! Demandante: SINSINDESENA y otro Demandados: Presidencia de la República y otros Rad: 11001-03-15-000-2021-09221-00 ! ! Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co "! CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado Ponente: CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Bogotá D.C., veintisiete (27) de enero de dos mil veintidós (2022) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación No: 11001-03-15-000-2021-09221-00 Demandante: SINSINDESENA Y OTRO Demandado: PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA Y OTROS SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN Procede la Sala a decidir la solicitud formulada por los señores Carlos Rodríguez Pérez, Manuel Bustos Hernández y Wilmaro Garay Guerrero, en nombre propio y como representantes legales de los sindicatos SINSINDESENA y SIIDSENA, en ejercicio de la acción de tutela consagrada en la Constitución Política, artículo 86 y desarrollada en los Decretos 2591 de 1991 y 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021, y el artículo 13 del Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena de esta Corporación. I.
ANTECEDENTES 1. La petición de amparo Mediante escrito radicado el 16 de noviembre de 2021 en el Sistema de Recepción de Tutelas y Habeas Corpus en línea de la Rama Judicial, los señores Carlos Rodríguez Pérez, Manuel Bustos Hernández y Wilmaro Garay Guerrero, actuando en nombre propio y como representantes legales de los sindicatos SINSINDESENA Y SIIDSENA, interpusieron acción de tutela contra la Presidencia de la República, el Ministerio del Trabajo, el Departamento Administrativo de la Función Pública, el SENA y los sindicatos SINDESENA y SETRASENA, con el fin de que se protejan sus derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso, a la asociación, a la libertad sindical y a la “negociación colectiva”, así como el principio de favorabilidad.
Sostuvieron que tales garantías les han sido vulneradas por presuntas irregularidades en la negociación del pliego unificado de solicitudes de los empleados públicos del SENA 2021. En concreto, solicitaron a esta Corporación: “Solicitamos al señor (a) Juez Constitucional el amparo de los Derechos Fundamentales Constitucionales, de Igualdad ante la Ley, Expresión y Libre ! Demandante: SINSINDESENA y otro Demandados: Presidencia de la República y otros Rad: 11001-03-15-000-2021-09221-00 ! ! Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co #! Opinión, Debido Proceso, Asociación y Libertad Sindical, Negociación Colectiva y Principio de Favorabilidad, Seguridad Jurídica y Confianza Legítima.
Como consecuencia de la anterior decisión se ordene dentro de las próximas cuarenta y ocho (48) al doctor Iván Duque Márquez Presidente de la República de Colombia, al Ministro del Trabajo, al Director del Departamento Administrativo de la Función Pública "DAFP" y al SENA que emitan una Directriz para que se garantice, regule y se implemente la votación en la comisión negociadora de los trabajadores para el libre ejercicio sindical de las minorías de los sindicatos alternativos.
Como consecuencia de la anterior decisión judicial ordene al GOBIERNO NACIONAL, MINISTRO DEL TRABAJO Y DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA FUNCIÓN PÚBLICA "DAFP" Y SENA en garantía de los Artículos 4 y 13 Superior, dirima como (sic) será la votación de comisión negociadora de los trabajadores cuando se presenta un desacuerdo o disenso al interior de la representación sindical.” 2.
Hechos La parte actora expuso los siguientes supuestos fácticos que, a juicio de la Sala, resultan relevantes para la decisión que se va a adoptar dentro del presente asunto: Indicó que las organizaciones sindicales SINDESENA, SINSINDESENA, SETRASENA, UNALTRASENA, COSSENA y SIIDSENA, presentaron sus pliegos individuales de peticiones a la administración nacional del Servicio Nacional de Aprendizaje, SENA, y los días 27 de julio y 3, 4, 5, 10, 11 y 12 de agosto de 2021 se firmó el acta de instalación de la mesa de negociación del pliego unificado de peticiones, según lo dispuesto en el Decreto 160 de 20141.
Afirmó que en el acta no se determinaron los mecanismos de votación para resolver los desacuerdos al interior de la comisión negociadora de los trabajadores, y que en el Decreto 160 de 2014 tampoco están establecidas estas herramientas para dilucidar los disensos que se presenten entre la representación sindical para aprobar puntos del pliego unificado de peticiones.
