Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Bogotá D.C., diecisiete (17) de julio de dos mil veinticinco (2025) Asunto: Nulidad y restablecimiento del derecho – Ley 1437 de 2011 Radicado: 25000-23-42-000-2021-00029-02 (2751-2023) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP Demandada: Elizabeth Rojas de Cuellar Tema: Declara probada de oficio la excepción de caducidad de conformidad con el término previsto en el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024. 1.
La Sala resuelve el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia emitida el 7 de febrero de 2023 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante la cual accedió a las pretensiones de la demanda. Se anticipa que la decisión será revocada. I.
ANTECEDENTES Demanda1 2. El 24 de julio de 20202, la demandante ejerció el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con el objetivo de que se declare la nulidad de las Resoluciones 002616 del 28 de agosto de 1991 y 24415 del 9 de junio de 2008, emitidas por la Caja Nacional de Previsión Social EICE (CAJANAL). Dichas resoluciones se refieren al reconocimiento y a la reliquidación de una pensión gracia de jubilación, respectivamente. 3.
A título de restablecimiento del derecho solicitó: i) declarar que a la demandada no le asiste el derecho al reconocimiento y pago de la pensión gracia reconocida, por no reunir los requisitos legalmente establecidos para tal derecho; y ii) condenarla al reintegro de la totalidad de las sumas canceladas de manera indebida, debidamente indexadas al momento del pago. 1 Índice 2 registrada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, ver archivo 0001NulidadRestablecimientoDerecho 2 Radicada y asignada al Juzgado 52 Administrativo del Circuito de Bogotá – Sección Segunda en la fecha, pero remitida por competencia en razón de la cuantía al Tribunal Administrativo de Cundinamarca mediante auto de 25 de noviembre de 2020 – ver archivo 1_250002342000202100029001EXPEDIENTEDIGIEXPEDIENTE2021122105926 2 Radicado: 25000 23 42 000 2021 00029 02 (2751-2023) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4.
Como fundamento de sus pretensiones, se expuso que la docente solicitó a la extinta CAJANAL el reconocimiento y pago de una pensión gracia, acreditando haber laborado en la Secretaría de Educación de Bogotá desde el 16 de agosto de 1960 hasta el 18 de noviembre de 1994, así como en el INEM "Francisco de Paula Santander" desde el 2 de marzo de 1970 hasta el 28 de febrero de 2003, además de haber nacido el 6 de enero de 1938. 5.
A través de la Resolución 002616 del 20 de agosto de 1991, se le reconoció la pensión gracia de jubilación, equivalente a $61.305,03, efectiva a partir del 6 de enero de 1988, liquidada teniendo en cuenta el salario devengado en el año anterior a la adquisición del estatus pensional. Posteriormente, mediante la Resolución 24968 del 31 de mayo de 1993, la entidad demandante le reconoció la pensión de jubilación ordinaria a la demandada, por un monto de $56.224,32, efectiva a partir del 6 de enero de 1988, con efectos fiscales desde el 29 de diciembre de 1989. 6.
Se relató que la Alcaldía Mayor de Bogotá, mediante la Resolución 610 del 26 de febrero de 2003, aceptó la renuncia de la demandada al cargo de directora en el Instituto Nacional de Educación Media "INEM" Francisco de Paula Santander, a partir del 26 de febrero de 2003. 7. Luego, la demandada solicitó la reliquidación de la pensión gracia, petición que fue negada mediante la Resolución 10525 del 4 de abril de 2007, por retiro definitivo.
Contra esta decisión, interpuso un recurso de reposición solicitando la revisión de la liquidación de la prestación, el cual fue resuelto a través de la Resolución 2415 del 9 de junio de 2008, modificando el acto y reliquidando la prestación en un monto de $1.229.774,75, efectiva a partir del 1 de marzo de 2003, considerando el 5% del salario devengado en el último año de servicio, incluyendo la asignación básica y horas extras. 8.
La entidad demandante mencionó, mediante la Resolución 31049 del 8 de julio de 2008, negó la reliquidación de la pensión gracia ante una nueva solicitud de la demandada, excluyendo nuevos factores salariales. 9. Además, refirió que a través del Auto ADP 006412 del 1 de octubre de 2019, le solicitó el consentimiento previo y expreso a la demandada para proceder a la revocatoria de la Resolución 002617 del 20 de agosto de 1991.
Después, por medio del Auto ADP 007254 del 15 de noviembre de 2019, la entidad aclaró que la demandada no otorgó consentimiento para la revocatoria del acto que le reconoció la pensión gracia, razón por la cual se remitió el expediente pensional al grupo de lesividad de la entidad. 10. Por último, advirtió que la demandada no tenía derecho a gozar de la pensión gracia, puesto que para acreditar el tiempo de servicio en la docencia oficial, intentó sumar aquellos períodos en los que tuvo una vinculación de carácter nacional, los cuales están excluidos en el cómputo para el reconocimiento de esta prestación. 3 Radicado: 25000 23 42 000 2021 00029 02 (2751-2023) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Contestación de la demanda3 11.
