CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejera ponente: Ana María Charry Gaitán Bogotá, D.C., cinco (5) de noviembre de dos mil veinticinco (2025). Radicación: 11001-03-06-000-2025-00254-00 Referencia: conflicto negativo de competencias administrativas. Partes: Banco Agrario S.A. y Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio.
Vinculadas: Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas. Asunto: autoridad administrativa competente para cumplir con un inciso de una sentencia judicial en materia de subsidios de vivienda, en el marco de un proceso de restitución de bienes despojados. La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de la función prevista en los artículos 39 y 112, numeral 10.°, de la Ley 1437 de 20111, modificados por los artículos 2 y 19 de la Ley 2080 de 20212, respectivamente, procede a resolver el conflicto negativo de competencias administrativas de la referencia. I.
ANTECEDENTES 1. En sentencia del 26 de octubre del 20173, en el marco del proceso núm. 2006-80015 de incidente de restitución de bienes despojados, el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Barranquilla – Sala Penal de Justicia y Paz decidió sobre la solicitud de restitución de tierras despojadas elevada por la Fiscalía General de la Nación frente a diecisiete (17) parcelas ubicadas en las veredas de El Encanto y Bejuco Prieto del corregimiento Pueblo Nuevo, municipio de Chibolo (Magdalena) y resolvió: […]
ARTÍCULO SEXTO: ORDENAR al Banco Agrario la inclusión en los programas de subsidio de vivienda rural a los titulares de los predios objeto de este fallo […]. 1Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 2Por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011, y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción. 3Samai, Expediente Digital, actuación núm. 02, carpeta zip: 3ED_03_03DecisioneseInfo.(.zip), documento “09Auto307SeguimientoEjecución.pdf”, folio 1, hipervínculo: “26 de octubre de 2017”.
Radicación: 11001-03-06-000-2025-00254-00 La referida providencia quedó ejecutoriada mediante Acta 203 de 2017 ante la ausencia de interposición de recurso alguno en contra de dicha sentencia. 2. Posteriormente, por auto núm. 172 del 3 de abril de 20244, el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Barranquilla – Sala Penal de Justicia y Paz, ante petición de los propietarios de los predios La Divisa y Villa Luz, señores Jesús Pacífico Gómez Barrios y Manuel Euclides Barrios Andrade, respectivamente, dispuso: REQUERIR al Banco Agrario de Colombia S.A. para que dé cumplimiento a lo ordenado en la decisión del 26 de octubre de 2017.
Para lo cual le otorgó un plazo máximo de quince (15) días hábiles. 3. En contestación del 22 de mayo del 20245, el Banco Agrario indicó que con la entrada en vigor de la Ley 1955 de 2019 la debida postulación a los subsidios de vivienda de interés social rural le corresponde al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, en calidad de Entidad Otorgante (EO).
Además, refirió que los señores GÓMEZ BARRIOS y BARRIOS ANDRADE no fueron incluidos en el programa de subsidios cuando el Banco era precisamente esa entidad otorgante. 4. El 28 de mayo del 20246, el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Barranquilla – Sala Penal de Justicia y Paz – Magistratura de Control de Garantías, emitió el auto 307 de la misma fecha, en el que dispuso:
PRIMERO: VINCULAR al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio — Fondo Nacional de Vivienda “FONVIVIENDA”, al presente incidente de restitución en su etapa de ejecución.
SEGUNDO: ORDENAR al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio — Fondo Nacional de Vivienda “FONVIVIENDA”, que — en coordinación con la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas, previa consulta en sus registros con el ánimo de evitar dobles beneficios y siempre que se cumplan los requisitos legales—, en los términos de la decisión de restitución y mediante acto administrativo, incluya en los programas de subsidio de vivienda rural a “los titulares de los predios objeto de este fallo”. 4Samai, Expediente Digital, actuación núm. 02, carpeta zip: 3ED_03_03DecisioneseInfo.(.zip), documento “07Auto172RequiereBanco.pdf”. 5Samai, Expediente Digital, actuación núm. 02, carpeta zip: 3ED_03_03DecisioneseInfo.(.zip), documento “09Auto307SeguimientoEjecución.pdf”. 6 Samai, Expediente Digital, actuación núm. 02, carpeta zip: 3ED_03_03DecisioneseInfo.(.zip), documento “09Auto307SeguimientoEjecución” Radicación: 11001-03-06-000-2025-00254-00 TERCERO: ORDENAR a la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN DE RESTITUCIÓN DE TIERRAS DESPOJADAS que remita sin dilación los listados que le requiera FONVIVIENDA. 5.
El 30 de enero del 20257, el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Barranquilla – Sala Penal de Justicia y Paz – Magistratura de Control de Garantías, con el fin de verificar la gestión adelantada por el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, a través del Fondo Nacional de Vivienda, dispuso: OFICIAR a la Procuraduría General de la Nación para que, con el fin de anticipar y evitar la ocurrencia de hechos que afecten la garantía de los derechos de los ciudadanos interesados en este asunto (función preventiva), inicie la debida vigilancia a la función pública que desempeña el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio — FONVIVIENDA— y, en particular, frente a los servidores destacados en el cumplimiento del Auto 307 de 2024. 6.
El 12 de febrero de 20258, el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio adujo que esa cartera y Fonvivienda no fueron partes del proceso al que se refiere la sentencia del 26 de octubre del 2017. En adición, sostuvo que el argumento del Banco Agrario S.A. es incorrecto, pues según el artículo 255 de la Ley 2294 de 2023, el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio debe liderar la ejecución de los proyectos de vivienda rural a partir del año 2020.
