w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA CONSEJERO PONENTE: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Bogotá, D.C. veinte (20) de octubre de dos mil veintidós (2022) Referencia: Solicitud de Unificación de Jurisprudencia. Radicación: 66001-33-31-001-2011-00742-01 (4899-2022) Demandante: Martha Ligia Penagos Villa.

Demandado: Nación- Ministerio de Educación Nacional- Fondo Nacional de Prestaciones del Magisterio. Temas: Caducidad Acción Ejecutiva. AUTO QUE NO AVOCA CONOCIMIENTO- Ley 1437 de 2011 I. ASUNTO La Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales, como Tribunal Supremo de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo 1,con fundamento en el artículo 271 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo decide la solicitud de unificación de jurisprudencia presentada por el Ministerio Público.

II.

ANTECEDENTES 2.1 La demanda. La señora Martha Ligia Penagos Villa, a través de apoderada judicial, instauró demanda ejecutiva contra la Nación - Ministerio de Educación Nacional - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio con base en la sentencia proferida por el Juzgado Segundo de Descongestión el 26 de julio de 2013, confirmada por el Tribunal Administrativo de Risaralda el 22 de noviembre del mismo año, en la cual se condenó al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio a reliquidar la pensión de 1 Numeral 1 del artículo 237 de la Constitución Política de 1991.

Solicitud de Unificación de Jurisprudencia Radicación: 66001-33-31-001-2011-00742-01 (4889-2022) Demandante: Martha Ligia Penagos Villa. w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 2 jubilación de la demandante en una cuantía equivalente al 75% del promedio de los factores devengados durante el último año, ordenando pagar las diferencias que resulten entre este reajuste y las sumas canceladas, así como, ajustar las sumas a favor de la accionante en el índice de precios al consumidor conforme al artículo 178 del C.C.A. 2.2 Decisión de primera instancia. El Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Pereira mediante auto del 16 de marzo de 2022 rechazó de plano la solicitud de ejecución argumentando que operó el fenómeno de la caducidad de la acción ejecutiva, como quiera que la sentencia que se pretende cobrar quedó en firme el 5 de diciembre de 2013 haciéndose exigible la obligación el 5 de junio de 2015, es decir 18 meses contados a partir de la ejecutoria de la providencia en virtud del artículo 177 del CCA, por lo que concluyó que la accionante tenía hasta el 5 de junio de 2020 para incoar la acción ejecutiva, sin embargo, lo hizo el 19 de enero de 2022, superando el término de caducidad de la acción. 2.3 Recurso de Apelación. La parte ejecutante interpuso recurso de apelación contra el auto del 16 de marzo de 2022 al considerar que no procede la caducidad sino la prescripción de la acción ejecutiva de conformidad con el artículo 2512 del Código Civil y el término de prescripción se interrumpió cuando se radicó la petición de inclusión en la nómina de pensionados, el 6 de febrero de 2019, es decir, vencía 5 años después el 6 de febrero de 2024. 2.4 De la solicitud de unificación de jurisprudencia. El día 27 de julio de 2022, el Tribunal Administrativo de Risaralda decidió remitir a esta Corporación la solicitud del agente del Ministerio Público con fines de unificación de jurisprudencia dentro del proceso promovido por Martha Ligia Penagos Villa contra la Solicitud de Unificación de Jurisprudencia Radicación: 66001-33-31-001-2011-00742-01 (4889-2022) Demandante: Martha Ligia Penagos Villa. w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 3 Nación- Ministerio de Educación Nacional - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio con Radicado No. 66001-33- 33-001-2011-00742-02 (J-0439-2022).

El Procurador 157 Judicial II para asuntos de conciliación administrativa, en su calidad de agente del Ministerio Público solicitó se siente jurisprudencia sobre la aplicabilidad del término de caducidad para la ejecución de condenas que reconocen o reliquiden prestaciones periódicas. Para tal efecto, consideró necesario que la Corporación asuma conocimiento y se defina si (i) el beneficiario de la condena puede demandar ejecutivamente el cumplimiento de la sentencia en cualquier tiempo desde la exigibilidad del título, conforme al literal c) del numeral 1 del artículo 164 del CPACA porque el derecho base sobre el cual se erige el proceso es de carácter periódico y por lo tanto imprescriptible e irrenunciable, aunque las mesadas causadas y no ejecutadas a tiempo puedan prescribir en forma independiente o (ii) en su defecto el computo del término de caducidad previsto en el artículo 164 numeral 2 literal k) ib., se haga desde el momento en que se genere el incumplimiento periódico de la sentencia, en forma independiente para cada obligación mensual.

