Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A Bogotá, D. C., nueve (9) de noviembre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: NULIDAD Radicación: 11001 03 25 000 2022 00695 00 (6279-2022) Demandante: Kellys Cristina Benedetti Álvarez y otros Demandado: Comisión Nacional del Servicio Civil y municipio de Tierralta (Córdoba) Temas: Suspensión provisional AUTO INTERLOCUTORIO __________________________________________________________________ Procede el despacho a resolver la solicitud de suspensión provisional formulada por la parte actora dentro del proceso de la referencia, la cual sustentó en acápite especial de la demanda. 1.

Antecedentes 1.1. Las pretensiones de la demanda y la solicitud de suspensión provisional En ejercicio del medio de control de nulidad, consagrado en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo,1 los señores Kellys Cristina Benedetti Álvarez y otros,2 mediante apoderada, presentaron demanda en orden a que se declare la nulidad de los siguientes actos administrativos: i) Decreto 159 del 2 de diciembre de 2015, «[p]or el cual se ajusta el Manual Específico de Funciones y de Competencias Laborales para los empleos de 1 En adelante CPACA. 2 Jorge Elías del Castillo Rodríguez, Luis Guillermo Arrieta Montoya, John Jairo Rendón Ocampo, Carlos Ángel Arroyo Rodríguez, Elis Fadith Argel Fernández, Francisco Antonio Buelvas Ricardo, Gabriel Jaime Díaz Bula, Carlos Arturo Ortega Negrete, Óscar Luis Oliva Lemos, Sandra Milena Hoyos Coronado, Yamit Enrique Tordecilla Montes, Santiago Felipe Oviedo Mendoza, Mary Luz Julio Galvis, Alex de Jesús Navarro Díaz, Zeida Encarnación Sánchez López, Day Díaz Cueto, Leonardo Jorge Argel Ramírez, Germán Antonio Vargas Pérez, Arcadio Manuel Atencia Marzola, María José Anaya Camargo, Raúl Alfonso Navarro Bello, Luz Naideth González Quiseno, María del Rosario Mendoza Lora, Alberto José Bustos Valencia, José Antonio Pérez, Luis Alfonso Villalba Jaramillo, Eroína de Jesús Pastrana Hoyos, Robert Manuel López Vertel, Nayibe Ester Pereira Romero, Stevan Darío Bravo Ortiz, Cristian Fabián Padilla Durango, Richard Alfonso Madrid Ortiz, Diana Rocío Tordecilla Correa, Yenis Claribel Castro Tapia, Martha Cecilia Hernández Castaño, Luz Amparo Ricardo y Rina Elena Corcho Puché. 2 Radicación: 11001 03 25 000 2022 00695 00 (6279-2022) Demandante: Kellys Cristina Benedetti Álvarez y otros la Planta de Personal de la Alcaldía de Tierralta Córdoba», expedido por el alcalde de dicha entidad territorial.3 ii) Acuerdo n.° CNSC – 20181000008186 del 7 de diciembre de 2018, «[p]or el cual se convoca y se establecen las reglas del Concurso Abierto de Méritos para proveer definitivamente los empleos vacantes pertenecientes al Sistema General de Carrera Administrativa de la planta de personal de la Alcaldía de TIERRA ALTA (sic) – CÓRDOBA, PROCESO DE SELECCIÓN No. (sic) 899 de 2018 – MUNICIPIOS PRIORIZADOS PARA EL POST CONFLICTO (MUNICIPIOS DE 5ª Y 6ª CATEGORÍA)», suscrito por el presidente de la Comisión Nacional del Servicio Civil y el representante legal del municipio de Tierralta (Córdoba).4 En acápite especial de la demanda, la parte accionante solicitó la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos jurídicos de los actos administrativos acusados, dadas las siguientes razones: i) Para conformar y reportar la oferta pública de empleos de carrera, la Alcaldía Municipal de Tierralta debía actualizar el manual de funciones y competencias laborales. ii) El manual de funciones adoptado mediante el Decreto 159 del 2 de diciembre de 2015 no fue socializado con los empleados y las organizaciones sindicales de la Alcaldía Municipal de Tierralta. iii) Frente al estudio técnico requerido para la expedición del manual de funciones, «[…] la situación particular en lo que respecta a madre o padre cabeza de familia sin alternativa económica, pre pensionado (sic), víctimas por la violencia, personas con limitación física, mental, visual o auditiva, enfermos terminales, mujeres embarazadas, fuero sindical y empleos de oferta pública, no fueron entregados de manera total». iv) Según el manual de funciones, el cargo de profesional universitario, código 219, grado 02, debe coordinar y ejecutar actividades tendientes a mejorar la 3 Índice 3 de la plataforma Samai del Consejo de Estado. 4 Ibidem. 3 Radicación: 11001 03 25 000 2022 00695 00 (6279-2022) Demandante: Kellys Cristina Benedetti Álvarez y otros salud mental de la comunidad y de los servidores de la Alcaldía Municipal de Tierralta, pero se incluyó a otros profesionales distintos a los psicólogos, quienes no son competentes para ejercer el empleo.