La demandada se opuso a las pretensiones, argumentando que la Resolución 002616 del 28 de agosto de 1991 constituye un acto administrativo que goza de presunción de legalidad, dado que fue emitido cumpliendo con las formalidades legales y bajo el principio de buena fe, exento de culpa. En este sentido, sostuvo que tampoco debe prosperar la solicitud de nulidad de la Resolución 24415 del 9 de junio de 2008, en razón a que se trata de un acto administrativo que le otorga la reliquidación de la pensión ordinaria de jubilación a la demandada, reconocida previamente mediante la Resolución 24968 del 31 de mayo de 1993, situación que es ajena a la demandada y no conforma una unidad jurídica. 12.
Asimismo, indicó que la entidad demandante omitió incluir en su demanda el contenido de la Resolución 10525 del 4 de abril de 2007, mediante la cual se le negó la reliquidación de la pensión gracia, lo que implica que no integró en sus pretensiones la totalidad de los actos administrativos pertinentes. 13. La accionada también argumentó que no es procedente condenarla a devolver los montos reconocidos, dado que solicitó el reconocimiento de la pensión gracia de buena fe y exenta de culpa, conforme a lo estipulado en el artículo 164 del CPACA.
Por lo tanto, no hay lugar a la recuperación de las prestaciones pagadas a particulares que actuaron de buena fe, lo que impide que la entidad demandante alegue su propia culpa como fundamento para intentar recuperar dichos recursos. 14. Propuso como excepción la que tituló: «buena fe». II. SENTENCIA APELADA4 15. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante la sentencia emitida el 7 de febrero de 2023, declaró probada la excepción de ineptitud de la demanda en relación con la pretensión de nulidad de la Resolución 24415 del 9 de junio de 2008, que había reliquidado la pensión ordinaria de la demandada.
Asimismo, se declaró la nulidad de la Resolución 002616 del 28 de agosto de 1991, se denegó la pretensión de reintegro de los dineros recibidos por la demandada como mesadas y se decidió no condenar en costas a la entidad demandante. 16. Se indicó que el Gobierno Nacional, a través del Decreto 1962 del 20 de noviembre de 1969, estableció los Institutos Nacionales de Educación Media Diversificada (INEM) a partir de 1970.
En consonancia con la jurisprudencia de esta Corporación, se determinó la improcedencia de contabilizar los tiempos de servicio en dichas instituciones para cumplir con los requisitos de la pensión gracia, dado que se trata de establecimientos de carácter nacional. 17. Tras revisar el material probatorio, se concluyó que la demandada prestó sus servicios en un plantel nacional desde el 2 de marzo de 1970 hasta el 30 de marzo de 3 Índice 46 registrada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, ver archivo 44_250002342000202100029001RECIBEMEMORIALRECIBEMEM20220615163444 4 Índice 94 registrada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, ver archivo 102_250002342000202100029001SENTENCIA20230210160156 4 Radicado: 25000 23 42 000 2021 00029 02 (2751-2023) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1988, tiempo que no puede ser considerado para el reconocimiento de la pensión, dado que el único período válido corresponde a 4 años y 3 meses en la Secretaría de Educación de Bogotá, entre el 18 de agosto de 1960 y el 17 de noviembre de 1964. 18.
Revisado el material probatorio se estableció que la demandada prestó sus servicios en un plantel nacional en el período comprendido entre el 2 de marzo de 1970 y el 30 de marzo de 1988, el cual no puede ser tenido en cuenta para el reconocimiento de la pensión, por lo que el acto se encuentra viciado de nulidad, puesto que el único tiempo válido para el efecto corresponde a 4 años y 3 meses prestados en la secretaría de educación de Bogotá, entre el 18 de agosto de 1960 al 17 de noviembre de 1964. 19.
Se negó la pretensión de devolución de los dineros recibidos por concepto de mesadas pensionales, puesto que no se demostró que la docente hubiera inducido en error a la entidad demandante para obtener el reconocimiento de la pensión gracia. III. RECURSO DE APELACIÓN5 20. La demandada interpuso recurso de apelación contra la sentencia mencionada, arguyendo que los actos demandados no constituyen una unidad jurídica ni guardan congruencia entre ellos.
Reiteró que la entidad demandante omitió incluir en la demanda el acto administrativo que resolvió la reliquidación de la pensión gracia, contenido en la Resolución 10525 del 4 de abril de 2007, al no integrar en las pretensiones la totalidad de los actos. 21. Además, insistió en que los servicios prestados desde el 2 de marzo de 1970 hasta el 31 de agosto de 1986 deben ser considerados como tiempos de carácter territorial para el reconocimiento de la pensión gracia. Argumentó que la transferencia del personal docente nacional a las plantas de los departamentos, distritos y municipios, en virtud de la descentralización de la educación, no implicó un nuevo nombramiento ni alteró la vinculación del personal. 22.