Manifestó que el negociador del sindicato UNALTRASENA propuso la descentralización de la mesa de negociación, ante lo cual la líder de la comisión negociadora del SENA respondió que solo podía procederse en tal sentido si existía consenso entre la comisión negociadora de los trabajadores (es decir, un voto único que expresara la voluntad conjunta de todos los sindicatos).
Señaló que los sindicatos SINDESENA y SETRASENA no estuvieron de acuerdo, razón por la cual el negociador de UNALTRASENA retiró la propuesta antes mencionada. ! 1 Por el cual se reglamenta la Ley 411 de 1997 aprobatoria del Convenio 151 de la OIT, en lo relativo a los procedimientos de negociación y solución de controversias con las organizaciones de empleados públicos. ! Demandante: SINSINDESENA y otro Demandados: Presidencia de la República y otros Rad: 11001-03-15-000-2021-09221-00 ! ! Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co $! Refirió que la negociación continuó con un aparente desarrollo normal y los primeros capítulos del pliego de peticiones del SENA fueron aprobados por la comisión negociadora de los trabajadores “por personería jurídica”, es decir, la votación se hizo a nombre de cada organización sindical en razón de un voto para cada una.
Sostuvo que posteriormente los sindicatos SINDESENA Y SETRASENA, de forma sorpresiva, empezaron a votar de manera “nominal” los distintos puntos de los pliegos de peticiones, esto es, de acuerdo al número de negociadores que conformaba cada sindicato, mientras que los sindicatos alternativos SIIDSENA, UNALTRASENA, COSSENA y SINSINDESENA continuaron votando “por personería jurídica”. 3.
Sustento de la vulneración Según la parte actora, las presuntas irregularidades en la negociación del pliego unificado de solicitudes de los empleados públicos del SENA 2021 desconocen sus derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso, a la asociación, a la libertad sindical y a la “negociación colectiva”, así como el principio de favorabilidad.
En su concepto, la negociación ha tenido tres tipos de votación distintas (por consenso, por personería jurídica y nominal), sin que exista certeza de cuál de ellas es la correcta y legal para evitar que la aprobación y firma del acuerdo colectivo puedan estar viciadas. Adujo que ni el SENA, el Ministerio del Trabajo o el Departamento Administrativo de la Función Pública han dado una solución específica a estas irregularidades.
Refirió que las organizaciones sindicales SIIDSENA, UNALTRASENA, COSSENA Y SINSINDESENA no han tenido las garantías de participación durante el desarrollo de la mesa de negociación del pliego unificado de peticiones, pues la mediación del delegado del Ministerio del Trabajo ha sido prácticamente nula y sesgada hacia el SENA y los sindicatos tradicionales. 4.
Trámite de la acción de tutela A través de auto del 25 de noviembre de 2021 se admitió la acción de tutela y se ordenó notificar al presidente de la República, al ministro de Trabajo, al director del Departamento Administrativo de la Función Pública, al director del SENA y a los representantes legales de los sindicatos SINDESENA Y SETRASENA.
Adicionalmente, se vinculó como terceros interesados en las resultas del proceso a los representantes legales de los sindicatos UNALTRASENA y COSSENA, quienes también conformaban la mesa de negociación del pliego unificado de solicitudes de los empleados públicos del SENA 2021. ! Demandante: SINSINDESENA y otro Demandados: Presidencia de la República y otros Rad: 11001-03-15-000-2021-09221-00 ! ! Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co %! Por último, se negó el decreto de la medida cautelar y de las pruebas solicitadas por la parte actora. 5.
Argumentos de defensa Realizadas las notificaciones de rigor, únicamente se dieron las siguientes intervenciones: 5.1. Parte actora Los representantes de los sindicatos SINSINDESENA Y SIIDSENA, mediante memorial enviado el 30 de noviembre de 2021 al correo electrónico de la Secretaría General de esta Corporación, informaron que el 3 de diciembre del mismo año finalizaban los 20 días de prórroga de la etapa de arreglo directo y se firmaría el acta final de cierre de la negociación del pliego de peticiones del SENA.