III. Consideraciones 3.1. Del cumplimiento de los requisitos para conceder y admitir la Solicitud de unificación de jurisprudencia art. 271 del CPACA. La Sala Plena de la Sección Segunda con el objetivo de dar trámite al presente asunto, procede a determinar si en el caso concreto se dan los presupuestos exigidos por el artículo 271 de la Ley 1437 de 2011, para asumir el conocimiento del proceso para proferir sentencia de unificación jurisprudencial.

La norma citada contempla los siguientes presupuestos: Solicitud de Unificación de Jurisprudencia Radicación: 66001-33-31-001-2011-00742-01 (4889-2022) Demandante: Martha Ligia Penagos Villa. w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 4 - Se asume el conocimiento por razones de importancia jurídica, trascendencia económica o social o necesidad de sentar o unificar jurisprudencia o precisar su alcance o resolver las divergencias en su interpretación y aplicación que ameriten la expedición de una sentencia o auto de unificación jurisprudencial. - Se podrá asumir conocimiento de asuntos pendientes de fallo o de decisión interlocutoria. - El conocimiento podrá asumirse de oficio o a solicitud de parte o por remisión de las secciones o subsecciones del Consejo de Estado, o de los tribunales, o del Ministerio Público o de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. - La petición contendrá una exposición sobre las circunstancias que imponen el conocimiento del proceso y las razones que determinan la importancia jurídica, trascendencia económica o social o la necesidad de sentar o unificar jurisprudencia o precisar su alcance o resolver las divergencias en su interpretación y aplicación. - Los procesos susceptibles de este mecanismo que se tramiten ante los tribunales administrativos deben ser de única o de segunda instancia. 3.2 Análisis del cumplimiento de los requisitos en el caso concreto.

Revisada la solicitud remitida se advierte que no reúne los requisitos de procedencia establecidos en el artículo 271 del CPACA, teniendo en consideración lo siguiente: El Ministerio Público solicitó por razones de importancia jurídica que la Corporación siente jurisprudencia expidiendo auto de unificación. Ahora bien, esta Corporación ha definido que por importancia jurídica se entiende lo siguiente: Solicitud de Unificación de Jurisprudencia Radicación: 66001-33-31-001-2011-00742-01 (4889-2022) Demandante: Martha Ligia Penagos Villa. w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 5 “(…) la importancia jurídica, que ha de entenderse, al menos, como la alta connotación que tiene un asunto dentro del mundo jurídico, en la medida en que es capaz de incidir en él de forma transversal y determinante, bien sea porque (i) toca bienes o instituciones materiales o inmateriales que figuran dentro de la más elevada escala de protección estatal, (ii) demanda la construcción de un parámetro de interpretación que resulta necesario para el orden normativo mismo, (iii) propugna por un avance significativo en la tradición jurídica nacional o internacional, (iv) el constituyente o legislador le han dado esa connotación, (v) o porque el desarrollo jurisprudencial así lo sugiere.

También podría expresarse en términos de “… la necesidad que ve la respectiva Sala de abordar un tema que reviste un interés jurídico superlativo dada su novedad, dificultad teórica y/o práctica o impa cto sobre el ordenamiento jurídico…”2.”3 Bajo esta intelección, se puede afirmar que el asunto sometido a consideración reviste importancia jurídica dado el impacto que tiene sobre el ordenamiento jurídico, como quiera que tal como lo sostuvo el Ministerio Público, busca definir un parámetro claro para acceder a la administración de justicia en torno a un presupuesto procesal de la acción. No obstante, la Sala no encuentra la necesidad de sentar jurisprudencia sobre el tema en cuestión, por cuanto se ha entendido que ésta surge por “(…) la novedad del asunto a discutir o, por lo menos, la inexistencia de un pronunciamiento previo por parte del órgano de cierre;” 4 Sobre el tema en particular planteado por el ministerio público, es importante destacar que esta Sección hasta el momento ha adoptado una posición pacífica y reiterada frente a la caducidad de la acción ejecutiva cuando se trata de prestaciones periódicas, tal como puede observarse en diferentes sentencias, tales como: (i) 2 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección “C”, C. P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa, auto de 26 de marzo de 2015, rad.