De manera tal que lo que ocurrió antes de esta fecha, le corresponde al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y al Banco Agrario. Por lo tanto, el ente ministerial solicitó al Tribunal Superior del Distrito Judicial de Barranquilla- Sala Penal de Justicia y Paz: 1.Dejar sin valor y efecto la decisión proferida mediante Auto 307 de 2024 y estarse a lo resuelto en la sentencia 26 de octubre de 2017.
Lo anterior en consideración a que el error cometido en el auto referido no obliga ni al juez ni a las partes a persistir en el e incurrí [sic] en otros. Es del caso anotar que en atención al marco legal vigente expuesto por los Arts. 300 y 295 de la Ley 2294 de 2023, corresponde el cumplimiento de la orden sexta (sic) sentencia 26 de octubre de 2017 a otras entidades, mas no a esta cartera ministerial. 2.Mantener los efectos Inter partes y de cosa juzgada y ejecutoria material a la sentencia de 26 de octubre de 2017, dejando en firme la competencia para cumplir el fallo, relevando al Ministerio de Vivienda de dicha responsabilidad, toda vez que ni constitucional, ni legalmente se tiene competencia para cumplir un fallo. 7 Samai, Expediente Digital, actuación núm. 02, carpeta zip: 3ED_03_03DecisioneseInfo.(.zip), sub: 11Auto046OficioaProcuraduriaIncidenteRest, documento “01Auto046OficioaProcuraduriaIncidenteRest”. 8Samai, Expediente Digital, actuación núm. 02, carpeta zip: 3ED_03_03DecisioneseInfo.(.zip), subcarpeta: 12Auto586Requiere2davezFonvivienda; documento “10OficioRtaMinvivienda” Radicación: 11001-03-06-000-2025-00254-00 Ya que, la propia ley 2294 en su art. 295 indica expresamente que estará a cargo del Ministerio de Agricultura y Banco Agrario, esto en respecto el principio constitucional de competencia enmarcado en el artículo 121 de la constitución. 3.Se vincule una vez más al Banco Agrario y al Ministerio de Agricultura al proceso de ejecución de sentencia de la referencia en los términos de los art. 300 y 295 de la ley 2294. 4.Se desvincule al Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio y Fonvivienda del proceso de referencia como quiera que se configura una Falta de Legitimación en la Causa por Pasiva. 7.
El 18 de marzo de 2025, el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Barranquilla – Sala Penal de Justicia y Paz –Magistratura de Control de Garantías, consideró que, aun cuando fuera del caso proveer sobre la solicitud elevada por el ente ministerial, lo pertinente era poner el asunto en consideración de la Sala de Consulta. Por lo tanto, emitió un pronunciamiento en el que advierte que tanto el Banco Agrario como el Ministerio de Vivienda alegan no tener competencia para dar cumplimiento al numeral sexto de la sentencia del 26 de octubre del 2017, por lo que propuso un conflicto de competencias administrativas ante la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado.
II. ACTUACIÓN PROCESAL De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado en su inciso 3° por el artículo 2° de la Ley 2080 de 2021, el 14 de mayo del 2025 se fijó el edicto núm. 240, en la Secretaría de esta Sala, por el término de 5 días, contados desde el 16 al 22 de mayo del 2025, para que las autoridades involucradas y las personas interesadas presentaran sus alegatos o consideraciones en el trámite del conflicto9.
Consta, en informe secretarial del 14 de mayo de 2025, que se comunicó el presente conflicto al Tribunal Superior del Distrito Judicial de Barranquilla - Sala Penal de Justicia y Paz; al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio; al Fondo Nacional de Vivienda - Fonvivienda; al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural; al Banco Agrario de Colombia S.A; a la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas; a la Unidad para la Atención y Reparación de las Víctimas -UARIV; al fiscal 35 de grupo interno de trabajo de persecución de bienes de la dirección de justicia transicional; a la Procuraduría General de la Nación; a la procuradora 352 judicial II penal; a los Representantes de Víctimas de la Defensoría del Pueblo; a los y las señores(as): María Esther Ceballos Varela, Eufemia Esther De Ávila Ortiz, Pedro José Barrios De Ávila, Carlos Marriaga Carmona, Carlos Julio Vides Contreras, Dominga Esther Ferias De La Cerca, Aníbal Rafael Contreras Mosquera, Luz María Brieva Moreno, Lorena 9Samai, Expediente digital, actuación núm. 004, documento: «13_POR EDICTO_02Edictopdf».
Radicación: 11001-03-06-000-2025-00254-00 Contreras Brieva, Santo Isidro Fuentes, José Isidro Fuentes Villazón, Margarita Arrita Vergara, Iván Enrique Medina Martínez, Luis Antonio De Arco Vergara, Deiber David Camargo Niño, Jairo Luis Sierra Arrieta, Alejandro Fidel García Pino, Leovadis Medina Martínez, Jesús Pacífico Gómez Barrios y Manuel Euclides Barrios Andrade10.
En informe secretarial del 23 de mayo de 202511 se precisó que, dentro del término de fijación del edicto, la Sala Penal de Justicia y Paz del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Barranquilla; el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio; la Presidencia de la República, y el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural presentaron consideraciones.