Finalmente, reiteró que los pagos recibidos por concepto de pensión gracia fueron obtenidos de buena fe, por lo que la entidad demandante no puede alegar en su contra su propia culpa al demandar el acto de reconocimiento pensional. IV. TRÁMITE DE SEGUNDA INSTANCIA 23. El recurso de apelación fue admitido a través de auto del 21 de septiembre de 20236 y notificado por estado el 20 de octubre de 20237. 24.
La entidad demandante interpuso un recurso de apelación adhesiva8 dentro del término de ejecutoria del auto que admitió la alzada. A través de este recurso, busca la revocación del numeral tercero, para que se ordene el reintegro de las sumas pagadas a la demandada. Esta situación, según la demandante, generaría una erogación ilegal del erario, priorizando intereses particulares sobre el bienestar general. 5 Índice 97 registrada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, ver archivo 105_250002342000202100029002RECIBEMEMORIALRECIBEMEM20230306115924 6 Índice 4 de Samai. 7 Índices 8 de Samai. 8 Índice 9 de Samai, ver archivo 7_250002342000202100029022MemorialWeb20231025214225 5 Radicado: 25000 23 42 000 2021 00029 02 (2751-2023) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 25.
A través del auto del 4 de abril de 20249 se admitió el recurso de apelación adhesiva interpuesto por la entidad demandante. 26. En ambas oportunidades, se advirtió a las partes que disponían hasta la ejecutoria de dichas providencias para pronunciarse respecto al recurso de apelación presentado por su contraparte. Asimismo, se comunicó al Ministerio Público que tenía plazo hasta antes de la entrada del expediente para emitir su concepto. 27.
El Ministerio Público10 señaló que la demandada no cumple con los requisitos para continuar con la pensión gracia otorgada habida cuenta que los tiempos laborados en el INEM Francisco de Paula Santander de Kennedy fueron en una plaza nacional. Los argumentos de la accionada los estimó como carentes de fundamento fáctico y jurídico, evidenciando el incumplimiento de los requisitos legales para acceder a la prestación, específicamente no haber laborado 20 años en la docencia territorial.
Agregó que solo cumple con tener más de 50 años y haber iniciado vida laboral como docente antes del 31 de diciembre de 1980, además de tener buena conducta, de lo cual no hay prueba en contrario. Por lo tanto, solicitó la confirmación de la providencia recurrida, en defensa del interés general y del orden jurídico. 28. Las partes guardaron silencio en los plazos otorgados.
V. CONSIDERACIONES Problema jurídico 29. En principio correspondería a la Sala determinar si hay lugar a declarar o no la nulidad de los actos administrativos que reconoció y reliquidó la pensión gracia en favor de la demandada y la eventual condena a restituir los valores recibidos; sin embargo, en virtud de las facultades conferidas a esta autoridad judicial por el inciso segundo del artículo 187 del CPACA, que ordena a los jueces declarar cualquier excepción que encuentren probada, incluso en segunda instancia (sin perjuicio de la reformatio in pejus), se analizará la posible existencia del fenómeno de la caducidad a la luz del artículo 86 de la Ley 2381 de 2024.
Marco normativo y jurisprudencial. Aplicación de la regla de caducidad establecida en el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024 a los procesos que se encontraban en curso para la fecha en que entró en vigor la norma. 30. El literal c del numeral 1 del artículo 164 del CPACA establece como regla general que, cuando se pretenda controvertir actos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas, la demanda podrá ser presentada en cualquier tiempo.
Ahora bien, en tratándose del reconocimiento de pensiones, el artículo 86 de la Ley 2381 de 202411 prevé una regla especial de caducidad según la cual: 9 Índice 12 de Samai, ver archivo 11_AUTOQUEADMITE_27512023ADMITEAPELAC_20240410133816 10 SAMAI, índice 10. 11 “Por medio de la cual se establece el Sistema de Protección Social Integral para la Vejez, Invalidez y Muerte Común, y se dictan otras disposiciones”. 6 Radicado: 25000 23 42 000 2021 00029 02 (2751-2023) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “ARTÍCULO
86. TÉRMINO PARA EJERCER ACCIONES ADMINISTRATIVAS Y CONTENCIOSO ADMINISTRATIVAS RESPECTO DE LAS PENSIONES RECONOCIDAS. Las acciones administrativas y contencioso administrativas, no podrán ser ejercidas después de cinco (5) años a partir del reconocimiento de las pensiones otorgadas por las entidades facultadas para ello a excepción y cuando se trate de fraude o con ocurrencia de algún delito.
A las pensiones reconocidas sobre las cuales se hayan iniciado acciones administrativas y/o contencioso administrativas después de cinco (5) años de haber sido reconocidas, y que estén en curso, se les aplicará la caducidad a partir de la vigencia de esta ley. Los procesos con respecto a los cuales se hayan ejercido acciones administrativas y/o contenciosas, y respecto a las cuales ya se haya decidido, Podrán ser susceptibles del recurso Extraordinario de Revisión, para lo cual se tendrá un término de cinco (5) años a partir de la vigencia de esta ley.” 31.