No. 54001-23-31-000-2002-01809-01. 3 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrati vo, Sala Plena, Auto 13 de abril de 2021, Rad. 11001 -03-28-000-2020-00046-00 4 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Plena, Auto 13 de abril de 2021, Rad. 11001 -03-28-000-2020-00046-00. Solicitud de Unificación de Jurisprudencia Radicación: 66001-33-31-001-2011-00742-01 (4889-2022) Demandante: Martha Ligia Penagos Villa. w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 6 Sentencia del 22 de julio de 2021, Sección Segunda, Subsección A, Radicado No. 25000-23-42-000-2016-04418-01(4651-19), (ii) Sentencia del 8 de octubre de 2020, Sección Segunda, Subsección B, Radicado No.05001-23-33-000-2016-02650-01(0794-18), (iii) Sentencia del 12 de julio de 2018, Sección Segunda, Subsección B, Radicado No 25000-23-42-000-2014-01475-01(3531-17), (iv) Sentencia del 12 de mayo de 2014, Sección Segunda, Subsección A, Radicado No 25000-23-25-000-2007-00435-02(1153-12), entre otras.

En efecto, de las providencias en cita pueden destacarse los siguientes argumentos reiterados de la Sección: (i) El proceso ejecutivo es el mecanismo judicial encaminado a hacer efectivo el cumplimiento de una obligación clara, expresa y actualmente exigible que se encuentre contenida en un título ejecutivo. (ii) Dentro de los títulos ejecutivos se encuentran las sentencias debidamente ejecutoriadas proferidas por la jurisdicción contenciosa administrativa mediante la cual se condena a una entidad pública al pago de una suma dineraria.

(iii) La caducidad es una sanción que limita el derecho de acción por no ejercerse en los términos descritos en la ley. (iv) Cuando se pretenda la ejecución de títulos ejecutivos derivados de decisiones judiciales proferidas por esta jurisdicción el legislador fijó el término de 5 años contados a partir del momento en que se haga exigible la obligación. (v) En el Código Contencioso Administrativo, (CCA), el término de caducidad fue previsto en el artículo 136 numeral 11 5 y 5 ARTICULO 136.

CADUCIDAD DE LAS ACCIONES. (… ) 11. La acción ejecutiva derivada de decisiones judiciales proferidas por esta jurisdicción, caducará al cabo de cinco (5) años, contados a partir de la exigibilidad del respectivo derecho. La exigibilidad será la señalada por la ley o la prevista por la respectiva decisión judicial. Solicitud de Unificación de Jurisprudencia Radicación: 66001-33-31-001-2011-00742-01 (4889-2022) Demandante: Martha Ligia Penagos Villa. w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 7 en vigencia de la Ley 1437 de 2011, (CPACA) en el artículo 164 numeral 2 literal K 6.

(vi) Si la providencia que se ejecuta se expidió en vigencia del Decreto 01 de 1984 (CCA) el término de caducidad comienza a computarse transcurridos 18 meses a partir de la ejecutoria de la decisión judicial 7. Si el fallo fue expedido según las reglas del CPACA depende de la condena impuesta: (i) Si consiste en pagar una suma de dinero, el término inicia cuando hayan transcurrido 10 meses siguientes a la ejecutoria de la sentencia y (ii) si es otro tipo de prestación podrá reclamarse a los 30 días siguientes de la ejecutoria de la respectiva condena. 8 6 ARTÍCULO 164.

OPORTUNIDAD PARA PRESENTAR LA DEMANDA. La demanda deberá ser presentada: (…) 2. En los siguientes términos, so pena de que opere la caducidad: (…) k) Cuando se pretenda la ejecución con títulos derivados del contrato, de decisiones judiciales proferidas por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en cualquier materia y de laudos arbitrales contractuales estatales, el término para solicitar su ejecución será de cinco (5) años contados a partir de la exigibilidad de la obligación en ellos con 7 ARTICULO 177.

EFECTIVIDAD DE CONDENAS CONTRA ENTIDADES PUBLICAS. (…)Tales condenas, además, serán ejecutables ante la justicia ordinaria dieciocho (18) meses después de su ejecutoria. 8 CPACA, «ARTÍCULO 192. CUMPLIMIENTO DE SENTENCIAS O CONCILIACIONES POR PARTE DE LAS ENTIDADES PÚBLICAS. Cuando la sentencia imponga una condena que no implique el pago o devolución de una cantidad líquida de dinero, la autoridad a quien corresponda su ejecución dentro del término de treinta (30) días contados desde su comunicación, adoptará las medidas necesarias para su cumplimiento.