Las demás autoridades involucradas y particulares interesados guardaron silencio. Posteriormente, el 26 de junio del 202512, la consejera ponente emitió auto para mejor proveer, en el que vinculó al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y a la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas al conflicto.
En la misma providencia les solicitó a estas entidades, y al Banco Agrario, al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, y a la Procuraduría General de la Nación allegar pruebas documentales. En informe secretarial del 8 de julio del 202513 se indicó que, vencido el término concedido mediante auto, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio presentaron consideraciones.
Las demás autoridades y terceros involucrados guardaron silencio. En auto del 4 de agosto del 202514, debido a que la información allegada por las autoridades resultó insuficiente, el despacho ponente requirió al Banco Agrario S.A., y al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, con el fin de que remitieran al despacho información relacionada con los procedimientos para la inclusión de beneficiarios en los programas de subsidio de vivienda rural; soportes relacionados con los titulares de los predios objeto del fallo del 26 de octubre del 2017 y otros aspectos relacionados con el conflicto de la referencia. En informe secretarial del 14 de agosto de 202515, se indicó que, vencido el término concedido mediante auto, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural presentó consideraciones.
Las demás autoridades y particulares interesados guardaron silencio. 10Samai, Expediente digital, actuación núm. 02, documento: «10ED:10_INFORMEDECOMUNICA(.pdf)». 11Samai, Expediente digital, actuación 08, doc. «19ALDESPACHOPOR_Informesecretarial20(.pdf)». 12Samai, Expediente digital, actuación 10; doc.: «21Autoparamejor_CCA2025254AMCHGAutop(.pdf)». 13Samai, Expediente digital, actuación 08, doc.: «32INFORMESECRETA_20250254INFORMESECRE». 14Samai, Expediente digital, actuación 08, doc.: «55Autoparamejor_CCA2025254AMCHGAutoR(.pdf)». 15Samai, Expediente digital, doc.: «61INFORMESECRETA_20250254INFORMESECRE(.doc) Radicación: 11001-03-06-000-2025-00254-00 El 12 de septiembre de 202516, la consejera ponente profirió auto para mejor proveer, en el que le solicitó al Tribunal Superior del Distrito Judicial de Barranquilla – Sala Penal de Justicia y Paz informe sobre el incidente de restitución de bienes despojados núm. 2006- 80015 y detalles sobre si se enmarca dentro del proceso judicial de restitución de tierras establecido en la Ley 1448 de 2011 o dentro de las causas penales de la Ley de Justicia y Paz; su rol en dicho proceso como autoridad de restitución de tierras o de paz, y si le eran aplicables los artículos 91 y 102 de la Ley 1448 de 2011, en relación con las facultades post fallo del juez o tribunal que corresponda.
El 18 de septiembre del 202517, en respuesta al auto mencionado, el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Barranquilla – Sala de Justicia y Paz presentó escrito en el que refirió que: i) el incidente de restitución de tierras despojadas de radicado núm. 2009- 80015 se adelantó en el marco del proceso penal especial de Justicia y Paz, siguiendo el trámite contemplado en el artículo 39 de la Ley 1592 de 2012; ii) el Tribunal actúa en el referido proceso como juez de Justicia y Paz con funciones de restitución, por ser el proceso anterior al surgimiento de los Jueces y Tribunales de Restitución de Tierras; iii) al proceso de restitución de tierras le es, también, aplicable lo dispuesto en los artículos 92 y 102 de la Ley 1448 de 2011; y iv) la remisión del asunto por competencia a la Sala de Consulta y Servicio Civil se realizó en virtud de lo establecido en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado por la Ley 2080 de 2021.
III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES E INTERVINIENTES 1. Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio18 Dentro del término fijado para presentar alegatos y consideraciones, la entidad informó que la decisión del 26 de octubre de 2017 proferida por la Sala de Justicia y Paz del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Barranquilla, que tiene ejecutoria material, ordenó, entre otras cosas, al Banco Agrario, «la inclusión en los programas de subsidio de vivienda rural a los titulares de los predios objeto [del] fallo».
En adición, precisó que si bien, mediante Auto 307 del 2024, la misma autoridad judicial resolvió vincular a ese ente ministerial, lo cierto es que ni el Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio, en adelante Ministerio de Vivienda, ni Fonvivienda fueron partes del proceso, en virtud de la sentencia del 26 de octubre de 2017. En ese orden, arguyó que no es de recibo el argumento del Banco Agrario según el cual, con la entrada en vigor de la Ley 1955 de 2019, la debida postulación a los subsidios de 16Samai, Expediente digital, doc.: «63Autoparamejor_CCA2025254AMCHGAuto2(.pdf) 17Samai, Expediente digital, documento: 68RECIBEMEMORIAL_Oficio164Respondeinq(.pdf) 18Samai, Expediente digital, actuación núm. 005, documento: “14_MemorialWeb_AlegatosdeAclaracio nalconflictodecompetenciasysolicituddevinculacionofijaciondelconflictodecompetenciaconelordenadordelg astodelBancoAgrariodeColombiaS.A ElMinisteriode(.pdf)”.
Radicación: 11001-03-06-000-2025-00254-00 vivienda de interés social rural le corresponde al Ministerio de Vivienda, en calidad de entidad otorgante; pues para esa cartera ello no es congruente con la competencia de ese ministerio y adolece de precisiones temporales. Así, señaló que el artículo 255 de la Ley 1955 de 2019 estipula que el Gobierno nacional diseñará un plan para la efectiva implementación de una política de vivienda rural; y que, su formulación y ejecución, a partir del año 2020, estará a cargo el Ministerio de Vivienda.