Advirtieron que para ese momento no se había determinado un procedimiento claro y expedito de votación entre los integrantes de la comisión negociadora de los trabajadores para dirimir los desacuerdos surgidos en la aprobación de algunos capítulos del pliego. 5.2. Ministerio del Trabajo La asesora de la Oficina Asesora Jurídica de la entidad contestó la acción de tutela en los siguientes términos: Consideró que todas las propuestas efectuadas en la mesa de negociación se han surtido democráticamente y todos los integrantes de las comisiones que representan a los trabajadores han impulsado colectivamente los acuerdos, por lo que la acción de tutela es innecesaria.
Mencionó que para el 30 de noviembre de 2021 habían transcurrido 36 días de negociación conforme a la agenda trazada por las partes, incluyendo la prórroga consensuada para continuar la negociación, por lo que restaban 4 días de los cuales uno de ellos correspondía a la discusión de las garantías sindicales de SINDESENA. Agregó que solicitar en este estado de la negociación que se fijen mecanismos para resolver desacuerdos al interior de la representación sindical no es una petición sana y congruente con el buen sentido.
Destacó que de los 248 puntos del pliego se habían abordado 192 y aprobado 150, y que la parte actora tuvo participación en los debates y conclusiones en los que se éstos fueron estudiados. Puso de presente que según el concepto proferido el 23 de abril de 2021 por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, dentro del radicado 11001-03-06-000-2021-00050-00, ante desacuerdos al interior de la comisión ! Demandante: SINSINDESENA y otro Demandados: Presidencia de la República y otros Rad: 11001-03-15-000-2021-09221-00 ! ! Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co &! negociadora se debía privilegiar el principio de proporcionalidad en función del número de afiliados, tal y como lo dispone el artículo 92 del Decreto 160 de 2014.
Aseveró que no es posible que dos organizaciones sindicales que decidieron renunciar a la unidad sindical que existía con los demás sindicatos, pretendan a través de la acción de tutela que se les establezca un marco procedimental porque no lograron ponerse de acuerdo respecto de los temas de negociación. Recalcó que esta función es ajena al Ministerio del Trabajo, entidad que no puede intervenir para solucionar aspectos que corresponden a la voluntad de los colectivos sindicales de acuerdo a su autonomía en la negociación. Finalmente, consideró que en este caso existía temeridad ya que el sindicato COSSENA ya había presentado una acción de tutela con similares fundamentos en contra del SENA, la cual fue resuelta negativamente mediante sentencia proferida el 2 de noviembre de 2021 por el Juzgado Veintidós Laboral del Circuito de Bogotá. 5.3.
Departamento Administrativo de la Presidencia de la República La apoderada del presidente de la República y del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República solicitó su desvinculación del presente trámite de tutela o, en su defecto, se declare la improcedencia de la acción al no existir la vulneración deprecada. En primer lugar, alegó que estaba configurado el fenómeno de la temeridad, porque los sindicatos accionantes ya habían presentado una solicitud de amparo por los mismos hechos y con idénticas pretensiones ante el Juzgado Primero Penal del Circuito para Adolescentes de Barranquilla, la cual se tramitó bajo el radicado 08001-31-18-001-2021-00087-00.
Aseguró que la parte actora radicó una nueva acción de tutela sin que existieran nuevas circunstancias fácticas que así lo ameritaran. Sostuvo que los actores se limitan a narrar, por medio de apreciaciones subjetivas, presuntas irregularidades que no se han presentado pues las actuaciones de la mesa de negociación han estado ajustadas a la ley. ! 2 Artículo 9°.
Grado de representatividad sindical y conformación de la comisión negociadora. El grado de representatividad sindical y la conformación de la comisión negociadora, se efectuará, así: 1. En caso de que concurran a la negociación varias organizaciones sindicales de empleados públicos, éstas en ejercicio de su autonomía sindical determinarán el número de integrantes de la comisión negociadora y su distribución entre los distintos sindicatos.
En el evento en que no haya acuerdo para la distribución de los representantes ante la mesa de negociación, ésta debe ser objetiva y proporcional al número de afiliados con derecho y pago de su cuota sindical depositada en banco, conforme a los artículos 393 y 396 del Código Sustantivo del Trabajo y según certificación del tesorero y secretario. 2.