Igual ocurre con el cargo de profesional, código 206, grado 02, pues los contadores y economistas no son competentes para coordinar la prestación de servicios de asistencia técnica agropecuaria. v) El manual de funciones adoptado en el año 2015 modificó las exigencias relacionadas con la formación académica y la experiencia, con desconocimiento de los artículos 10 y 2.2.3.10 de los Decretos 2484 de 2014 y 1083 de 2015, respectivamente.

Esto evitó que los accionantes cumplieran los requisitos de los cargos que vienen desempeñando. vi) La convocatoria viciada daría lugar a despidos laborales y nombramientos irregulares, con lo cual se vulnerarían derechos fundamentales como el debido proceso, igualdad, trabajo y mínimo vital. vii) La información reportada en la plataforma Simo tiene anomalías que vulneran los Decretos 1083 de 2015 (artículo 2.2.6.34) y 785 de 2005, a saber: a) el número de cargos ofertados no concuerda con la cantidad que están provistos en provisionalidad en la Alcaldía Municipal de Tierralta; b) no se encuentra «la oferta de cargos que a la fecha están ocupados por personas próximas a pensionarse»; y c) se reportaron empleos que no están en el manual de funciones. viii) La Comisión Nacional del Servicio Civil dejó en firme el acuerdo de convocatoria, a pesar de que la Alcaldía Municipal de Tierralta le solicitó suspender el concurso hasta que culminara el proceso de «formulación» del manual de funciones. ix) El Consejo de Estado declaró la nulidad del Decreto 1754 del 22 de diciembre de 2020 porque la aplicación de las pruebas en un período de emergencia sanitaria y social contravenía el Decreto Legislativo 491 del 28 de marzo de 2020, por lo cual no se estaría garantizando el principio del mérito y los derechos fundamentales de los concursantes. 4 Radicación: 11001 03 25 000 2022 00695 00 (6279-2022) Demandante: Kellys Cristina Benedetti Álvarez y otros x) En el manual de funciones a) se definieron funciones idénticas para cargos de diferentes denominaciones, como los del nivel asistencial; y b) se excedieron las competencias laborales en lo que tiene que ver con la acreditación de la experiencia relacionada, el derecho de ascenso por mérito y la imposición de límites mínimos y máximos en cargos técnicos operativos. 1.2.

El traslado de la medida cautelar Mediante auto del 2 de febrero de 2023,5 el despacho dispuso correr traslado de la solicitud de medida cautelar, por el término de cinco (5) días. Sin embargo, la Comisión Nacional del Servicio Civil y la Alcaldía Municipal de Tierralta (Córdoba) guardaron silencio. 2. Consideraciones 2.1. El problema jurídico Se circunscribe a establecer si procede o no la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos jurídicos del Decreto 159 del 2 de diciembre de 2015 y del Acuerdo n.° CNSC – 20181000008186 del 7 de diciembre de 2018, expedidos por el alcalde municipal de Tierralta (Córdoba) y el presidente de la Comisión Nacional del Servicio Civil, respectivamente.