El alcance de la precitada regla especial de caducidad no ha sido ajeno a diversas disquisiciones en torno a la aplicación de lo previsto en el inciso segundo de la norma, según el cual este término será aplicable, incluso, a los procesos judiciales que se encontraran en curso para la fecha en que entró en vigor la ley. Frente a esta cuestión, la Subsección A se ha inclinado, de manera uniforme, por reconocer que la aludida disposición y por consiguiente sus consecuencias jurídicas impactan los asuntos a cargo de esta jurisdicción cuyo trámite se haya iniciado con anterioridad a la mencionada norma12, entendiendo que ello tuvo lugar para la fecha misma de su promulgación, esto es, el 16 de julio de 202413. 32.
Con todo, no escapa a la Sala que la disposición legal que ha venido aplicando puede generar cierto grado de controversia habida cuenta que entrañaría una eventual vulneración de los principios de confianza legítima y seguridad jurídica, así como del derecho fundamental de acceso a la administración (artículos 2, 5, 6, 29 y 83 de la Constitución Política).
En esa medida, podría pensarse que ello daría lugar a que, en virtud de lo previsto en el artículo 4 Superior, la norma fuera inaplicada por inconstitucionalidad, concretamente su expresión “[…] y que estén en curso […]”. 33. En este contexto, se hace relevante reiterar una vez más la posición de esta Subsección A en el sentido de considerar plenamente aplicable el término de caducidad de 5 años previsto en el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024, tanto en los procesos promovidos después de la entrada en vigor de la norma como en aquellos que se encontraban en curso desde antes de esta modificación normativa. 12 Véanse, entre otros, los siguientes fallos de la Subsección A: 2 de octubre de 2024, exp. núm. 2524-2022, C.P. Jorge Iván Duque Gutiérrez; 2 de octubre de 2024, exp. núm. 3265-2023, C.P. Luis Eduardo Mesa Nieves; 23 de octubre de 2024, exp. núm. 1431-2023, Luis Eduardo Mesa Nieves; 23 de octubre de 2024, exp. núm. 3509 de 2024, C.P. Jorge Iván Duque Gutiérrez; 14 de noviembre de 2024, exp. núm. 4936-2024, C.P. Jorge Iván Duque Gutiérrez. 13 “Sobre la aplicación inmediata de la Ley 2381 de 20246 se advierte que fue sancionada y publicada el 16 de julio de 2024, y en lo concerniente al Sistema de Protección Social Integral para la Vejez, Invalidez y Muerte de origen común, conforme a lo señalado en el artículo 94, empezará a regir a partir del 1° de julio de 2025.
Sin embargo, no ocurre lo mismo con respecto a las demás disposiciones de la norma, ya que, al no establecerse una fecha en particular para su entrada en vigor, se entiende que tienen vigencia desde su promulgación. Lo anterior, teniendo en cuenta que la reforma en materia de caducidad no integra las modificaciones que se realizaron al aludido sistema de pensiones, el cual se difirió hasta el año 2025.
(…) Por lo expuesto, la Subsección concluye que el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024, se encuentra vigente. Sus efectos jurídicos resultan aplicables y obligatorios a partir de su promulgación en el Diario Oficial, tal como lo ha manifestado la Corte Constitucional en la Sentencia C-957 de 19977.” Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 2 de octubre de 2024, exp. núm. 3936-2018, C.P. Jorge Iván Duque Gutiérrez. 7 Radicado: 25000 23 42 000 2021 00029 02 (2751-2023) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 34.
Al respecto, es lo primero recordar que la cláusula general de competencia legislativa prevista en el artículo 150 de la Constitución Política faculta al legislador para establecer las formas propias de todo tipo de actuaciones procesales judiciales o administrativas y, en particular, para fijar los términos en los cuales se enmarcan las acciones judiciales.
En cuanto a la competencia general para establecer todo tipo de reglas procesales, la Corte Constitucional ha encontrado justificada esta potestad en la necesidad de garantizar la efectividad del derecho fundamental al debido proceso y el acceso efectivo a la administración de justicia, entre otros principios intrínsecos al Estado Social de Derecho encaminados a la realización de la justicia y la convivencia pacífica: “(…) la cláusula general de competencia de la que goza constitucionalmente el legislador, - numeral 2º del artículo 150 del Estatuto Superior -, lo habilita con amplio margen de configuración, para regular los procedimientos, las etapas, los términos, los efectos y demás aspectos de las instituciones procesales en general.
(…) tal prerrogativa le permite al legislador fijar las reglas a partir de las cuales se asegura la plena efectividad del derecho fundamental al debido proceso (artículo 29 C.P.), y del acceso efectivo a la administración de justicia (artículo 229 C.P.). Además, son reglas que consolidan la seguridad jurídica, la racionalidad, el equilibrio y finalidad de los procesos, y permiten desarrollar el principio de legalidad propio del Estado Social de Derecho.
