdalena. 41.
Al respecto, debe tenerse en cuenta que el artículo 135 de la Ley 2200 de 2022, en su inciso segundo, indicó que, ante la falta absoluta, sin importar si esta ocurrió antes o después de los 18 meses de la terminación del periodo constitucional, mientras se surten los trámites necesarios para la elección de un nuevo gobernador o el nombramiento de un encargo, quien asume las funciones del cargo sería el secretario de gobierno o quien haga sus veces. 42.
De la norma antes mencionada, para la Sala es claro que para que este pueda ejercer las funciones del gobernador no es necesario que se expida un acto administrativo, habida cuenta de que la asunción temporal de estas atribuciones opera de pleno derecho, esto es, ipso jure. 43. Esta tesis fue adoptada en la sentencia del 14 de diciembre de 20239, en la que se analizaron las demandas de nulidad electoral interpuestas contra un acto mediante el cual el contralor general de la República declaró la falta absoluta del titular del cargo y, explicó que el vicecontralor asumiría las funciones de dicho cargo. 44.
En la providencia mencionada se indicó: (…) No obstante, para que el vicecontralor asuma las funciones del contralor ante una de las modalidades de vacancia no se requiere la expedición de acto administrativo alguno, habida cuenta de que la asunción temporal de esas atribuciones opera de pleno derecho. En igual sentido, respecto de la decisión de declarar la vacancia de su cargo, se advierte que tampoco era necesario que el saliente contralor hiciera ninguna manifestación, toda vez que esa situación se generaría con la simple ejecutoria de la sentencia que declaró la nulidad de su elección. En tales condiciones, encuentra la Sala que, en efecto, el señor Carlos Hernán Rodríguez Becerra no tenía la capacidad legal para declarar la vacancia definitiva de su cargo ni para designar su reemplazo temporal, circunstancia que permite concluir que incurrió en una extralimitación de las funciones constitucionalmente atribuidas, es decir, actuó por fuera de los linderos del principio de legalidad y, en esa medida, se evidencia el desconocimiento de los artículos 267 y 268 de la Carta Política y 35 del Decreto Ley 267 de 2000. 9 Consejo de Estado.
Sección Quinta. Expediente 1001-03-28-000-2023-00039-00 (ACUMULADO). M.P. Omar Joaquín Barreto Suárez. Demandante: Leonardo Diego Ocampo Ayala Demandada: Ingris Mirelda Padilla García Rad: 11001-03-28-000-2026-00236-00 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Con todo, se destaca que el hecho de que haya proferido el acto objeto de censura sin competencia no implica que el vicecontralor, ahora demandado, deba dejar las funciones que asumió, sobre la base de considerar que, como se explicó, la asunción de las referidas atribuciones de contralor general de la República opera ipso iure.
En otros términos, independientemente de que el saliente contralor haya proferido la resolución cuya nulidad se solicita, de todas formas, el vicecontralor debía asumir las funciones de contralor general de la República por mandato legal. (…) (Negrillas fuera de texto). 45. En tales condiciones, la Sala considera que, en efecto, el señor Rafael Alejandro Martínez no tenía competencia para declarar la falta absoluta de su cargo como gobernador del Magdalena ni para designar su reemplazo temporal, circunstancia que permite concluir que el Decreto 293 de 2025 fue proferido sin competencia, ya que se dictó desconociendo lo dispuesto en los artículos 303 de la Constitución Política y 135 de la Ley 2200 de 2022. 46.
Adicionalmente, esta Sección debe precisar que, contrario a lo afirmado por el demandante, en el acto demandado no se aplicó la figura del encargo. El gobernador, de forma concreta y sin competencia, declaró la falta absoluta con ocasión de la declaratoria de nulidad del acto de elección y, como consecuencia, indicó que la señora Ingris Mirelda Padilla García, en su calidad de secretaria de despacho, código 020, grado 06, de la planta de cargos del despacho del gobernador, secretaria del interior, asumiría las funciones propias del gobernador con fundamento en lo dispuesto en los artículos 303 constitucional y 135 de la Ley 2200 de 2022. 47.
En atención a lo anterior, si bien el señor Martínez indicó que quien asumiría las funciones del cargo de gobernador sería la señora Padilla García, esto no constituye un nombramiento en encargo. Sin embargo, como ya se precisó, no era necesario que el gobernador saliente señalara quien ejercería las funciones mientras el presidente de la República realizaba todas las gestiones necesarias para la elección o la designación de quien debía reemplazarlo, puesto que esto opera ipso jure y el ejercicio de esas funciones son eminentemente transitorias. 48.
