w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Bogotá D. C., nueve (9) de marzo de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho.
Radicación: 25000 23 42 000 2015 03293 01 (692-2019) Demandante: Stella Avella de Donado Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Tema: Reconocimiento pensión gracia. Vinculaciones nacionales. Ley 1437 de 2011 SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA ASUNTO La Sala de la Subsección A, Sección Segunda del Consejo de Estado conoce el recurso de apelación interpuesto por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social contra la sentencia del 9 de agosto de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, que accedió a las pretensiones de la demanda.
I.
ANTECEDENTES
1. LA DEMANDA 1 1 Folios 31 a 40. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000 23 42 000 2015 03293 01 (692-2019) Demandante: Stella Avella de Donado w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 2 La señora Stella Avella de Donado en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011 2, formuló en síntesis las siguientes: Pretensiones Declarar la nulidad de las Resoluciones RDP 31953 del 21 de octubre y RDP 39429 de 30 de diciembre, ambas de 2014, proferidas por la UGPP, por medio de las cuales se negó el reconocimiento y pago de una pensión gracia y confirmó, en sede de recurso de apelación, esa determinación. Como consecuencia de lo anterior y, a título de restablecimiento del derecho, solicitó condenar a la UGPP a reconocer una pensión gracia desde el 13 de junio de 2003, equivalente al 75% de todo lo devengado en el año anterior a la fecha en que adquirió el estatus de pensionada; pagar el retroactivo a que hubiere lugar, debidamente indexado y con intereses moratorios; y sufragar costas y agencias en derecho. 1.1.
Fundamentos fácticos La demandante relató que (i) nació el 26 de noviembre de 1946; (ii) prestó sus servicios como docente a las Secretarías de Educación de Cundinamarca y del Distrito de Bogotá por más de 20 años; (iii) adquirió el estatus jurídico de pensionada el 13 de junio de 2003, fecha en la que ya tenía más de 50 años de edad y completó el tiempo de labor exigido en las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y (iv) la UGPP, a través de las Resoluciones RDP 31953 del 21 de octubre y RDP 39429 del 30 de diciembre de 2014, negó 2 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo en adelante CPACA Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000 23 42 000 2015 03293 01 (692-2019) Demandante: Stella Avella de Donado w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 3 su solicitud de reconocimiento de una pensión gracia y confirmó esa decisión, al resolver un recurso de apelación que interpuso. 1.2.
Normas violadas y concepto de violación La actora invocó como disposiciones vulneradas las siguientes: los artículos 2, 13, 25, 53 y 58 de la Constitución Política; las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933, 43 de 1975, 91 de 1989 y el Decreto 2277 de 1977. Al desarrollar el concepto de violación expresó que cumple con los requisitos para acceder a la prestación que reclama y, ese orden, la administración al negar su reconocimiento desconoció la normativa atrás referenciada y vulneró su derecho a la igualdad.
2. AUDIENCIA INICIAL 3 El 26 de octubre de 2016 se llevó a cabo la audiencia inicial por parte del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, oportunidad en la que (a) determinó que no existió ninguna irregularidad que generara nulidad; (b) declaró que no hay excepciones previas pendientes de resolver y (c) fijó el problema jurídico, así: «¿si la demandante tendría derecho a que la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social- UGPP le reconozca y pague [ ] una pensión gracia en la que se incluyan todos los factores salariales devengados en el año anterior a la adquisición del estatus de pensionada [ ]?»
3. LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA 4 3 Folios 69 a 72. 4 Folios 164 a 175. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000 23 42 000 2015 03293 01 (692-2019) Demandante: Stella Avella de Donado w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 4 El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, en sentencia del 9 de agosto de 2018, declaró la nulidad de las RDP 31953 del 21 de octubre y RDP 39429 de 30 de diciembre, ambas de 2014, y condenó a la UGPP a reconocer y pagar una pensión gracia, en favor de la señora Stella Avella de Donado, efectiva a partir del 8 de julio de 2006, en cuantía del 75% del promedio mensual devengado durante el año inmediatamente anterior a la fecha en que se adquirió el estatus pensional, con sustento en las siguientes consideraciones: En el asunto sub judice es claro que la demandante acreditó 20 años de servicios, «haciendo la salvedad que aún continuó vinculada con la Secretaría de Educación del Distrito hasta el 2 de mayo de 2007, cuando fue pensionada por invalidez»: Entidad Tipo de vinculación Desde/hasta Duración Secretaría de Educación del Departamento de Cundinamarca Nacionalizada 10/02/72 a 30/09/72 01/10/72 a 15/10/72 8 meses y 6 días Secretaría de Educación de Bogotá Distrito Capital Interina Distrital 09/05/84 a 24/05/84 15 días Secretaría de Educación de Bogotá Distrito Capital Docente por hora Distrital 31/03/86 a 14/08/86 20/08/86 a 30/11/86 17/03/87 a 30/11/87 1 año, 4 meses y 10 días Secretaría de Educación de Bogotá Distrito Capital Temporal Tiempo Completo Distrital 11/02/88 a 30/11/88 16/01/89 a 30/11/89 22/01/90 a 30/11/90 30/01/91 a 18/07/91 3 años y 3 días Secretaría de Educación de Bogotá Distrito Capital Propiedad Distrital 22/07/91 a 11/07/99 23/07/99 a 13/07/23 24/07/03 a 07/07/06 15 años, 8 meses y 20 días Total 20 años Lo anterior, sumado a los hechos que la actora cumplió 50 años de edad el 26 de noviembre de 1996 y registra una vinculación anterior Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000 23 42 000 2015 03293 01 (692-2019) Demandante: Stella Avella de Donado w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 5 al 31 de diciembre de 1980, hacen que tenga derecho a la pensión gracia. Evidenció que efectuó diversos requerimientos a la Secretaría de Educación del Distrito de Bogotá, para efecto de que certificara la naturaleza de la vinculación de la señora Stella Avella de Donado y obtuvo información errónea.
En efecto, en las constancias de: (i) 21 de abril de 2017, solo indica que estuvo vinculada a la entidad; (ii) 25 de agosto de 2017, señala que era una docente nacional y (iii) 6 de febrero de 2018 (formato 1 certificado de información laboral), refiere que pertenece al orden distrital o territorial. Si se atiende lo último, es claro que «la vinculación de la actora en la Secretaría de Educación es de carácter distrital, por lo que dicho tiempo debe ser tenido en cuenta para el cumplimiento del requisito de los 20 años de servicio exigido para el reconocimiento de la pensión gracia que en esta oportunidad se reclama».
Por lo anterior, declaró la nulidad de las Resoluciones RDP 31953 del 21 de octubre y RDP 39429 de 30 de diciembre de 2014 y, en consecuencia, ordenó el reconocimiento de la pensión gracia «a partir del 8 de julio de 2006, equivalente al 75% del promedio mensual devengado por la demandante durante el año inmediatamente anterior a la fecha en que adquirió el estatus pensional.
Los reajustes respectivos se harán de conformidad con lo dispuesto en la Ley 100 de 1993». Como la demandante adquirió el estatus pensional el 7 de julio de 2006 y solicitó el reconocimiento de la pensión gracia el 11 de junio de 2014, es evidente que ocurrió el fenómeno de la prescripción en relación con las mesadas causadas con anterioridad al 11 de junio de 2011.
No hay lugar a condenar en costas. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000 23 42 000 2015 03293 01 (692-2019) Demandante: Stella Avella de Donado w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 6
4. EL RECURSO DE APELACIÓN La UGPP5 solicitó revocar la anterior decisión. Aseveró que si bien es cierto que la demandante cuenta con 50 años de edad, también lo es que acredita tiempos del orden nacional (2 años y 22 días), situación que le impide acceder a la pensión gracia solicitada. Insistió en que «la pensión gracia no puede ser reconocida a favor de un docente nacional, pues constituye un requisito indispensable para su viabilidad que el maestro no reciba retribución alguna de la nación por servicios que le preste [ ], por lo tanto, la suma de los tiempos exigidos por la Ley [ ] debe ser completada con [vinculaciones del orden] territorial y no nacional».