Para efectos metodológicos, el estudio del asunto se desarrollará en el siguiente orden: i) la medida cautelar de suspensión provisional en el medio de control de nulidad y ii) solución del caso concreto. 2.2. La medida cautelar de suspensión provisional en el medio de control de nulidad Los artículos 229 a 241 del CPACA regularon las medidas cautelares que se pueden decretar en los procesos declarativos que se adelanten ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, las cuales tienen como finalidad «proteger y garantizar, 5 Índice 7 ibidem. 5 Radicación: 11001 03 25 000 2022 00695 00 (6279-2022) Demandante: Kellys Cristina Benedetti Álvarez y otros provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia».6 Igualmente, las mencionadas disposiciones normativas establecieron que la solicitud de la medida debe estar debidamente sustentada.

A su vez, el artículo 230 ibidem precisó que las medidas cautelares pueden ser de naturaleza preventiva, conservativa, anticipativa o de suspensión y deben relacionarse directa y necesariamente con las pretensiones de la demanda. Ahora bien, dentro del catálogo de medidas se incluyó la suspensión provisional de los actos administrativos, la cual se encamina a conjurar temporalmente sus efectos y, en lo que concierne al medio de control de simple nulidad, puede decretarse por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en el escrito que contenga la solicitud de la medida, cuando tal transgresión surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores señaladas como desconocidas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.

Por su parte, esta corporación aclaró que al tenor de lo dispuesto en el Decreto 01 de 1984 (Código Contencioso Administrativo) la medida precautoria solo procedía cuando existiera una «manifiesta infracción»7 de las normas superiores por parte de la disposición enjuiciada, mientras que bajo el marco regulatorio del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo,8 no se exige que esta sea evidente, ostensible, notoria, palmaria, a simple vista o «prima facie».9 En tal sentido, se concluyó: Así mismo esta Corporación ha señalado10 que el CPACA «amplió el campo de análisis que debe adelantar el juez competente y el estudio de los argumentos y fundamentos 6 Artículo 229 del CPACA. 7 «Artículo152.

El Consejo de Estado y los tribunales administrativos podrán suspender los actos administrativos mediante los siguientes requisitos: 1. Que la medida se solicite y sustente de modo expreso en la demanda o por escrito separado, presentado antes de que sea admitida. 2. Si la acción es de nulidad, basta que haya manifiesta infracción de una de las disposiciones invocadas como fundamento de la misma, por confrontación directa o mediante documentos públicos aducidos con la solicitud. 3.

Si la acción es distinta de la de nulidad, además se deberá demostrar, aunque sea sumariamente, el perjuicio que la ejecución del acto demandado causa o podría causar al actor». 8 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 9 Ver entre otras las providencias del: (1) 24 de enero de 2014, expediente 11001 03 26 000 2013 00090 00 (47694), M.P., Mauricio Fajardo;

(2) 29 de enero de 2014, expediente 11001 03 27 000 2013 00014 (20066), M.P., Jorge Octavio Ramírez; (3) 30 de abril de 2014, expediente 11001 03 26 000 2013 00090 00 (47694), M.P., Carlos Alberto Zambrano; (4) 21 de mayo de 2014, expediente No. 11001 03 24 000 2013 0534 00 (20946), M.P., Carmen Teresa Ortiz; (5) 28 de agosto de 2014, expediente 11001 03 27 000 2014 0003 00 (20731), M.P., Jorge Octavio Ramírez; y (6) 17 de marzo de 2015, expediente 11001 03 15-000 2014 03799 00, M.P., Sandra Lisset Ibarra.