Por lo tanto, al tratarse de una sentencia ejecutoriada y proferida antes del 2020, e impartida al Banco Agrario, es a este último al que le corresponde el cumplimiento de la orden judicial. Concluye el Ministerio de Vivienda afirmando, que no solo no le asiste competencia para el cumplimiento de la orden judicial indicada, sino que dicha pretensión no se encuentra acorde con los artículos 6 y 121 de la Constitución Política de Colombia, en concordancia con el artículo 5 de la Ley 489 y el artículo 3 de la Ley 1437, que regulan el principio de legalidad de la función administrativa. 2.
Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural19 En escrito del 22 de mayo de 2025, el Ministerio de Agricultura afirmó que la decisión del 26 de octubre de 2017, mediante la cual se otorga subsidio de vivienda rural, no es de su competencia. Señaló que ello es congruente con las normas existentes al respecto, pues para el periodo 2000 a 2017, de conformidad con el Decreto 1071 de 2015, «Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Administrativo Agropecuario, Pesquero y de Desarrollo Rural», en su artículo 2.2.1.1.1120, se estipuló que la Entidad Otorgante de los recursos del presupuesto nacional destinados al Subsidio Familiar de Vivienda de Interés Social Rural era el Banco Agrario de Colombia S.A. o la entidad que, para tal efecto, determine el Gobierno. En ese orden, hace un recuento en el que afirma que en el Decreto Ley 890 de 2017, «Por el cual se dictan disposiciones para la formulación del Plan Nacional de Construcción y Mejoramiento de Vivienda Social Rural», se estableció que el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural debía formular la política de vivienda de interés social 19Samai, Expediente Digital, actuación núm. 007, documento “17_MemorialWeb_Alegatos- IntervencionMADR22(.pdf)”. 20 Decreto 1071 de 2015.
Artículo 2.2.1.1.11. Entidades Otorgantes. La Entidad Otorgante de los recursos del presupuesto nacional destinados al Subsidio Familiar de Vivienda de Interés Social Rural será el Banco Agrario de Colombia S.A., o la entidad que para tal efecto determine el Gobierno Nacional. Las Cajas de Compensación Familiar serán las Entidades Otorgantes de los recursos de las contribuciones parafiscales administrados por estas, destinados al Subsidio Familiar de Vivienda de Interés Social Rural, de conformidad con lo establecido en las normas vigentes sobre la materia y el régimen aplicable a éstas.
Radicación: 11001-03-06-000-2025-00254-00 y prioritario rural, y definir, de acuerdo con las recomendaciones de la Comisión Intersectorial de Vivienda de Interés Social Rural, las condiciones para el otorgamiento y ejecución del subsidio, dejándolo como entidad otorgante. Posteriormente, con la Ley 1955 de 2019, dicha competencia cambió y se estableció que, a partir del año 2020, la formulación y ejecución de la política de vivienda rural estaría a cargo del Ministerio de Vivienda.
Sin embargo, el Decreto 1341 de 2020, «Por el cual se adiciona el Título 10 a la Parte 1 del Libro 2 del Decreto 1071 de 2015 en relación con la Política Pública de Vivienda Rural», refirió que el proceso de ejecución de la Política de Vivienda Rural a cargo del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural con recursos del Presupuesto General de la Nación hasta la vigencia fiscal 2019, continuaría su trámite, con observancia de las normas contenidas en el Decreto 1071 de 2015.
Y, que, en relación con el cumplimiento de sentencias y autos que ordenan la asignación de subsidios de vivienda rural, y que «hayan sido priorizados por la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural hasta el 31 de diciembre de 2019, [estos] serán competencia de dicha cartera ministerial».
Finalmente, adujo que la Ley 2294 de 2023, «Por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026», en el parágrafo 2º del artículo 300, adicionó el artículo 255 de la Ley 1955 de 2019, en el sentido de indicar que el Ministerio de Agricultura y el Banco Agrario culminarían los proyectos de vivienda de interés social rural sobre los que se hayan comprometido subsidios hasta antes del 1 de enero del 2020. 3.
Unidad de Restitución de Tierras21 En escrito allegado al expediente el 11 de julio del 2025, la entidad afirmó que en el marco del proceso de restitución de tierras despojadas, la Unidad, en la etapa administrativa correspondiente, es la encargada de solicitar la inscripción del predio en el Registro. Sin embargo, «son los jueces o magistrados civiles especializados en restitución, quienes se pronuncian sobre el derecho a la restitución jurídica y material de los bienes».
Refirió que el artículo 111 de la Ley 1448 de 2011 creó el Fondo de la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas como un fondo sin personería jurídica, adscrito a la Unidad, cuyo objetivo principal es el de «servir de instrumento financiero para la restitución de tierras de los despojados y el pago de compensaciones».
En consonancia con ello, precisó que para el cumplimiento de órdenes judiciales, al interior de la Unidad se conformó un Grupo Interno de Trabajo denominado Grupo Fondo de Restitución de Tierras y Territorios, el cual, de acuerdo con la Resolución núm. 00497 de 2023, que modificó el artículo 4° de la Resolución núm. 21Samai, Expediente digital, actuación 19, doc.: «33RECIBEMEMORIAL_2025_2010_2025201001(.pdf)».