5. ALEGATOS DE SEGUNDA INSTANCIA De acuerdo con lo establecido en el numeral 4.º del artículo 247 del CPACA, se corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para alegar de conclusión y presentar el respectivo concepto 6. 6.1 La demandante7 señaló que si se tiene en cuenta la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018 y la naturaleza de los recursos con los cuales se pagaron sus salarios y prestaciones, resulta claro que tiene derecho a la prestación que reclama.
Adjuntó en esta etapa constancia del 22 de mayo de 2017, a través de la cual la Secretaría Distrital de Educación dio a conocer que los salarios y prestaciones de la actora fueron pagados con recursos que provienen del SITUADO FISCAL – antiguo FER a partir de su ingreso (22/07/91) «y en concordancia con la Ley 715 de 2001, 5 Folios 178 a 180 6 Folio 207. 7 Folio 216.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000 23 42 000 2015 03293 01 (692-2019) Demandante: Stella Avella de Donado w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 7 desde enero de 2002 hasta la fecha de retiro el 2 de mayo de 2007, por el SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES» 8. 6.2 La entidad demandada9 reiteró los argumentos expuestos en la contestación de la demanda.
Resaltó que la accionante no acreditó el tiempo de servicio exigido en el orden territorial y, en consecuencia, solicitó revocar la sentencia del 9 de agosto de 2018. II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia De acuerdo con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo 10, el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto.
Asimismo, conforme a lo dispuesto en el artículo 328 11 del Código 8 Folio 215. 9 Folios 212 a 214. 10«El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación por parte de los tribunales, o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se concedan los extraordinarios de revisión o de unificación de jurisprudencia.[…]» 11«ARTÍCULO 328.
COMPETENCIA DEL SUP ERIOR. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones.
En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias. El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que, en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella. En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia.» Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000 23 42 000 2015 03293 01 (692-2019) Demandante: Stella Avella de Donado w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 8 General del Proceso, la competencia del juez de segunda instancia está circunscrita a los argumentos expuestos por la apelante. 2.2.
Problema jurídico De acuerdo con el recurso de apelación interpuesto por la UGPP, a la Sala le corresponde determinar si ¿la señora Stella Avella de Donado cumple con el requisito de 20 años de servicios en la docencia departamental, distrital o nacionalizada, tal como lo establecen las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 91 de 1989 ? Para resolver el asunto, se desarrollará el siguiente orden metodológico: (i) la pensión gracia y (ii) el análisis del caso concreto. 2.3.
Marco normativo y jurisprudencial 2.3.1 La pensión gracia La pensión gracia fue consagrada mediante el artículo 1 de la Ley 114 de 1913, en favor de los maestros de las escuelas primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de 20 años. En ese sentido, respecto de los condicionantes para acceder a la pensión gracia, la Ley 114 de 1913 exige a los docentes que aspiran a su reconocimiento, además de los 20 años de servicio, lo siguiente: i) haberse desempeñado en los empleos con honradez, consagración y buena conducta; ii) no haber recibido o recibir otra pensión o recompensa de carácter nacional; y iii) cumplir 50 años de edad.
Por su parte, se reitera, la Ley 91 de 1989 exige que el docente se haya vinculado al servicio oficial con anterioridad al 1 de enero de 1981. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000 23 42 000 2015 03293 01 (692-2019) Demandante: Stella Avella de Donado w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 9 Posteriormente, el artículo 6 de la Ley 116 de 1928 extendió el beneficio de la pensión gracia a los empleados y profesores de las escuelas normales, junto a los inspectores de instrucción pública.
De manera que autorizó la suma de los servicios prestados en diversas épocas al computar los años en la enseñanza primaria, la normalista y la inspección, con el fin de completar el tiempo requerido para acceder a la pensión. Más adelante, con la Ley 37 de 1933, el beneficio gratuito de la pensión gracia se hizo extensivo a los maestros de escuela que hubieren completado el tiempo de servicios señalado por la ley en establecimientos de enseñanza secundaria.