El número de integrantes de la comisión negociadora sindical debe ser razonablemente proporcional al ámbito de la negociación. ! Demandante: SINSINDESENA y otro Demandados: Presidencia de la República y otros Rad: 11001-03-15-000-2021-09221-00 ! ! Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co '! Consideró que el presidente de la República y la Presidencia de la República carecen de legitimación en la causa por pasiva, ya que no tienen competencias, funciones o facultades que se relacionen con mediar en la mesa de negociación que se sostiene con el SENA. 5.4.
SENA La secretaria general de la entidad solicitó que se declare la improcedencia de la acción o, en su defecto, se deniegue el amparo al no existir la vulneración alegada por la parte actora. En primer lugar, aclaró que los sindicatos tramitaron sus pliegos de peticiones de manera individual, sin unificar ni definir su representación en la mesa de negociación, incumpliendo así los requisitos para la comparecencia sindical a la negociación previstos en el Decreto 160 de 2014.
Señaló que todo el proceso de negociación ha estado precedido de las garantías que impone la normativa convencional, constitucional y legal, en respeto de la autonomía sindical y el principio de primacía de la realidad sobre la formalidad, en procura del adecuado ejercicio del diálogo social. Afirmó que los desacuerdos entre las organizaciones sindicales no se dieron por razones atribuibles al SENA, entidad que desde el principio invitó a la unificación del pliego de peticiones, circunstancia que solo se dio hasta el 25 de marzo de 2021 cuando se radicó el documento unificado y se designaron los negociadores representantes de los sindicatos.
Resaltó que las sesiones de negociación se llevaron conforme al procedimiento establecido en el Decreto 160 de 2014, compilado por el Decreto 1072 de 2015. Precisó que dicho cuerpo normativo no reglamenta aspectos concernientes al ejercicio de la autonomía sindical, ya que la forma de representación, comparecencia, votación y distribución de integrantes de las organizaciones sindicales es un aspecto del resorte de los sindicatos, que debieron ser definidos y coordinados antes de presentar el pliego unificado.
Agregó que ni el SENA ni algún representante de su comisión negociadora tiene competencia para definir aspectos del fuero interno de las organizaciones sindicales, por lo que no podían intervenir en los desacuerdos que surgieran en el seno de la comisión negociadora sindical, los cuales debían ser resueltos por los sindicatos en ejercicio de su autonomía. Manifestó que no está dentro de sus funciones la de definir el mecanismo de votación a emplear por parte de la comisión negociadora de empleados públicos el SENA, toda vez que la situación que ha causado diferencias en la mesa no es tema de la negociación, sino que surgió por diferencia de criterios entre los negociadores sindicales. ! Demandante: SINSINDESENA y otro Demandados: Presidencia de la República y otros Rad: 11001-03-15-000-2021-09221-00 ! ! Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co (! Explicó que no existe un conflicto entre las dos partes con presencia en la mesa de negociación, sino entre los propios representantes de los sindicatos, quienes deben resolver sus diferencias dentro de su libertad y autonomía para actuar de forma unificada como lo exige el Decreto 1072 de 2015, sin injerencia del SENA ni de sus representantes.
Recalcó que la entidad no ha violado ni amenazado los derechos fundamentales invocados, toda vez que el conflicto que motiva la acción de tutela proviene de la conducta de las organizaciones sindicales, quienes optaron por activar el procedimiento de negociación colectiva sin cumplir con las cargas que les son de su exclusivo resorte, para encausar y ejercer debidamente ese derecho.
Lo anterior, debido a que no realizaron actividades previas de coordinación y consenso que en el marco de su autonomía les correspondía hacer para concurrir en unidad de pliego y comisión negociadora unificada. Aseveró que con lo pretendido en la solicitud de amparo, las organizaciones sindicales quieren trasladar en el SENA la responsabilidad por sus actuaciones en un claro abuso de su derecho, pues la otra parte en la mesa de negociación no puede suplantar la voluntad de los sindicatos ni decirles cómo actuar, votar o decidir, y mucho menos el proceso debe quedar en la indefinición y desbordar desmedidamente los términos de ley. 5.5.
