Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Bogotá D. C., veinticuatro (24) de julio de dos mil veinticinco (2025) Asunto: Nulidad y restablecimiento del derecho – Ley 1437 de 2011 Radicado: 50001 23 33 000 2016 00570 02 (6521-2022) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP Demandado: Jorge Castro Ávila Temas: Declara probada de oficio la excepción de caducidad de conformidad con el término previsto en el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024.
Decisión: Se revoca la sentencia de primera instancia por operar la caducidad de la acción contenciosa-administrativa 1. La Sala resuelve el recurso de apelación presentado por la parte demandada en contra de la sentencia emitida el 16 de septiembre de 2022, a través de la cual el Tribunal Administrativo del Meta accedió parcialmente a las súplicas de la demanda.
I.
ANTECEDENTES Demanda1 2. La entidad demandada ejerció el medio de control de la referencia con el propósito de que se declare la nulidad de las Resoluciones 8273 del 21 de abril de 1998, 11085 del 9 de abril de 2007 y 02676 del 27 de enero de 2009, mediante las cuales se reconoció y reliquidó, respectivamente, una pensión gracia a favor del accionado. 3.
A título de restablecimiento del derecho, solicitó la devolución de la totalidad de los montos pagados al demandado desde el 1º de mayo de 1997 hasta la fecha en que se profiera sentencia, debidamente indexados y con el correspondiente retroactivo, por tratarse de un reconocimiento pensional indebido. 4. Como fundamento de sus pretensiones, expuso que el demandado, a pesar de no haber prestado servicios como docente en el ámbito territorial, sino a nivel nacional, solicitó ante la extinta Caja Nacional de Previsión Social (CAJANAL) el reconocimiento de la pensión gracia. Esta prestación fue concedida mediante la Resolución 8273 del 21 de abril de 1998, con efectos retroactivos a partir del 1.º de mayo de 1997. 1 Archivo «ED_5000123330002016(.zip)» visible en el índice 2 del aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, en la actuación de la apelación de auto, al cual se puede acceder en el siguiente enlace: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/list_procesos.aspx?guid=500012333000201600570021100103 2 Radicado: 50001 23 33 000 2016 00570 02 (6521-2022) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5.
Indicó que, posteriormente, mediante la Resolución 11085 del 9 de abril de 2007, la entidad procedió a realizar una nueva liquidación de la prestación, con efectos a partir del 21 de febrero de 2003, en cumplimiento de un fallo de tutela emitido por el Juzgado Primero Penal del Circuito de Bogotá el 29 de noviembre de 2004. 6. Señaló que, no conforme con lo anterior, el beneficiario promovió una nueva acción de tutela con el fin de obtener una segunda reliquidación, la cual fue conocida por el Juzgado Diecinueve Penal del Circuito de Bogotá, que accedió a sus pretensiones mediante sentencia del 28 de junio de 2006. 7.
En consecuencia, manifestó que el demandado continúa incluido en la nómina con base en la Resolución 11085 del 9 de abril de 2007, que es objeto de demanda, sin que tenga derecho al reconocimiento de la pensión gracia, dado que no acreditó haber prestado servicios docentes por un mínimo de veinte (20) años en el ámbito territorial o nacionalizado.
Además, se agregó que no tenía derecho a la reliquidación de dicha prestación ya que su reconocimiento inicial fue contrario a la ley y, por ende, cualquier modificación posterior también resulta contraria a los preceptos normativos que regulan esta figura. 8. Consideró procedente este medio de control, en tanto se creó una situación jurídica a favor del demandado en detrimento del erario, imponiendo a la demandante una carga prestacional sin sustento legal, con grave afectación al interés general y al sistema pensional.
Contestación de la demanda2 9. El accionado se opuso a la prosperidad de las pretensiones argumentando que para la época de los hechos cumplía con los requisitos legales vigentes para gozar de la pensión, al punto que la propia entidad le reconoció el derecho prestacional mediante la Resolución 8273 del 21 de abril de 1998. 10. Señaló que, al estimar que su derecho debía ser mejorado y, por tanto, reliquidado, promovió las acciones constitucionales correspondientes; las cuales derivaron en la expedición de la Resolución 11085 del 9 de abril de 2007, confirmada posteriormente mediante la Resolución 2676 del 27 de enero de 2009. 11.