Luego, se expidió la Ley 91 de 1989, en cuyo artículo 1, distinguió entre los conceptos de docente «nacional» y «nacionalizado», así: «ARTÍCULO 1. Para los efectos de la presente Ley, los siguientes términos tendrán el alcance indicado a continuación de cada uno de ellos: Personal nacional. Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional.
Personal nacionalizado. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975. Personal territorial. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1 de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975.» [Negrillas fuera de texto].
El numeral 2 del artículo 15 de dicha ley limitó el reconocimiento de la pensión gracia para los docentes al establecer: «[…] A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000 23 42 000 2015 03293 01 (692-2019) Demandante: Stella Avella de Donado w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 10 reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la nación. […]» De las diferentes normas enunciadas, esta Corporación ha advertido que la pensión gracia no es un derecho para todo docente que cumpla con los requisitos citados, sino que, en virtud de sus condicionantes, esta solo está prevista para los de carácter territorial y nacionalizado, es decir, con exclusión de los docentes nacionales.
Sobre el particular, la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia S-699 del 26 de agosto de 199712 señaló: «[…] dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…) siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”. […].» Ahora bien, con el fin de determinar el carácter o naturaleza del docente (nacional, nacionalizado o territorial), la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 2018 13 previó las siguientes pautas jurisprudenciales: «i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. 12Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia núm. S-699 de 26 de agosto de 1997, actor: Wilberto Therán Mogollón. 13 Proceso identificado con radicación 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805- 2014), de Gladys Amanda Hernández Triana contra la UGPP.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000 23 42 000 2015 03293 01 (692-2019) Demandante: Stella Avella de Donado w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 11 ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2.º, de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados12, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal13; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.
Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000 23 42 000 2015 03293 01 (692-2019) Demandante: Stella Avella de Donado w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 12 se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.
Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.» (Resaltado del texto original) Por último, en reciente sentencia de unificación SUJ-030-CE-S2- 2022 del 11 de agosto de 202214 la Sección Segunda, incorporó adicionalmente como regla jurisprudencial sobre la interpretación del artículo 15, numeral 2, literal a, de la Ley 91 de 1989, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, que «Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento».
Las anteriores providencias de unificación jurisprudencial definieron que las mismas tendrían efectos retrospectivos, razón por la cual son de obligatoria aplicación para aquellos casos pendientes de resolución tanto en sede administrativa como judicial. Así las cosas y según las preceptivas expuestas, queda claro que 14 Proceso identificado con radicación 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018- 2017), de Hirma Nubia Jiménez Lozano contra la UGPP.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000 23 42 000 2015 03293 01 (692-2019) Demandante: Stella Avella de Donado w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 13 para acceder al reconocimiento de la pensión gracia se debe acreditar que el o la docente laboró 20 años en establecimientos oficiales, departamentales o municipales, en primaria o en secundaria o como normalista o inspector de instrucción pública, o en calidad de docente nacionalizado, con alguna posibilidad de adicionar tiempos en uno y otro cargo, siempre y cuando se demuestre que se ostentó dicha vinculación con anterioridad al 31 de diciembre de 1980 y cumplió con los demás requisitos exigidos por la Ley 114 de 1913. 2.4.
Caso concreto 2.4.1. Hechos demostrados a) La accionante nació el 26 de noviembre de 194615, por lo que alcanzó los 50 años de edad el mismo mes y día del año 1996. b) Según el Formato Único para la Expedición de Certificado Laboral del FOMAG, la actora tuvo una vinculación provisional- nacionalizada en el siguiente interregno 16.
Cargo Acto de designación Desde Hasta Docente en Cáqueza (Cundinamarca) Decreto 215 del 1º de febrero de 1972 (Ingreso) 10/02/72 1/10/72 Interrupción Resolución 1759 del 14 de agosto de 1972 (Licencia no remunerada) 15/08/72 14/10/72 c) Por certificaciones del 14 de noviembre de 200117 y 30 de diciembre de 201618, la Secretaría de Educación de Cundinamarca 15 Folio 17. 16 Folios 24 y 24vto. 17 Folio 27. 18 Folio 111.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000 23 42 000 2015 03293 01 (692-2019) Demandante: Stella Avella de Donado w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 14 informó que la demandante, por Decreto 215 del 1º de febrero de 1972, fue nombrada como Profesora de la Normal Femenina del municipio de Cáqueza por espacio de 7 meses y 22 días, vinculación nacionalizada. d) Vía Resolución 2056 de 24 de abril de 1975, el Ministerio de Educación Nacional designó a la demandante como profesora de enseñanza secundaria en el Liceo Nacional Femenino Policarpa 19.