Colectivo Sindical de Trabajadores y Empleados del SENA - COSSENA El presidente del sindicato COSSENA, organización que también integra la mesa de negociación del pliego de peticiones ante el SENA, a través de memorial enviado el 1º de diciembre de 2021, coadyuvó las pretensiones de la acción de tutela. 5.6. Departamento Administrativo de la Función Pública El director jurídico de la entidad solicitó declarar su falta de legitimación en la causa por pasiva, ante la inexistencia de vulneración alguna por parte del Departamento Administrativo de la Función Pública.
Advirtió que no tiene injerencia alguna en los hechos que motivan la solicitud de amparo, relacionados con la definición de mecanismos para la votación por parte de la comisión negociadora de los trabajadores, la cual es competencia exclusiva del Ministerio del Trabajo. Por otra parte, informó que los accionantes ya habían presentado una acción de tutela con idénticos supuestos fácticos y pretensiones, tramitada bajo el radicado 08001-31-18-001-2021-00087-00 ante el Juzgado Primero Penal del Circuito para Adolescentes con Función de Conocimiento de Barranquilla.
Por lo anterior, consideró que se trata de una conducta temeraria de la parte actora, ya que no existe justificación alguna que habilite la interposición de una nueva acción de tutela por los mismos hechos. ! Demandante: SINSINDESENA y otro Demandados: Presidencia de la República y otros Rad: 11001-03-15-000-2021-09221-00 ! ! Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co )! II.
CONSIDERACIONES 1. Competencia La Sala es competente para conocer en primera instancia la presente acción de tutela, en atención a lo consagrado por el Decreto 2591 de 1991, el artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto No. 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021, y el artículo 13 del Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena de esta Corporación. 2.
Cuestión previa La apoderada del presidente de la República y del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, así como el director jurídico del Departamento Administrativo de la Función Pública, solicitaron ser desvinculados del presente trámite constitucional al considerar que no existió ninguna actuación u omisión por parte de las entidades que representan, que hubiese vulnerado los derechos fundamentales de la parte actora.
Al respecto, se precisa que la acción de tutela tiene por objeto definir, entre otros, su participación en la posible transgresión de las garantías constitucionales de los sindicatos accionantes, quienes consideran que estas autoridades desconocieron sus derechos al no dictar directrices específicas para resolver controversias al interior de la mesa de negociación del pliego de peticiones presentado ante el SENA.
En tal sentido, su comparecencia en el trámite de la referencia resultaba necesaria para que las entidades pudieran ejercer su derecho de defensa y contradicción frente la vulneración que se les endilga, y de esa manera contar con elementos suficientes que permitan adoptar la decisión que en derecho corresponda, así que sus solicitudes de desvinculación serán denegadas. 3.
Problema jurídico Corresponde en este caso determinar si, tal y como lo argumenta la parte actora, la Presidencia de la República, el Ministerio del Trabajo, el Departamento Administrativo de la Función Pública, el SENA y los sindicatos SINDESENA y SETRASENA vulneraron sus derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso, a la asociación, a la libertad sindical y a la “negociación colectiva”, así como el principio de favorabilidad, al no definir un mecanismo para dirimir los desacuerdos al interior de la comisión negociadora que representa a los trabajadores en la mesa de negociación del pliego unificado de solicitudes de los empleados públicos del SENA 2021.
Para abordar el problema jurídico se analizarán los siguientes aspectos: 4. Generalidades de la acción de tutela ! Demandante: SINSINDESENA y otro Demandados: Presidencia de la República y otros Rad: 11001-03-15-000-2021-09221-00 ! ! Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co *! El artículo 86 de la Constitución Política consagra el precepto constitucional, según el cual, toda persona puede ejercer la acción de tutela para reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos fundamentales, siempre que sean violados o amenazados por la acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares en los precisos casos que indica el Decreto Ley 2591 de 1991.
Este instrumento de defensa se caracteriza por tener un trámite preferente, ser residual y subsidiario, lo que permite advertir que el ejercicio de esta acción no es absoluto, sino que está limitado por las causales de improcedencia contenidas en el artículo 6º del Decreto 2591 de 19913, entre otros motivos, la relativa a la existencia de otros mecanismos de defensa judicial para garantizar la protección del derecho que se alega amenazado o vulnerado (subsidiariedad).