Todas ellas citadas en el auto del 18 de agosto de 2017, expediente 11001 03 25 000 2016 01031 00 (4659-16), M.P., Sandra Lisset Ibarra Vélez. 10 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, providencia de 17 de marzo de 2015, expediente 51754, M.P. Dr. Hernán Andrade. 6 Radicación: 11001 03 25 000 2022 00695 00 (6279-2022) Demandante: Kellys Cristina Benedetti Álvarez y otros que se deriven de la aplicación normativa o cargos formulados contra el acto administrativo demandado que podrán servir de apoyo a la decisión de suspensión provisional, dando efectivamente prelación al fondo sobre la forma o sobre aspectos eminentemente subjetivos», lo cual, implica el estudio de la vulneración respectos (sic) de las normas superiores invocadas junto la interpretación y aplicación desarrollada jurisprudencialmente en sentencias proferidas por el órgano de cierre de la jurisdicción. 11 En este orden de ideas, el juez de lo contencioso administrativo, previo análisis del contenido del acto acusado, de las normas invocadas como vulneradas y de los elementos probatorios allegados con la solicitud de medida cautelar, está facultado para determinar si la decisión enjuiciada desconoce el ordenamiento jurídico y, en caso afirmativo, suspender el acto para que no produzca efectos.

Igualmente, debe tenerse en cuenta que lo anteriormente descrito corresponde a un estudio o análisis preliminar que versa sobre los planteamientos y pruebas que fundamenten la solicitud de la medida; es decir, se trata de una percepción inicial y sumaria que, por regla general, se adopta en una etapa inicial del proceso. Entonces, la decisión sobre la medida comporta un primer acercamiento al debate, en el que se realizan interpretaciones normativas y valoraciones, pero sin que ello afecte o comprometa el contenido de la sentencia que debe poner fin a la cuestión litigiosa.

En efecto, el artículo 229 del CPACA dispone que la decisión sobre la medida cautelar «no implica prejuzgamiento». 2.3. Análisis del despacho. El caso concreto Luego de analizar los supuestos de hecho y de derecho del presente asunto, el despacho encuentra mérito suficiente para denegar la cautela solicitada por la parte accionante, dadas las razones que se exponen a continuación: Conforme al artículo 231 del CPACA, la suspensión provisional de los actos administrativos procede si se observa que estos vulneran las normas superiores invocadas en la demanda o en la solicitud de medida cautelar, a partir de un ejercicio de confrontación o del estudio de las pruebas aportadas.

Adicionalmente, si se pretende el restablecimiento de derechos y la indemnización de perjuicios, estos últimos deben probarse de manera sumaria, cuando menos. 11 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, auto del 25 de enero de 2018, expediente 11001-03-25-000-2017-00433-00 (2079-2017), M.P. Dr. William Hernández Gómez. 7 Radicación: 11001 03 25 000 2022 00695 00 (6279-2022) Demandante: Kellys Cristina Benedetti Álvarez y otros Ahora bien, el despacho debe resaltar que los accionantes formularon sus reparos de manera general, sin realizar un ejercicio argumentativo y probatorio sólido y suficiente que permita considerar, en esta etapa preliminar del proceso, la necesidad de suspender los efectos de los actos acusados para asegurar la vigencia del orden jurídico, tal como se expone a continuación: i) No se esbozaron las circunstancias que hacían necesario actualizar el manual de funciones y competencias laborales antes de iniciar la convocatoria, según las necesidades del servicio. ii) No se explicó qué incidencia tuvo en el concurso de méritos la declaratoria de nulidad del Decreto 1754 del 22 de diciembre de 2020, por parte del Consejo de Estado, y qué etapas se habrían adelantado desconociendo la sentencia proferida por esta corporación. iii) No se señalaron los empleos para los cuales se habrían definido funciones idénticas, aun teniendo denominaciones diferentes. iv) No se precisaron los casos concretos en los cuales se habrían desbordado las competencias laborales en lo que tiene que ver con la acreditación de la experiencia relacionada, el derecho de ascenso por mérito y la imposición de límites mínimos y máximos en cargos técnicos operativos.