Empleo del que tomó posesión el 5 de junio de 197520. e) A través de la Resolución 108 del 24 de enero de 1989, el Alcalde Mayor del Distrito Especial de Bogotá, para conjurar una situación comprobada de calamidad pública (Acuerdo 9 de 1989), vinculó temporalmente a varios docentes, entre ellos, la accionante21. f) Por medio del Decreto 322 del 7 de junio de 1991, el Alcalde Mayor del Distrito Especial de Bogotá, en uso de las atribuciones contenidas en la Ley 29 de 1989 y el Decreto 1706 de la misma anualidad, designó a la Señora Stella Avella de Donado en el cargo de Maestra Zona Urbana22.
Cargo del que tomó posesión el 22 de julio de 199123. Este acto está suscrito por el Alcalde Mayor de Bogotá, el Secretario de Educación y el Delegado Regional MEN. g) Conforme al Formato 1 (Certificado de Información Laboral) del 3 de marzo de 2014, la actora tuvo como empleador al Ministerio de Educación Nacional y estuvo ubicada en el sector público departamental o distrital (SED) desde el 22 de julio de 1991 hasta 19 Folios 138 y 139. 20 Folio 137. 21 Folios 141 y 142. 22 Folios 22 y 23. 23 Folio 145.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000 23 42 000 2015 03293 01 (692-2019) Demandante: Stella Avella de Donado w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 15 el 1º de mayo de 2007, último cargo Docente Grado 1424. h) Según el Formato 3B (Certificado de salarios mes a mes) del 3 de marzo de 2014, la demandante tuvo como empleador al Ministerio de Educación Nacional y estuvo ubicada en el sector público municipal (años 2006 y 2007)25. i) Conforme al Formato 1 (Certificado de Información Laboral) del 4 de mayo de 2014, la accionante tuvo como empleador a la Secretaría de Educación del Distrito de Bogotá y, por lo tanto, estuvo ubicada en el sector departamental o distrital26, en los siguientes lapsos: Cargo Desde Hasta Docente Interino 9/05/84 24/05/84 Profesor por horas 16 H.S. 31/03/86 14/08/86 Profesor por horas 16 H.S. 20/08/86 30/11/86 Profesor por horas 16 H.S. 17/03/87 30/11/87 Docente Temporal T.C. 12/02/88 30/11/88 Docente Temporal T.C. 16/01/89 03/12/89 Docente Temporal T.C. 21/01/90 30/11/90 Docente Temporal T.C. 30/01/91 18/07/91 Docente Grado 14 22/07/91 01/05/07 j) Según el Formato 3B (Certificado de salarios mes a mes) del 4 de mayo de 2014, la actora tuvo como empleador a la Secretaría de Educación del Distrito de Bogotá y estuvo ubicada en el sector público departamental o distrital (años 2006 y 2007)27. k) Mediante constancia del 21 de abril de 2017, la Secretaría de 24 Folio 17. 25 Folio 18. 26 Folio 20. 27 Folio 21.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000 23 42 000 2015 03293 01 (692-2019) Demandante: Stella Avella de Donado w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 16 Educación del Distrito de Bogotá certificó que la señora Stella Avella de Donado fue designada como docente en propiedad, por medio de la Resolución 322 del 7 de junio de 1991; permaneció en dicha plaza desde el 22 de julio de 1991 hasta el 1 de mayo de 2007 y estuvo adscrita al Colegio Antonio Nariño (IED) 28. l) Según el Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral del 25 de agosto de 2017, la demandante tuvo una vinculación nacional, fuente de recursos situado fiscal, en los siguientes períodos29: Cargo Desde Hasta Docente Interino – Resolución 3438 del 27 de julio de 1984 9/05/84 24/05/84 Profesor por horas 16 H.S.- IED Rufino José Cuervo 31/03/86 14/08/86 Profesor por horas 16 H.S.- IED Rafael Uribe Uribe 20/08/86 30/11/86 Profesor por horas 16 H.S.