Sobre este último punto, debe resaltarse que para deducir que tales mecanismos no son eficaces para la protección de los derechos que pretende la parte demandante y que por ende se permitiría sustituir los mecanismos ordinarios que consagra la ley, es necesaria una actividad judicial del mismo, cuyo análisis permita establecer que el medio procedente efectivamente no brinda la protección requerida. 5.
Temeridad El artículo 38 del Decreto 2591 de 1991 consagra la figura jurídica de la temeridad en materia de acción de tutela, de la siguiente manera: “Cuando sin motivo expresamente justificado la misma acción de tutela sea presentada por la misma persona o su representante ante varios jueces o tribunales, se rechazarán o decidirán desfavorablemente todas las solicitudes”.
La Corte Constitucional ha establecido los siguientes requisitos para declarar la ocurrencia de esta figura, así: “(i) identidad fáctica y de derechos invocados en relación con otra acción de tutela; (ii) identidad de demandante, en cuanto la otra acción de tutela se presenta por parte de la misma persona o su representante; (iii) identidad del sujeto accionado y;
(iv) falta de justificación para interponer la nueva acción”.4 El alto tribunal constitucional precisó que la verificación de este último requisito se deriva de la prohibición general para que se presente un nuevo pronunciamiento por parte del juez constitucional sobre un asunto que guarde identidad jurídica con otro que haya sido decidido, pues la sentencia ejecutoriada tiene fuerza de cosa juzgada. ! 3 Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política. 4 Sentencia T-883 de 2001, reiterada en la sentencia T-151 de 2010. ! Demandante: SINSINDESENA y otro Demandados: Presidencia de la República y otros Rad: 11001-03-15-000-2021-09221-00 ! ! Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co "+! Es así, como en criterio de esta Sección5 la actuación temeraria tiene una relación directa con el principio constitucional de la buena fe, prescrito en el artículo 83 de la Constitución Política, por lo tanto, cuando se obra temerariamente se vulnera este principio, en la medida que, para satisfacer un interés particular, el actor instaura deliberadamente y sin un motivo válido, una nueva acción de tutela y como la buena fe se presume en todas las actuaciones de los particulares ante las autoridades públicas, corresponde al juez de tutela demostrar su existencia mediante un análisis profundo de las pretensiones de las demandas, de los hechos y de los derechos en que éstas se fundan.6 Frente a la coexistencia de las figuras jurídicas de la temeridad y la cosa juzgada constitucional ha expresado la Corporación de cierre en materia de derechos fundamentales: “La Sala precisa que en los procesos de tutela, en los eventos en que un mismo asunto presenta sucesivas o múltiples solicitudes de amparo, puede suceder las siguientes situaciones: i) que exista cosa juzgada y temeridad, por ejemplo en las circunstancias en que se interpone una acción de tutela sobre un asunto decidido previamente en otro proceso de la igual naturaleza, sin que existan razones que justifiquen la nueva solicitud; ii) otras en las que haya cosa juzgada, pero no temeridad, acaece como caso típico, cuando de buena fe se interpone una segunda tutela debido a la convicción fundada que sobre la materia no ha operado el fenómeno de la cosa juzgada, acompañada de una expresa manifestación en la demanda de la existencia previa de un recurso de amparo; y iii) los casos en los cuales se configure únicamente temeridad, una muestra de ello acontece en la presentación simultánea de mala fe de dos o más solicitudes de tutela que presentan la tripe identidad a la que se ha aludido, sin que ninguna haya hecho tránsito a cosa juzgada.”7 En el caso concreto, la asesora de la Oficina Asesora Jurídica del Ministerio de Trabajo puso de presente una posible actuación temeraria por parte de los accionantes, como quiera que ya se había tramitado una acción de tutela con supuestos fácticos similares ante el Juzgado Veintidós Laboral del Circuito de Bogotá, la cual fue resuelta negativamente mediante sentencia proferida el 2 de noviembre de 2021 dentro del expediente con radicado 2021-00529.
Como prueba de su afirmación, aportó copia de la anterior decisión en la cual se evidencia que dicha autoridad judicial tuvo bajo su conocimiento una solicitud de amparo presentada por el Colectivo Sindical de Trabajadores y Empleados del SENA – COSSENA en contra del SENA, en la que también se discutían una serie de irregularidades en la negociación del pliego de peticiones ante esta entidad.