Radicación: 11001-03-06-000-2025-00254-00 00412 de 2023, tiene como funciones, entre otras, el cumplimiento de órdenes judiciales que impliquen cuestiones de orden financiero. Ahora bien, con respecto al caso concreto, la Unidad refirió que esa entidad «ha intercambiado información con el Ministerio de Vivienda, en cumplimiento de las órdenes dadas por el Tribunal», lo que se concreta en comunicar al ente ministerial el estado actual de los predios.
Sin embargo, adujo que, «no tiene competencia alguna relacionada con la asignación de subsidios, pues […] la Unidad adelanta el trámite administrativo de inscripción en el Registro, como requisito de procedibilidad para que, si así procede, se adelante la etapa judicial por el Juez de Restitución». Por ende, solicitó ser desvinculada del conflicto de competencias administrativas, pues no tiene funciones relacionadas con el objeto del asunto en discusión, pues la Unidad no otorga subsidios. 4.
Banco Agrario22 En escrito del 22 de julio de 2025, esa entidad manifestó que la decisión judicial que origina este conflicto y que fue emitida el 26 de octubre de 2017, se profirió con posterioridad al Decreto Ley 890 de 2017, que fue publicado en el Diario Oficial núm. 50.247 del 28 de mayo de 2017. De manera tal, que sostiene que lo decidido en el decreto entró a regir desde esa fecha, por lo que considera que desde su origen, la orden judicial mencionada se encuentra por fuera del ámbito de competencia del Banco Agrario de Colombia SA.
Al respecto, precisó que, El Banco Agrario de Colombia S.A. actuó como Entidad Otorgante de los recursos destinados al Subsidio de Vivienda de Interés Social Rural hasta la distribución y adjudicación en virtud del Decreto 1071 de 2015, Artículo 2.2.1.1.11., posteriormente, a través del Decreto Ley 890 de 2017, se transfirió la competencia de Entidad Otorgante al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, y finalmente, de conformidad con la Ley 1955 de 2019 estableció que el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, siendo así la actual entidad otorgante.
Aclaró que, a la fecha, la única responsabilidad vigente a cargo del banco corresponde a «la atención del rezago de viviendas pendientes por implementar desde la vigencia 2000 hasta 2017, toda vez que, el programa de subsidio de vivienda rural bajo la competencia del Banco Agrario de Colombia S.A., se encuentra actualmente en proceso de cierre». 22Samai, Expediente digital, actuación 28, doc.: «49RECIBEMEMORIAL_20250722_GV_PE_0749(.pdf)».
Radicación: 11001-03-06-000-2025-00254-00 IV. CONSIDERACIONES 1.1. La Sala de Consulta y Servicio Civil se abstendrá de resolver el presunto conflicto de competencias administrativas De conformidad con los artículos 39 y 112, numeral 10, de la Ley 1437 de 2011, modificados por los artículos 2 y 19 de la Ley 2080 de 2021, respectivamente, la Sala está habilitada para emitir un pronunciamiento de fondo ante un conflicto de competencias cuando: i) al menos una de las autoridades sea del orden nacional, o si se trata de autoridades del nivel territorial, que no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo; ii) se encuentre en curso una actuación o asunto de naturaleza administrativa, particular y concreta; y iii) se evidencie el reclamo o rechazo de la competencia simultáneo o sucesivo.
En relación con la segunda condición, la Sala ha precisado que no puede proponerse un conflicto de esta clase cuando exista una sentencia u otra providencia judicial en firme y de obligatorio cumplimiento, en la que se haya declarado competente a una de las autoridades en disputa, o por medio de la cual se le haya impuesto a dicha autoridad el deber de tramitar o resolver el asunto o la actuación administrativa de que se trate, pues la Sala no puede desconocer ni contradecir lo que ya ha sido decidido judicialmente.
En este caso concreto, la Sala se abstendrá de emitir un pronunciamiento de fondo, sobre la base de la inexistencia del conflicto de competencias, debido a que existe una providencia judicial en firme. 1.2. Las decisiones judiciales que giran en torno a la reparación integral de las víctimas En lo que concierne a las decisiones judiciales relacionadas con la reparación integral a las víctimas del conflicto armado, es relevante considerar: i) algunos aspectos del proceso de justicia y paz y su relación con la reparación integral a las víctimas del conflicto; ii) la relevancia del proceso de restitución de tierras; iii) los derechos al debido proceso y al acceso a la administración y su relación con la reparación integral a las víctimas del conflicto armado, así como, iv) el alcance de las decisiones judiciales que pueden ser tomadas, en la fase de cumplimiento de las providencias. 1.2.1.
Algunos aspectos del proceso de justicia y paz y su relación con la reparación integral a las víctimas del conflicto El proceso de justicia y paz inició con la Ley 975 de 2005, que tiene como objeto «facilitar los procesos de paz y la reincorporación individual o colectiva a la vida civil de miembros de grupos armados al margen de la ley, garantizando los derechos de las víctimas a la Radicación: 11001-03-06-000-2025-00254-00 verdad, la justicia y la reparación».
En ese orden, la ley cuenta con un componente esencial relacionado con los derechos de las víctimas, y reconoce frente a ellas, el derecho a la reparación, que comprende «las acciones que propendan por la restitución, indemnización, rehabilitación, satisfacción; y las garantías de no repetición de las conductas»23. A la norma de referencia le sucedieron varias modificaciones, entre ellas la de la Ley 1592 de 2012, y la Ley 1448 de 2011, «Por la cual se dictan medidas de atención, asistencia y reparación integral a las víctimas del conflicto armado interno y se dictan otras disposiciones».