- IED Rafael Uribe Uribe 17/03/87 30/11/87 Docente Temporal T.C.- Resolución 48 del 8 de febrero de 1988- IED La Merced 11/02/88 30/11/88 Docente Temporal T.C.- Resolución 108 del 24 de enero de 1989- IED Nidia Quintero de Turbay 16/01/89 30/11/89 Docente Temporal T.C.- Resolución 213 del 31 de enero de 1990- IED Antonio Nariño 22/01/90 30/11/90 Docente Temporal T.C.- IED Antonio Nariño 30/01/91 18/07/91 28 Folio 121. 29 Folio 133.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000 23 42 000 2015 03293 01 (692-2019) Demandante: Stella Avella de Donado w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 17 Docente Grado 14- Decreto 322 del 7 de junio de 1991- IED Antonio Nariño 22/07/91 01/05/07 m) Por certificación de 5 de febrero 2018, la Secretaría de Educación del Distrito de Bogotá aseveró que la señora Stella Avella de Donado fue docente interina, por horas, tiempo completo y en propiedad, vinculaciones respecto de las cuales desconoce su origen o identifica como del orden nacional30, así: De acuerdo con análisis jurídicos efectuados para las interinidades y temporalidades que son labores ocasionales o transitorias, no les es aplicable tipo de vinculación “nacional, nacionalizado y territorial” [ ].
Por lo anterior, no es posible certificar “tipo de vinculación” en el período laborado durante los años 1984 como docente interino, 1986 y 1987 como docente de cátedra externa y por los años 1988 a 1991 como docente temporal. [ ] Aplicando lo enunciado en las normas antes citadas (artículo 15 de la Ley 91 de 1989) y teniendo en cuenta que su fecha de nombramiento fue mediante Decreto No. 322/91 a partir del 22 de julio de 1991, se puede concluir que su vinculación fue NACIONAL con fuente de recursos SITUADO FISCAL. n) Por Resolución RDP 31953 del 21 de octubre de 2014, la UGPP le negó el reconocimiento de la pensión gracia a la accionante, porque existen inconsistencias en relación con la naturaleza de la vinculación en la Secretaría de Educación del Distrito de Bogotá31, así: [ ] se puede concluir que en los documentos allegados se encuentran una serie de inconsistencias, toda vez que el certificado de tiempos de servicio expedido por la Secretaría de Educación del Distrito de Bogotá de fecha 19 de marzo de 2019 menciona que el sector donde laboró la peticionaria es el [ ] departamental o distrital y el certificado de factores salariales expedido por la misma 30 Folios 156 a 158. 31 Folios 4 y 5.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000 23 42 000 2015 03293 01 (692-2019) Demandante: Stella Avella de Donado w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 18 entidad menciona que el sector donde laboró la peticionaria es el [ ] municipal, a su vez, los certificados obrantes en el cuaderno administrativo de fecha 25 de enero de 2007 mencionan que el tipo de vinculación es nacional y [ ] verificada la base del Fondo Nacional del Magisterio FOMAG la misma establece que el tipo de vinculación a la docencia oficial es nacional [..] o) Mediante Resolución RDP 39429 del 30 de diciembre de 2014, la UGPP, al resolver un recurso de apelación interpuesto, confirmó lo decidido en el anterior acto administrativo, porque la actora prestó sus servicios como docente nacional32, así: Que sea lo primero indicar que verificado el cuaderno administrativo, se evidencia certificado de información laboral de 26 de noviembre de 2001, el cual claramente señala que la apelante fue vinculada con carácter NACIONAL, mediante decreto 322 de 1991, en el cargo de DOCENTE a partir del 22 de julio de 1991.