Propuso las excepciones que denominó «inexistencia de la obligación por violación a los principios constitucionales», «cobro de lo no debido por la inexigibilidad de lo pretendido», «inepta demanda», «legalidad del acto acusado» y «caducidad». Medida cautelar 12. La entidad solicitó la suspensión provisional de los actos administrativos objeto de juicio, solicitud que fue denegada mediante auto fechado el 8 de marzo de 2022.
En contra de esta decisión, la entidad demandante presentó recurso de apelación, el cual 2 Índice 2 del aplicativo SAMAI del Tribunal Administrativo del Meta. 3 Radicado: 50001 23 33 000 2016 00570 02 (6521-2022) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co fue resuelto por esta Subsección mediante auto del 10 de noviembre de 2022, en el que se revocó la decisión de primer grado y se concedió la cautela solicitada.
Decisión de excepciones previas 13. Mediante auto del 10 de mayo de 2022, el a quo declaró no probada la excepción previa de inepta demanda, toda vez que el demandado únicamente expuso algunos argumentos generales y sustanciales sin sustentar de forma precisa la materialización de dicha exceptiva. II. SENTENCIA APELADA3 14. El Tribunal Administrativo del Meta profirió sentencia el 16 de septiembre de 2022, mediante la cual declaró no probada la excepción de caducidad y accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, en el sentido de declarar la nulidad de los actos administrativos acusados.
No obstante, se abstuvo de ordenar la devolución de las mesadas pagadas por concepto de la pensión gracia reconocida mediante los actos anulados. Asimismo, condenó en costas a la parte demandada con fundamento en que resultó vencida en el juicio y se demostró que la entidad incurrió en gastos derivados del ejercicio de su defensa técnica. 15.
Para resolver el fondo del asunto, el a quo, luego de examinar los actos administrativos acusados y las pruebas obrantes en el expediente —como certificados y actos de nombramiento—, concluyó que el accionado no tenía derecho al reconocimiento de la pensión gracia en la medida en que no cumplía con el requisito de haber laborado durante 20 años como docente territorial o nacionalizado, ya que sus vinculaciones fueron de carácter nacional, directamente con el Ministerio de Educación Nacional. 16.
Igualmente, señaló que, si bien las reliquidaciones de la pensión se produjeron en virtud de los fallos de tutela del 29 de noviembre de 2004 y del 28 de junio de 2006, proferidos por los Juzgados Primero Penal del Circuito de Bogotá y Diecinueve Penal del Circuito de la misma ciudad, respectivamente, lo cierto es que la prestación periódica fue reconocida de manera autónoma por la extinta Cajanal, sin intervención judicial.
Esta circunstancia, a juicio del tribunal, demuestra que no se configuró mala fe por parte del demandado al acceder a la pensión, razón por la cual se negó la devolución de las sumas pagadas. III. RECURSO DE APELACIÓN4 17. El docente demandado interpuso recurso de apelación solicitando la modificación del numeral primero de la parte resolutiva de la sentencia, por cuanto en dicho apartado se identificó erróneamente como accionada a la señora María Nury Hernández López, cuando en realidad corresponde al señor Jorge Castro Ávila. 3 Índice 44 del aplicativo SAMAI del Tribunal Administrativo del Meta. 4 Índice 47 ibidem. 4 Radicado: 50001 23 33 000 2016 00570 02 (6521-2022) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18.
Igualmente, pidió la revocatoria del numeral cuarto de la misma parte resolutiva, en lo relativo a la condena en costas, argumentando que no se acreditó que la entidad hubiese incurrido en gastos para la defensa dentro del presente proceso. IV. TRÁMITE DE SEGUNDA INSTANCIA 19. Mediante auto de 13 de abril de 20235, se admitió el recurso de apelación y se le advirtió a la parte demandante que tenía hasta la ejecutoria de dicha providencia para pronunciarse.