Es decir, se trata de un planteamiento caracterizado por la generalidad y vaguedad. v) Frente a la modificación de las exigencias relacionadas con la formación académica y la experiencia, no se aportó ningún elemento de convicción que permitiera observar si en la planta de personal había o no «[…] empleados públicos que al 2 de diciembre de 2014 estuvieren desempeñando empleos de conformidad con normas anteriores […]», ya que a ese supuesto se circunscriben los artículos 1012 y 2.2.3.1013 de los Decretos 2484 de 2014 y 1083 de 2015.

Adicionalmente, los accionantes no explicaron cómo las 12 «Artículo 10. Requisitos ya acreditados. A los empleados públicos que al entrar en vigencia este decreto estén desempeñando empleos de conformidad con normas anteriores, para todos los efectos legales, y mientras permanezcan en los mismos empleos, o sean trasladados o incorporados a cargos equivalentes o de igual denominación y grado de remuneración, no se les exigirán los requisitos establecidos en el presente decreto». 13 «Artículo 2.2.3.10.

Requisitos ya acreditados. A los empleados públicos que al 2 de diciembre de 2014 estuvieren desempeñando empleos de conformidad con normas anteriores, para todos los efectos legales, y mientras permanezcan en los mismos empleos, o sean trasladados o incorporados a cargos equivalentes o de igual denominación y grado de remuneración, no se les exigirán los requisitos establecidos en el presente Título». 8 Radicación: 11001 03 25 000 2022 00695 00 (6279-2022) Demandante: Kellys Cristina Benedetti Álvarez y otros normas citadas podrían incidir en la convocatoria, teniendo en cuenta que ellas, en principio, no aluden a la provisión de empleos de carrera a través de concursos de mérito, sino al traslado o incorporación de tales trabajadores a cargos equivalentes o de igual denominación y grado de remuneración. vi) Respecto de la habilitación para que profesionales diferentes a los psicólogos pudieran desempeñar el cargo de profesional universitario, código 219, grado 02, no se expusieron argumentos tenientes a justificar por qué los sociólogos, trabajadores sociales y afines no podrían, según sus áreas de conocimiento, coordinar y ejecutar actividades tendientes a mejorar la salud mental de la comunidad y de los servidores de la Alcaldía Municipal de Tierralta.

Igual ocurre con el empleo de profesional, código 206, grado 02, en la medida en que no se explicó por qué los contadores y los economistas no serían competentes para coordinar la prestación de servicios de asistencia técnica agropecuaria; con mayor razón, si se tiene en cuenta que esta no es la única función del cargo mencionado.14 vii) Para el despacho no es clara la idea que se intentó expresar sobre la relación entre el estudio técnico requerido para la expedición del manual de funciones y la situación de los empleados que pudieran demandar una protección constitucional especial.

Aun así, resulta pertinente señalar que, de acuerdo con la jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado,15 los empleados que estén vinculados en provisionalidad y se encuentren en tales situaciones particulares (prepensionados, madres y padres cabeza de familia, etc.) deben recibir un trato diferencial, pero esa circunstancia no les da licencia para desplazar el derecho que adquiere quien ha superado todas las etapas de un concurso de méritos y debe ser nombrado en el cargo al cual aspiró. Lo anterior, teniendo en cuenta que en la Sentencia SU-446 de 201116 se señaló que la garantía de que gozan estas personas consiste en que tienen 14 De acuerdo con el manual de funciones, el empleo de profesional, código 206, grado 02, al que aludieron los demandantes, está adscrito a la Secretaría de Planeación y tiene, entre otras funciones, las siguientes: «3.

Elaborar en coordinación con la Secretaría de Planeación el Presupuesto Anual de la Unidad; 6. Coordinar con la Secretaría de Gobierno y Almacén la adquisición de los materiales, insumos y medios requeridos para el desarrollo de los programas». 15 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 21 de septiembre de 2017, expediente 25000 23 25 000 2010 00414 01 (0113-15), M.P., Rafael Francisco Suárez Vargas. 16 Corte Constitucional, Sentencia SU-446 del 26 de mayo de 2011, M.P., Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. 9 Radicación: 11001 03 25 000 2022 00695 00 (6279-2022) Demandante: Kellys Cristina Benedetti Álvarez y otros que ser las últimas a quienes se deba desvincular y, de ser posible, «[…] sean nuevamente vinculad[a]s en forma provisional en cargos vacantes de la misma jerarquía de los que venían ocupando», para lo cual deberán acreditar su situación para la época de desvinculación o en el momento del posible nombramiento.