Esta última norma hizo énfasis en la reparación integral a las víctimas del conflicto armado, y estableció una regulación especializada sobre restitución de tierras, como se advierte, de manera expresa, en el artículo 1°24. La relevancia de la Ley 1448 de 2011, en materia de verdad, justicia, reparación y no repetición, también ha sido destacada por la Corte Constitucional.
En la Sentencia C-588 de 2019 sostuvo esa corporación, que la Ley 1448 de 2011 y las medidas de reparación que contiene, «son mecanismos idóneos para la reparación de las víctimas del conflicto armado en un contexto de violaciones masivas y generalizadas a los derechos humanos e infracciones al DIH». De manera tal que dicha norma es un soporte esencial en la política de atención y reparación a las víctimas, «sin el cual se comprometería el efectivo funcionamiento y equilibrio del Sistema de Verdad, Justicia, Reparación y No Repetición creado por el Acto Legislativo 01 de 2017». 1.2.2.
La relevancia del proceso de restitución de tierras Dentro de los mecanismos de reparación integral a las víctimas establecidos en la legislación, está la restitución de tierras, estipulada como medida preferente de la reparación, según el artículo 73 de la Ley 1448 de 2011. Este mecanismo consiste en la «restitución jurídica y material de las tierras a los despojados y desplazados»25.
En subsidio, de no ser posible la restitución, la ley señala que se procederá entonces a «la restitución por equivalente o el reconocimiento de una compensación»26. Lo anterior, sobre la base de la idea de restitución plena, señalada por la Corte Constitucional, como «[el] restablecimiento de la víctima a la situación anterior al hecho de la violación, siempre y cuando ésta sea entendida como una situación de garantía a 23 Ley 975 de 2005, artículo 8. 24Ley 1448 de 2011, artículo 1°: La presente ley tiene por objeto establecer un conjunto de medidas judiciales, administrativas, sociales y económicas, individuales y colectivas, en beneficio de las víctimas de las violaciones contempladas en el artículo 3 de la presente ley, dentro de un marco de justicia transicional, que posibiliten hacer efectivo el goce de sus derechos a la verdad, la justicia y la reparación con garantía de no repetición, de modo que se reconozca su condición de víctimas y se dignifique a través de la materialización de sus derechos constitucionales. 25Ley 1448 de 2011, artículo 72. 26Ley 1448 de 2011, artículo 72.
Radicación: 11001-03-06-000-2025-00254-00 sus derechos fundamentales.»27. Por lo que se amplía el espectro del proceso de restitución de tierras, concebido como un mecanismo que requiere un enfoque de integralidad de derechos, ya que no se trataría solo del restablecimiento a una situación anterior, sino a que se realicen las condiciones que permitan la garantía de los derechos fundamentales de las víctimas.
Este enfoque lleva a tres consideraciones jurídico-procesales relevantes en la materia, con respecto a las potestades con las que cuentan los jueces y magistrados de restitución, en sus procesos28: i) A los jueces y tribunales de restitución de tierras les fueron conferidas amplias competencias para materializar los derechos a la verdad, justicia, reparación integral y garantía de no repetición. Es así como, no solo están limitados a ordenar, cuando la ley lo permita, la restitución de tierras o inmueble, sino que cuentan con la posibilidad de dictar órdenes relacionadas con: «el acompañamiento de la fuerza pública para preservar las condiciones de seguridad, medidas de atención en salud, directrices para el alivio de deuda, el impulso a proyectos productivos y la priorización para los programas de subsidio de vivienda, entre otros»29. [Se destaca]. ii) También cuentan con la facultad para modular sus propias decisiones.
Es decir, tienen competencia para emitir nuevas órdenes en procura de la estabilización y seguridad jurídica de la restitución. Todos estos elementos, tanto sustanciales como procesales, dotan al proceso de restitución de tierras de un enfoque integral, que pone como centro del proceso a la víctima, en procura de la garantía de sus derechos fundamentales, de manera individual y a nivel colectivo, concibiendo al territorio como parte fundamental en la construcción de una paz sostenible.
De ahí la importancia de este mecanismo en la reparación, así como del cumplimiento de las sentencias judiciales que se dicten, para efectos de garantizar los derechos de las víctimas y, además, contribuir a la reparación del tejido social. 1.2.3. Los derechos al debido proceso y de acceso a la administración de justicia en relación con la reparación integral a las víctimas del conflicto armado La Constitución Política, en sus artículos 29 y 229, consagra los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, respectivamente.
El derecho al debido proceso implica que el derecho reclamado no se torne nugatorio y, a su vez, el derecho a la administración de justicia supone: (i) el derecho de acudir al juez; (ii) obtener 27Corte Constitucional, Sentencia T-120 de 2024. 28 Corte Constitucional, Sentencia T-120 de 2024. 29 Ley 1448 de 2011, artículos 91 y 91 A. Radicación: 11001-03-06-000-2025-00254-00 una decisión sobre la controversia; y (iii) que se asegure el efectivo cumplimiento de lo ordenado30.