Si bien hay una aparente similitud entre los fundamentos de una y otra acción de tutela, lo cierto es que no existe identidad entre sus demandantes, comoquiera ! 5 Sentencia de 23 de mayo de 2016, M.P. Rocío Araújo Oñate, rad. 11001-03-15-000-2016-00813- 00. 6 Posición que adoptada por la Corte Constitucional, entre otras, en las sentencias T-308 y T-145 de 1995, T-091 de 1996, T-001 de 1997, T-1215 de 2003. 7 Corte Constitucional, sentencia T-053 de 2012. ! Demandante: SINSINDESENA y otro Demandados: Presidencia de la República y otros Rad: 11001-03-15-000-2021-09221-00 ! ! Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ""! que la parte actora en el presente trámite constitucional está conformada por los representantes de otros sindicatos como lo son SINSINDESENA y SIIDSENA.
En tal sentido, es evidente que no se cumple con uno de los presupuestos que darían lugar a la configuración del fenómeno de la temeridad respecto de la solicitud de amparo tramitada por el Juzgado Veintidós Laboral del Circuito de Bogotá. Por otra parte, tanto el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República como el Departamento Administrativo de la Función Pública alegaron que los actores tramitaron una acción de tutela idéntica ante el Juzgado Primero Penal del Circuito para Adolescentes con Función de Conocimiento de Barranquilla, identificada bajo el número de radicado 08001-31-18-001-2021- 00087-00.
En efecto, de la revisión de las piezas documentales aportadas por estas entidades se evidencia que los aquí accionantes radicaron el mismo escrito de tutela ante la autoridad judicial antes mencionada, la cual emitió auto admisorio el 25 de noviembre de 2021. No obstante, al consultar el expediente digital de dicho trámite constitucional, la Sala pudo constatar que a través de memorial del 1º de diciembre del mismo año, los representantes de los sindicatos SINSINDESENA y SIIDSENA desistieron de su solicitud de amparo constitucional.
En su escrito, los actores pusieron de presente que ya habían sido notificados del auto admisorio proferido al interior del sub judice, por lo que desistían de la acción de tutela que se tramitaba ante el referido juzgado para evitar incurrir en temeridad. Con fundamento en lo anterior, el Juzgado Primero Penal del Circuito para Adolescentes con Función de Conocimiento de Barranquilla aceptó tal desistimiento mediante auto del 2 de diciembre siguiente y dio por terminado el proceso.
Por tal razón, la Sala no evidencia una actitud temeraria por parte de los aquí accionantes que amerite el rechazo de la acción, ya que cualquier situación irregular que pudiera presentarse al radicar simultáneamente dos escritos de tutela idénticos ante dos autoridades judiciales diferentes, se superó desde el momento en el que la parte actora desistió del trámite de una de ellas. 6.
Caso concreto Los señores Carlos Rodríguez Pérez, Manuel Bustos Hernández y Wilmaro Garay Guerrero, actuando en nombre propio y como representantes legales de los sindicatos SINSINDESENA Y SIIDSENA, interpusieron acción de tutela contra la Presidencia de la República, el Ministerio del Trabajo, el Departamento Administrativo de la Función Pública, el SENA y los sindicatos SINDESENA y SETRASENA, con el fin de que se protejan sus derechos fundamentales a la ! Demandante: SINSINDESENA y otro Demandados: Presidencia de la República y otros Rad: 11001-03-15-000-2021-09221-00 ! ! Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co "#! igualdad, al debido proceso, a la asociación, a la libertad sindical y a la “negociación colectiva”, así como el principio de favorabilidad.
En síntesis, la parte actora considera vulneradas dichas garantías por cuanto no se ha definido un mecanismo para dirimir las controversias que se han presentado al interior de la comisión que representa a los trabajadores en la negociación del pliego de peticiones ante el SENA. Lo anterior, debido a que algunos puntos del pliego se aprobaron por “consenso” entre los 6 sindicatos participantes, pero en los que se han presentado discrepancias entre los negociadores sindicales, se aprobaron “por personería jurídica” (un voto para cada sindicato) o “nominalmente” (un voto para cada negociador que integra el respectivo sindicato), lo que conlleva que se desconozcan las garantías de los sindicatos minoritarios o alternativos dentro de la mesa de negociación, además de no existir certeza de si la votación se ha efectuado de forma que no afecte la legalidad del acuerdo colectivo.