(…) el proceso no es un fin en sí mismo, sino que se concibe y estructura como un instrumento para la realización de la justicia y con la finalidad superior de lograr la convivencia pacífica (Preámbulo y artículo 1° de la Carta) de los asociados. (…) Por ende, es extensa la doctrina constitucional que ha reiterado que acorde a lo establecido en los artículos 29, 150 y 228 de la Constitución, son amplias las facultades del legislador precisamente, para fijar tales formalidades procesales.”14 (Subrayado propio). 35.
Refiriéndose a la caducidad en concreto, la misma Corporación ha reconocido que el legislador es autónomo para fijar los plazos o términos que tienen las personas para ejercitar sus derechos ante las autoridades y que dicho margen ostenta gran amplitud al no existir un parámetro estricto para determinar la razonabilidad de los términos procesales; autonomía que se justifica, una vez más, en la necesidad de obtener seguridad jurídica y evitar la paralización del tránsito jurídico15. 36.
Vista la relevancia constitucional de la potestad que ostenta el legislador para regular los términos procesales, se torna igualmente necesario detenerse en la justificación y los antecedentes legislativos de la norma. Téngase en cuenta que el texto original de la norma únicamente preveía el término de caducidad de cinco (5) años para las actuaciones administrativas de revisión y revocación de las pensiones de que tratan los artículos 19 y 20 de la Ley 797 de 200316; y que fue en el segundo debate legislativo adelantado ante el plenario del Senado que se propuso y aprobó la redacción que hoy es Ley de la República. 14 Corte Constitucional, Sala Plena.
Sentencia C-227 de 2009, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. 15 Véanse, entre otros, los siguientes fallos de la Corte Constitucional: C-652 de 1997, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa; C-832 de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil; C-227 de 2009, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. 16 Texto originalmente propuesto: “Artículo 87: Término para adelantar acciones administrativas respecto de las pensiones reconocidas.
Las acciones administrativas de revisión y de revocación de las pensiones de que tratan los artículos 19 y 20 de la Ley 797 de 2003, no podrá ser superior a los cinco (5) años a partir del reconocimiento de las pensiones otorgadas dentro del Sistema de Seguridad Social Integral y dentro del Sistema de Protección Social Integral para la Vejez.” 8 Radicado: 25000 23 42 000 2021 00029 02 (2751-2023) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 37.
A lo largo de todo el trámite legislativo, la creación de un nuevo término de caducidad fue justificada a partir de lo previsto en la sentencia C-835 de 2003 que declaró la inexequibilidad de la expresión “en cualquier tiempo” contenida en los incisos primero y tercero del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, al considerar que la inexistencia de un límite temporal para ejercer las actuaciones allí contenidas desconocía la seguridad jurídica y la confianza legítima que se originan en los derechos adquiridos, las situaciones jurídicas subjetivas ya consolidadas y las sentencias debidamente ejecutoriadas, lo que deriva en la vulneración del debido proceso (art. 29 C.P.), de la pronta y debida justicia (art. 229 C.P.) y del imperio del Estado Social de Derecho (art. 1 C.P.): “Entonces, la expresión “en cualquier tiempo”, ¿es constitucional? La respuesta es no. En efecto, a partir del principio según el cual no hay derecho sin acción, ni acción sin prescripción o caducidad, salta a la vista la inseguridad jurídica en que se desplomaría el universo de los derechos adquiridos, de las situaciones jurídicas subjetivas ya consolidadas en cabeza de una persona, de la confianza legítima, y por supuesto, de la inmutabilidad que toda sentencia ejecutoriada merece al cabo de un tiempo debidamente determinado por la ley: la resolución de los conflictos de derecho no puede abandonarse a la suerte de un ad calendas graecas.
Paradójicamente, considerando que el recurso extraordinario de revisión se instituyó para el restablecimiento de la justicia material, con la indeterminación que la norma exhibe se allanaría el camino para el advenimiento de lo contrario, pues, ¿de qué justicia social podría hablarse en un país en el que todos los actos que reconocen sumas periódicas de dinero o pensiones se hallarían sin remedio bajo la férula de una perpetua inseguridad jurídica? La norma bajo examen bien puede perseguir un fin constitucionalmente válido, como sería la defensa del Tesoro Público.
Sin embargo, a la luz de sus consecuencias resulta notoriamente irracional y desproporcionada. (…) En este orden de ideas la locución reseñada resulta lesiva del debido proceso (art. 29 C.P.), de la pronta y debida justicia (art. 229 C.P.) y del imperio del Estado Social de Derecho que a todos nos concierne observar y mantener (art. 1 C.P.), en la medida en que desborda y contradice el campo de acción que el artículo 89 superior le demarca al legislador, el cual, precisamente, le encomienda a éste la función de propugnar por la integridad del orden jurídico, que de suyo debe proteger los derechos de todas las personas frente a la acción u omisión de las autoridades públicas.
Consecuentemente, la Corporación declarará la inexequibilidad de la expresión examinada.”17 (Resaltado original, subrayado propio) 38. Aunado a lo anterior, la extensión de la norma de las actuaciones administrativas previstas en la Ley 797 de 2003 a todo tipo de actuaciones administrativas y acciones judiciales que recaigan sobre pensiones reconocidas fue sustentada ante la plenaria del Senado destacando la grave inseguridad jurídica a la que se encuentran sometidas las personas a quienes se les ha reconocido la pensión al no existir un límite temporal para que dicho reconocimiento sea cuestionado: 17 Corte Constitucional, Sala Plena.
Sentencia C-835 de 2003, M.P. Jaime Araújo Rentería. 9 Radicado: 25000 23 42 000 2021 00029 02 (2751-2023) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “[…] en Colombia la única acción que no prescribe es aquella que tiene que ver con las pensiones. Actualmente, en Colombia, cuando a una persona le reconocen una pensión, bien sea por vía administrativa o contenciosa administrativa, esa acción nunca prescribe, es decir, esa pensión que fue reconocida puede ser demandada a los 2, 5, 10 años, en cualquier momento; y esto plantea, sin duda, un grave problema de inseguridad jurídica y una pérdida de fortaleza del principio de la confianza legítima. […].
Es decir, cuando yo adquiero mi pensión no adquiero ninguna seguridad jurídica […]. No hay razón para que en Colombia una persona que se jubila esté sometida a la expectativa angustiante de ver revisada su pensión después de cinco (5) años de ser reconocida en cualquier momento de su vida, hayan transcurrido 10, 20, 30 años como ha pasado en muchas ocasiones.
Entonces yo hago un llamado para que entendamos el drama humano que ha encarnado esta circunstancia que no permite que las personas que le han servido bien al Estado o han trabajado durante toda su vida y han adquirido derecho a la pensión no tengan seguridad de obtener una decisión definitiva.”18 39. De la mentada exposición se colige que la razón fundamental del legislador para imponer un límite temporal a las actuaciones administrativas y las acciones judiciales que procedan en contra de las pensiones ya reconocidas es salvaguardar los principios constitucionales de seguridad jurídica y confianza legítima respecto de las pensiones debidamente reconocidas por las autoridades competentes.
En este escenario, no se puede perder de vista que la salvaguarda de los referidos principios en el contexto pensional redunda igualmente en la protección del principio de buena fe y de los derechos fundamentales a la seguridad social y al reconocimiento de la pensión de jubilación que ostentan todas las personas que cumplen con los requisitos establecidos en la ley para jubilarse. 40.
Salta a la vista que el establecimiento de la norma persigue un fin claro y constitucionalmente legítimo, tornándose entonces posible que en los procesos en curso en los que operaría la caducidad en virtud de lo dispuesto en el artículo 86 se origine una tensión de principios y derechos constitucionales: por un lado, los principios de seguridad jurídica y confianza legítima, y el derecho de acceso a la administración de justicia de los demandantes que pretenden cuestionar la pensión de jubilación que ya se encuentra reconocida; y, por otro lado, los principios de seguridad jurídica y confianza legítima, y los derechos a la seguridad social y al reconocimiento de la pensión de jubilación de los trabajadores pensionados.
Contraposición en la cual, según el parecer de esta Sala, prevalecen los principios y derechos que ostentan los trabajadores a quienes se les reconoció la pensión de jubilación antes de los cinco (5) años previstos en la norma por la potísima razón de la primacía que le confiere nuestro ordenamiento jurídico a tales derechos a partir, justamente, de la cláusula de <<Estado Social>> consagrada en la Constitución. 41.
Es por todo lo anterior que, a pesar de los cuestionamientos constitucionales que puede suscitar la redacción del segundo inciso de la norma, según el parecer de esta Sala, no es ostensible ni flagrante una contradicción entre esta y la Constitución Política en punto de inaplicarla por inconstitucionalidad en los términos del artículo 4 Superior. 18 Sesión Plenaria del Senado – 23 de abril de 2024 – 3h 18 min 45 seg. 10 Radicado: 25000 23 42 000 2021 00029 02 (2751-2023) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 42.
Al respecto, esta Corporación ha precisado que “(…) para hacer uso de este medio excepcional es necesario que la contradicción sea manifiesta, esto es, que la norma constitucional y la legal riñan de tal manera que de simple cotejo resulte absolutamente incompatible su aplicación simultánea”19. 43. De lo anterior deviene que solamente será procedente que el Consejo de Estado declare la excepción de inconstitucionalidad, en ejercicio del control de constitucionalidad concreto20, cuando la contradicción sea manifiesta, presupuesto que no tiene lugar en el presente caso y cuya ausencia impone la presunción de constitucionalidad de la norma hasta tanto se declare lo contrario por la Corte Constitucional en su calidad de autoridad competente o siempre y cuando en el caso concreto la inconstitucionalidad sea ostensible. 44.