En adición, en el marco del derecho internacional de los derechos humanos, la Convención Americana sobre los Derechos Humanos prevé que corresponde al Estado, «garantizar el cumplimiento, por las autoridades competentes, de toda decisión en que se haya estimado procedente el recurso»31. Y, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos señala que, «[l]as autoridades competentes cumplirán toda decisión en que se haya estimado procedente el recurso»32, es decir, en la que se haya estimado viable el mecanismo de protección. En consecuencia, no solo basta con la posibilidad de acudir ante un juez para solicitar la garantía de derechos y contar con una decisión definitiva, sino que, la misma debe ser efectiva y deben existir los mecanismos correspondientes, para lograr su cumplimiento.
Al respecto, la Corte Constitucional menciona que esto es lo que se ha denominado el derecho a la tutela judicial efectiva, según el cual, «quienes acuden ante un juez de la República lo hacen con el convencimiento de que la decisión final será obedecida por la autoridad competente o el particular a quien corresponda»33. Estos derechos adquieren una connotación especial y particular en el tema de restitución de tierras, pues este proceso se circunscribe a un contexto social y político complejo, derivado de un escenario de violencia en el marco del conflicto armado.
En estos casos, las víctimas se encuentran en una situación de vulnerabilidad que reclama del Estado medidas para garantizar sus derechos; especialmente, una vez confirmada su condición efectiva de víctimas, a través de un proceso judicial, y designada su protección o compensación a través de una decisión relacionada directamente con sus derechos.
En estos casos, la articulación interinstitucional debe ser perentoria34, con el fin de asegurar el efectivo funcionamiento y equilibrio del Sistema de Verdad, Justicia, Reparación y No Repetición. 1.2.4. El alcance de las decisiones judiciales que pueden ser tomadas en la fase de cumplimiento de las providencias En materia de Justicia y Paz las autoridades judiciales, en el marco del cumplimiento de las providencias, pueden emitir órdenes judiciales dirigidas a entidades públicas o privadas, con el fin de garantizar la reparación integral de las víctimas, la restitución de bienes, y el cumplimiento de penas alternativas, dentro del marco legal de esa jurisdicción especial. 30Corte Constitucional, sentencia T 404 de 2018. 31Convención Americana sobre los Derechos Humanos, artículo 25.2 literal c). 32Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, artículo 2.3 literal c). 33Corte Constitucional, sentencia T 120 de 2024. 34Corte Constitucional, sentencia T-293 de 2017.
Radicación: 11001-03-06-000-2025-00254-00 Con posterioridad al fallo, las facultades judiciales se activan con sustento en el artículo 102 de la Ley 1448 de 2011, el cual prevé:
ARTÍCULO 102. MANTENIMIENTO DE COMPETENCIA DESPUÉS DEL FALLO. Después de dictar sentencia, el Juez o Magistrado mantendrá su competencia sobre el proceso para dictar todas aquellas medidas que, según fuere el caso, garanticen el uso, goce y disposición de los bienes por parte de los despojados a quienes les hayan sido restituidos o formalizados predios, y la seguridad para sus vidas, su integridad personal, y la de sus familias.
En ese orden, los jueces de Justicia y Paz actúan como garantes del cumplimiento de las medidas de reparación, verdad y no repetición. 2. Términos legales El procedimiento establecido en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado en su inciso 3° por el artículo 2º de la Ley 2080 de 2021, prevé que mientras se resuelve el conflicto de competencia se suspenderán los términos de las actuaciones administrativas, los cuales comenzarán a correr a partir del día siguiente de la comunicación de esta decisión, y así se declarará en la parte resolutiva35. 3.
Análisis del caso concreto En razón de los elementos fácticos estudiados y las consideraciones jurídicas realizadas, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado se abstendrá de resolver de fondo el presunto conflicto de competencias de la referencia, considerando que existe una sentencia judicial en firme en el marco de un incidente de restitución de tierras despojadas y un auto en la fase de cumplimiento de la providencia, proferido por la autoridad judicial competente.
En efecto, el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Barranquilla, Sala Penal de Justicia y Paz, mediante sentencia del 26 de octubre del 2017 ordenó «al Banco Agrario la inclusión en los programas de subsidio de vivienda rural a los titulares de los predios objeto [del] fallo». Posteriormente, con el auto 307 del 28 de mayo de 2024, la referida autoridad judicial vinculó al proceso al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio — Fondo Nacional de Vivienda «FONVIVIENDA», y en el mismo proveído le ordenó que incluya en los programas de subsidio de vivienda rural a los titulares de los predios objeto del referido fallo, por considerar que era esa entidad la obligada en virtud de la ley, a cumplir con esa función en la actualidad.
Lo anterior, en atención al reconocimiento que se les había hecho a tales beneficiarios en la sentencia del 26 de octubre de 2017 en 35 Este mandato es armónico con los artículos 6º de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones.
Radicación: 11001-03-06-000-2025-00254-00 materia de subsidios de vivienda. En adición, se precisa que, en respuesta a dicha decisión, el 12 de febrero del 2025, el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio solicitó al Tribunal dejar sin efectos el referido proveído. Ante lo cual, el Tribunal, en auto del 18 de marzo de 2025 consideró que, si bien “[s]ería del caso proveer sobre […] [la] solicitud elevada por la Oficina Asesora Jurídica del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio”, lo cierto es que, el Tribunal estima que a quien le corresponde dirimir la situación es a la Sala de Consulta y por ende, en el referido proveído decide presentar conflicto de competencias administrativas ante la Sala36.