Igualmente, se le informó al Ministerio Público que disponía hasta antes de que el expediente ingresara al despacho para fallo para emitir su concepto. 20. En cumplimiento de lo anterior, la entidad accionante solicitó la modificación parcial del fallo en lo relativo al nombre del demandado; sin embargo, pidió mantener la condena en costas impuesta.
Por su parte, el Ministerio Público conceptuó en favor de revocar lo concerniente a dicha condena, al considerar que no se encuentra demostrada en el expediente y solicitó confirmar lo demás. 21. Finalmente, el demandado no se pronunció. V. CONSIDERACIONES Problema jurídico 22. En principio correspondería a la Sala determinar si hay lugar a declarar o no la nulidad del acto administrativo que reconoció la pensión gracia en favor del señor Jorge Castro Ávila; sin embargo, en virtud de las facultades conferidas a esta autoridad judicial por el inciso segundo del artículo 187 del CPACA, delanteramente se verificará si procede la aplicación del término de caducidad previsto en el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024 al caso concreto.
Marco normativo y jurisprudencial. Aplicación de la regla de caducidad establecida en el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024 a los procesos que se encontraban en curso para la fecha en que entró en vigor la norma. 23. El literal c) del numeral 1 del artículo 164 del CPACA establece que, en general, la demanda para controvertir actos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas puede presentarse en cualquier momento.
No obstante, el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024 introdujo una regla especial de caducidad, que estipula que las acciones administrativas y contencioso-administrativas respecto a pensiones reconocidas no podrán ser ejercidas después de cinco (5) años desde su reconocimiento, salvo en casos de fraude o delitos. Esta norma es aplicable a las pensiones otorgadas por entidades facultadas y afecta incluso a los procesos que ya se encontraban en curso al momento de la entrada en vigor de la ley, el 16 de julio de 2024. 5 Folio 518. 5 Radicado: 50001 23 33 000 2016 00570 02 (6521-2022) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 24.
Al respecto, en múltiples fallos6 la Subsección A ha sido consistente sobre la aplicabilidad del término de caducidad de cinco (5) años tanto para procesos iniciados después de la vigencia de la norma como para aquellos que ya estaban en curso antes de su promulgación. Se ha considerado que la creación de un nuevo término de caducidad se justifica por la necesidad de proteger la seguridad jurídica y la confianza legítima de quienes gozan de una pensión, como también para evitar la incertidumbre que podría surgir si no existiera un límite temporal para cuestionar dichos reconocimientos.
Inclusive, se resaltó que la exposición de motivos del legislador subrayó la importancia de brindar certeza a los pensionados, quienes no deberían estar sujetos a la angustiante expectativa de que su pensión pueda ser revisada indefinidamente. 25. En conclusión, para esta Subsección el término de caducidad de cinco (5) años establecido en el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024 es aplicable a todos los procesos relacionados con pensiones, tanto los promovidos después de su entrada en vigor como aquellos que ya estaban en curso.
Esta disposición, salvo en casos de fraude, permite que el Consejo de Estado declare la caducidad de la acción si ha transcurrido dicho plazo desde el reconocimiento de la pensión. Solución al problema planteado 26. Conforme a lo expuesto, corresponde analizar el presente asunto en cumplimiento al artículo 86 de la Ley 2381 de 2024 pues dicho precepto es claro al señalar que los efectos de la caducidad se calculan desde el reconocimiento del derecho.
Se precisa también que, conforme a los hechos y fundamentos de la demanda, no se está ante el supuesto de un derecho obtenido con fraude o con ocurrencia de algún delito pues no se observa actuación de la demandada en ese sentido; de manera que no se aplica la excepción establecida en la disposición citada, máxime porque el reconocimiento de la prestación se dio de manera autónoma por parte de la extinta CAJANAL mediante la Resolución 8273 del 21 de abril de 19987. 27.
Además, si bien en la demanda se indicó que la reliquidación de la pensión cuestionada se dio a través de una decisión de tutela «ilegal», la entidad no allegó pruebas que demostraran tal situación. 28. Así, en este caso está probado que al demandado le fue reconocida la pensión gracia de jubilación en los términos de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, a través de la precitada Resolución 8273 del 21 de abril de 19988, efectiva a partir del 1° de mayo de 1997; siendo este uno de los actos administrativos enjuiciados. 6 Al respecto, ver las siguientes sentencias emanadas de la Subsección A: 1) sentencia del 2 de octubre de 2024, exp. núm. 2524-2022, C.P. Jorge Iván Duque Gutiérrez; 2) sentencia del 2 de octubre de 2024, exp. núm. 3265-2023, C.P. Luis Eduardo Mesa Nieves; 3) sentencia del 23 de octubre de 2024, exp. núm. 1431-2023, Luis Eduardo Mesa Nieves; 4) sentencia del 23 de octubre de 2024, exp. núm. 3509 de 2024, C.P. Jorge Iván Duque Gutiérrez; 5) sentencia del 14 de noviembre de 2024, exp. núm. 4936-2024, C.P. Jorge Iván Duque Gutiérrez; 6) sentencias del 27 de marzo de 2025, exps. núm. 66001-23-33-000-2020-00437-01 (0106-2024), 41001 23 33 000 2019 00216 02 (1056-2022), 13001 23 33 000 2018 00652 02 (1577-2023), 66001-23-33-000-2021-00129-01 (3668-2022), 25000-23-42-000-2021-00226-01 (5306-2023), 52001-23-33-000-2021-00134-02 (7367-2023), C.P. Juan Camilo Morales Trujillo; 7) sentencia del 7 de abril de 2025, exp. núm. 66001 23 33 000 2020 00570 01 (5278-2024), C.P. Juan Camilo Morales Trujillo. 7 Archivo «15-Acto administrativo con Notificación-Causante», obrante en la carpeta de antecedentes administrativos visible en el índice 2 del aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, con el radicado 50001 23 33 000 2016 00570 00. 8 Ibidem. 6 Radicado: 50001 23 33 000 2016 00570 02 (6521-2022) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 29.
Se demostró que mediante la Resolución 11085 del 9 de abril de 2007, confirmada mediante la Resolución 02676 del 27 de enero de 2009, la extinta CAJANAL reliquidó la mencionada prestación con la inclusión de todos los factores salariales que devengó durante los últimos 12 meses anteriores a la fecha en la que cumplió su estatus jurídico de pensionado, con efectos fiscales a partir del 21 de febrero de 2003, en cumplimiento del fallo de tutela del 29 de noviembre de 2004, proferido por el Juzgado Primero Penal del Circuito de Bogotá, D. C. 30.
Está probado que la demanda fue radicada ante el Tribunal Administrativo del Meta el 15 de agosto de 20169, esto es, alrededor de 18 años después del reconocimiento pensional (1998) y más de 6 años después de que se ordenó la reliquidación pensional. 31. Comoquiera que la demanda fue interpuesta después de cinco (5) años de efectuarse el reconocimiento y reliquidación de la pensión gracia, esta Subsección revocará la sentencia de primera instancia y en su lugar declarará probada de oficio la excepción de caducidad de la acción de conformidad con lo previsto en el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024. 32.
Finalmente, la Sala observa que, mediante auto del 10 de noviembre de 2022, esta Subsección revocó el proveído del 8 de marzo de esa anualidad emitida por el tribunal de primera instancia y, en su lugar, decretó la suspensión de las Resoluciones 8273 del 21 de abril de 1998, 11085 del 9 de abril de 2007 y 02676 del 27 de enero de 2009, expedidas por la Caja Nacional de Previsión Social, por medio de las cuales se reconoció y reliquidó una pensión gracia a favor del señor Jorge Castro Ávila. 33.
Al respecto, el artículo 235 del CPACA contempla que las medidas cautelares podrán ser modificadas o revocadas, de oficio o a petición de parte, en cualquier etapa del proceso cuando se advierta que no se cumplieron los requisitos para su otorgamiento o que estos ya no se presentan o fueron superados. 34. Por tanto, al operar la caducidad de la acción contenciosa administrativa con pretensión de nulidad y restablecimiento del derecho de las Resoluciones 8273 del 21 de abril de 1998, 11085 del 9 de abril de 2007 y 02676 del 27 de enero de 2009, es dable concluir que desaparecieron los fundamentos de hecho y de derecho que permitieron decretar su suspensión provisional, lo que trae como consecuencia el levantamiento de dicha medida cautelar.