Por consiguiente, la Sala considera que el Decreto 293 del 30 de julio de 2025, expedido por el entonces gobernador del Magdalena, es nulo por falta de competencia. 49. Ahora bien, la Gobernación del Magdalena, en la contestación de la demanda y en los alegatos de conclusión, indicó que el escrito introductorio no cumplía con el concepto de la violación, de conformidad con la ley. 50.
Sobre este aspecto, el Tribunal Administrativo del Magdalena, en el auto del 6 de noviembre de 2025, consideró que, una vez analizado el memorial inicial, el demandante, en el acápite de fundamentos jurídicos, precisó que solo el presidente de la República tenía la autoridad para declarar la falta absoluta de un gobernador y Demandante: Leonardo Diego Ocampo Ayala Demandada: Ingris Mirelda Padilla García Rad: 11001-03-28-000-2026-00236-00 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co nombrar a uno interino, razón por la cual, el acto demandado fue expedido sin competencia. 51.
Expuso que, analizado minuciosamente la demanda, la excepción denominada «ausencia de concepto de violación», no estaba llamada a prosperar. 52. En atención a que la decisión quedó en firme porque contra esta no se interpusieron los recursos correspondientes y, toda vez que la nulidad declarada no afectó la validez de esa providencia, no es procedente que la Sala se pronuncie nuevamente sobre tal excepción. 53.
Por último, la entidad demandada también propuso la excepción de pérdida de fuerza ejecutoria toda vez que el Decreto 293 del 30 de julio de 2025, fue derogado tácitamente por el Decreto 293 del 20 de agosto de 2025, por medio del cual el Ministerio del Interior designó como gobernadora encargada del Departamento del Magdalena a la señora Ingris Mirelda Padilla García. 54.
Al respecto es procedente indicar que el Consejo de Estado10, en sus diferentes secciones, ha considerado que la pérdida de fuerza ejecutoria del acto demandado no implica que el juez contencioso administrativo pierda competencia para decidir sobre su legalidad en la sentencia que ponga fin al proceso. Especialmente, esta Sección considera que, si el acto que perdió su fuerza ejecutoria produjo efectos, «el juez contencioso administrativo mantiene su competencia para conocer de la legalidad y decidir si se desvirtúa o no la presunción de legalidad»11. 55.
Lo anterior, puesto que la pérdida de fuerza ejecutoria de los actos es un fenómeno que afecta su eficacia, esto es, la característica que les permite producir efectos, pero el análisis de la legalidad de estos se enfoca en verificar su validez, es decir, que, confrontado el acto con las normas del ordenamiento jurídico, este acorde con las normas constitucionales, legales y reglamentarias aplicables al caso en estudio. 56.
En atención a lo expuesto, si bien el Decreto 293 de 2025 dejó de surtir sus efectos al haberse expedido el Decreto 923 del 20 de agosto del mismo año, dicha circunstancia no impide que esta sección realice un control de legalidad sobre este, pues incluso si el mismo no está produciendo efectos el juez puede estudiar su validez. 10 Consejo de Estado.
Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 7 de septiembre de 2021. Radicación 11001-03-24-000-2018-00441-00. M.P. Roberto Augusto Serrato Valdés; Consejo de Estado. Sección Primera. Auto de 25 de julio de 2025. Radiación 11001-03-28-000-2023-00110- 00. M.P. Germán Eduardo Osorio Cifuentes. Consejo de Estado. Sección Quinta.
Auto del 5 de marzo de 2026. Radicación 08001-23-33-000-2025-00426-01. M.P. Gloria María Gómez Montoya. 11 Consejo de Estado. Sección Quinta. Sentencia de Unificación del 24 de mayo de 2018. Radicación 47001-23-33-000-2017-00191-02(SU). M.P. Rocío Araújo Oñate. Demandante: Leonardo Diego Ocampo Ayala Demandada: Ingris Mirelda Padilla García Rad: 11001-03-28-000-2026-00236-00 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 57.
Toda vez que se encontró debidamente acreditada la causal de nulidad alegada por el demandante y las excepciones propuestas por la entidad demandada no tienen vocación de prosperidad, lo procedente es que se declare la nulidad del Decreto 293 del 30 de julio de 2025, expedido por el gobernador del Magdalena. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, III.
FALLA PRIMERO: Declárase la nulidad del Decreto 293 del 30 de julio de 2025, expedido por el entonces gobernador del Magdalena, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: En firme esta providencia, archívese el expediente.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE PEDRO PABLO VANEGAS GIL Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado Salvamento de voto OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Magistrada Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx.