Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá D.C., veintiséis (26) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Acción especial contencioso administrativa prevista en el artículo 71 de la Ley 388 de 18 de julio de 19971 Número único de radicación: 050012331000 2007 01551 01 Demandante: Juan Guillermo Sanín Posada Demandado: Municipio de Rionegro Asunto: Reiteración Jurisprudencial - Carga de la prueba respecto de la incorrección del precio indemnizatorio.

SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida, en primera instancia, el 13 de diciembre de 2013 por la Sala de Decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia. La presente sentencia tiene las siguientes partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones de la Sala; y iii) Resuelve; las cuales se desarrollan a continuación. I.

ANTECEDENTES La demanda2 1. Juan Guillermo Sanín Posada3, en adelante la parte demandante, presentó demanda contra el Municipio de Rionegro, en adelante la parte demandada, en ejercicio de la acción especial contencioso administrativa prevista en el artículo 71 de la Ley 388. 1 “Por la cual se modifica la Ley 9ª de 1989, y la Ley 3ª de 1991 y se dictan otras disposiciones” 2 Cfr. folios 118 a 132 del cuaderno principal de primera instancia. 3 A nombre propio 2 Núm. único de radicación: 050012331000 2007-01551 01 Demandante: Juan Guillermo Sanín Posada Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Pretensiones 2.

La parte demandante formuló las siguientes pretensiones: “[…] decretar la nulidad de las resoluciones números 2909 del 27 de octubre de 2006, 3203 del 7 de febrero de 2007, 3389 de 17 de abril de 2007 y del acuerdo número 92 de 2003 […]”. 3. A título de restablecimiento del derecho solicitó: “[…] Se le ordene a la entidad municipal el pago del mayor valor resultante entre lo supuestamente cancelado por ella y el valor que finalmente asigne el despacho.

Complementariamente, se ordene el pago de los perjuicios directos e indirectos, (daño emergente y lucro cesante) causados, debidamente indexados, así como la restitución de la faja del terreno, ilegalmente expropiada en las mismas condiciones en que me fuera arrebatada. Condenar en costas y agencias en derecho a la entidad demandada, haciendo especial énfasis en el derecho que le asiste, a la entidad territorial, para repetir en contra del alcalde HERNAN DE JESUS OSPINA SEULVEDA […]” Presupuestos fácticos 4.

La parte demandante indicó, en síntesis, los siguientes hechos para fundamentar sus pretensiones4: 4.1. Mediante Acuerdo núm. 92 de 2003, se facultó al Alcalde Municipal de Rionegro para adelantar procedimientos de expropiación por vía administrativa. Al respecto, la parte demandante afirma: “[…] Es la fecha y la hora en que tal determinación no me ha sido notificada personalmente y tampoco se encuentra publicada su parte resolutiva en el diario oficial ni tampoco en algún boletín municipal. […]”. 4.2.

Mediante Resolución núm. 2909 de 27 de octubre de 2006, notificada por edicto el 30 de octubre de 2006, se declaró de utilidad pública una franja de terreno sobre un predio de propiedad de la parte demandante, situado en el Municipio de Rionegro, y sobre el cual “[…] es la fecha y la hora en que ese acto administrativo no se ha notificado personalmente.

Se tuvo conocimiento del acto administrativo 4 Cfr. folios 1 a 67 3 Núm. único de radicación: 050012331000 2007-01551 01 Demandante: Juan Guillermo Sanín Posada Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co cuestionado, porque el demandado por correo simple envió a la dirección de mi madre en la ciudad de Medellín, copia de la resolución mencionada en el numeral primero […]”. 4.3.

A través de la Resolución núm. 3203 de 7 de febrero de 2007, se ofreció comprar el inmueble; “[…] No se me ha notificado tampoco válidamente el acto administrativo anterior […]”. El acto en cuestión se refiere a una valoración realizada el 2 de agosto de 2006 “[…] Es decir tienen más de seis meses de haberse elaborado. […]” 4.4. Mediante la Resolución núm. 3389 de 17 de abril de 2007 se decretó la expropiación del bien inmueble, que consiste en una franja de 800.21 metros cuadrados a lo largo del camino de “[…] abreo-abreito […]”.

“[…] Esta resolución tampoco se me ha notificado personalmente […]”. 4.5. El 1.° de octubre de 2007, la parte demandada procedió a iniciar la obra “[…] tumbando la madera de la plantación, sin permiso y la fuerza […]”, sin que previamente se haya indemnizado a la parte demandante por el valor del lote expropiado como por la plantación de pinos y eucaliptos. 4.6.

El avaluó impuesto por la administración municipal es exiguo “[…] pues asciende a casi 30 mil pesos por metro cuadrado. Este estimativo confrontado con otro de la lonja de propiedad raíz de Medellín, para el año 2006, es del orden de $ 335.000 por metro cuadrado, esto es 12 veces superior al fijado por el ente territorial […]”. Normas violadas 5.

La parte demandante invocó como vulneradas las siguientes normas: • Artículos 28, 29, 44, 46 del Código Contencioso Administrativo • Artículos 12 y 13 de la Ley 9 de 19895. • Artículo 81 de la Ley 136 de 19946. 5 “[…] Por la cual se dictan normas sobre planes de desarrollo municipal, compraventa y expropiación de bienes y se dictan otras disposiciones […]” 6 “[…] Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios […]” 4 Núm. único de radicación: 050012331000 2007-01551 01 Demandante: Juan Guillermo Sanín Posada Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co • Artículo 62 de la Ley 388 de 1997. • Artículo 8 del Decreto 1420 de 19987. • Artículo 58 del Decreto 2626 de 19948 Concepto de violación 6.

La parte demandante formuló los siguientes cargos y explicó su concepto de la violación, así: 6.1. La autoridad municipal “[…] ha omitido comunicar el inicio de actuación administrativa […]”, “[…] se ha encargado de ocultarla […] como ya lo he anotado antes, no he intervenido de manera expresa y si se quiere directa de modo que no podría enviármela a la dirección de la casa de habitación de mi madre, pues ella no le ha sido comunicada a la entidad demandada.

En el mes de noviembre de 2006, me acerque a la alcaldía municipal de Rionegro, en solicitud de notificación personal de la resolución identificada en el numeral primero de esta demanda y los funcionarios a cargo no quisieron hacerlo. Tampoco podría notificarlo válidamente por edicto como en efecto se hizo, sin que hubiese intentado al menos notificarme personalmente en el predio objeto de las decisiones administrativas, lugar de mi residencia […]” 6.2.

El predio objeto de las actuaciones administrativas cuestionadas está inscrito en la Oficina de Instrumentos Públicos del círculo de Rionegro, a nombre de Carlos Sanin Aguirre, el progenitor, quien falleció en la ciudad de Medellín “[…] razón por la cual debió la administración publicar las decisiones cuestionadas en el diario oficial o en un periódico de amplia circulación en el territorio donde sea competente quien expedido las decisiones […]”. 6.3.

En el Municipio de Rionegro, no existe plan de desarrollo, para “[…] el carreteable Abreo Abreito. […]”. 6.4. El artículo 13 de la Ley 9 de 1989 establece varios requisitos que la parte demandada debe cumplir en el procedimiento de expropiación, los cuales no se 7 “[…] por el cual se reglamentan parcialmente el artículo 37 de la Ley 9 de 1989, el artículo 27 del Decreto-ley 2150 de 1995, los artículos 56, 61, 62, 67, 75, 76, 77, 80, 82, 84 y 87 de la Ley 388 de 1997 y, el artículo 11 del Decreto-ley 151 de 1998, que hacen referencia al tema de avalúos […]” 8 “[…] Por el cual se expide la compilación de las disposiciones constitucionales y legales vigentes para la organización y el funcionamiento de los municipios. […]” 5 Núm. único de radicación: 050012331000 2007-01551 01 Demandante: Juan Guillermo Sanín Posada Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co cumplieron “[…] La resolución 3203 de 2007, no contiene la trascripción de las normas que reglamentan la enajenación voluntaria. 2.

No señala la certificación del uso del suelo, indicada en le (sic) plan de desarrollo. 3. El avaluó señala, el acto administrativo contenido en la resolución 3207 de 2007, no fue practicado por el instituto Agustín Codazzi o la entidad que haga sus veces, conforme lo señalado en el decreto 2150 de 1995, sino que dizque, lo efectuó un particular de apellido Zuluaga Arias. 4.

No anexa el avaluó que señala ha practicado sobre el inmueble. 5. No envió comunicación, por correo certificado, a la dirección que figura en el directorio telefónico. 6. Tampoco entregó copia de comunicación alguna en la puerta de acceso del inmueble afectado. 7. El avaluó que señala la demandada, le (sic) realizo el avaluador Zuluaga Arias, tiene más de seis meses de haber sido elaborado, sin contar, que ni siquiera ha sido notificado válidamente y que tiene varios días de vencimiento, posteriores a la fecha de publicación del edicto. […]”. 6.5.

“[…] La expropiación por vía administrativa se encuentra reservada a las situaciones definidas por el legislador, ninguno de los argumentos expresados por la alcaldía se ciñe ni a la ley 388 ni plan de desarrollo territorial […] la expropiación que ha de proceder entonces, es la estrictamente judicial […]”. Contestación de la demanda 7.

El Municipio de Rionegro no contestó la demanda. Sentencia apelada9 8. La Sala de decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante sentencia proferida el 13 de febrero de 2013, resolvió lo siguiente: “[…]

PRIMERO. NIÉGUESE, todas las pretensiones de la demanda, de acuerdo con las consideraciones expuestas en la presente providencia.

SEGUNDO. No se condena en costas, conforme a lo dispuesto en el artículo 171 del Código Contencioso Administrativo, subrogado por el 55 de la Ley 446 de 1998, considera la Sala que no es dable condenar en costas. […]” Consideraciones de la sentencia proferida en primera instancia 9 Cfr. folios 340 a 358 6 Núm. único de radicación: 050012331000 2007-01551 01 Demandante: Juan Guillermo Sanín Posada Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9.

El a quo al resolver el problema jurídico planteado consideró necesario referirse a la acción especial contencioso administrativa prevista en el artículo 71 de la Ley 388 y a las excepciones, así: Respecto a la procedencia de la expropiación administrativa 10. Mediante la Resolución núm. 3203 del 7 de febrero de 2007, se iniciaron las diligencias tendientes a la adquisición del bien bajo el procedimiento previsto para la expropiación por vía administrativa, realizando la declaración de urgencia, como lo establece el artículo 58 de la Ley 388 de 1997. 11.

Y en ese sentido, concluyó que “[…] la Sala considera que la expropiación que opera para el caso concreto es la administrativa, y que el municipio cumplió con todos los requisitos para llevarla a cabo, pues la misma se hizo para el mejoramiento de la movilidad de los ciudadanos, en especial de las veredas Abreo y Abreito […]”. 12. Respecto a la pretensión de nulidad del Acuerdo núm. 092 de 2003 afirmó que “[…] el acuerdo un acto de carácter general por lo que esta Sala considera que no es posible acumular dichas pretensiones bajo el Decreto 01 de 1984 – Código Contencioso Administrativo-, pues lo que se debió solicitar fue el mismo se inaplicará […]”.

Respecto a la vulneración al Debido Proceso 13. La parte demandante manifestó que en el procedimiento de expropiación administrativa se presentó una vulneración al debido proceso, dado que no se le notificaron personalmente los actos administrativos. Sin embargo, el a quo consideró equivocada tal afirmación, por cuanto “[…] los actos que son sujetos a registro se entienden notificados el día en que se efectúe la correspondiente anotación, tal como lo dispone el artículo 44 del Decreto 01 de 1984 […]”.

Respecto al avalúo 14. La parte demandante solicitó que se ordenara a la entidad municipal el pago de la diferencia entre lo supuestamente abonado y el valor que finalmente asigne el despacho, toda vez que, a su juicio, la parte demandante presentó dos avalúos, 7 Núm. único de radicación: 050012331000 2007-01551 01 Demandante: Juan Guillermo Sanín Posada Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co pero ninguno de ellos fue realizado por una persona idónea, es decir, del Instituto Geográfico Agustín Codazzi o de la entidad que cumpla sus funciones. 15.

Al respecto, se señaló que constan en el expediente dos avalúos realizados por el Municipio de Rionegro: 15.1. Un avalúo realizado por José Adán Zuluaga Arias, perito Avaluador Profesional de Fedelonjas, en el cual se concluyó que el valor área del lote ascendía a la suma de $ 24.006.300. 15.2. Un avalúo realizado por el arquitecto Luís Eduardo Londoño, inscrito en la Lonja de Propiedad Raíz de Medellín y Antioquia, concluyó que el valor del área del lote ascendía a $22.005.775. 16.

Además, se encontró en el expediente un estudio del valor del suelo en el oriente antioqueño, realizado por la Lonja de propiedad raíz de Medellín y Antioquia para agosto de 2006, que mostró que “[…] el valor de los terrenos […] están entre 2.000 y 3.000 $/M2 […]”. 17. Por lo anterior, el a quo consideró que los avalúos presentados por la parte demandada se ajustaban a los precios estudiados y establecidos por la Lonja de Medellín y Antioquia, por lo que no se debería condenar al pago de ningún excedente.

Respecto a los perjuicios 18. La parte demandante solicitó el reconocimiento de los perjuicios ocasionados por la expropiación, dado que el 1 de octubre de 2007, la parte demandada procedió a realizar una obra en la que derribó una serie de árboles, algunos con licencia y otros sin ella. 19. El a quo indicó que, conforme a las pruebas obrantes en el proceso, para el 1 de octubre de 2007, la parte demandada era titular del derecho de dominio sobre la franja objeto de expropiación, dado que adelantó todas las actuaciones dispuestas para el procedimiento de la expropiación administrativa.

En 8 Núm. único de radicación: 050012331000 2007-01551 01 Demandante: Juan Guillermo Sanín Posada Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co consecuencia, y conforme al análisis crítico e imparcial del material probatorio presente en el proceso, se negaron las pretensiones de la demanda.

Recurso de apelación10 20. La parte demandante interpuso y sustentó oportunamente el recurso de apelación contra la sentencia proferida, en primera instancia, el 13 de diciembre de 2013 por la Sala de Decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia; para lo cual exponen los siguientes argumentos: Falta de pago por la expropiación 20.1.

La parte demandante afirmó que “[…] sin indemnización previa, no puede haber expropiación […]”, en el expediente no obra prueba alguna que de cuenta que la parte demandada consignara en el Banco Agrario suma alguna a favor del propietario. 20.2. Está probado mediante la prueba pericial, que la parte demandada no solo dispuso de los 800 m² indicados en los actos acusados, sino que además se […] apropio de otros 860 metros adicionales, respecto de los cuales ni siquiera hubo avalúo previo, mucho menos el pago correspondiente […]”.

De la indemnización de perjuicios 20.3. La indemnización de perjuicios solicitada “[…] comprende el exceso de área tomada por el municipio que superó los 860 metros cuadrados adicionales a los otros 800 que se decían expropiar y como, los árboles plantados tanto en el área expropiada como en la simplemente robada o arrebatada […]”. 20.4.

Reprocha de la sentencia proferida en primera instancia que “[…] no se haya dado cuenta que respecto de los últimos ni siquiera hubo avalúo. […]” Sobre el avalúo del inmueble 10 Cfr. folios 359 a 363. 9 Núm. único de radicación: 050012331000 2007-01551 01 Demandante: Juan Guillermo Sanín Posada Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 20.5.

La parte demandante afirmó que “[…] La norma es muy clara, específicamente se le ordena a la entidad territorial solicitar a un gremio avaluador la designación de uno o más de sus miembros para que lo realice. La razón es de bulto, si la administración lo escoge pues también le paga y así, es de perogrullo, que ese "avaluó" no es imparcial, porque el municipio, como lo fue en el presente, caso, manipuló de tal manera ese avaluó que discrepa en más de cien veces de 25 o treinta mil pesos a $345.000 metro cuadrado. […]”. 20.6.

La parte demandante indicó que en las certificaciones expedidas tanto por la Lonja de propiedad raíz de Medellín, y de Corpolonjas se señala que la parte de demandada en ningún momento solícito realización del avaluó del inmueble expropiado. Del debido proceso notificaciones y negociación previa 20.7. “[…] Es deber del administrador informar, mejor dicho notificar a los afectados para que puedan hacer valer sus derechos […] Por esto no se entiende que la sala venga a sostener que ese acuerdo en mención no puede ser objeto de ataque judicial por este medio, dado que él es el origen de todo el proceso que nos ocupa.

Maxime que cuando la expropiación se llevó a cabo ya habían fenecido el plazo para ejecutarla. […]”. 20.8. Tampoco existió negociación previa con los sucesores del causante “[…] sin este requisito sine qua-non no se podía seguir el proceso expropiatorio pues al tenor del art 66 de la ley 388 de 1997 y que curiosamente cita la propia sala, requiere que mediante “acto administrativo formal que para el efecto debe producirse, el cual SE NOTIFICARA al titular del derecho de propiedad del inmueble cuya adquisición se requiera…” […]”.

De la imposibilidad de adelantar la expropiación por la vía administrativa 20.9. Con base en un Concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil de esta Corporación11 adujo que “[…] No podía entonces el municipio de Rionegro, seguir este camino de la expropiación de naturaleza administrativa, ya el CONSEJO DE 11 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Consejero Ponente: Roberto Suárez Franco.

Concepto de 2 de septiembre de 1996 10 Núm. único de radicación: 050012331000 2007-01551 01 Demandante: Juan Guillermo Sanín Posada Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ESTADO conforme la cita jurisprudencial anotada, había expresado la inviabilidad de recurrir a esta vía por la ausencia de reglamentación legal, reglamentación legal que hoy en día se hecha (sic) de menos, no existe señor magistrado, norma reglamentaria al respecto, por eso discrepo de la aseveración contenida en le (sic) fallo de la referencia y relacionada con la posibilidad legal que tenía el municipio demandado para acudir a este mecanismo legal, que hoy en día tal como esta es un simple enunciado constitucional sin aplicación […]”.

De la utilidad pública y urgencia manifiesta 20.10. No es el contenido plasmado por el tallador de primera instancia el concebido por la noma para definir lo que es utilidad pública “[…] urgencia manifiesta e interés social. La norma en primer lugar, ordena CONCRETA Y ESPECIFICAMENTE consignar (sic) en el plan de desarrollo respectivo CUAL ES LA OBRA;

EN DONDE SE VA A REALIZAR Y LOS MOTIVOS o razones que tiene el administrador para considerarla de esa forma. No es como en forma por que (sic) demás simplista, señala la sala en su consideración expresada a fls18, (sic) que es en la propia resolución expropiatoria, en donde se consigna la utilidad pública o el interés social de una obra pública; no es allí, no es en la resolución de expropiación se recalca nuevamente, es en el plan de desarrollo presentado por la administración, debatido y sancionado por el consto municipal respectivo en donde se define ese aspecto […]”. 20.11.

“[…] No había urgencia, porque siete años después ese camino […], que es una vía de penetración de tercera categoría, sigue siendo la misma, ella tiene como único propósito facilitarle al vecino de nuestra finca, la valorización de su predio en parte construido sobre zona de retiro obligado y respecto del cual la entidad demandada no ha querido a pesar de tener el legítimo derecho para ello de compeler su entrega forzada, no mejor a dicho ese alcalde, le quitamos el pedazo al otro y todos tan contentos, sobre todo cuando el actual alcalde usa esa carretera en beneficio personal.

Por otra parte no era necesario expropiarme la faja de terreno porque a todo el frente, existe otra faja de terreno de propiedad del demandado, producto de una cesión obligatoria por la construcción de la parcelación loma-linda, que supera en más de diez veces el área robada y digo robada, porque es la fecha y la hora en que esa expropiación no ha sido pagada, ni su importe consignado en 11 Núm. único de radicación: 050012331000 2007-01551 01 Demandante: Juan Guillermo Sanín Posada Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la caja agraria, hoy banco agrarie ni siquiera, la pírrica suma de la cual informa la resolución expropiatoria […]”.

Trámite en segunda instancia 21. El Despacho sustanciador, mediante auto de 4 de agosto de 201412, admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el 13 de diciembre de 2013 por Sala de Decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia. 22. El Despacho sustanciador, mediante auto proferido el 11 de diciembre de 201813, negó las solicitudes probatorias realizadas, en segunda instancia, por la parte demandante. 23.

El Despacho sustanciador, mediante auto proferido el 25 de noviembre de 201914, ordenó correr traslado a las partes por el término común de diez (10) días para que presentaran sus alegatos de conclusión y al Ministerio Público para que emitiera el concepto. Alegatos de conclusión parte demandante 24. La parte demandante reiteró los argumentos en el recurso de apelación interpuesto en contra de la sentencia proferida, en primera instancia. Alegatos de conclusión parte demandada 25.

La parte demandada afirmó que se cumplió a cabalidad lo previsto en la norma para realizar el procedimiento de expropiación por vía administrativa, sin embargo, de las pruebas obrantes en el proceso se advierte que “[…] el demandante pretende lucrarse indebidamente de los recursos del erario municipal, buscando obtener sin retribución y esfuerzo alguno que el municipio le pague unos dineros que no le corresponden […]”. 12 Cfr. Folio 4 del Cuaderno de segunda instancia 13 Cfr. índice 12 del expediente digital, SAMAI. 14 Cfr. índice 25 del expediente digital, SAMAI. 12 Núm. único de radicación: 050012331000 2007-01551 01 Demandante: Juan Guillermo Sanín Posada Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 26.

Frente a los avalúos cuestionados, señaló que, fueron elaborados por personas idóneas y ajustados a los precios del mercado según estudios de la Lonja de Medellín y de Antioquia. 27. Solicitó que se confirme la decisión adoptada en sentencia de primera instancia. Concepto del Ministerio Público 28. El Ministerio Público guardó silencio en esta oportunidad procesal.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 29. La Sala procederá al estudio de: i) la competencia de la Sala; ii) los actos administrativos acusados; iii) el problema jurídico; iv) el marco normativo de la expropiación administrativa; y v) el análisis del caso en concreto. Competencia de la Sala 30. Vistos el artículo 129 del Código Contencioso Administrativo15, sobre la competencia del Consejo de Estado, en segunda instancia, aplicable en los términos del artículo 30816 de la Ley 1437, sobre el régimen de transición y vigencia; y el artículo 13 del Acuerdo núm. 80 de 12 de marzo de 2019, expedido por la Sala Plena de esta Corporación, la Sección Primera del Consejo de Estado es competente para conocer del presente asunto, en segunda instancia. 31.

Agotados los trámites inherentes a la acción especial contencioso administrativa prevista en el artículo 71 de la Ley 388, sin que se observe causal de nulidad que pueda invalidar lo actuado, la Sala procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante. 15 “[…] Artículo 129. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se conceda el extraordinario de revisión. […]”. 16[…]

ARTÍCULO 308. RÉGIMEN DE TRANSICIÓN Y VIGENCIA. El presente Código comenzará a regir el dos (2) de julio del año 2012. Este Código sólo se aplicará a los procedimientos y las actuaciones administrativas que se inicien, así como a las demandas y procesos que se instauren con posterioridad a la entrada en vigencia. Los procedimientos y las actuaciones administrativas, así como las demandas y procesos en curso a la vigencia de la presente ley seguirán rigiéndose y culminarán de conformidad con el régimen jurídico anterior […]” 13 Núm. único de radicación: 050012331000 2007-01551 01 Demandante: Juan Guillermo Sanín Posada Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 32.

La Sala procederá a examinar las argumentaciones expuestas por la parte demandante en el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia proferida el 13 de diciembre de 2013 por la Sala de Decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia, teniendo en cuenta que de conformidad con los artículos 320 y 328 de la Ley 1564 de 12 de julio de 201217, norma aplicable al presente caso, en virtud de lo dispuesto en el artículo 267 del Código Contencioso Administrativo18, el juez se limitará a conocer de los puntos o cuestiones a los cuales se contrae dicho recurso.

Actos administrativos acusados 33. Los actos administrativos acusados19 son los siguientes: 33.1. El Acuerdo municipal núm. 92 de 200320, proferido por el Consejo Municipal de Rionegro - Antioquia acordó: “[…]

ARTICULO PRIMERO: Declárese instancia competente al Alcalde Municipal, para que previo agotamiento de las vías legales y administrativas, aplique las atribuciones consagradas por los Artículos 64 y 65 de la Ley 388 de 1997, en cuanto a expropiación por vía administrativa se refiere.

ARTÍCULO SEGUNDO: El presente Acuerdo rige a partir de su sanción y publicación legal. […]” 33.2. La Resolución núm. 2909 de 27 de octubre de 200521, proferido por el Alcalde del Municipio de Rionegro - Antioquia resolvió: “[…]

ARTICULO PRIMERO: Declarar de utilidad pública o interés social la adquisición del lote arriba descrito, consistente en una faja del predio identificado con la matricula inmobiliaria número 020-21904 de la Oficina de IIPP, faja ubicada en el costado oriental de la finca "Los Cocuyos", formando una C invertida, cuyo origen se ubica en la parte baja del inmueble, en la intersección de la vía que conduce a las veredas Abreo y Abreito con la vía hacia el Aeropuerto José María Córdoba o en el otro sentido hacia el área urbana de Rionegro; se accede por carretera pavimentada en un corto tramo que luego se transforma en rieles de concreto en la parte más empinada del tramo, para continuar finalmente la carretera en afirmado en buen estado.

La faja de terreno se encuentra delimitada por un cerco vegetal constituido por árboles de edad madura de pino, eucalipto y bambú y cuenta con un área de terreno de ochocientos con veintiún metros cuadrados (800.21 m2). El bien inmueble en mención, es propiedad de CARLOS ENRIQUE SANÍN AGUIRRE, identificado con cédula de 17 “Por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones” 18 “[…] Artículo 267.

ASPECTOS NO REGULADOS. En los aspectos no contemplados en este Código se seguirá el Código de Procedimiento Civil en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la jurisdicción en lo Contencioso Administrativo […]” 19 Por la extensión de los mismos, se procede a transcribir los apartes más relevantes de la parte resolutiva, sin perjuicio de las citas que se hagan al analizar cada uno de los cargos. 20 Cfr. Folios 41 a 46 21 Cfr. Folios 41 a 46 14 Núm. único de radicación: 050012331000 2007-01551 01 Demandante: Juan Guillermo Sanín Posada Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ciudadanía 524.824, según consta en la escritura Nro. 4.689 del 26 de noviembre de 1986, Notaria 8ª. de Medellín Antioquia.

ARTICULO SEGUNDO: Notificar el contenido de la presente resolución a los interesados, en los términos de los artículos 44 y 45 del Código Contencioso Administrativo, informando que contra la misma procede el recurso de reposición ante el funcionario que la suscribe, dentro de los cinco (5) días siguientes de su notificación […]”22 33.3.

La Resolución núm. 3203 de 7 de febrero de 200723, proferido por el Alcalde del Municipio de Rionegro - Antioquia resolvió: “[…]

ARTICULO PRIMERO: De conformidad con lo establecido por la Ley 9 de 1989, modificada por la Ley 388 de 1997, el objeto de esta oferta de compra consiste en la adquisición mediante enajenación voluntaria directa de un inmueble, cuyo titular del derecho de dominio es: CARLOS ENRIQUE SANİN AGUIRRE, identificado con cédula de ciudadanía 524.824, según consta en la escritura Nro. 4.689 del 26 de noviembre de 1986, Notaria 8ª de Medellín - Antioquia.

Este inmueble consiste en una faja de terreno que hace parte del predio identificado con la matricula inmobiliaria número 020-21904 de la Oficina de IIPP, faja ubicada en el costado oriental de la finca "Los Cocuyos", formando una C invertida, cuyo origen se ubica en la parte baja del inmueble, en la intersección de la vía que conduce a las veredas Abreo y Abreito con la vía hacia el Aeropuerto José María Córdoba o en el otro sentido hacia el área urbana de Rionegro; se accede por carretera pavimentada en un corto tramo que luego se transforma en rieles de concreto en la parte más empinada del tramo, para continuar finalmente la carretera en afirmado en buen estado.

La faja de terreno se encuentra delimitada por un cerco vegetal constituido por árboles de edad madura de pino, eucalipto y bambú y cuenta con un área de terreno de ochocientos con veintiún metros cuadrados (800.21 m2)

ARTÍCULO SEGUNDO: Tradición. Adquirió por compraventa a CARLOS SANÍN AGUIRRE & CIA. S.C., según consta en la escritura pública número 4689 de 26 de noviembre de 1986 de la Notaría Octava de Medellín, registrada en el folio de matrícula inmobiliaria número 020-21904.

ARTICULO TERCERO: Precio de la oferta. El precio de la oferta que se realiza por la presente resolución, es de VEINTICUATRO MILLONES SEIS MIL TRESCIENTOS PESOS M.L. ($24.006.300) de acuerdo con Avalúo Comercial de 2 de agosto de 2006, practicado por JOSÉ ADÁN ZULUAGA ARIAS con RNA03-882 ARTÍCULO CUARTO: Forma de pago. El precio de la presente oferta de compra será pagado al propietario de contado, al momento que la escritura pública de compraventa quede debidamente inscrita en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos correspondiente, previa a la entrega del inmueble la cual se realizará mediante acta suscrita por el propietario y el funcionario representante de la entidad adquirente, donde se determine expresamente que en el inmueble no se encuentra ocupante alguno a ningún título y a paz y salvo por concepto de servicios públicos.

Dicha acta expresará que el inmueble se encuentra libre de litigios, ocupaciones de hecho o derecho derivados de contratos de mera tenencia como arrendamiento, comodato y en general aquellos actos o situaciones jurídicas que impidan el libre y pacifico ejercicio del derecho de propiedad y la posesión quieta, pacífica e ininterrumpida del bien y su tenencia por parte de la entidad adquirente.

Los gastos notariales, rentas y registro serán sufragados en su totalidad por el vendedor. 22 Cfr. Folios 44 y 45 23 Cfr. Folios 57 a 63 15 Núm. único de radicación: 050012331000 2007-01551 01 Demandante: Juan Guillermo Sanín Posada Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ARTÍCULO QUINTO: Entrega material.

Cumplidos los requisitos anteriores, se entenderá hecha la entrega material del inmueble y la entidad adquirente procederá a la demolición de las edificaciones y efectuar las construcciones necesarias para cumplir con la finalidad perseguida en el proceso de adquisición.

ARTÍCULO SEXTO: Determinar que la adquisición del inmueble identificado en el artículo primero se hará atendiendo al procedimiento establecido por los artículos 63 y siguientes de la Ley 388 de 1.997 que regulan la expropiación por vía administrativa y será destinado a la realización del proyecto "AMPLIACIÓN DE VÍA EN EL SECTOR ALTO DE VALLEJO-ABREITO ARTÍCULO SÉPTIMO: Iniciar las diligencias tendientes a lograr la adquisición del inmueble a que se refiere el artículo primero de la presente resolución por negociación voluntaria, advirtiendo al propietario que si dentro del término de treinta (30) días hábiles siguientes a la ejecutoria de la presente resolución no ha sido posible llegar a un acuerdo formal para la enajenación voluntaria, el cual debe ser entregado libre de ocupantes a cualquier título, se procederá a la expropiación por la vía administrativa mediante acto administrativo, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 68 de la Ley 388 de 1997.

ARTICULO OCTAVO: De conformidad con lo dispuesto en la parte final del artículo 66 de la Ley 388 de 1997, el presente acto administrativo constituye Oferta de Compra tendiente a obtener un acuerdo de enajenación voluntaria.

ARTÍCULO NOVENO: Se solicita al señor Registrador la inscripción de la presente resolución en el folio de matrícula inmobiliaria No 020-21904.

ARTÍCULO DÉCIMO: Notificar la presente resolución al titular del derecho de propiedad de conformidad con lo previsto en el Código Contencioso Administrativo, contra la cual no procede recurso alguno de acuerdo a lo señalado por el artículo 61 de la Ley 388 de 1997. […]”24. 33.4. La Resolución núm. 3389 de 17 de abril de 200725, proferido por el Alcalde del Municipio de Rionegro - Antioquia resolvió: “[…]

ARTICULO PRIMERO: Disponer la expropiación por vía administrativa del siguiente inmueble de propiedad del señor CAR-LOS ENRIQUE SANİN AGUIRRE, identificado con cédula de ciudadanía 524.824, según consta en la escritura Nro. 4.689 del 26 de noviembre de 1986, Notaria 8ª. de Medellín - Antioquia. Este inmueble consiste en una faja de terreno que hace parte del predio identificado con la matricula inmobiliaria número 020-21904 de la Oficina de IIPP, faja ubicada en el costado oriental de la finca "Los Cocuyos", formando una C invertida, cuyo origen se ubica en la parte baja del inmueble, en la intersección de la vía que conduce a las veredas Abreo y Abreito con la vía hacia el Aeropuerto José María Córdoba o en el otro sentido hacia el área urbana de Rionegro; se accede por carretera pavimentada en un corto tramo que luego se transforma en rieles de concreto en la parte más empinada del tramo, para continuar finalmente la carretera en afirmado en buen estado.

La faja de terreno se encuentra delimitada por un cerco vegetal constituido por árboles de edad madura de pino, eucalipto y bambú y cuenta con un área de terreno de ochocientos con veintiún metros cuadrados (800.21 m2).

ARTICULO SEGUNDO: VALOR DEL PRECIO INDEMNIZATORIO. El valor del precio indemnizatorio de la expropiación es de VEINTICUATRO MILLONES SEIS MIL 24 Cfr. Folio 63 25 Cfr. Folios 57 a 63 16 Núm. único de radicación: 050012331000 2007-01551 01 Demandante: Juan Guillermo Sanín Posada Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co TRESCIENTOS PESOS M.L. ($24.006.300) de acuerdo con Avalúo Comercial de 2 de agosto de 2006, practicado por JOSÉ ADÁN ZULUAGA ARIAS con RNA03-882.

ARTICULO TERCERO. FORMA DE PAGO. El valor del precio de la indemnización del bien determinado en el artículo primero de esta resolución será pagado por el Municipio de Rionegro de contado y puesto a disposición de CARLOS ENRIQUE SANIN AGUIRRE, identificado con cédula de ciudadanía 524.824. En el evento de que los valores correspondientes al precio indemnizatorio no sea retirado por el destinatario de la resolución dentro de los cinco (05) días siguientes a la ejecutoria de la presente resolución, dichos valores serán consignados en la entidad financiera autorizada, los cuales quedarán a disposición del propietario.

Para estos efectos la entidad autorizada es el BANCO AGRARIO del Carmen de Viboral, Antioquia Copia de la consignación se entregará al Tribunal Administrativo de Antioquia considerándose que de esta manera ha quedado formalmente hecho el pago de conformidad con la ley.

ARTICULO CUARTO. DESTINACION. El inmueble expropiado se destinará a la ejecución del proyecto "AMPLIACIÓN DE VÍA EN EL SECTOR ALTO DE VALLEJO - ABREITO", ARTICULO QUINTO. ORDEN DE INSCRIPCION: Una vez ejecutoriada, la presente resolución será inscrita en la correspondiente Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Rionegro, para que se surtan los efectos atinentes a la transferencia del derecho de dominio en cabeza del Municipio de Rionegro, de conformidad con el numeral 4 del artículo 68 de la ley 388 de 1997, y numeral 1 del artículo 70 de la misma ley.

Efectuado el registro de la presente resolución, se exigirá la entrega material del bien inmueble expropiado sin necesidad de intervención judicial, para lo cual se podrá acudir al auxilio de las autoridades de policía, si ello fuera necesario.

ARTICULO SEXTO. NOTIFICACION Y RECURSOS. La presente resolución será notificada de acuerdo con los artículos 44 y 45 del Código Contencioso Administrativo a CARLOS ENRIQUE SANIN AGUIRRE, identificado con cédula de ciudadanía 524.824, en su calidad de titular del derecho real de dominio. Contra la presente resolución procede el recurso de reposición que deberá ser interpuesto ante el Sr. Alcalde de Rionegro dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes a su notificación personal o la desfijación del edicto, según el caso. […]” Problema jurídico 34.

Corresponde a la Sala, con fundamento en el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, determinar: 35. Si a la parte demandante se le vulneró el debido proceso en el procedimiento adelantado de expropiación por vía administrativa. 17 Núm. único de radicación: 050012331000 2007-01551 01 Demandante: Juan Guillermo Sanín Posada Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 36.

Si la parte demandante acreditó que es incorrecto el avalúo que realizó la parte demandante, en el proceso de expropiación por vía administrativa. 37. Si la parte demandante acreditó la falta de pago con ocasión a la expropiación por vía administrativa, en el proceso de expropiación por vía administrativa. 38. Si debe reconocerse a la parte demandante la indemnización de perjuicios conforme a lo solicitado en las pretensiones de la demanda. 39.

En este orden de ideas, la Sala determinará si hay lugar o no a declarar la nulidad de los actos administrativos acusados y al restablecimiento del derecho solicitado, y en consecuencia, si se debe confirmar, modificar o revocar la sentencia proferida por la Sala Sistema Escrito del Tribunal Administrativo de Antioquia. 40. Los problemas jurídicos planteados se desarrollarán infra, de la siguiente manera: Marco normativo de la expropiación administrativa 41.

Visto el artículo 58 de la Constitución Política, “[…] [p]or motivos de utilidad pública o de interés social definidos por el legislador, podrá haber expropiación mediante sentencia judicial e indemnización previa. Esta se fijará consultando los intereses de la comunidad y del afectado. En los casos que determine el legislador, dicha expropiación podrá adelantarse por vía administrativa, sujeta a posterior acción contenciosa-administrativa, incluso respecto del precio. […]”. 42.

El capítulo VIII de La Ley 388 regula la expropiación administrativa, la cual está compuesta por varias etapas: i) la declaratoria de urgencia, de conformidad con los artículos 63 a 65 ibidem; ii) la oferta de compra, en los términos del artículo 66 ibidem; iii) la negociación del precio; iv) la enajenación voluntaria; y v) la decisión de expropiación, en caso de no lograrse un acuerdo en la etapa de enajenación voluntaria, como se explicará infra. 43.

Visto el artículo 66 ibidem, la decisión de expropiación por la vía administrativa deberá tomarse a partir de la iniciación del procedimiento correspondiente, mediante acto administrativo formal, el cual se notificará al titular del derecho de propiedad sobre el inmueble cuya adquisición se requiera y será inscrito por la entidad 18 Núm. único de radicación: 050012331000 2007-01551 01 Demandante: Juan Guillermo Sanín Posada Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co expropiante en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos, dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes a su ejecutoria.

Este mismo acto constituirá la oferta de compra dirigida a obtener un acuerdo de enajenación voluntaria. 44. Visto el artículo 67 ibidem, en el acto que determine el carácter administrativo de la expropiación, se deberá indicar el valor del precio indemnizatorio que se reconocerá a los propietarios, el cual será igual al avalúo comercial que se utiliza para los efectos previstos en el artículo 61 ibidem26.

Además, la entidad deberá precisar las condiciones para el pago del precio indemnizatorio, las cuales podrán prever el pago de contado o el pago entre un cuarenta (40%) y un sesenta por ciento (60%) del valor al momento de la adquisición voluntaria y el valor restante en cinco (5) contados anuales sucesivos o iguales, con un interés anual igual al interés bancario vigente en el momento de la adquisición voluntaria. 45.

El pago del precio indemnizatorio se podrá realizar en dinero o títulos valores, derechos de construcción y desarrollo, de participación en el proyecto o permuta. En todo caso el pago se hará siempre en su totalidad de contado cuando el valor de la indemnización sea inferior a doscientos (200) salarios mínimos legales mensuales al momento de la adquisición voluntaria o de la expropiación. 46.

Visto el artículo 68 de la Ley 388, sobre la decisión de la expropiación, que dispone: “[…] Artículo 68º.- Decisión de la expropiación. Cuando habiéndose determinado que el procedimiento tiene el carácter de expropiación por vía administrativa, y transcurran treinta (30) días hábiles contados a partir de la ejecutoria del acto administrativo de que trata el artículo 66 de la presente Ley, sin que se haya llegado a un acuerdo formal para la enajenación voluntaria contenido en un contrato de promesa de compraventa, la autoridad competente dispondrá mediante acto motivado la expropiación administrativa del bien inmueble correspondiente, el cual contendrá lo siguiente: 1.

La identificación precisa del bien inmueble objeto de expropiación. 2. El valor del precio indemnizatorio y la forma de pago. 3. La destinación que se dará al inmueble expropiado, de acuerdo con los motivos de utilidad pública o de interés social que se hayan invocado y las condiciones de urgencia que se hayan declarado. 4. La orden de inscripción del acto administrativo, una vez ejecutoriado en la correspondiente Oficina de Registro de Instrumentos Públicos, para los efectos de 26 Artículo 67 Ley 388 19 Núm. único de radicación: 050012331000 2007-01551 01 Demandante: Juan Guillermo Sanín Posada Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que se inscriba la transferencia del derecho de dominio de su titular a la entidad que haya dispuesto la expropiación. 5.

La orden de notificación a los titulares de derecho del dominio u otros derechos reales sobre el bien expropiado, con indicación de los recursos que legalmente procedan en vía gubernativa […]”. 47. De acuerdo con las normas citadas supra, el Estado puede adquirir el bien inmueble por medio de una enajenación voluntaria que implica un acuerdo formal de voluntades entre las partes; sin embargo, si esto no es posible dentro del término de treinta (30) días hábiles, contado a partir de la ejecutoria del acto administrativo que determina que el procedimiento tiene el carácter de expropiación por vía administrativa, la autoridad competente, mediante un acto administrativo motivado, debe ordenar la expropiación. 48.

La expropiación por vía administrativa conlleva la obligación, a cargo de la entidad, de reconocer una indemnización justa y plena que comprenda el valor del bien inmueble objeto de expropiación y los perjuicios toda vez que ésta “[…] constituye “[…] un instrumento para garantizar que el perjuicio sea transferido a todos los miembros de la colectividad y reparado de manera integral” […]”27. 49.

La Ley 388 fue reglamentada por el Gobierno Nacional por medio del Decreto 1420 de 1998, cuyas disposiciones regulan los procedimientos, parámetros y criterios para la elaboración de los avalúos que determinan el valor comercial. 50. Visto el artículo 2.° ibidem, el valor comercial de un inmueble es el precio más favorable por el cual éste se transaría en un mercado donde el comprador y el vendedor actuarían libremente, con el conocimiento de las condiciones físicas y jurídicas que afectan el bien.

En efecto, la determinación del valor comercial de los inmuebles la debe realizar, a través de un avalúo, el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, la entidad que haga sus veces o las personas naturales o jurídicas de carácter privado registradas y autorizadas por las lonjas de propiedad raíz del lugar donde se ubiquen los bienes objeto de la valoración28. 51.

Visto el artículo 20 ibidem, el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, la entidad que cumpla sus funciones y las personas naturales o jurídicas registradas y 27 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; sentencia de 6 de febrero de 2020, C.P. Dra. Nubia Margoth Peña Garzón; número único de radicación 08001233100019971225601 28 Artículo 3.° Decreto 1420 de 1998 20 Núm. único de radicación: 050012331000 2007-01551 01 Demandante: Juan Guillermo Sanín Posada Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co autorizadas por las lonjas en sus informes de avalúo, especificarán el método utilizado y el valor comercial definido independizando el valor del suelo, el de las edificaciones y las mejoras si fuere el caso, y las consideraciones que llevaron a tal estimación. 52.

Visto el artículo 21 ibidem, para determinar el valor comercial se deben tener en cuenta los siguientes parámetros: “[…] La reglamentación urbanística municipal o distrital vigente al momento de la realización del avalúo en relación con el inmueble objeto del mismo. La destinación económica del inmueble. Para los inmuebles sometidos al régimen de propiedad horizontal, el avalúo se realizará sobre las áreas privadas, teniendo en cuenta los derechos provenientes de los coeficientes de copropiedad.

Para los inmuebles que presenten diferentes características de terreno o diversidad de construcciones, en el avalúo se deberán consignar los valores unitarios para cada uno de ellos. Dentro de los procesos de enajenación y expropiación, que afecten parcialmente el inmueble objeto del avalúo y que requieran de la ejecución de obras de adecuación para la utilización de las áreas construidas remanentes, el costo de dichas obras se determinarán en forma independiente y se adicionará al valor estimado de la parte afectada del inmueble para establecer su valor comercial.

Para los efectos del avalúo de que trata el artículo 37 de la Ley 9 de 1989, los inmuebles que se encuentren destinados a actividades productivas y se presente una afectación que ocasione una limitación temporal o definitiva a la generación de ingresos provenientes del desarrollo de las mismas, deberá considerarse independientemente del avalúo del inmueble, la compensación por las rentas que se dejarán de percibir hasta por un período máximo de seis (6) meses.

Cuando el objeto del avalúo sea un inmueble declarado de conservación histórica, arquitectónica o ambiental, por no existir bienes comprables en términos de mercado, el método utilizable será el de reposición como nuevo, pero no se descontará la depreciación acumulada, también deberá afectarse el valor por el estado de conservación física del bien.

Igualmente, se aceptará como valor comercial de dicho inmueble el valor de reproducción, entendiendo por tal el producir el mismo bien, utilizando los materiales y tecnología con los cuales se construyó, pero debe tenerse en cuenta las adecuaciones que se le han introducido. La estratificación socioeconómica del bien […]” 53. Visto, el artículo 22 ibidem, para la determinación del valor comercial de los inmuebles, se deberá tener en cuenta, por lo menos, las siguientes características: 54.

Para el terreno: 55. Aspectos físicos tales como área, ubicación, topografía y forma. 21 Núm. único de radicación: 050012331000 2007-01551 01 Demandante: Juan Guillermo Sanín Posada Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 56. Clases de Suelo: urbano, rural, de expansión urbana, suburbano y de protección. 57.

Las normas urbanísticas vigentes para la zona o el predio. 58. Tipo de construcciones en la zona. 59. La dotación de redes primarias, secundarias y acometidas de servicios públicos domiciliarios, así, como la infraestructura vial y servicio de transporte. 60. En zonas rurales, además de las anteriores características deberá tenerse en cuenta las agrológicas del suelo y las aguas. 61.

La estratificación socioeconómica del inmueble. 62. Para las construcciones: 63. El área de construcciones existentes autorizadas legalmente. 64. Los elementos constructivos empleados en su estructura y acabados. 65. Las obras adicionales o complementarias existentes. 66. La edad de los materiales. 67. El estado de conservación física. 68.

La vida útil económica y técnica remanente. 69. La funcionalidad del inmueble para lo cual fue construido. 70. Para bienes sujetos a propiedad horizontal, las características de las áreas comunes. 22 Núm. único de radicación: 050012331000 2007-01551 01 Demandante: Juan Guillermo Sanín Posada Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 71.

Visto el artículo 25 ibidem, para la elaboración de los avalúos que se requieran con fundamento en las Leyes 9.° de 1989 y 388, se deberá aplicar uno de los siguientes métodos: el método de comparación o de mercado, el de renta o capitalización por ingresos, el de costo de reposición o el residual. 72. En síntesis, para elaborar el avalúo y determinar el valor del bien inmueble objeto de expropiación administrativa, la autoridad debe tener en cuenta la reglamentación urbanística municipal vigente y criterios de carácter objetivo; además, este no puede incorporar meras expectativas sino hechos ciertos y verificables.

Acervo probatorio 73. La Sala procede a realizar la numeración de las pruebas relevantes para resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante. 74. Del material probatorio allegado al proceso, se destacan las siguientes pruebas: 74.1. Acuerdo municipal núm. 092 de 20 de noviembre de 2003 “[…] Por el cual se declara una instancia competente para hacer uso de las atribuciones necesarias según artículos 64 y 65 de la Ley 388 de 1997 […]”29. 74.2.

Resolución núm. 2909 de 27 de octubre de 2006 “[…] Por la cual se declara de utilidad pública o interés social la adquisición de un inmueble […]”30. 74.3. Constancia de notificación por edicto de la Resolución núm. 2909 de 27 de octubre de 200631. 74.4. Resolución núm. 3203 de 7 de febrero de 2007 “[…] Por la cual se inician las diligencias tendientes a la adquisición de un inmueble bajo el procedimiento previsto para la expropiación por vía administrativa y se formula una oferta de compra […]”32. 29 Cfr. Folios 157 a 162 30 Cfr. Folios 163 a 168 31 Cfr. Folio 169. 32 Cfr. Folios 308 a 329 23 Núm. único de radicación: 050012331000 2007-01551 01 Demandante: Juan Guillermo Sanín Posada Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 74.5.

Resolución núm. 3389 de 17 de abril de 2007 “[…] Por la cual se dispone la expropiación de un bien inmueble […]”33. 74.6. Estudio del valor del suelo en el oriente antioqueño para el año 2006, expedido por la Lonja de propiedad raíz de Medellín y Antioquia34. 74.7. Certificado de Tradición y Libertad de Matrícula Inmobiliaria del bien inmueble objeto de expropiación35. 74.8.

Avalúo Comercial elaborado por el avaluador José Adán Zuluaga Arias36. 74.9. Avalúo Comercial elaborado por el avaluador profesional de Fedelonjas Luis Eduardo Londoño37. 74.10. Copia del oficio núm. SH131-129 de 23 de julio de 2007, suscrito por el tesorero del Municipio de Rionegro - Antioquia38 y dirigido al Banco Agrario, en el que, en cumplimento de la Resolución núm. 3389 de 17 de abril de 2007, y atendiendo a que el valor de la indemnización no fue retirado por su destinatario, solicita la apertura de una cuenta por el valor de la indemnización. 74.11.

Copia del expediente administrativo del procedimiento de expropiación administrativa39. 74.12. Avalúo comercial elaborado por la perito avaluadora decretado y practicado a solicitud de la parte demandante dentro del proceso de la referencia40 cuyo objeto según lo solicitado en la demanda es determinar “el valor de la madera extraída al lote global que caprichosamente extrajo por intermedio de aserradores el municipio de Rionegro, así como el valor del material sustraído por el mismo ente territorial del lote que dice haber expropiado, conforme los registros fotográficos anexos”. 74.13.

Aclaración del avalúo comercial elaborado por la perito avaluadora decretado y practicado a solicitud de la parte demandante dentro del proceso de la referencia41. 33 Cfr. Folios 25 a 38 34 Cfr. Folio 39 35 Cfr. Folios 78 y 79 36 Cfr. Folios 99 a 103 37 Cfr. Folios 104 a 116 38 Cfr. Folio 168 39 Cfr. Folios 190 a 392 40 Cfr. Folios 399 a 430 41 Cfr. Folios 463 a 472 24 Núm. único de radicación: 050012331000 2007-01551 01 Demandante: Juan Guillermo Sanín Posada Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Avalúo fundamento de los actos administrativos acusados elaborado por el avaluador José Adán Zuluaga Arias42 42 Cfr. Folios 289 a 292. 25 Núm. único de radicación: 050012331000 2007-01551 01 Demandante: Juan Guillermo Sanín Posada Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 26 Núm. único de radicación: 050012331000 2007-01551 01 Demandante: Juan Guillermo Sanín Posada Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 75.

Teniendo en cuenta lo anterior, la Sala procede a realizar el análisis de los argumentos expuestos por la parte demandante en el recurso de apelación, de acuerdo con los problemas jurídicos indicados supra. Control judicial de los actos que ordenan adquirir un bien inmueble y realizan una oferta pública 76. La Sección Primera del Consejo de Estado43 ha señalado que el acto administrativo por medio del cual la entidad pública hace una oferta de compra para adquirir el bien inmueble previo a ordenar su expropiación no es susceptible de control judicial: “[…] En efecto el artículo 71 de la Ley 388 de 1997 señala que sólo pueden controvertirse ante la jurisdicción, mediante la acción especial contencioso- administrativa, los actos que deciden la expropiación. A propósito esta norma dispone: Artículo 71.

Proceso contencioso administrativo. Contra la decisión de expropiación por vía administrativa procede acción especial contencioso- administrativa con el fin de obtener su nulidad y el restablecimiento del derecho lesionado, o para controvertir el precio indemnizatorio reconocido, la cual deberá interponerse dentro de los cuatro meses calendario siguientes a la ejecutoria de la 43 “[…] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; sentencia de 29 de octubre de 2020;

C.P. Hernando Sánchez Sánchez; número único de radicación: 2500023240002012005720201[…]”. En el mismo sentido ver. “[…] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; sentencia de 23 de julio de 2015; C.P. María Claudia Rojas Lasso; número único de radicación: 15001-23-31- 000-2005-04046-01[…]”. 27 Núm. único de radicación: 050012331000 2007-01551 01 Demandante: Juan Guillermo Sanín Posada Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co respectiva decisión. El proceso a que da lugar dicha acción se someterá a las siguientes reglas particulares: 1.

El órgano competente será el Tribunal Administrativo en cuya jurisdicción se encuentre el inmueble expropiado, en primera instancia, cualquiera que sea la cuantía. 2. Además de los requisitos ordinarios, a la demanda deberá acompañarse prueba de haber recibido los valores y documentos de deber puestos a disposición por la administración o consignados por ella en el mismo Tribunal Administrativo, y en ella misma deberán solicitarse las pruebas que se quieran hacer valer o que se solicita practicar […] Esta postura ha sido sostenida por la Sala, tal y como se observa en fallo de 20 de febrero de 2014 (M.P. Marco Antonio Velilla Moreno), en la que se confirmó la sentencia proferida el 13 de octubre de 2011 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante la cual se inhibió de fallar una demanda contra resoluciones que habían determinado la expropiación por vía administrativa de un inmueble.

Se lee en la sentencia: “La apelación cuestiona el fallo de primera instancia en torno a los siguientes aspectos esenciales: (i) El a quo, no debió declarar la excepción de ineptitud sustancial de la demanda con respecto a las Resoluciones 7864 de 17 de septiembre de 2003 y 7962 de 12 de julio de 2004, toda vez que estas, junto con la Resolución que ordena la expropiación, constituyen un acto administrativo complejo, y por tanto, son demandables ante esta Jurisdicción […] El a quo, por su parte, estimó que dichas Resoluciones no constituyen el acto administrativo expropiatorio, según lo expuesto por el artículo 71 de la Ley 388 de 1997, por lo que las mismas no son pasibles de enjuiciamiento en la vía contencioso administrativa. […] …el artículo 71 dispone, en lo pertinente, lo siguiente: […] De la literalidad de la norma transcrita se infiere, evidentemente, que la demanda ante esta Jurisdicción procede únicamente contra el acto administrativo que decide la expropiación. […] De otro lado, es del caso señalar que los actos referentes a la oferta de compra no están llamados a generar perjuicios al administrado, teniendo únicamente tal potencialidad el acto administrativo de expropiación, por lo que, desde esta perspectiva, tampoco se vislumbra el que proceda la acción incoada por la demandante contra aquellos.

Así se puntualizó por esta Sección en Sentencia de 18 de marzo de 2010, Expediente No. 2008-00434-01, con ponencia de quien presenta esta Providencia: De las explicaciones expuestas, considera la Sala que en la etapa de negociación voluntaria la administración no está efectuando ningún tipo de actividad administrativa que pueda perjudicar al administrado, pues precisamente, los términos en que se presentan la negociación es voluntaria.

Lo anterior permite concluir que el acto por medio del cual se hace una oferta al propietario del bien inmueble que puede ser objeto de expropiación administrativa o judicial dependiendo de las circunstancias ya reseñadas, no genera un perjuicio alguno para el actor. Así las cosas, le asiste razón al a quo cuando afirma que la acción especial contencioso administrativa tendiente a obtener la nulidad y restablecimiento del derecho o a controvertir el precio indemnizatorio, se predica en exclusiva del acto administrativo expropiatorio en los términos del artículo 71 de la Ley 388 de 1997 […]” (Se resalta y subraya). 28 Núm. único de radicación: 050012331000 2007-01551 01 Demandante: Juan Guillermo Sanín Posada Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 77.

La anterior ha sido reiterado por la Sección Quinta del Consejo de Estado, en los siguientes términos: “[…] [S]í son susceptibles de demandarse las Resoluciones 4.114 y 4.706 de 2007, comoquiera que constituyen las decisiones definitivas mediante las cuales el IDU dispuso la expropiación del inmueble ubicado en la Calle 26 Sur N° 70B-47 de Bogotá D.C., con folio de matrícula inmobiliaria N° 50S-40387036.

No ocurre lo mismo con la Resolución N° 2.839 del 27 de junio de 2007, mediante la cual se estableció la adquisición del inmueble en cuestión por el procedimiento de expropiación, pues mediante dicha decisión se le informa al propietario del inmueble de la necesidad que tiene el Estado de adquirir éste, se le hace una oferta de compra por el mismo (art. 66 de la Ley 388 de 1997), y por consiguiente, se da lugar a la etapa de negociación, más no constituye el acto que concluye dicho procedimiento, ni tampoco se trata el que declaró los motivos de utilidad pública o de interés social para la expropiación, que este caso fue el Decreto 410 del 4 de noviembre de 2005 del Alcalde Mayor de Bogotá. Aunque este asunto no fue objeto de debate entre las partes resulta de forzosa verificación por el juez, por tratarse nada más y nada menos, que de precisar qué actos son susceptibles de demandarse ante la jurisdicción, lo que motivó que se planteara como el primer problema jurídico a resolver.

En ese orden de ideas, se tiene que el libelo introductorio incurrió en un error sustantivo al incluir dentro de los actos controvertidos la resolución que estableció la adquisición del inmueble, pues el mismo no es susceptible de demandarse, asunto que debió advertir y declarar el Tribunal Administrativo de Cundinamarca […]”. 78.

Por lo anterior, la Resolución núm. 3203 de 7 de febrero de 200744, expedida por el Alcalde del Municipio de Rionegro Antioquia, por la cual se determinó la adquisición del inmueble identificado con la matricula inmobiliaria núm. 020-21904 faja ubicada en el costado oriental de la finca “Los Cocuyos” en la intersección de la vía que conduce a las veredas Abreo y Abreito con la vía hacia el Aeropuerto José María Córdoba, de propiedad de Carlos Enrique Sanín Aguirre, y formuló la correspondiente oferta de compra, no es susceptible de control judicial, por cuanto la acción prevista en el artículo 71 de la Ley 388 no procede contra este tipo de acto.

En consecuencia, el fallo de primera instancia será modificado a fin de declarar que el acto acusado que formula una oferta de compra no es demandable45 y, como consecuencia de ellos se configura la excepción de falta de jurisdicción, razón por la cual no se hará un pronunciamiento de fondo sobre su legalidad. Del control judicial de los actos administrativos que se expiden dentro del proceso expropiación administrativa 44 Cfr. Folio 243 del cuaderno principal. 45 En el mismo sentido la siguiente sentencia: “[…] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; sentencia de 29 de octubre de 2020;

C.P. Hernando Sánchez Sánchez; número único de radicación 25000-23-24-000-2012-00572-02 […]”. 29 Núm. único de radicación: 050012331000 2007-01551 01 Demandante: Juan Guillermo Sanín Posada Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 79. Esta Sección de la Corporación46 unificó su criterio en el sentido de señalar que los actos administrativos que declaran las condiciones de urgencia y los motivos de utilidad pública en un proceso administrativo de expropiación crean una situación jurídica concreta y, por lo tanto, pueden ser controvertidos a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho: “[…] En este contexto y en lo atinente a los actos a través de los cuales se declaran los motivos de utilidad pública o de interés social, la Sala rectifica el criterio que sostiene que ellos dentro del proceso expropiatorio sólo cumplen una función preparatoria en la expedición de los actos que finalmente ordenan la expropiación, dado que los mismos sí crean una situación jurídica particular y concreta.

En efecto, se trata de un acto que produce efectos jurídicos inmediatos y directos respecto del administrado, por cuanto ordena adelantar e iniciar el trámite expropiatorio respecto de unos bienes determinados. Lo anterior cobra mayor fuerza en el entendido de que el mismo constituye la etapa inicial del procedimiento expropiatorio sin el cual no resulta posible habilitar a la autoridad para adelantarlo; no puede olvidarse que entre al acto expropiatorio y el que declara las condiciones de utilidad pública e interés social existe una relación de causa a efecto, pues sin la existencia de los primeros no pueden expedirse los segundos.

Bajo los conceptos que anteceden, el acto administrativo en estudio, al estar llamado a generar perjuicios al administrado, es pasible de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, lo anterior sin perjuicio de los instrumentos procesales de impugnación dispuestos en el ordenamiento jurídico frente a la decisión de expropiación por vía administrativa, al tenor de lo dispuesto en el artículo 71 de la Ley 388 de 1997, el cual dispone: […] En conclusión, la Sala adopta los siguientes criterios en aras de unificar la jurisprudencia: - Todo procedimiento expropiatorio debe respetar el principio de legalidad como expresión democrática del Estado Social de Derecho. - No puede haber actos exentos de control judicial; se proscribe la inexistencia de controles judiciales respecto de las actuaciones resultantes del ejercicio del poder público en materia expropiatoria. - Los actos que declaran los motivos de utilidad pública o de interés social crean una situación jurídica particular y concreta; producen efectos jurídicos inmediatos y directos respecto del administrado. - La revisión judicial de los motivos de utilidad pública o de interés social se puede hacer vía judicial a través del ejercicio de acción de nulidad y restablecimiento del derecho. - La acción especial contencioso – administrativa también procede contra el acto administrativo que decide la expropiación con el fin de “obtener su nulidad y el restablecimiento del derecho lesionado, o para controvertir el precio indemnizatorio reconocido”, al tenor de lo dispuesto en el artículo 71 de la Ley 388 de 1997 […]”.

(Destacado fuera del texto). 46 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 11 de diciembre de 2015, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés, núm. único radicación 25000-23-24-0002006-01002-01. 30 Núm. único de radicación: 050012331000 2007-01551 01 Demandante: Juan Guillermo Sanín Posada Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 80.

De lo anterior, la Sala colige que los actos administrativos que declaran los motivos de utilidad pública o de interés social y de urgencia, al igual que el que ordena la expropiación, al crear una situación jurídica particular y concreta, sí son autónomamente objeto de control judicial por medio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. 81.

Al respecto, cabe señalar que esta Sección, posteriormente, en providencia de 14 de abril de 201647, precisó que dichos actos son de carácter mixto, por lo que la acción depende de los motivos y finalidades del actor: “[…] El acto mediante el cual el ente territorial declara la urgencia para la adquisición de inmuebles en el marco de un proceso de expropiación es un acto mixto, en tanto produce efectos generales representados por los motivos de interés general que se invocan para calificar un predio como de utilidad pública, pero también provocan efectos particulares en la medida en que crean una situación jurídica en relación con el derecho de propiedad, que ostenta el particular sobre el predio objeto de esa decisión [….] También se ha indicado que el carácter mixto de este tipo de actos permite que sean impugnables por medio de las acciones de nulidad simple o de nulidad y restablecimiento del derecho, dependiendo de lo que se pretenda en cada caso.

Así, si lo que se busca es la desaparición de aquella parte que afecta de manera directa y específica el inmueble de propiedad del demandante o la indemnización de perjuicios, la acción procedente será la de nulidad y restablecimiento del derecho en tanto que si lo perseguido es la desaparición de los efectos jurídicos del acto sin ninguna referencia a un interés subjetivo, entonces la procedente es la acción de simple nulidad […] Tal postura ha sido reiterada de manera pacífica y uniforme por esta Sección en controversias semejantes a la que ahora nos ocupa, al punto de determinar que los actos administrativos mixtos deben ser publicados en cuanto a los efectos generales que su expedición despliega y que también deben ser notificados por los respectivos efectos particulares.

El control judicial entonces depende de la situación jurídica en la que se encuentre el actor respecto del acto censurado, de la pretensión formulada y de los cargos esbozados para controvertir la legalidad de la decisión, toda vez que se requiere que en uno y otro caso se precisen de manera directa y detallada. […] Es indudable que decisiones, como la contenida en la Resolución No. 010 de 2002 a través de las cuales el Estado declara la urgencia y utilidad pública de unos inmuebles de particulares, son actos administrativos mixtos […] En conclusión, la Sala adopta los siguientes criterios en aras de unificar la jurisprudencia: 47 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 14 de abril de 2016, C.P. Guillermo Vargas Ayala, núm. único de radicación 05001-23-31-000-2003-00103-01.

En el mismo sentido. “[…] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; sentencia de 11 de abril de 2024; C.P. Nubia Margoth Peña Garzón; número único de radicación 68001233100020110002502 […]”. 31 Núm. único de radicación: 050012331000 2007-01551 01 Demandante: Juan Guillermo Sanín Posada Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co - Todo procedimiento expropiatorio debe respetar el principio de legalidad como expresión democrática del Estado Social de Derecho. - No puede haber actos exentos de control judicial; se proscribe la inexistencia de controles judiciales respecto de las actuaciones resultantes del ejercicio del poder público en materia expropiatoria. - Los actos que declaran los motivos de utilidad pública o de interés social crean una situación jurídica particular y concreta; producen efectos jurídicos inmediatos y directos respecto del administrado. - La revisión judicial de los motivos de utilidad pública o de interés social se puede hacer vía judicial a través del ejercicio de acción de nulidad y restablecimiento del derecho.

La acción especial contencioso – administrativa también procede contra el acto administrativo que decide la expropiación con el fin de “obtener su nulidad y el restablecimiento del derecho lesionado, o para controvertir el precio indemnizatorio reconocido”, al tenor de lo dispuesto en el artículo 71 de la Ley 388 de 1997.”48 (Resaltado de la Sala). […] De lo expuesto hasta aquí se concluye que el acto por medio del cual la administración pública expresa los motivos de utilidad pública para adelantar el proceso de expropiación es una decisión de carácter mixto censurable de manera autónoma ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo […]” (Destacado fuera de texto). 82.

Conforme a los criterios jurisprudenciales expuestos supra, en el caso sub examine la Resolución núm. 2909 de 27 de octubre de 2006, por medio de la cual se declaró de utilidad pública una franja de terreno sobre un predio de propiedad del parte demandante ubicado en el Municipio de Rionegro, es objeto de control por vía de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, atendiendo a que, como se advierte de las pretensiones de la demanda y los cargos formulados en la misma, podrían causar perjuicios a la parte demandante tratándose del predio “[…] identificado con la matricula inmobiliaria número 020-21904 de la Oficina de IIPP […]”, sin perjuicio de los instrumentos procesales de control previstos en el ordenamiento jurídico frente a la decisión de expropiación por vía administrativa, según lo dispuesto en el artículo 71 de la Ley 388.

Análisis del caso concreto 48 Consejo de Estado Sección Primera. Sentencia del 11 de diciembre de 2015. Proceso número 25000232400020060100201. M.P. Roberto Augusto Serrato Valdés. 32 Núm. único de radicación: 050012331000 2007-01551 01 Demandante: Juan Guillermo Sanín Posada Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 83.

Visto el marco normativo expuesto en la parte considerativa de esta sentencia, la Sala procede a realizar el análisis del acervo probatorio para, posteriormente, en aplicación del silogismo jurídico, concluir el caso concreto. 84. La Sala procederá a apreciar y valorar todas las pruebas solicitadas, decretadas y recaudadas, en primera instancia, de conformidad con las reglas de la sana crítica y en los términos del artículo 176 de la Ley 156449, aplicando para ello las reglas de la lógica y la certeza que sobre determinados hechos se requiere para efectos de decidir lo que en derecho corresponda, en relación los problemas jurídicos planteados en el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante.

Incorrección del avalúo respecto al valor comercial de los bienes inmuebles objeto de expropiación 85. La parte demandante señaló en la demanda que no se le reconoció un valor indemnizatorio justo por la faja de terreno expropiada y que el avalúo realizado está muy por debajo del valor comercial, llegando a diferir más de cien veces, de $30,000 a $345,000 pesos por metro cuadrado.

Además, manifestó que los actos acusados infringen el artículo 27 del Decreto número 2150 de 1995, actualmente derogado, el cual dispone que, si la entidad pública opta por la vía privada, corresponde a la lonja determinar, en cada caso, la persona natural o jurídica que realizará el avalúo de bienes. También hizo referencia al peritaje judicial, dado que la parte demandante nunca solicitó a la lonja de propiedad raíz de Medellín ni a Corpolonjas la realización del avalúo del inmueble, según lo certificado en el proceso. 86.

La parte demandante adujo que el artículo 21 de la Ley 388 de 1997 no permite la designación de uno o varios peritos por la propia entidad pública que realiza la expropiación. 87. La jurisprudencia del Consejo de Estado ha considerado que el precio indemnizatorio está amparado por la presunción de legalidad, por cuanto este es incorporado al acto administrativo que ordena la expropiación, por lo tanto, la parte demandante tiene la carga de probar cuál es error o la incorrección del 49 Visto el artículo 624 de la Ley 1564, esa normativa resulta aplicable al caso sub examine, teniendo en cuenta que el recurso fue interpuesto el 6 de mayo de 2015. 33 Núm. único de radicación: 050012331000 2007-01551 01 Demandante: Juan Guillermo Sanín Posada Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co avalúo oficial.

Sobre el particular, la Sección Primera del Consejo de Estado, mediante sentencia proferida el 20 de febrero de 2020, precisó lo siguiente: “[…] Esta Corporación ha sostenido que al haber sido incorporado el avalúo comercial al acto administrativo, este goza de presunción de legalidad y debe tenerse como válido, creíble y fundamentado, por lo que corresponde a quien recurre, en este caso, demostrar en el proceso que el avalúo oficial es equivocado, demostrando precisamente su incorrección. La Sala ha indicado sobre este particular: «[…] la Sala recuerda que es reiterada y pacífica la jurisprudencia de esta Corporación en la cual se ha sostenido que el precio establecido en los actos acusados se encuentra amparado por la presunción de legalidad y de certeza de las decisiones de la administración, y que la misma debe ser desvirtuada a través de los diferentes medios de prueba establecidos en el ordenamiento jurídico, lo cual no ocurrió en el sub lite.

Así fue sostenido en sentencia del 14 de mayo de 2009, al analizar objeciones frente al avalúo que sirvió de fundamento para la determinación del monto de una indemnización expropiatoria, y en la cual la Sección Primera sostuvo que “al haberse incorporado dicho valor en el texto de los actos administrativos demandados, debe entenderse que el mismo se encuentra amparado por la misma presunción de legalidad y de certeza que se predica de las decisiones de la administración, lo cual admite desde luego prueba en contrario.

En tales circunstancias, el actor tiene la carga de demostrar en el proceso que el avalúo oficial es equivocado, demostrando precisamente su incorrección”50 (negrillas fuera de texto). Recientemente y en el mismo sentido, esta Sección51 sostuvo que “todo lo anterior conduce a la Sala a considerar que debe tenerse como válido, creíble y fundamentado, el avalúo que sirvió de base a las decisiones enjuiciadas, sin que el mismo pueda ser objeto de modificación dado que la actora, quien tenía la carga probatoria de desvirtuarlo, no lo hizo”.

De conformidad con lo anterior, la Sala considera que, tal y como lo concluyó el juez de primera instancia, el actor no logró demostrar la incorrección del avalúo en virtud del cual el Instituto de Desarrollo Urbano determinó el justo precio de la indemnización expropiatoria y, en consecuencia, no desvirtuó la presunción de legalidad del acto administrativo demandado, que lo incorporó […]»52 […]”53. 88.

Además, la Sección Primera del Consejo de Estado ha precisado que el dictamen pericial constituye la prueba idónea para acreditar la incorrección del avalúo oficial: 50 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia del 14 de mayo de 2009. Radicado: 2005-03509. Magistrado Ponente: Dr. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta. 51 Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia del 17 de marzo de 2011. Radicado: 2005 – 00273. Magistrada Ponente: Dra. María Elizabeth García González. Ver entre otras sentencias la 31 de mayo de 2018, Rad.: 2008 – 0074. Magistrada Ponente: Dra. María Elizabeth García González. 52 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo.

Sección Primera. Consejero ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS. Sentencia de quince (15) de agosto de dos mil diecinueve (2019). Radicación número: 25000-23-24-000-2011-00196-01. Actor: Daniel Patiño Parra. Demandado: Instituto de Desarrollo Urbano – IDU. 53 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera;

C.P. Dr. Oswaldo Giraldo López; sentencia de 20 de febrero de 2020; núm. único de radicación: 25000232400020110011501. 34 Núm. único de radicación: 050012331000 2007-01551 01 Demandante: Juan Guillermo Sanín Posada Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “[…] Con fundamento en las anteriores premisas, en nuestro ordenamiento jurídico la prueba idónea para demostrar la incorrección del avalúo oficial que determinó el valor comercial de un bien inmueble objeto de expropiación es el dictamen pericial y, en consecuencia, tal y como lo estimó el a quo, el avalúo presentado por el actor con la demanda, siendo una prueba documental, no resulta conducente para esa finalidad […]”54. 89.

La determinación del valor comercial del bien inmueble tiene un carácter técnico toda vez que este se fundamenta en varios criterios y parámetros como la reglamentación urbanística municipal o distrital vigente, la destinación económica del inmueble, los valores unitarios para cada una de las construcciones del terreno, aspectos físicos, la clase del suelo, las construcciones en la zona, la estratificación socio económica del bien inmueble, las construcciones existentes, entre otros; asimismo, para establecer el valor comercial del bien inmueble debe acudirse a los métodos previstos en la normativa. 90.

En este orden de ideas, la parte demandante debe realizar un esfuerzo probatorio para desvirtuar la corrección del avalúo oficial. 91. La parte demandante cuestiona que el peritaje, fundamento del acto acusado, no corresponde al valor real del metro cuadrado ($345.000 pesos), y que la parte demandada tasó en $30,000 pesos en el momento en que fue elaborado. 92.

En el caso sub examine, el avalúo elaborado por José Adán Zuluaga Arias, que fundamenta el acto expropiatorio acusado y fue presentado el 2 de agosto de 2006, determinó el monto a pagar por una franja de terreno de 800.21 metros cuadrados ubicada en la vereda Barro Blanco, sector Alto Vallejo del Municipio de Rionegro (Antioquia), necesaria para realizar su obra de infraestructura vial, que consiste en el mejoramiento de la vía entre veredas: “[…] VALOR TOTAL DEL AVALÚO DE LA PROPIEDAD AREAS: Área del lote ………………..800,21 1 m2 Valor total del lote ………… $ 24.006.300 VALOR TOTAL: ……………$ 24.006.300 […]”. 54 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera;

C.P. Dr. Roberto Augusto Serrato Valdés; sentencia de 30 de abril de 2020; núm. único de radicación: 05001233100020030050001 35 Núm. único de radicación: 050012331000 2007-01551 01 Demandante: Juan Guillermo Sanín Posada Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 93.

De este modo, el valor del metro cuadrado del terreno a expropiar se determinó en $30,000 pesos en el avalúo. 94. En el expediente consta también un avalúo realizado por el arquitecto Luis Eduardo Londoño el 8 de agosto de 2006, que determina que el valor del metro cuadrado para la franja de terreno de 800.21 m² es de $27,500 pesos, valor muy similar al anterior. 95.

Asimismo, el Estudio del Valor del Suelo en el Oriente Antioqueño, llevado a cabo por la Lonja de Propiedad Raíz de Medellín y Antioquia en agosto de 2006, determinó el valor del metro cuadrado en los términos siguientes: “[…] SECTOR 2 El sector 2 del Municipio de Rionegro comprende las veredas El Carmín, Mampuesto, Abreo, Abreito, Cuchillas de Santa Fe, La Laja, Chachafruto y Barro Blanco.

Las veredas El Carmín, Mampuesto, Abreo, Abreito y Cuchillas de San José, son veredas con vocación agropecuaria con algunas fincas de recreo no muy consolidadas, el valor de los terrenos se encontró que están entre 2.000 y 3.000 $/m2 […]”. 96. A partir de todo lo anterior, la Sala considera que la parte demandante no acreditó mediante la prueba idónea (dictamen pericial) que el valor real del metro cuadrado ($345,000 pesos) para el predio ubicado en el municipio de Rionegro (Antioquia), objeto de expropiación, fuese el alegado.

Por tanto, no logró desvirtuar la presunción de legalidad del acto acusado ni de su avalúo. Así pues, el avalúo presentado por la parte demandada sigue siendo válido, y no procede condenar al pago de ningún excedente. 97. En el mismo sentido, el objeto del avalúo de 20 de agosto de 2008, practicado en sede judicial55 fue determinar conforme lo solicitado en la demanda “el valor de la madera extraída al lote global que caprichosamente extrajo por intermedio de aserradores el Municipio de Rionegro, así como el valor del material sustraído por el mismo ente territorial del lote que dice haber expropiado, conforme los registros fotográficos anexos”.

Este avalúo, elaborado con el apoyo de un ingeniero forestal, no tenía por objetivo determinar el valor del metro cuadrado de la zona, puesto que 55 Cfr. Folios 399 a 430. 36 Núm. único de radicación: 050012331000 2007-01551 01 Demandante: Juan Guillermo Sanín Posada Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co su finalidad era específica y diferente (determinar el valor de la madera extraída y los materiales), por lo que no es idóneo para probar dicho aspecto. 98.

En ese sentido, la Sala advierte que correspondía a la parte demandante indicar y demostrar que el avalúo era erróneo; sin embargo, se limitó a aseverar que el precio real es diferente, sin refutar el avalúo oficial. Era responsabilidad de la demandante proporcionar certeza sobre el justiprecio del lote objeto de expropiación, ya que la simple conjetura no puede dar lugar a su reconocimiento.

El objeto del avalúo realizado en sede judicial no era determinar el valor del metro cuadrado del terreno, sino "el valor de la madera extraída al lote global que caprichosamente extrajo por intermedio de aserradores el municipio de Rionegro, así como el valor del material sustraído por el mismo ente territorial del lote que dice haber expropiado, conforme los registros fotográficos anexos”, razón por la cual la parte demandante no logró desvirtuar la presunción de legalidad del dictamen sobre el mayor valor alegado del metro cuadrado.

Por lo tanto, la parte demandante no desvirtuó los fundamentos del acto acusado. 99. En otras palabras, la parte demandante no presentó avalúos que proporcionen razones de orden fáctico y técnico que refuten los valores señalados en los actos acusados, ni que permitan determinar con certeza que deben ser corregidos, ni fundamentos que lleven a descartar el valor del precio indemnizatorio del bien expropiado, que fue de $24,006,300 y fue aceptado en los actos acusados. 100.

Al respecto, esta Sección de la Corporación ha señalado que se presume la legalidad del acto administrativo que incorporó el avalúo oficial, incluso cuando el informe técnico no especifica las operaciones o la forma en que se calcularon los valores correspondientes. Por ello, la parte demandante debe aportar pruebas para demostrar los errores de este.

En este contexto, esta Sección, consideró: “[…] La Sala ya ha tenido oportunidad de pronunciarse acerca de los avalúos comerciales practicados por las entidades legalmente autorizadas, a efectos de fijar el valor de la indemnización en los eventos de expropiación y ha concluido que, aun cuando en el informe técnico no se precisen las operaciones o la forma como fueron calculados los valores a partir de los cuales se obtuvo el precio indemnizatorio, en la medida en que dicho precio hace parte del acto administrativo mediante el cual se dispone la expropiación, se presume ajustado o calculado conforme a la ley y, por ende, corresponde al interesado desvirtuar tal presunción. En efecto, en sentencia de 14 de mayo de 2009, la Sala, sobre el particular, expresó lo siguiente: “[…] Observa esta Corporación que si bien en el avalúo elaborado por la Subsecretaría de Catastro Municipal, obrante a folios 66 a 74 del cuaderno principal, se anuncia que el precio del inmueble establecido por la administración se determinó 37 Núm. único de radicación: 050012331000 2007-01551 01 Demandante: Juan Guillermo Sanín Posada Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co como resultado de la aplicación del “MÉTODO COMPARATIVO DE MERCADO”, que “Consiste en deducir el precio por comparación de transacciones, oferta y avalúos de inmuebles similares o equiparables, previos ajustes de tiempo, conformación y localización entre otros”, y aunque se asegura que “Se han consultado las estadísticas y avalúos recientes y la de varios miembros afiliados a la Lonja de Propiedad Raíz de Medellín S. A., sobre operaciones y avalúos efectuados recientemente sobre inmuebles similares”, lo cierto es que en ninguno de los apartes de dicho documento ni en sus anexos se señalan cuáles fueron exactamente las operaciones inmobiliarias o los avalúos recientes que se tuvieron en cuenta para hacer la anunciada comparación, lo cual permite concluir que contra el justiprecio realizado por esa dependencia municipal cabrían exactamente las mismas críticas que el apoderado del Municipio demandado formula en su apelación contra el dictamen rendido por la perito, pues ante la ausencia de la mencionada información, el avalúo practicado por la Subsecretaría de Catastro Municipal también estaría desprovisto de argumentos técnicos y de apoyo probatorio.

No obstante, lo anterior, al haberse incorporado dicho valor en el texto de los actos administrativos demandados, debe entenderse que el mismo se encuentra amparado por la misma presunción de legalidad y de certeza que se predica de las decisiones de la administración, lo cual admite desde luego prueba en contrario. En tales circunstancias, el actor tiene la carga de demostrar en el proceso que el avalúo oficial es equivocado, demostrando precisamente su incorrección56 […].”(la Sala destaca) […]”57. 101.

En el mismo sentido, con anterioridad a la sentencia citada, esta Corporación58 había considerado que, basándose en la normativa que regula el asunto, el precio indemnizatorio está amparado por la presunción de legalidad al ser incorporado al acto administrativo que ordena la expropiación. Por lo tanto, la parte demandante tiene la carga de probar cuál es el error o la incorrección del avalúo oficial, de la siguiente manera: “[…] Sin embargo, tal y como lo estimó el a quo en la sentencia apelada, el documento presentado por el auxiliar de la justicia designado, valga decir, el Avalúo M-0225-03- 12 del 28 de marzo de 2012, que reposa en folios 215 a 222 del cuaderno N.o 1 del expediente, constituye un nuevo avalúo, según el cual el valor comercial del inmueble, incluido el daño emergente, asciende a la suma de $238.878.657, sin que en el mismo se analizara y desvirtuara el realizado por la entidad demandada.

En efecto, como lo advirtió el Tribunal de instancia, el documento en análisis no hizo alusión alguna a la diferencia del precio de indemnización con relación al avalúo que se había practicado y, muchos menos, se refirió a las conclusiones a las cuales se habían llegado. […] 56 Consejo de Estado. Sección primera. Sentencia de 14 de mayo de 2009, Expediente No. 2005-03509-01.

Consejero ponente doctor Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta. 57 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; C.P. Dra. Nubia Margoth Peña Garzón; sentencia de 6 de febrero de 2020; núm. único de radicación: 08001233100019971225601 58 Sección Primera del Consejo de Estado, mediante sentencia proferida el 15 de agosto de 2019 38 Núm. único de radicación: 050012331000 2007-01551 01 Demandante: Juan Guillermo Sanín Posada Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Así pues, el avalúo no contiene un razonamiento que soporte tal diferencia de precio, en los términos solicitados por la propia parte demandante, sujeto procesal peticionario de la prueba. […] Sobre el particular, la Sala recuerda que es reiterada y pacífica la jurisprudencia de esta Corporación en la cual se ha sostenido que el precio establecido en los actos acusado se encuentra amparado por la presunción de legalidad y de certeza de las decisiones de la administración, y que la misma debe ser desvirtuada a través de los diferentes medios de prueba establecidos en el ordenamiento jurídico, lo cual no ocurrió en el sub-lite […]”59 (Resaltado fuera de texto). 102.

En el caso sub examine, la parte demandante no demostró que el avalúo oficial fuera incorrecto, especialmente porque no presentó otro avalúo que analizara y refutara el realizado por la parte demandada. De hecho, las pruebas en el expediente no mencionan un precio mayor del lote en relación con el avalúo realizado y, mucho menos, se refieren a las conclusiones a las que se llegó. 103.

Además, para determinar la incorrección de un avalúo es necesario un análisis técnico del valor comercial del bien inmueble, considerando diversos criterios y parámetros como la reglamentación urbanística municipal o distrital vigente, la destinación económica del inmueble, aspectos físicos, la clase del suelo, las construcciones en la zona, la estratificación socioeconómica del bien inmueble y las construcciones existentes, entre otros.

Asimismo, para establecer el valor comercial del bien inmueble, se deben aplicar los métodos previstos en la normativa, específicamente el artículo 25 del Decreto núm. 1420 de 199860). 104. Al respecto, esta Sección de la Corporación61, en un caso con similares presupuestos fácticos y jurídicos, señaló que el método de mercado sí aplica para determinar el valor del terreno (lotes), que el valor debe determinarse en el momento exacto de la expropiación debido a la variación de precios en el mercado inmobiliario, y que el avalúo debe incluir los elementos fundamentales de la técnica de comparación o información de ofertas, indicando los inmuebles incluidos en el 59 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; sentencia de 15 de agosto de 2019;

C.P. Dr. Roberto Augusto Serrato Valdés; núm. único de radicación: 25000232400020110019601 60 Por el cual el se reglamenta parcialmente los artículos 37 de la Ley 9 de 1989; 27 del Decreto Ley 2150 de 1995; 56, 61, 62, 67, 75, 76, 77, 80, 82, 84 y 87 de la Ley 388 de 1997; y 11 del Decreto Ley 151 de 1998, que hacen referencia al tema de avalúos 61 “[…] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; sentencia de 1º de abril de 2022;

C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés; número único de radicación 25000232400020110020002 […]”. 39 Núm. único de radicación: 050012331000 2007-01551 01 Demandante: Juan Guillermo Sanín Posada Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co estudio y avalúo, es decir, clasificar e interpretar las transacciones o avalúos que se utilizaron para determinar el valor comercial.

“[…] 134. La Sala observa que, al igual que lo hizo la Lonja Inmobiliaria de Bogotá D.C., el auxiliar de la justicia se basó en el método de comparación para determinar el valor comercial del terreno y adujo que en el sector hay poca comerciabilidad, por lo que se hizo necesario utilizar muestras de mercado en los barrios Santa Bárbara y San Bernardo. 135.

Se resalta, además, que el perito señaló que, «[p]ara hallar el valor de la estructura, se aplica el método de reposición, aplicando los métodos de depreciación y la tabla de fitto y corvini». De esta forma, la experticia confirma que la metodología adoptada por la Corporación Lonja Inmobiliaria de Bogotá D.C. para determinar el valor comercial del inmueble fue adecuada, teniendo en cuenta su ubicación y características. 136.

Ahora bien, en cuanto al resultado de la valoración, se encuentra que el perito determinó el valor comercial del inmueble para el momento en que realizó el avalúo, es decir, para el año 2013, de manera que no puede ser comparado con el justiprecio fijado por la Lonja Inmobiliaria de Bogotá D.C. en el año 2009, y que sirvió de sustento a los actos administrativos por los cuales el IDU decretó la expropiación administrativa.

Esto, teniendo en cuenta la dinámica del mercado inmobiliario. 137. Por lo demás, la Sala advierte que el avalúo efectuado por el auxiliar de la justicia no contiene los elementos fundamentales de la técnica de comparación o información de ofertas, toda vez que no indica cuáles son los inmuebles incluidos en el estudio y qué características los hacen semejantes o comparables al predio objeto de avalúo. Por ende, no clasifica, analiza e interpreta las transacciones, ofertas o avalúos de los cuales se valió para hacer la comparación requerida para determinar el valor comercial del bien inmueble que fue materia de expropiación, de manera que la valoración está desprovista de argumentos técnicos y de apoyo probatorio. 138.

Esta Sección del Consejo de Estado ha expresado que en estos casos no resulta insuficiente la mera exposición de los resultados de las operaciones periciales practicadas y de las deducciones extraídas por el perito, huérfanas de las explicaciones relativas a su origen y al proceso lógico e intelectivo que ha conducido a su obtención, omitiendo la exposición y explicación de las razones por las cuales no es dable mantener otro criterio diferente.

Esto, considerando que, tanto las partes como la autoridad judicial no cuentan con los conocimientos especializados del perito, por lo que se espera que este revele los datos y los hitos de su discernimiento, que si bien un entendido en la materia puede reputar elementales, un profano puede encontrarlos inasequibles. 139. Asimismo, es pertinente anotar que, como lo observó el a quo, esta Sección ha precisado que, al incorporarse el valor del avalúo oficial en el texto de los actos administrativos demandados debe entenderse que este se encuentra amparado por la misma presunción de legalidad y de certeza que se predica de las decisiones de la administración. Por lo tanto, es obligación de la parte demandante demostrar en el proceso judicial los errores que se cometieron en dicho avalúo. Así se estableció en sentencia proferida el 14 de septiembre de 2020, que señaló lo siguiente: […] 5.2.3.

En este punto, la Sala considera relevante precisar el alcance de la carga que recae sobre el demandante, atendiendo las presunciones de que gozan los actos de la administración; no basta entonces con que se argumente que los mismos no cumplieron con lo determinado en la norma para atacar la presunción de legalidad y 40 Núm. único de radicación: 050012331000 2007-01551 01 Demandante: Juan Guillermo Sanín Posada Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co veracidad de que goza el avalúo oficial.

Resulta indispensable que la parte demandante indique el defecto en que se ha incurrido y cuál es el impacto en el precio que se ofreció por la administración conforme las normas que regulan la materia. Así las cosas, la Sala no comparte las apreciaciones de la parte apelante respecto del avalúo utilizado por el Municipio de Medellín para fijar el valor del precio indemnizatorio, pues no se desvirtuó su presunción de legalidad y, por el contrario, se puede concluir que el avalúo acogió las reglas determinadas en la normatividad aplicable para su determinación […]. 140.

En esa línea de ideas, las falencias del dictamen pericial que han quedado evidenciadas impiden darle plena credibilidad, razón por la cual no logra demostrar la incorrección del avalúo que sirvió de sustento para la fijación del precio indemnizatorio reconocido y pagado al actor con ocasión de la expropiación administrativa dispuesta mediante las resoluciones demandadas […]”. 105.

De este modo, la Sala considera que es obligación de la parte demandante demostrar en el proceso judicial los errores cometidos en el avalúo; por tanto, no es suficiente argumentar que el valor del lote era mayor para cuestionar la presunción de legalidad y veracidad del avalúo oficial. Resulta indispensable que la parte demandante especifique el defecto incurrido y el impacto de este en el precio ofrecido por la administración, conforme a las normas que regulan la materia. 106.

De acuerdo con lo anterior, el a quo valoró las pruebas presentadas por la parte demandante, determinando que en el plenario no existen elementos de prueba que demuestren que el avalúo fijado por la parte demandada fue incorrecto y, por ende, no hay motivo para decretar la nulidad solicitada en relación con el precio del inmueble expropiado. 107.

Así, se concluye que en la decisión adoptada en primera instancia se realizó un adecuado análisis de los avalúos presentados en el proceso, explicando suficientemente las razones por las cuales no se desvirtúa la presunción de legalidad que ampara las decisiones acusadas. 108. Asimismo, esta Sección de la Corporación62 ha señalado que se presume la legalidad de los actos administrativos demandados, que incluyen el avalúo oficial, aunque en las pruebas no se especificaron exactamente las operaciones inmobiliarias o los avalúos recientes que se consideraron para realizar la comparación mencionada, de la siguiente manera: 62 “[…] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; sentencia de 5 de agosto de 2021;

C.P. Nubia Margoth Peña Garzón; número único de radicación 25000-23-24-000-2010-00521-01 […]”. 41 Núm. único de radicación: 050012331000 2007-01551 01 Demandante: Juan Guillermo Sanín Posada Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “[…]Asimismo, es del caso traer a colación el reciente pronunciamiento, de 19 de abril de 202163, en el que la Sala puntualizó que se presume la legalidad del acto administrativo que incorporó el avalúo oficial, aun cuando en el informe técnico no se precisan las operaciones o la forma como fueron calculados los valores correspondientes, y que por ello la parte demandante debe aportar las pruebas para demostrar los errores de este.

En dicha oportunidad, se reiteró la citada sentencia de 14 de mayo de 2019, en la que se estudió un avalúo oficial, que utilizó el método “COMPARATIVO DE MERCADOS”, el mismo usado en el caso bajo estudio; y se precisó que se presume la legalidad de los actos administrativos demandados, que incorporaron el avalúo oficial, aun cuando en el informe técnico no se señalaron cuáles fueron exactamente las operaciones inmobiliarias o los avalúos recientes que se tuvieron en cuenta para hacer la anunciada comparación. De tal manera que los criterios o consideraciones tenidos en cuenta para establecer el valor comercial del inmueble objeto de expropiación, gozan de presunción de legalidad, al no ser desvirtuados por la parte actora, a pesar de corresponderle dicha carga, pues, en modo alguno demostró que los fundamentos expuestos por la entidad demandada en los actos acusados fueran falsos, errados o inconsistentes.

Ciertamente, en el avalúo efectuado en la vía gubernativa, por la Arquitecta CARMENZA QUINTERO CASTAÑEDA, para determinar el valor del mismo, se tuvo en cuenta el valor del metro cuadrado en un estrato 6, a pesar de que el inmueble objeto de expropiación era de estrato 3, así como el valor de venta del lote, que quedaba al frente del edificio expropiado, que ascendía a la suma de $170.000.000, el cual partió de una información de un vecino, del cual no indicó el nombre ni la fuente de información de ese valor.

Y en el avalúo elaborado en la vía judicial, por el Perito CARLOS MANUEL GUEVARA CALDERÓN, no se indicó de manera específica el método empleado para la realización del mismo, lo cual pone en evidencia que estos avalúos están desprovistos de la suficiente fundamentación para determinar que el avalúo comercial realizado por la Corporación Lonja Inmobiliaria de Bogotá D.C. es errado y que no se encuentra ajustado a las normas sobre avalúos, valga decir, no desvirtúa la presunción de legalidad que los cobija.

Aunado a lo anterior, se debe reiterar, como se expresó en la antes invocada sentencia de 19 de abril de 202164, que no es de recibo para esta Sala que los argumentos que sustentan la incorrección del avalúo realizado por la Lonja Inmobiliaria de Bogotá D.C., y que sustentaron la expedición de los actos administrativos acusados, sea que no se indicaron los tipos de construcciones de la zona, donde se encontraba el inmueble objeto de expropiación, con los cuales se realizó la comparación, y que ello resulte suficiente para decretar la nulidad de estos actos.65.

En este orden de ideas, la Sala considera que la parte demandante no allegó prueba, en este proceso, con suficientes fundamentos técnicos, que permitiera: demostrar que el avalúo que tuvo en cuenta el IDU al expedir los actos acusados estaba equivocado e incorrecto; acreditar la corrección de los justiprecios presentados en los avalúos que fueron allegados al proceso; así como desvirtuar la presunción de 63 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 19 de abril de 2021, C.P. Hernando Sánchez Sánchez, núm. único de radicación 25000-23-24-000-2009-00232-01. 64 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 19 de abril de 2021, C.P. Hernando Sánchez Sánchez, núm. único de radicación 25000-23-24-000-2009-00232-01. 65 En dicha sentencia de 19 de abril de 2021, la Sección Primera consideró: “[ ] Así las cosas, no es de recibo para esta Sala que los argumentos que sustentan la incorrección del avalúo realizado por la Lonja Inmobiliaria de Bogotá D.C., y que sustentó la expedición de los actos administrativos acusados, sea que no se indicó los inmuebles con los cuales se realizó la comparación y que al ser mayor el precio del avalúo comercial determinado en los avalúos contratados por el demandante, ello resulte suficiente para decretar la nulidad parcial de estos [ ].” (Destacado fuera de texto). 42 Núm. único de radicación: 050012331000 2007-01551 01 Demandante: Juan Guillermo Sanín Posada Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co legalidad que cobija los actos administrativos demandados.

Al no obrar en el expediente ningún medio de prueba que permita demostrar las inconsistencias o errores de las que adolecía, debe tenerse como válido, creíble y debidamente fundamentado el referido avalúo, fijado por la administración, que sirvió de sustento a las decisiones enjuiciadas, sin que el mismo pueda ser objeto de modificación dado que la parte actora, quien tenía la carga probatoria de desvirtuarlo, no lo hizo y, por consiguiente, el argumento señalado por el Tribunal, para concluir que las pretensiones de la demanda tenían vocación de prosperidad, carece de sustento […]”. 109.

De este modo, al no constar en el expediente ningún medio de prueba que permita demostrar las inconsistencias o errores del avalúo, este debe considerarse válido, creíble y debidamente fundamentado, dado que fue fijado por la administración y sirvió de sustento a las decisiones enjuiciadas. El avalúo no puede ser objeto de modificación, puesto que la parte actora, quien tenía la carga probatoria de refutarlo, no lo hizo. 110.

En efecto, en casos como el presente, el Consejo de Estado ha considerado que los avalúos deben cumplir con los criterios y requisitos mínimos establecidos en el ordenamiento jurídico; sin embargo, su omisión o la falta de información expresa no conduce, por sí sola, a la nulidad del acto administrativo. La parte interesada tiene la carga de demostrar que esas deficiencias afectaron el avalúo oficial del bien inmueble objeto de expropiación y que este es incorrecto, lo cual no ocurrió en el caso sub examine.

Al haber sido incluido el avalúo en un acto administrativo expedido por una entidad pública, goza de una presunción de legalidad. 111. Por las razones expuestas, el cargo no prospera. De la imparcialidad del avalúo 112. La parte demandante argumentó que los actos acusados infringen el artículo 27 del Decreto núm. 2150 de 1995, el cual se encuentra derogado.

Este artículo señala que, si la entidad pública escoge la opción privada, corresponderá a la lonja determinar, en cada caso, la persona natural o jurídica que realizará el avalúo de bienes. 113. La parte demandante adujo que el artículo 21 de la Ley 388 de 1997 no permite la designación de uno o varios peritos por la propia entidad pública que 43 Núm. único de radicación: 050012331000 2007-01551 01 Demandante: Juan Guillermo Sanín Posada Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co realiza la expropiación. A juicio del recurrente, esto sugiere que no hay imparcialidad en la forma de realizar los avalúos por parte de esa entidad, dado que estos son realizados por el contratista que favorece los intereses del contratante, quien es quien le paga por el trabajo. 114.

Al respecto, el artículo 27 del Decreto núm. 2150 de 1995 prevé que los avalúos de bienes inmuebles que deban realizar las entidades públicas podrán ser adelantados por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi o por cualquier persona natural o jurídica de carácter privado, registrada y autorizada por la Lonja de Propiedad Raíz del lugar donde esté ubicado el bien para realizar dichos avalúos.

Si la entidad pública escoge la opción privada, corresponderá a la Lonja determinar, en cada caso, la persona natural o jurídica que realizará el avalúo de bienes inmuebles. 115. La Corte Constitucional66 consideró exequible condicionalmente el artículo 27 del Decreto núm. 2150 de 1995 en los siguientes términos: “[…] Ahora bien, no puede hablarse de que los artículos acusados hayan consagrado un monopolio, ya que la referencia normativa a "las lonjas de propiedad raíz" no puede entenderse hecha con nombre propio a las actualmente existentes sino al género de asociaciones profesionales de esa índole y con el mismo objeto, de suerte que los peritos avaluadores hoy no afiliados a las lonjas actuales tienen plena libertad de constituir, si quieren, otras, en ejercicio de la libertad de competencia garantizada en el artículo 333 de la Constitución. A juicio de la Corte, las expresiones legales que aluden a las "lonjas de propiedad raíz" deben entenderse en sentido genérico, no referente de manera exclusiva a personas jurídicas ya existentes que hayan adoptado ese nombre, y, por tanto, cobijan, en materia de avalúos a las asociaciones y colegios que agrupen a profesionales dedicados a ese ramo.

Una interpretación restringida daría razón al demandante, por cuanto implicaría, allí sí, la violación del derecho a la igualdad, la vulneración de la libertad de ejercer profesión u oficio y el establecimiento de un monopolio inaceptable a la luz de la Constitución. (…) Segundo.- Decláranse EXEQUIBLES los siguientes apartes del artículo 27 del Decreto 2150 de 1995: " que se encuentre registrada y autorizada por la lonja de propiedad raíz del lugar donde esté ubicado el bien para adelantar dichos avalúos.

PARAGRAFO. - Si la entidad pública escoge la opción privada, corresponderá a la Lonja determinar, en cada caso, la persona natural o jurídica que adelante el avalúo de bienes inmuebles". 66 Expresiones subrayadas condicionalmente EXEQUIBLES mediante sentencia C-492 de 26 de septiembre de 1996 44 Núm. único de radicación: 050012331000 2007-01551 01 Demandante: Juan Guillermo Sanín Posada Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Tercero.- La exequibilidad de los transcritos apartes normativos se declara sólo en el entendido de que, para los efectos que en tales disposiciones se contemplan, las expresiones "lonjas de propiedad raíz" están referidas a todas las asociaciones y colegios que agrupen a profesionales en finca raíz, peritazgo y avalúo de inmuebles […]”.

(Negrillas fuera de texto) 116. Conforme a lo expuesto, el término "lonjas de propiedad raíz" del artículo 27 del Decreto núm. 2150 de 1995 se refiere a todas las asociaciones y colegios que agrupan a profesionales en finca raíz, peritaje y avalúo de inmuebles. 117. Sobre el particular, esta Corporación se pronunció en los siguientes términos: “[…] 2.

El avalúo de bienes inmuebles en negociaciones (compra o venta) o los que se requieran para actuaciones administrativas donde intervengan entidades estatales, presenta la posibilidad para la entidad pública de recurrir al Instituto Geográfico Agustín Codazzi o a una persona natural o jurídica, registrada, autorizada y escogida por la Lonja de Propiedad Raíz del lugar donde se encuentra ubicado el inmueble.

Si la entidad pública escoge la opción privada puede aplicarla, también, en la compra de inmuebles de particulares. 3. Los avalúos que deban realizar las entidades públicas para actuaciones administrativas, pueden adelantarse tanto por el Instituto Agustín Codazzi como por persona natural o jurídica de carácter privado, que se encuentre registrada y autorizada y además sea escogida por la lonja de propiedad raíz del lugar donde esté ubicado el inmueble, siendo cualquiera de ellos válido y suficiente para la entidad estatal […]”67. 118.

Sobre este punto, la Sala se permite precisar que, de conformidad con la Ley 388, el Instituto Geográfico Agustín Codazzi o los peritos privados inscritos en las lonjas o asociaciones correspondientes son las entidades llamadas a realizar el avalúo comercial del inmueble objeto de expropiación administrativa. 119. El artículo 67 de la Ley 388, norma vigente en el momento de realizar el avalúo, al regular la indemnización y forma de pago, dispone que en el mismo acto que determine el carácter administrativo de la expropiación, se debe indicar el valor del precio indemnizatorio que se reconocerá a los propietarios, el cual será igual al avalúo comercial utilizado para los efectos previstos en el artículo 61 de dicha ley. 120.

Por su parte, el artículo 61 de la misma ley prevé que el precio de adquisición será igual al valor comercial determinado por el Instituto Geográfico Agustín 67 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Concepto núm. 806 de 22 de abril de 1996, consejero ponente Luis Camilo Osorio Isaza. 45 Núm. único de radicación: 050012331000 2007-01551 01 Demandante: Juan Guillermo Sanín Posada Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Codazzi, la entidad que cumpla sus funciones, o por peritos privados inscritos en las lonjas o asociaciones correspondientes, según lo establecido por el Decreto-ley 2150 de 1995, de conformidad con las normas y procedimientos establecidos en el decreto reglamentario especial que sobre avalúos expida el gobierno. 121.

En concordancia con lo anterior, el artículo 3 del Decreto núm. 1420 de 199868, vigente para el momento en que se practicó el avalúo, dispone que la determinación del valor comercial de los inmuebles la harán, a través de un avalúo, el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, la entidad que haga sus veces, o las personas naturales o jurídicas de carácter privado registradas y autorizadas por las lonjas de propiedad raíz del lugar donde se ubiquen los bienes objeto de la valoración. 122.

En ese orden, el Instituto Geográfico Agustín Codazzi y las personas naturales o jurídicas registradas y autorizadas por las lonjas de propiedad raíz en el lugar donde se ubique el inmueble objeto de expropiación cuentan con la facultad legal para realizar los avalúos comerciales de los inmuebles. 123. Al respecto, la Sala observa lo siguiente: 124.

La parte demandante, el 21 de abril de 2008, solicitó a la Lonja de Propiedad Raíz de Medellín y Antioquia que certificara si durante el año 2006, la parte demandada solicitó la designación de un perito avaluador que responde al nombre de Eduardo Londoño69. La solicitud fue respondida el 22 de abril de 200870. 125. El 3 de junio de 2008, la parte demandante solicitó a Corpolonjas de Colombia certificar si esta entidad recibió de parte del Municipio de Rionegro, Departamento de Antioquia, petición para que fuera designado por su conducto un perito avaluador para la realización de un dictamen pericial sobre el predio rural denominado Los Cocuyos71.

Corpolonjas de Colombia respondió a la solicitud el mismo día72. 126. El proceso se abrió a pruebas el 26 de junio de 2008, momento en el cual se incorporaron las pruebas documentales aportadas por las partes. 68 “[…] por el cual se reglamentan parcialmente el artículo 37 de la Ley 9 de 1989, el artículo 27 del Decreto-ley 2150 de 1995, los artículos 56, 61, 62, 67, 75, 76, 77, 80, 82, 84 y 87 de la Ley 388 de 1997 y, el artículo 11 del Decreto-ley 151 de 1998, que hacen referencia al tema de avalúos […]”. 69 Cfr. Folio 445 del cuaderno principal. 70 Cfr. Folio 444 del cuaderno principal. 71 Cfr. Folio 446 del cuaderno principal. 72 Cfr. Folio 447 del cuaderno principal. 46 Núm. único de radicación: 050012331000 2007-01551 01 Demandante: Juan Guillermo Sanín Posada Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 127.

La parte demandante allegó al proceso los documentos mencionados anteriormente el 11 de agosto de 200873. 128. No obstante lo anterior, la Sala advierte que en el auto de pruebas del 26 de junio de 2008 se incorporaron los documentos aportados por la parte demandante, entre los cuales no se encuentran las certificaciones mencionadas anteriormente.

Es decir, los documentos referidos no fueron incorporados como pruebas en el expediente, dado que no fueron solicitados con la demanda o su reforma ni presentados oportunamente por la parte demandante. 129. Asimismo, para la Sala, estos documentos no constituyen una prueba sobreviniente, dado que pudieron ser solicitados previamente mediante el derecho de petición o en su defecto, solicitados en la demanda, lo cual no ocurrió. En otras palabras, dichos documentos no pueden ser incorporados al expediente, toda vez que ello tenía lugar en el auto de pruebas que fue proferido con anterioridad a que fueran aportados dichos documentos.

Por lo tanto, los documentos mencionados no tienen valor probatorio dentro del expediente. 130. Así las cosas, la Sala advierte que: i) el artículo 27 del Decreto núm. 2150 de 1995 no estaba derogado para el momento de los hechos, como afirma la parte demandante; ii) La parte demandante no demostró que el domicilio de Corpolonjas de Colombia sea en la ciudad de Bogotá, como afirma en el recurso de apelación, ni ello está acreditado en el expediente; iii) el señor José Adán Zuluaga Arias, quien realizó el avalúo, formaba parte del Registro Nacional de Avaluadores y de Corpolonjas de Colombia, por lo que están acreditadas sus calificaciones para emitir el dictamen, y no se desvirtuó la presunción de legalidad del acto en dicho aspecto; iv) no se desvirtuó la presunción de legalidad del acto acusado respecto al hecho de que se solicitó a Corpolonjas de Colombia la realización del avalúo; v) el dictamen realizado por José Adán Zuluaga Arias fue el que permitió determinar el precio de la franja de terreno a expropiar, sin que se haya considerado otro diferente en el acto acusado ni se desvirtuó el hecho de que estaba inscrito en una Lonja de Propiedad Raíz con jurisdicción en el Municipio de Rionegro; vi) lo señalado por la parte demandante no se encuentra respaldado por las pruebas obrantes en los antecedentes administrativos. 131.

Por las razones expuestas, el cargo no prospera. 73 Cfr. Folio 443 del cuaderno principal. 47 Núm. único de radicación: 050012331000 2007-01551 01 Demandante: Juan Guillermo Sanín Posada Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co De la indemnización de perjuicios 132.

La parte demandante adujo que la parte demandada no revisó que para la indemnización debe tenerse en cuenta los 1660 metros cuadrados expropiados y que sin el avalúo de las especies plantadas lo que ocurrió fue un “robo”, dado que se tumbaron más de 250 toneladas de madera sin licencia el 1 de octubre de 2007. 133. En el caso sub examine, el objeto del avalúo dentro del proceso de la referencia74 fue determinar “[…] el valor de la madera extraída al lote global que caprichosamente extrajo por intermedio de aserradores el Municipio de Rionegro, así como el valor del material sustraído por el mismo ente territorial del lote que dice haber expropiado, conforme los registros fotográficos anexos […]”. 134.

En este sentido, es claro que el dictamen de 20 de agosto de 2008, decretado a solicitud de la parte demandante, no fue practicado para determinar el valor del metro cuadrado de la extensión del terreno expropiado, sino el valor de la madera extraída conforme la demanda y el auto de pruebas, razón por la cual no permite determinar o probar dicho aspecto75. 135.

Aunado a lo anterior, según indica la parte demandante en la demanda para el 1.º de octubre de 2007, la parte demandada procedió a iniciar obra, tumbando la madera de la plantación sin permiso y a la fuerza, empleando ilegalmente a la Policía Nacional en el inicio de la obra y sin que previamente se haya dado alguna indemnización. 136.

Al respecto, en la anotación 10 del Certificado de Tradición y Libertad del inmueble, identificado con el número de matrícula inmobiliaria 020-21904, objeto de discusión, consta que el 13 de junio de 2007 se registró la anotación de la expropiación por vía administrativa parcial, de modo que para el 1.º de octubre de 2007, la parte demandada era titular del derecho de dominio sobre la franja objeto de expropiación, dado que adelantó todas las actuaciones dispuestas para el procedimiento de expropiación administrativa, lo que desvirtúa el reconocimiento de la presunta indemnización de un daño a la parte demandante que para ese momento no tenía derechos sobre la franja de terreno. 74 Cfr. Folios 399 del cuaderno principal. 75 La Sala coincide con lo afirmado por la parte demandada en el escrito que descorre traslado del dictamen en el que manifestó que la perito no se ciñó al objeto del dictamen solicitado en la demanda.

Cfr. Folios 630 y 631 del cuaderno principal. 48 Núm. único de radicación: 050012331000 2007-01551 01 Demandante: Juan Guillermo Sanín Posada Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 137. Por las razones expuestas, el cargo no prospera. De la falta de pago por la expropiación 138.

La parte demandante adujo que, según la Resolución núm. 3389 de 2007, el área expropiada era de 880.21 metros cuadrados y, en el dictamen, aparece probado que el Municipio de Rionegro se apropió de 860 metros cuadrados adicionales, de los cuales no hubo avalúo ni pago correspondiente. Asimismo, indicó que sin indemnización previa no puede haber expropiación, y se encuentra acreditado que ninguna suma fue consignada en el Banco Agrario a favor del propietario del inmueble. 139.

Sobre el particular, la Sala advierte que el dictamen al que hace referencia la parte demandante fue realizado en sede judicial, y su objeto fue determinar el valor de la madera y el material extraído. Por lo tanto, no puede servir de parámetro para determinar que se expropió un área superior a la establecida en el acto acusado, dado que ese no fue su objetivo según lo solicitado por la parte demandante ni fue decretado para tal efecto.

En otras palabras, el acto acusado expropió 880.21 metros cuadrados y, dado que se está discutiendo su legalidad, es únicamente sobre dicha área que debe hacerse el pronunciamiento, sin que esta sea la vía legal para buscar reparación por dicho aspecto o para que dicha franja de terreno sea restituida. 140. Aunado a lo anterior, la Sala advierte que, según certificación del Banco Agrario de 6 de marzo de 200876 en la cuenta de ahorros núm. 4-1374-3-00632-4, se encuentra depositada la suma pagada por concepto de la expropiación ordenada en la Resolución núm. 3389 de 18 de abril de 2007 por orden del tesorero del Municipio de Rionegro77.

Por lo tanto, no se puede alegar que ninguna suma de dinero haya sido consignada por concepto de la expropiación en el Banco Agrario a favor del titular del bien, aspecto que, además, no fue solicitado en la demanda. 141. Por las razones expuestas el cargo no prospera. 76 Cfr. Folio 161 del cuaderno prinicipal. 77 Cfr. Folio 163 del cuaderno prinicipal. 49 Núm. único de radicación: 050012331000 2007-01551 01 Demandante: Juan Guillermo Sanín Posada Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co De la indebida interpretación de la publicidad de los actos administrativos 142.

La parte demandante adujo que los actos administrativos acusados no se notifican a las partes por las inscripciones en el folio de matrícula sino personalmente (lo cual se omitió) o, en su defecto, por correo certificado enviado a la dirección del predio afectado y, cuando no se logra, por edicto, lo que genera la nulidad del procedimiento sancionatorio.

Asimismo, la decisión del a quo infringe el artículo 62 de la Ley 388, el cual dispone que la resolución de expropiación se notificará en los términos del Código Contencioso Administrativo. 143. Al respecto, el artículo 66 de la Ley 388 señala que la determinación de la expropiación por vía administrativa se hará mediante acto administrativo formal, el cual se notificará al titular del derecho de propiedad sobre el inmueble cuya adquisición se requiera y será inscrito por la autoridad expropiante en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos dentro de los cinco días hábiles siguientes a su ejecutoria, acto que constituirá la oferta de compra tendiente a obtener un acuerdo de enajenación voluntaria. 144.

En ese orden, el artículo 66 ibidem ordena la notificación del acto administrativo al titular del derecho de dominio del inmueble que se requiere, pero no establece la forma de notificación, por lo que por remisión se deben aplicar los artículos 44 y 45 del Código Contencioso Administrativo, es decir, por notificación personal en la que se envía por correo certificado a la dirección que la persona a notificar haya aportado.

Si no se logra realizar después de 5 días del envío de la citación, se fijará un edicto en un lugar público del respectivo despacho por el término de 10 días, con inserción de la parte resolutiva en la providencia. En los eventos que se afecte directamente a terceros que no hayan intervenido en la actuación, se publicará su parte resolutiva en un diario oficial o en un periódico de amplia circulación del lugar. 145.

El artículo 68 de la Ley 388 prevé que, cuando transcurran 30 días de la ejecutoria del acto administrativo expropiatorio de que trata el artículo 66 ibidem sin que se haya llegado a un acuerdo formal para la enajenación voluntaria contenido en un contrato de promesa de compraventa, la autoridad dispondrá mediante acto motivado la expropiación administrativa del inmueble, que contendrá la orden de inscripción del acto administrativo, una vez ejecutoriado, en la correspondiente Oficina de Registro de Instrumentos Públicos para efectos de que se inscriba la 50 Núm. único de radicación: 050012331000 2007-01551 01 Demandante: Juan Guillermo Sanín Posada Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co transferencia del derecho de dominio de su titular a la entidad que haya dispuesto la expropiación y la orden de notificación a los titulares del derecho de dominio u otros derechos reales sobre el bien expropiado con indicación de los recursos que proceden en la vía gubernativa. 146.

Ahora bien, si transcurridos 30 días hábiles después de la comunicación de la oferta de compra, no se ha llegado a un acuerdo formal para la enajenación voluntaria, inicia el proceso de expropiación propiamente dicho, donde la administración, mediante un acto motivado, decide unilateralmente la expropiación, el precio del bien y las condiciones de pago.

Este acto es susceptible de ser controlado judicialmente mediante la acción especial de nulidad y restablecimiento del derecho prevista en el artículo 71 de la Ley 388 de 1997, para controvertir no solo la decisión de expropiación por vía administrativa, sino también el precio indemnizatorio reconocido durante ese trámite. 147. Aunado a lo anterior, de acuerdo con los artículos 15 a 17 del Decreto 1420 de 1998, en el trámite de revisión e impugnación del avalúo que determina el precio de oferta, no está previsto que se deba notificar dichas actuaciones al propietario del bien a expropiar, así como tampoco que éste pueda controvertirlas vía administrativa, puesto que, se reitera, el escenario previsto por el legislador para que el propietario del bien a expropiar pueda discutir el avalúo que determina el precio de la indemnización es en sede judicial. 148.

En el caso sub examine, las notificaciones se hicieron conforme al Código Contencioso Administrativo, dado que se enviaron a las direcciones de la parte demandante y a las que sus familiares aportaron a la parte demandada durante las negociaciones que sostuvieron intentando la notificación personal, como es reconocido en los hechos 3 y 5 de la demanda78.

Se fijó el edicto79 exigido por la normatividad y se hizo la publicación en un periódico de amplia circulación en este lugar, como lo es el Mundo80. Además, los actos acusados fueron objeto de registro en el Certificado de Tradición del bien inmueble, garantizando el conocimiento de su existencia a terceros o los herederos del titular del bien. 149.

Aunado a lo anterior, es pertinente aclarar que incluso en el evento de que los actos acusados no se hayan notificado personalmente a la parte demandante, 78 Cfr. Folios 254 a 258 del cuaderno principal. 79 Cfr. Folios 318 a 320 del cuaderno principal. 80 Cfr. Folio 321 del cuaderno principal. 51 Núm. único de radicación: 050012331000 2007-01551 01 Demandante: Juan Guillermo Sanín Posada Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co cuyo padre es el titular del bien, dicho yerro no vicia de nulidad el acto, dado que “la no notificación del acto es un factor extrínseco que sólo puede generar la no producción de efectos jurídicos y no es, por lo tanto, causal de nulidad, las cuales están claramente señaladas en el artículo 84 del C.C.A.” 81. 150.

Por las razones expuestas el cargo no prospera. Del debido proceso, notificaciones y negociación previa 151. La parte demandante adujo que no se notificó previamente el Acuerdo 92 del año 2003, decisión particular y concreta que afecta a un ciudadano específico. Para ese momento, el señor Carlos Sanín Aguirre ya había fallecido ocho años atrás, y no se notificó a la viuda ni a los herederos, cuando era necesario hacerlo a quienes se les afectaban sus derechos.

Este acto administrativo es el origen de todo el proceso, por lo que no se entiende la razón por la cual no puede ser demandado en el proceso. 152. Sobre el particular, la Sala advierte que mediante el Acuerdo núm. 092 de 20 de noviembre de 200382, expedido por el Concejo del Municipio de Rionegro, Antioquia, se declara competente al Alcalde del Municipio de Rionegro para hacer uso de las atribuciones necesarias y aplicar los artículos 64 y 65 de la Ley 388 en cuanto a la expropiación administrativa. 153.

En ese sentido, el acto administrativo es de carácter general (sus efectos recaen sobre los ciudadanos del Municipio de Rionegro en general) y no afecta, modifica, o revoca derechos subjetivos de la parte demandante, por lo que no es cierto que la afectaba directamente y le debió ser notificado. 154. Al respecto, la Sala considera que el Acuerdo núm. 092 de 2003 no es el origen del procedimiento de expropiación administrativa, dado que el mismo solo facultó al Alcalde del Municipio de Rionegro para adelantar dicho procedimiento de forma general y en el caso concreto el procedimiento particular inició en el año 2006. 81 Consejo de Estado, Sección Primera.

Sentencia de 14 de mayo de 2015, Rad.: 25000232400020060090401, Actora: Carol Lina Rojas Rubio, M.P. María Elizabeth García González. En el mismo sentido, ver: “[…] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; sentencia de 21 de enero de 2016; C.P. MARIA CLAUDIA ROJAS LASSO; número único de radicación 05001-23-31-000-2002-04925-01[…]”. 82 Cfr. Folio 89 del cuaderno principal. 52 Núm. único de radicación: 050012331000 2007-01551 01 Demandante: Juan Guillermo Sanín Posada Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 155.

Además, la Sala advierte que en el recurso de apelación no se está reprochando lo que el a quo analizó sobre la acumulación de pretensiones y su inaplicación “[…] el acuerdo es un acto de carácter general por lo que esta Sala considera que no es posible acumular dichas pretensiones bajo el Decreto 01 de 1984 – Código Contencioso Administrativo-, pues lo que se debió solicitar fue que el mismo se inaplicará […]”, es decir, no lo cuestionó, por lo que no se hará ningún pronunciamiento sobre el particular. 156.

Aunado a lo anterior, la Sala no advierte que se haya vulnerado el artículo 66 de la Ley 388, toda vez que la parte demandante admitió en el escrito de demanda que se recibió la oferta por parte del Municipio de Rionegro y el acto expropiatorio, y no se advierte que se haya adelantado la sucesión del titular del bien (su padre) y se hayan acercado al ente territorial para el efecto teniendo pleno conocimiento de la actuación administrativa que se adelantaba, máxime si los actos se registraron ante la Oficina de Instrumentos Públicos garantizando el conocimiento de la actuación a terceros.

Por las razones expuestas, el cargo no prospera. De la utilidad pública y urgencia manifiesta 157. La parte demandante adujo que la utilidad pública, urgencia manifiesta e interés social para ampliar una vía terciaria en la finca Los Cocuyos debe consignarse en el plan de desarrollo vigente al año 2007 aprobado por el Concejo Municipal y no en el acto administrativo expropiatorio. 158.

En el presente asunto, se pudo comprobar que no había urgencia de realizar esa obra conforme al artículo 65 de la Ley 388 de 1997 y ni siquiera era necesario expropiar ninguna faja de terreno en los términos del literal e del artículo 58 de la Ley 388, dado que la vía beneficia solo al vecino y se contaba con otros terrenos disponibles. 159.

Al respecto, mediante Resolución núm. 2909 de 27 de octubre de 2006, expedida por el alcalde del Municipio de Rionegro (Antioquia), se declaró de utilidad pública o interés social la adquisición de una faja del predio identificado con la matrícula inmobiliaria número 020-21904 de la Oficina de Instrumentos Públicos, faja ubicada en el costado oriental de la finca “Los Cocuyos”, formando una "C" 53 Núm. único de radicación: 050012331000 2007-01551 01 Demandante: Juan Guillermo Sanín Posada Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co invertida, cuyo origen se ubica en la parte baja del inmueble, en la intersección de la vía que conduce a las veredas Abreo y Abreito con la vía hacia el Aeropuerto José María Córdoba o en el otro sentido hacia el área urbana de Rionegro; se accede por carretera pavimentada en un corto tramo que luego se transforma en rieles de concreto en la parte más empinada del tramo, para continuar finalmente la carretera en afirmado en buen estado.

La faja de terreno está delimitada por un cerco vegetal constituido por árboles de edad madura de pino, eucalipto y bambú y cuenta con un área de ochocientos veintiún metros cuadrados (800.21 m2). El bien inmueble es propiedad de Carlos Enrique Sanín Aguirre, identificado con cédula de ciudadanía 524.824, según consta en la escritura Nro. 4.689 del 26 de noviembre de 1986, Notaría 8 de Medellín – Antioquia con fundamento en lo siguiente: “[…] A. Que en la misión del Municipio de Rionegro - Antioquia, en la implementación del Estado social de Derecho Colombiano y escuchando el querer de la comunidad, está el garantizar la conectividad y movilidad para asegurar el transporte y tránsito necesarios en las actividades, que dan como beneficio, el bienestar socio - económico y la calidad de vida en el ámbito de la redistribución de riqueza y el ingreso para obtener la JUSTICIA SOCIAL (…) C Que uno de los principales objetivos del Municipio de Rionegro, en la implementación de los programas de movilidad y/o conectividad para la comunidad, es apreciar e implementar las normas para mejorar todos los aspectos necesarios, para el mejoramiento continuo, del transporte y tránsito, proyecto que se encuentra contemplado dentro del Plan de Desarrollo y Plan de Ordenamiento Territorial.

D. Que teniendo presente el principio del INTERES GENERAL e identificándose los requerimientos de las comunidades de Abreito y Barro Blanco, Sector Alto de Vallejo, lideradas por sus correspondientes Juntas de Acción Comunal en donde han manifestado a las anteriores y actual Administración todo el apoyo, gestión y colaboración para dar una solución al problema vial que se presenta en el camino veredal y básicamente en el punto de intersección de ios dos ejes viales (Alto de Vallejo) E. Que desde hace varios años los vecinos de estos sectores han venido presentando esta inquietud a la Administración Municipal, pues a partir de la implementación del transporte público y los servicios de gas y recolección de basuras, este camino veredal en dicho sector presenta grandes dificultades por su grado de pendiente, por su estrechez, por el alto grado de deterioro en los rieles y por las grandes dificultades de empalme con la vía principal, además estas deficiencias de carácter técnico se agravan con el alto número de vehículos que están circulando por este camino y las dificultades de maniobra en una zona con una protección mínima […]”. 160.

Conforme a lo expuesto, los motivos de utilidad pública para realizar la expropiación fueron garantizar la conectividad y movilidad para asegurar el mejoramiento del transporte y tránsito por petición de las juntas de acción comunal, lo que está conforme a lo previsto en el artículo 63 de la Ley 388 al evidenciar 54 Núm. único de radicación: 050012331000 2007-01551 01 Demandante: Juan Guillermo Sanín Posada Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co condiciones de urgencia en concordancia con el artículo 58 ibidem para mejor la infraestructura vial conforme al Plan de Desarrollo 2004-200783. 161.

Por las razones expuestas, el cargo no prospera. De la imposibilidad de adelantar la expropiación por la vía administrativa 162. La parte demandante adujo que no era viable realizar la expropiación de naturaleza administrativa por ausencia de reglamentación legal en la materia con base en un Concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil de esta Corporación84. 163.

Al respecto, el concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil85 fundamento del argumento presentado en el recurso de apelación señala lo siguiente: “[…] 2. Consulta.1 ¿Además de lo previsto en el art. 35 de la Ley 105 de 1993, es necesaria alguna otra disposición normativa para que las autoridades administrativas a las que se refiere dicha norma puedan adelantar la expropiación por vía administrativa de inmuebles destinados a obras de infraestructura de transporte? 2.2 En caso de resultar suficiente la previsión del artículo citado ¿existe un procedimiento aplicable a dicha expropiación? 2.3 En caso de existir ¿cuál sería este procedimiento? (…) LA SALA RESPONDE 1.

Además de la autorización contenida en el artículo 35 de la Ley 105 de 1993, decretar la expropiación administrativa con indemnización para la adquisición de predios destinados a obras de infraestructura de transporte requiere un estatuto legal que fije el procedimiento administrativo para llevarla a cabo. 2. En la actualidad no existe un procedimiento general aplicable a la expropiación por vía administrativa.

Las normas del Código Contencioso Administrativo, que reglamentan las actuaciones administrativas, no son aplicables para adelantar dicho procedimiento, por cuanto no contienen reglas para tramitar asuntos tales como la oferta de compra, el monto de la indemnización y su forma de pago, indispensable para llevar a término toda expropiación. 3.

Ante la ausencia de un procedimiento aplicable no es posible ejecutar la previsión contenida en el artículo 35 de la Ley 105 de 1993 porque las normas sobre procedimiento no se pueden establecer por vía analógica o deducción. 83 Cfr. Folio 94 del cuaderno principal. 84 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Consejero Ponente: Roberto Suárez Franco.

Concepto de 2 de septiembre de 1996 85 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Consejero Ponente: Roberto Suárez Franco. Concepto de 2 de septiembre de 1996 55 Núm. único de radicación: 050012331000 2007-01551 01 Demandante: Juan Guillermo Sanín Posada Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Transcríbase al señor Ministro de Transporte y Director del Departamento Nacional de Planeación. Igualmente envíese copia a la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República […]”.

En el salvamento de voto de la decisión se indicó lo siguiente: “[…] El procedimiento aplicable a la expropiación por vía administrativa, se define en las siguientes normas existentes: Constitucionales, que señalan el debido proceso y el derecho de la defensa con la posterior acción contencioso - administrativa, incluida la que resulte respecto al precio (arts. 29 y 58).

Del orden legal, con la Ley 105 de 1993, donde se determinan las autoridades que pueden decretarla: a nivel nacional, el Ministerio de Transporte y los gobernadores y alcaldes en las respectivas entidades territoriales. Esta ley además prevé procedimiento previo a la expropiación administrativa que permite evitarla con la adquisición de los predios por vía directa o por delegación en concesionarios o terceros para que la realicen (art. 34, inciso 1º ibidem).

La ley también determina los mecanismos para el cálculo del máximo valor a pagar por los predios y las mejoras, de conformidad con las normas vigentes sobre la materia, o mediante avalúos comerciales que se harán por firmas afiliadas a las lonjas de propiedad raíz, con base en los criterios generales que determine para el efecto el Instituto Geográfico Agustín Codazzi (art. 34, inciso 2º).

El Código Contencioso administrativo, contiene la regulación para la actuación de los funcionarios reglamentada por vía general, donde señala que sus normas se aplicarán a todos los órganos y dependencias del poder público (art. 1º, inciso 1º). Citado por el consultante el Magistrado Libardo Rodríguez dice en su texto de Derecho Administrativo que las reglas aplicables para el ejercicio de las competencias por las autoridades, se rigen por los principios generales las cuales “se encuentran contenidas en la primera parte del nuevo Código Contencioso Administrativo” (arts. 1 a 81).

Cuestión que también es reiterada por la Corte Constitucional cuando afirma: “El Código Contencioso administrativo actualmente vigente contiene una relación ordenada y sistemática de los procesos administrativos advierte el inciso 2 del artículo 1º del Código que los procedimientos administrativos regulados por leyes especiales se regirán por éstas; en lo no previsto en ellas se aplicarán las normas de esta parte primera que sean compatibles, ” (C - 252 de 1994).

Estos criterios conducen a la conclusión, según la propia Corte Constitucional, de que el procedimiento administrativo debe contener normas que preserven el derecho de defensa y el debido proceso y estas condiciones se cumplen plenamente en los procedimientos generales. Consecuencia de lo anterior es que existe un procedimiento aplicable a la expropiación por vía administrativa, contenido en las disposiciones de procedimiento general, de la parte primera del Código Contencioso Administrativo.

Las razones anteriores fundan mi discrepancia, especialmente las que asistieron al constituyente para hacer válido el principio del interés general sobre el individual con 56 Núm. único de radicación: 050012331000 2007-01551 01 Demandante: Juan Guillermo Sanín Posada Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co actuaciones y procedimientos expeditos como el administrativo para afectar la propiedad individual en beneficio de la comunidad.

El procedimiento administrativo general para actuar en beneficio de dotar de vías a la comunidad observa el respeto por el debido proceso, el derecho de defensa y el pago de la correspondiente indemnización, todo lo cual impone su aplicación inmediata; lo contrario sería desconocer uno de los principios fundamentales del Estado social de derecho previsto en la nueva Carta Fundamental […]”. 164.

Conforme a lo expuesto, la Sala advierte que el concepto fue proferido el 2 de septiembre de 1996, es decir, la normatividad vigente para el momento de la consulta no es la misma para cuando se declaró la utilidad pública de la franja de terreno (27 de octubre de 2006), se hizo la oferta de compra (7 de febrero de 2007) y se declaró la expropiación del inmueble, momento para el cual se encontraba en vigencia la Ley 388, que en el capítulo VIII reglamentó la expropiación administrativa, normatividad86 a la cual dio aplicación la parte demandada en los actos acusados, lo que desvirtúa el argumento planteado por la parte demandante. 165.

En ese sentido, de la lectura de la Resolución núm. 2909 del 27 de octubre de 2006, “Por la cual se declara de utilidad pública o interés social la adquisición de un inmueble” y de la Resolución núm. 3203 del 07 de febrero de 2007, “Por la cual se inician las diligencias tendientes a la adquisición de un inmueble bajo el procedimiento previsto para la expropiación por vía administrativa y se formula una oferta de compra” en el que se realiza la declaración de urgencia, la Sala advierte que se dio cumplimiento a lo previsto en los artículos 63 a 68 que reglamentan la expropiación administrativa. 166.

En ese orden, la parte demandada agotó el procedimiento vigente para declarar el predio de utilidad pública o de interés común y adelantar la respectiva expropiación administrativa, dado que realizó la declaración de urgencia, amparado en el artículo 58 de la Ley 388, literal e, el cual dispone: “e) Ejecución de programas y proyectos de infraestructura vial y de sistemas de transporte masivo”. 167.

En consecuencia, la Sala considera que la expropiación que opera para el caso concreto es la administrativa, y que la parte demandada cumplió con todos los requisitos para llevarla a cabo, debido a que la misma se hizo para el mejoramiento de la movilidad de los ciudadanos, en especial de las veredas Abreo y Abreito, por lo que se trata de un proyecto de infraestructura vial. 86 Artículos 63 a 68 de la Ley 388 57 Núm. único de radicación: 050012331000 2007-01551 01 Demandante: Juan Guillermo Sanín Posada Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Conclusiones 168.

En suma, la Sala concluye que: i) la expropiación por la franja de terreno fue pagada pero no ha sido reclamada; ii) no se causó ningún perjuicio con ocasión de los actos acusados; iii) el avalúo del inmueble está conforme con la normatividad sobre la materia; iv) se respetó el debido proceso a la parte demandante; v) las normas vigentes permitían realizar la expropiación administrativa; y vi) se acreditó la utilidad pública con ocasión de la cual se declaró la expropiación administrativa.

En consecuencia, se modificará la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, de 13 de diciembre de 2013, en cuanto a que la Resolución núm. 3203 de 7 de febrero de 2007, expedida por el Alcalde del Municipio de Rionegro, Antioquia, no es objeto de control, por lo que se declara la excepción de falta de jurisdicción, y se confirmará en lo demás la sentencia proferida en primera instancia. Condena en costas 169.

Visto el artículo 171 del Código Contencioso Administrativo, sobre la condena en costas, y atendiendo la conducta asumida por las partes, la Sala considera que no se configuran los presupuestos previstos en la norma, por lo que no se condenará en costas a la parte demandante, en segunda instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley III.

RESUELVE

PRIMERO: MODIFICAR la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, de 13 de diciembre de 2013, en cuanto a que la Resolución núm. 3203 de 7 de febrero de 2007, expedida por el Alcalde del Municipio de Rionegro, Antioquia, no es susceptible de control, y en consecuencia DECLARAR probada la excepción de falta de jurisdicción por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: CONFIRMAR en lo demás la sentencia apelada. 58 Núm. único de radicación: 050012331000 2007-01551 01 Demandante: Juan Guillermo Sanín Posada Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co TERCERO: NO CONDENAR en costas a la parte demandante, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

CUARTO: En firme esta providencia, devolver el expediente al Tribunal de origen CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Presidente Consejero de Estado Aclara voto OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado Aclara voto NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado Aclara voto HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.