Finalmente, en relación con la fecha en que entró en vigor el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024, se impone reparar en las normas de vigencia que esta contempla, advirtiendo entonces que en su artículo 95 señala sin ambages que esta rige a partir de su sanción, de manera que el artículo 94 ejusdem solamente difirió en el tiempo la entrada en vigencia del Sistema de Protección Social Integral para la Vejez, Invalidez y Muerte de Origen Común a partir del 1° de julio de 2025; así las cosas, se impone afirmar que el artículo 86 entró en vigor el 16 de julio de 2024 fecha en que se sancionó y promulgó. 45.
Con todo, como ya había sido anunciado, se concluye que el término de caducidad de 5 años previsto en el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024 es plenamente aplicable tanto en los procesos promovidos después de la entrada en vigor de la norma (16 de julio de 2024) como en aquellos que se encontraban en curso; exceptuándose, en todo caso, aquellas pensiones que hubieren sido otorgadas mediante fraude o con ocurrencia de algún delito. 46.
En consecuencia, en virtud de la facultad prevista en el inciso segundo del artículo 187 del CPACA, será procedente que esta Sala declare la caducidad de la acción de encontrarse probado que han transcurrido más de cinco (5) años desde la fecha en que se efectuó el reconocimiento de la pensión, incluso si el proceso ya se encontraba en curso para la fecha en que entró en vigor el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024; esto último, aun si el demandante no la propuso como excepción. Caso concreto 47.
Conforme a lo expuesto, corresponde a la Subsección analizar el presente asunto en cumplimiento a lo estipulado en el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024, pues dicho precepto es claro al señalar que los efectos de la caducidad se calculan desde el reconocimiento del derecho. Se precisa también que, conforme a los hechos y 19 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera.
Sentencia del 11 de noviembre de 2010, rad. núm. 66001-23-31-000-2007-00070-01, C.P. María Elizabeth García González. 20 “La jurisprudencia constitucional ha reconocido en el sistema jurídico colombiano la existencia de un sistema mixto de control de constitucionalidad, pues mientras que a la Corte Constitucional y, de manera residual, al Consejo de Estado se les confía el control de constitucionalidad en abstracto (artículos 241 y 237, numeral 2°, de la Constitución Política), el control de constitucionalidad concreto tiene lugar en desarrollo del artículo 4° de la Carta Política cuando, al momento de aplicar una norma legal o de inferior jerarquía, el servidor encargado de aplicarla advierte su ostensible e indudable oposición a mandatos constitucionales.” Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta.
Sentencia del 14 de diciembre de 2006, exp. núm. 3975-4032, C.P. Darío Quiñonez. 11 Radicado: 25000 23 42 000 2021 00029 02 (2751-2023) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co fundamentos de la demanda, no se está ante el supuesto de un derecho obtenido con fraude o con ocurrencia de algún delito; por lo tanto, no se aplica la excepción establecida en la disposición citada. 48.
En este punto debe precisarse que, en el presente caso está probado que a la accionada le fue reconocida la pensión gracia de jubilación en los términos de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, a través de la Resolución 002616 de 28 de agosto de 199121, efectiva a partir del 8 de enero de 1988. A su vez, por medio de la Resolución No. 24415 de 9 de junio de 200822, la Subdirección General de Prestaciones Económicas de CAJANAL reliquidó la pensión de gracia de la demandada. 49.
Asimismo, se ha corroborado que la demanda fue presentada ante los juzgados administrativos de Bogotá el 24 de julio de 202023, siendo remitida por competencia al Tribunal Administrativo de Cundinamarca mediante providencia del 25 de noviembre de 2020. Esto implica que han transcurrido aproximadamente treinta y dos (32) años desde el reconocimiento de la pensión gracia de jubilación y cerca de doce (12) años desde que se ordenó su reliquidación. 50.
En consecuencia, dado que la demanda fue interpuesta más de cinco (5) años después de que se realizó el reconocimiento y la reliquidación de la pensión, esta Subsección procederá a revocar la sentencia de primera instancia y, en su lugar, declarará probada de oficio la excepción de caducidad de la acción, de acuerdo con lo establecido en el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024. 51.
Por otro lado, en relación con la apelación adhesiva presentada por la entidad demandante, es fundamental recordar que esta tenía como objetivo restablecer el derecho mediante la devolución de las mesadas que habían sido pagadas anteriormente a la demandada. Sin embargo, tras la declaración de caducidad y la consiguiente firmeza de la pensión gracia, resulta innecesario que la Sala emita pronunciamiento alguno respecto a este reparo. 52.