Las condenas impuestas a entidades públicas consistentes en el pago o devolución de una suma de dinero serán cumplidas en un plazo má ximo de diez (10) meses, contados a partir de la fecha de la ejecutoria de la sentencia. Para tal efecto, el beneficiario deberá presentar la solicitud de pago correspondiente a la entidad obligada […]

ARTÍCULO 299. DE LA EJECUCIÓN EN MATERIA DE CONTRATOS Y DE CONDENAS A ENTIDADES PÚBLICAS. Salvo lo establecido en este Código para el cobro coactivo a favor de las entidades públicas, en la ejecución de los títulos derivados de las actuaciones relacionadas con contratos celebrados por entidades públicas, se observarán las reglas establecidas en el Código de Procedimiento Civil para el proceso ejecutivo de mayor cuantía. Las condenas impuestas a entidades públicas consistentes en la liquidación o pago de una suma de dinero serán ejecutadas ante esta m isma jurisdicción según las reglas de competencia contenidas en este Código, si dentro de los diez (10) meses siguientes a la ejecutoria de la sentencia la entidad obligada no le ha dado cumplimiento».

Solicitud de Unificación de Jurisprudencia Radicación: 66001-33-31-001-2011-00742-01 (4889-2022) Demandante: Martha Ligia Penagos Villa. w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 8 De acuerdo con lo expuesto, considerada la Sala que a la luz de la jurisprudencia vigente no hay razones suficientes para sentar o unificar la postura sostenida por esta Corporación sobre el tema propuesto.

Lo anterior, por cuanto los criterios interpretativos sobre el término y la oportunidad a partir de los cuales opera la caducidad respecto de títulos ejecutivos derivados de las sentencias laborales sin distinción alguna, corresponden a la aplicación de la normatividad que en la actualidad regula la materia, esto es, el artículo 164 numeral 2 literal k) de la Ley 1437 de 2011, en el cual por voluntad expresa del legislador el “término para solicitar la ejecución de las decisiones judiciales proferidas por la jurisdicción de lo contencioso administrativo en cualquier materia, será de 5 años contados a partir de la exigibilidad de la obligación en ellas contenida”.

De otra parte, es importante poner de relieve que si bien, conforme al literal c) del numeral 1º del artículo 164 del CPACA, la demanda podrá ser presentada en cualquier tiempo cuando se “dirij a contra actos que reconozcan o nieguen prestaciones periódicas”, no puede soslayarse que dicho postulado normativo no está referido a la caducidad de la acción ejecutiva que tiene por titulo de recaudo una sentencia judicial en firme, sino hace referencia a la oportunidad de presentar la demanda contra actos administrativos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas.

En este orden, no es dable entender que el derecho que da origen al crédito que se ejecuta, en este evento “una prestación periódica” y el título que sirve de recaudo “una sentencia judicial de origen laboral”, son cuestiones similares, y por tanto, debe distinguirse el fenómeno de la prescripción que atañe a los derechos, del presupuesto de la caducidad que se predica de la acción o medio de control en la jurisdicción de lo contencioso administrativo para ejecutar o hacer valer un título ejecutivo.

Solicitud de Unificación de Jurisprudencia Radicación: 66001-33-31-001-2011-00742-01 (4889-2022) Demandante: Martha Ligia Penagos Villa. w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 9 Así las cosas el beneficiario de la sentencia judicial que reconoce el derecho a percibir prestaciones periódicas, tiene la carga de incoar la acción ejecutiva dentro de los precisos términos señalados por el ordenamiento jurídico so pena de que el título pierda su fuerza de ejecutoria.

De todo lo anterior se concluye que, no hay lugar a acceder a la solicitud de unificación toda vez que no existe contradicción alguna en la jurisprudencia, y la ley es clara en su contenido. En mérito de lo expuesto, la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado,

RESUELVE

PRIMERO. NO AVOCAR el conocimiento del presente asunto para proferir sentencia de unificación de la jurisprudencia, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Consejero de Estado CÉSAR PALOMINO CORTÉS SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Consejero de Estado Consejera de Estado CON SALVAMENTO DE VOTO WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ CARMELO PERDOMO CUÉTER Consejero de Estado Consejero de Estado RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Consejero de Estado