Que así mismo, obra certificado de información laboral expedido por la SECRETARIA DE EDUCACIÓN DE BOGOTÁ el 25 de enero de 2007, indicando que la vinculación de la DOCENTE fue de carácter NACIONAL, a partir del 5 de mayo de 1984 por virtud de la Resolución No. 3438 de 27 de julio de 1984. Que aunado a lo anterior, milita en el cuaderno pensional certificación expedida por el MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL en fecha 02 de noviembre de 2001, precisando que la apelante prestó sus servicios al Ministerio, mediante Resolución No. 2056 del 24 de abril de 1975, a partir del 01 de marzo de 1975, como profesora de enseñanza secundaria en el LICEO NACIONAL FEMENINO POLICARPA SALAVARRIETA sección tarde de Bogotá, posesionada el 05 de junio de 1976.
Que al dicho cargo le fue aceptada la renuncia a través de la Resolución No. 10800 del 01 de julio de 1980, a partir del 01 de mayo del mismo año. Que en el mismo sentido se registra información en la base de información del FOMAG, indicando que la vinculación, como se dijo, es NACIONAL a partir del 01 de julio de 1991. 2.4.2. Análisis sustancial 32 Folios 9 a 14.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000 23 42 000 2015 03293 01 (692-2019) Demandante: Stella Avella de Donado w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 19 Teniendo en cuenta el anterior recuento fáctico, en consonancia con el marco normativo y jurisprudencial descrito en acápites anteriores, la Sala revocará la decisión del a quo que accedió al reconocimiento de la pensión gracia a favor de la demandante, con fundamento en los siguientes razonamientos: Aunque la señora Stella Avella de Donado se vinculó al servicio docente con anterioridad al 31 de diciembre de 1980 y cumplió 50 años de edad el 26 de noviembre de 1996, no logró acreditar con suficiencia el requisito de 20 años de servicio como docente territorial o nacionalizada.
En efecto, conforme al material probatorio atrás referenciado, surge que la mayoría de las vinculaciones de la antes nombrada son del orden nacional, así: Cargo y período Pruebas de la vinculación Tiempo acreditado Profesora de la Normal Femenina del municipio de Cáqueza Desde el 10/02/72 hasta el 1/10/72 (Se presentó una interrupción) Nacionalizada Documentos que corroboran el vínculo: - Formato Único para la Expedición de Certificado Laboral del FOMAG - Certificaciones de la Secretaría de Educación de Cundinamarca del 14 de noviembre de 2001 y 30 de diciembre de 2016. 7 meses y 22 días Profesora de enseñanza secundaria en el Liceo Nacional Femenino Policarpa Inició el 5/06/75 Nacional Documento que corrobora el vínculo: - Nombramiento del Ministerio de Educación Nacional, a través de la Resolución 2056 de 24 de abril de 1975. - Resolución RDP 39429 del 30 de diciembre de 2014, allí se indica que le fue aceptada la renuncia a partir del 1º de mayo de 1980. 5 años, 1 mes y 29 días.
Docente Interino Nacional 15 días Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000 23 42 000 2015 03293 01 (692-2019) Demandante: Stella Avella de Donado w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 20 Del 9/05/84 al 24/05/84 Profesor por horas 16 H.S. Del 31/03/86 al 14/08/86 Del 20/08/86 al 30/11/86 Del 17/03/87 al 30/11/87 Docente temporal T.C. Del 12/02/88 al 30/11/88 Del 16/01/89 al 03/12/89 (Tiempo valorado en la siguiente fila- Resolución 108 de 1989) Del 21/01/90 al 30/11/90 Del 30/01/91 al 18/07/91 Documentos que corroboran el vínculo: - Si bien que en los formatos 1 y 3B (Certificados de Información Laboral y Salarios mes a mes), aparece que la demandante tuvo como empleador a la Secretaría de Educación del Distrito de Bogotá, también lo es que, luego, en la certificación del 5 de febrero 2018, esa entidad en comento refiere que no puede dar certeza sobre el tipo de vinculación. - Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral del 25 de agosto de 2017, destaca que todas estas vinculaciones son nacionales. 1 año, 4 meses y 6 días 2 años, 1 mes y 15 días Docente para conjurar una situación comprobada de calamidad pública Distrital Documentos que corroboran el vínculo: Nombramiento del Alcalde Mayor del Distrito Especial de Bogotá, a través de la Resolución 108 del 24 de enero de 1989 10 meses, 4 días.