Finalmente, se constata en el expediente que, mediante auto fechado el 31 de mayo de 2022, el tribunal de primera instancia decretó la suspensión provisional de la Resolución 002616, emitida el 28 de agosto de 1991. Esta decisión fue confirmada por esta Subsección en la providencia del 27 de julio de 202324. 53. La entidad demandante, a través de la Resolución RDP 015061 del 10 de junio de 202225, cumplió con la orden emitida por el Tribunal en auto del 31 de mayo de 2021, suspendiendo los efectos del acto de reconocimiento pensional. 54.
La sentencia apelada declaró la nulidad de la Resolución 002616 del 28 de agosto de 1991 sin levantar la cautela, lo que implica que, a la fecha, dicha resolución sigue suspendida. 21 Ver archivo 1_250002342000202100029001EXPEDIENTEDIGIEXPEDIENTE2021122105926, folios 415 – 418. 22 Ibidem, folios 488-492. 23 Ibid., 03ActaReparto.pdf. 24 Índice 6 de Samai, ver archivo 6_6_250002342000202100029011AUTOQUERESUEL20230803105332 25 Índice 47 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, ver archivo 45_250002342000202100029001RECIBEMEMORIALRECIBEMEM20220615170601 12 Radicado: 25000 23 42 000 2021 00029 02 (2751-2023) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 55.
En este sentido, el artículo 235 del CPACA establece que las medidas cautelares pueden ser modificadas o revocadas, bien sea de oficio o a solicitud de parte, en cualquier etapa del proceso, cuando se constate que no se cumplieron los requisitos para su otorgamiento o que estos ya no se presentan o han sido superados. 56. Puestas de este modo las cosas, al operar la caducidad de la acción con pretensión de nulidad de las Resoluciones 002616 del 28 de agosto de 1991 y 24415 de 9 de junio de 2008, se desvanecieron los fundamentos de hecho y de derecho que justificaron el decreto de su suspensión provisional, lo que conlleva al levantamiento de dicha medida cautelar.
Condena en costas 57. El artículo 188 del CPACA establece que «[s]alvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil». Con base en esa regla legal, esta Subsección venía sosteniendo que, para imponer la condena en costas en vigencia del CPACA, era necesario realizar una valoración objetiva26 donde el juez, una vez comprobaba su causación, y sin atender a factores subjetivos como la buena fe o la temeridad de las partes, podía ordenarlas. 58.
No obstante, dicha postura debe adecuarse a lo dispuesto por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021 que adicionó un inciso al artículo 188 del CPACA, en el que se introdujo que la condena en costas procede cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal, lo que implica que sea forzoso examinar si los fundamentos vertidos en la actuación procesal correspondiente se encuentran huérfanos de sustento legal plausible, lo que acontece, por ejemplo, cuando las normas en que se fundamente la tesis del caso no sean aplicables o se desconozcan reglas jurídicas pacíficas producto de los precedentes fijados por esta Corporación. 59.
En el presente asunto no se advierte que la demanda haya carecido de forma manifiesta de fundamento legal. Tan es así, que la sentencia de primera instancia accedió a las pretensiones de la demanda por considerar procedentes los argumentos presentados por la entidad demandante; aunado a lo anterior, no se puede perder de vista que la declaratoria de oficio de la excepción de caducidad obedece a una norma que no existía para la fecha en que se presentó la demanda y por ello no le era exigible tenerla en cuenta.
Por lo tanto, la Sala se abstendrá de condenar en costas a la parte demandante en ambas instancias27, ya que no se observa una evidente falta de fundamento legal en sus argumentos. VII. DECISIÓN 60. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, 26 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, Radicado 13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291-2014), actor: José Francisco Guerrero Bardi, Consejero Ponente: Dr. William Hernández Gómez. 27 Según el numeral 4 del artículo 365 del CGP, aplicado a esta jurisdicción por remisión de los artículos 188 y 306 del CPACA, «Cuando la sentencia de segunda instancia revoque totalmente la del inferior, la parte vencida será condenada a pagar las costas de ambas instancias». 13 Radicado: 25000 23 42 000 2021 00029 02 (2751-2023) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co FALLA PRIMERO: REVOCAR la sentencia del 7 de febrero de 2023 emanada del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
SEGUNDO: En su lugar, DECLARAR probada de oficio la excepción de caducidad de la acción, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: LEVANTAR la medida cautelar de suspensión provisional de la Resolución 002616 de 28 de agosto de 1991, ordenada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca mediante auto de 31 de mayo de 2022, confirmada por esta Corporación con providencia del 27 de julio de 2023 y ejecutada a través de la Resolución RDP 015061 del 10 de junio de 2022, conforme a lo explicado en precedencia.
CUARTO: La UGPP deberá reanudar el pago de las mesadas pensionales a favor de la señora Elizabeth Rojas de Cuellar de manera inmediata, por lo que deberá ser incluida en nómina de pensionados a partir del mes siguiente en que le sea notificada la sentencia a la entidad demandante.
QUINTO: Sin condena en costas en ambas instancias.
SEXTO: Ejecutoriada esta providencia, efectuar las anotaciones correspondientes en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del Consejo de Estado – «SAMAI» y devolver el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.