Esta tesis fue ratificada por la Ley 1955 de 2019, artículo 263, parágrafo 2, inciso 4,17 promulgada el 5 de mayo de 2019, es decir, luego de la expedición del acuerdo de convocatoria (7 de diciembre de 2018). La anotación que antecede también se predica respecto del reproche relacionado con que la oferta pública de empleos de carrera no habría dado cuenta de los cargos que estarían siendo ocupados por empleados que requieren una especial protección constitucional. viii) No se explicó de qué forma el número de cargos ofertados no concordaría con la cantidad que están provistos en provisionalidad en la Alcaldía Municipal de Tierralta, ni cuáles habrían sido los empleos que se habrían reportado sin estar en el manual de funciones.

Es decir, la parte actora no cumplió con la carga argumentativa que le asistía como solicitante de la medida cautelar. ix) Los actores sostuvieron que el manual de funciones y competencias laborales no fue socializado con los empleados y organizaciones sindicales correspondientes. Empero, esa simple afirmación, sin un respaldo probatorio y argumentativo, no es suficiente para desvirtuar el principio de legalidad del decreto que adoptó el citado manual, por lo cual es necesario abordar tal análisis en la sentencia, luego de que se agote la etapa probatoria y las partes involucradas en la controversia tengan la oportunidad de exponer sus tesis sobre el litigio. x) Los demandantes indicaron que la Alcaldía Municipal de Tierralta le solicitó a la Comisión Nacional del Servicio Civil suspender el proceso de selección hasta que culminara la «formulación» del manual de funciones.

Empero, no hicieron un esfuerzo argumentativo tendiente a demostrar la procedencia y la 17 «Para los demás servidores en condiciones especiales, madres, padres cabeza de familia y en situación de discapacidad que vayan a ser desvinculados como consecuencia de aplicación de una lista de elegibles, la administración deberá adelantar acciones afirmativas para que en lo posible sean reubicados en otros empleos vacantes o sean los últimos en ser retirados, lo anterior sin perjuicio del derecho preferencial de la persona que está en la lista de ser nombrado en el respectivo empleo». 10 Radicación: 11001 03 25 000 2022 00695 00 (6279-2022) Demandante: Kellys Cristina Benedetti Álvarez y otros necesidad de la medida cautelar por esta razón. De hecho, no allegaron ningún elemento de convicción para acreditar la situación anotada.

A contrapelo, lo que sí resulta evidente es que el acuerdo de convocatoria fue expedido el 7 de diciembre de 2018, es decir, con posterioridad al manual de funciones y competencias laborales, el cual fue adoptado el 2 de diciembre de 2015. 3. Conclusión Con base en la preceptiva jurídica que gobierna la materia, en los derroteros jurisprudenciales trazados por el Consejo de Estado en casos de contornos análogos fáctica y jurídicamente al que ahora es objeto de estudio y en el acervo probatorio, el despacho considera, sin que ello implique prejuzgamiento, que la medida cautelar de suspensión provisional solicitada por la parte demandante no resulta procedente, razón por la cual se denegará. En mérito de lo expuesto, el despacho Resuelve Primero. Denegar la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos jurídicos del Decreto 159 del 2 de diciembre de 2015 y del Acuerdo n.° CNSC – 20181000008186 del 7 de diciembre de 2018, expedidos por el alcalde municipal de Tierralta (Córdoba) y el presidente de la Comisión Nacional del Servicio Civil, respectivamente, con fundamento en las razones antes esbozadas.

Segundo. Por Secretaría, una vez ejecutoriado este auto, agregar el presente cuaderno al expediente principal. Notifíquese y cúmplase RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente JMMC CONSTANCIA: la presente providencia fue firmada electrónicamente por el consejero conductor del proceso en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.