Docente en propiedad Desde el 22/07/91 hasta el 1/05/07 Nacional Documentos que corroboran el vínculo - Nombramiento del Alcalde Mayor del Distrito Especial de Bogotá, en uso de las atribuciones contenidas en la Ley 29 de 1989 y el Decreto 1706 de la misma anualidad. - Formatos 1 y 3B (Certificados de Información Laboral y Salarios mes a mes), que 15 años, 9, meses y 9 días Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000 23 42 000 2015 03293 01 (692-2019) Demandante: Stella Avella de Donado w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 21 dan cuenta que la demandante tuvo como empleador al Ministerio de Educación Nacional - Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral del 25 de agosto de 2017, refiere vinculación nacional. - Certificación de 5 de febrero 2018 de la Secretaría de Educación del Distrito de Bogotá, señala vinculación nacional.
Como primera medida es preciso señalar que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, luego de efectuar varios requerimientos a la administración obtuvo la mayoría de los soportes que se relacionaron en el cuadro que antecede. De estos soportes, en su conjunto, se puede inferir que las vinculaciones territoriales o distritales son la minoría y no permiten acreditar los 20 años de servicio que exigen las normas rectoras de la pensión gracia. En este punto, vale la pena señalar que los aludidos soportes no fueron tachados de falsos por las partes, de manera que tienen todo el valor probatorio que la ley le otorga.
Por otra parte, respecto de la vinculación mayor a la Secretaría de Educación del Distrito de Bogotá (desde el 22/07/91 hasta el 1/05/07: 15 años, 9, meses y 9 días), no sobra señalar que, de conformidad con lo dispuesto en la sentencia de unificación SUJ2 - 11/18, en todo caso, esta no encaja como una designación nacionalizada, con fundamento en lo que sigue: Además, dicha designación es de carácter nacionalizado, pues al tenor del artículo 1 de la Ley 91 de 1989, tal condición la adquieren Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000 23 42 000 2015 03293 01 (692-2019) Demandante: Stella Avella de Donado w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 22 «los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a parti r de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975».
En similar sentido, la Corte Constitucional, mediante Sentencia C -085 de 2002, indicó que los «docentes nacionalizados» son «los vinculados antes del 31 de diciembre de 1980, por las entidades territoriales», conforme ocurrió en el sub lite. Así, con fundamento en los elementos de juicio allegados al expediente y apreciados en conjunto, conforme a las reglas de la sana crítica, a esta Sala no le queda duda que la accionante no colmó los requisitos necesarios para acceder a la pensión gracia dado que no acreditó el requisito de haber prestado los servicios como docente en planteles departamentales y municipales por veinte (20) años.
En estas condiciones, se impone revocar la decisión del a quo que accedió a las pretensiones para, en su lugar, negarlas. 4. Condena en costas de segunda instancia No se condenará en costas en esta instancia, toda vez que la decisión que aquí se adopta es fruto de lo dispuesto en las reglas jurisprudenciales trazadas en las sentencias de unificación del 21 de junio de 2018 y 11 de agosto de 2022.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley. F A L L A:
PRIMERO. REVOCAR la sentencia del 9 de agosto de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A. En su lugar se dispone: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000 23 42 000 2015 03293 01 (692-2019) Demandante: Stella Avella de Donado w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 23 NEGAR las pretensiones de la demanda presentada por la señora Stella Avella de Donado en contra de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, de conformidad con las consideraciones expuestas en la parte motiva de la presente sentencia.
SEGUNDO. Sin condena en costas en esta instancia. TERCERO En firme esta decisión devolver el expediente al Tribunal de origen y efectuar las respectivas anotaciones en el programa SAMAI.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Consejero de Estado RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Consejero de Estado