En consecuencia, en el presente asunto, es claro para la Sala, que los pronunciamientos del tribunal son decisiones judiciales de obligatorio cumplimiento. El auto 307 de 2024, además, es una providencia dictada en el marco de un proceso de incidente de restitución de tierras despojadas y en concordancia con la competencia post fallo que les confiere a las autoridades judiciales correspondientes, el artículo 102 de la Ley 1448 de 2011, ya citado.
Decisión judicial que, una vez en firme, debió ser cumplida, por lo que no es susceptible de ser cuestionada en el marco de este conflicto de competencias. Se precisa que las facultades post fallo, así como la competencia de jueces y tribunales de restitución de tierras para materializar los derechos a la verdad, justicia, reparación integral y garantía de no repetición, son elementos sustanciales y procesales que dotan al proceso de restitución de tierras de un enfoque integral.
Por ende, la Sala insiste en la importancia del cumplimiento de las órdenes judiciales relacionadas con procesos de restitución de bienes despojados, en los que están involucradas víctimas del conflicto armado interno, donde deben prevalecer los derechos de estas a la verdad, a la justicia y a la reparación integral; y parte de su núcleo fundamental es, precisamente, «el acceso efectivo, organizado y eficaz de las víctimas a los beneficios que plantea el derecho fundamental a la reparación integral»37.
Así las cosas, la Sala no evidencia, en esta oportunidad, la existencia de un conflicto de competencias administrativas que pueda ser decidido de fondo, en los términos del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, en la medida en que lo que existe es una decisión judicial en firme que debe ser cumplida. En ese orden, no se trata de un asunto en el que ocurra una discrepancia frente a una competencia administrativa, sino del ejercicio de una función judicial, por parte del Tribunal competente.
Situación que obliga al cumplimiento de manera oportuna de lo dispuesto por la autoridad judicial, en aras de salvaguardar y garantizar el derecho a la reparación integral a las víctimas del conflicto armado y contribuir, además, a la reparación del tejido social. En consecuencia, la Sala debe abstenerse de decidir y, ordenará devolver las diligencias 36 Expediente digital, Samai, actuación núm. 03, documento: 01Auto194RespondMinViviendaConflicto. 37Corte Constitucional, Sentencia C 715 de 2012.
Radicación: 11001-03-06-000-2025-00254-00 al Tribunal Superior del Distrito Judicial de Barranquilla, Sala Penal de Justicia y Paz, para que, en el marco de sus competencias, adelante las acciones pertinentes para que las autoridades involucradas cumplan con lo ordenado en la providencia judicial, de manera célere, eficiente y eficaz, en procura de salvaguardar los derechos de las víctimas del conflicto armado, cuya condición ya ha sido confirmada y que han sido objeto de reparación, a través de decisiones de la jurisdicción de Justicia y Paz.
En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado RESUELVE:
PRIMERO. ABSTENERSE DE RESOLVER el presunto conflicto de competencias suscitado entre el Banco Agrario S.A., el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas, por las razones explicadas en esta decisión.
SEGUNDO. DEVOLVER el expediente al Tribunal Superior del Distrito Judicial de Barranquilla - Sala Penal de Justicia y Paz, por ser la autoridad judicial que actualmente tiene conocimiento del proceso judicial.
TERCERO. COMUNICAR, por Secretaría, esta decisión al Tribunal Superior del Distrito Judicial de Barranquilla - Sala Penal de Justicia y Paz, al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, al Fondo Nacional de Vivienda -Fonvivienda, al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, al Banco Agrario de Colombia S.A, a la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas, a la Unidad para la Atención y Reparación de las Víctimas -UARIV, al Fiscal 35 del Grupo Interno de Trabajo de Persecución de Bienes de la Dirección de Justicia Transicional, a la Procuraduría General de la Nación, a la procuradora 352 judicial II penal; a los representantes de víctimas de la Defensoría del Pueblo, a los y las señores(as): María Esther Ceballos Varela, Eufemia Esther De Ávila Ortiz, Pedro José Barrios, Carlos Marriaga Carmona, Carlos Julio Vides Contreras, Dominga Esther Ferias De La Cerca, Aníbal Rafael Contreras Mosquera, Luz María Brieva Moreno, Lorena Contreras Brieva, Santo Isidro Fuentes, José Isidro Fuentes Villazón, Margarita Arrita Vergara, Iván Enrique Medina Martínez, Luis Antonio De Arco Vergara, Deiber David Camargo Niño, Jairo Luis Sierra Arrieta, Alejandro Fidel García Pino, Leovadis Medina Martínez, Jesús Pacífico Gómez Barrios y Manuel Euclides Barrios Andrade.
CUARTO. ADVERTIR que los términos legales a que esté sujeta la actuación administrativa en referencia se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que se comunique la presente decisión. Radicación: 11001-03-06-000-2025-00254-00 QUINTO. ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, tal como lo dispone expresamente el inciso 3° del artículo 39 la Ley 1437 de 2011 (CPACA), modificado por el artículo 2° de la Ley 2080 de 2021.
La presente decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha Comuníquese y cúmplase MARÍA DEL PILAR BAHAMÓN FALLA Presidenta de la Sala ANA MARÍA CHARRY GAITÁN Consejera de Estado JUAN MANUEL LAVERDE ALVAREZ Consejero de Estado JOHN JAIRO MORALES ALZATE Consejero de Estado REINA CAROLINA SOLÓRZANO HERNÁNDEZ Secretaria de la Sala CONSTANCIA: La presente decisión fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai, con el fin de garantizar su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021.