Condena en costas 35. El artículo 188 del CPACA establece que la sentencia debe disponer sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil (hoy Código General del Proceso); y que, en todo caso, se 9 Archivo «ED_5000123330002016(.zip)» visible en el índice 2 del aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, en la actuación de la apelación de auto, al cual se puede acceder en el siguiente enlace: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/list_procesos.aspx?guid=500012333000201600570021100103 pág. 102. 7 Radicado: 50001 23 33 000 2016 00570 02 (6521-2022) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co condenará en costas si la demanda fue presentada con manifiesta carencia de fundamento legal de conformidad con la modificación normativa introducida por la Ley 280 de 2021.
De lo anterior se colige que para la imposición de costas se deben emplear las reglas establecidas en el artículo 365 del CGP y, además, se debe determinar si la demanda carecía de fundamento legal o no. 36. Ahora bien, para la interpretación de las normas relativas a la disposición de condena en costas, la jurisprudencia de esta Subsección ha adoptado un criterio objetivo – valorativo según el cual deben encontrarse probados ambos elementos para que la condena resulte procedente: «b) Se concluye que es “objetivo” porque en toda sentencia se “dispondrá” sobre costas, es decir, se decidirá, bien sea para condenar total o parcialmente, o bien para abstenerse, según las precisas reglas del CGP. c) Sin embargo, se le califica de “valorativo” porque se requiere que en el expediente el juez revise si las mismas se causaron y en la medida de su comprobación. Tal y como lo ordena el CGP, esto es, con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad del abogado efectivamente realizada dentro del proceso.
Se recalca, en esa valoración no se incluye la mala fe o temeridad de las partes.»10 37. En cuanto al elemento objetivo-valorativo, si bien en principio solamente se tenían en cuenta las reglas dispuestas en el Código General del Proceso, en la actualidad su análisis impone también el estudio de la regla introducida el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021 en el artículo 188 del CPACA relativa a si la demanda carecía o no de fundamento legal. 38.
Descendiendo al caso concreto, no se advierte que la demanda carezca de fundamentos legales. Tan es así, que la sentencia de primera instancia accedió a las pretensiones de la demanda por considerar procedentes los argumentos presentados por la entidad demandante; aunado a lo anterior, no se puede perder de vista que la declaratoria de oficio de la excepción de caducidad obedece a una norma que no existía para la fecha en que se presentó la demanda y por ello no le era exigible tenerla en cuenta. 39.
Por lo anteriormente explicado, la Sala se abstendrá de imponer condena en costas en ambas instancias. VI. DECISIÓN 40. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: DECLARAR probada de oficio la excepción de caducidad de la acción, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. 10 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia de 7 de abril de 2016, Rad.
No. 13001233300020130002201. C.P. Alfonso Vargas Rincón. 8 Radicado: 50001 23 33 000 2016 00570 02 (6521-2022) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co SEGUNDO: En consecuencia, REVOCAR la sentencia emitida el 16 de septiembre de 2022, a través de la cual el Tribunal Administrativo del Meta, mediante la cual había accedido parcialmente a las pretensiones de la demanda de la referencia.
TERCERO: LEVANTAR la medida cautelar de suspensión provisional de las Resoluciones 8273 del 21 de abril de 1998, 11085 del 9 de abril de 2007 y 02676 del 27 de enero de 2009, conforme a lo explicado en precedencia.
CUARTO: La UGPP deberá reanudar el pago de las mesadas pensionales a favor de del señor Jorge Castro Ávila de manera inmediata, por lo que deberá ser incluida en nómina de pensionados a partir del mes siguiente en que le sea notificada la sentencia a la entidad demandante.
QUINTO: Sin condena en costas en ambas instancias.
SEXTO: Ejecutoriada esta providencia, efectuar las anotaciones correspondientes en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del Consejo de Estado – «SAMAI» y devolver el expediente al tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.