Frente al tema, el Decreto 160 de 2014, compilado por el Decreto 1072 de 2015, reglamentó la Ley 411 de 1997 (aprobatoria del Convenio 151 de la OIT) en lo relativo a los procedimientos de negociación y solución de controversias con las organizaciones de empleados públicos. Así, por ejemplo, el artículo 6 definió que pueden ser partes en la negociación: (i) una o varias entidades y autoridades públicas y (ii) una o varias organizaciones sindicales de empleados públicos.
A su vez, el artículo 8 dispuso que para la comparecencia sindical a la negociación se debían cumplir ciertas condiciones y requisitos, a saber: 1. Dentro de la autonomía sindical, en caso de pluralidad de organizaciones sindicales de empleados públicos, éstas deberán realizar previamente actividades de coordinación para la integración de solicitudes, con el fin de concurrir en unidad de pliego y en unidad de integración de las comisiones negociadoras y asesoras. 2.
Los negociadores deben ser elegidos en Asamblea Estatutaria. 3. El pliego de solicitudes debe adoptarse en asamblea y presentarse dentro de los dos meses siguientes a la realización de la misma. 4. El escrito sindical por el cual se presenta y anexa el pliego a las entidades y autoridades públicas competentes, deberá ir con copia al Ministerio del Trabajo e indicar la fecha de la asamblea sindical y los nombres de los negociadores designados.
(Se resalta) En el caso concreto, se tiene que la negociación del pliego de peticiones ante el SENA cuenta con la participación de la comisión negociadora estatal y la comisión negociadora sindical, la cual está conformada por los representantes de los sindicatos SINDESENA, SETRASENA, SINSINDESENA, UNALTRASENA, COSSENA y SIIDSENA. ! Demandante: SINSINDESENA y otro Demandados: Presidencia de la República y otros Rad: 11001-03-15-000-2021-09221-00 ! ! Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co "$! De acuerdo con los argumentos expuestos por la secretaria general del SENA en su contestación, así como de la revisión del material probatorio allegado al plenario, se tiene que cada sindicato presentó un pliego individual de peticiones, y solo hasta el 25 de marzo de 2021 se radicó un documento unificado y se designaron los negociadores representantes de los sindicatos.
Lo anterior, en cumplimiento de lo previsto en el numeral primero del artículo 8 del Decreto 160 de 2014, que dispone que ante la pluralidad de organizaciones sindicales, éstas deben concurrir en unidad de pliego y en unidad de integración de las comisiones negociadoras y asesoras. Dicho precepto constituye una materialización del principio de autonomía sindical, consagrado en el artículo 39 de la Constitución Política, según el cual las organizaciones sindicales pueden constituirse sin injerencia o autorización previa del Estado, así como redactar sus estatutos y reglamentos, sin más limitaciones que el orden legal y los principios democráticos.8 Por lo mismo, el marco normativo que regula el procedimiento de negociación consagró que serían los mismos sindicatos los encargados de coordinar, de forma previa y en ejercicio de su autonomía, los aspectos a que hubiere lugar para integrar sus pliegos e integrar las comisiones negociadoras.
Tal afirmación implica, además, que las autoridades estatales no pueden inmiscuirse en aspectos que son del resorte exclusivo de los sindicatos, como lo es para el caso concreto la solución de discrepancias entre los representantes de la comisión negociadora de los trabajadores. En este sentido, aun si la norma no prevé un mecanismo que permita dirimir las controversias que se puedan presentar entre los representantes sindicales, lo cierto es que esta facultad no debe ser trasladada al otro extremo negociador, que en el caso que nos ocupa es la comisión negociadora del SENA, y mucho menos al Ministerio del Trabajo que solo actúa como mediador en la negociación. Proceder de tal forma implicaría desconocer la libertad y autonomía de la que gozan los sindicatos, prerrogativas constitucionales que además de constituir una garantía de no injerencia del Estado, les impone actuar de forma coordinada tanto para integrar la comisión negociadora unificada, como para presentar un pliego unificado de peticiones ante la pluralidad de organizaciones sindicales, como sucedía en el presente asunto.
Esto conllevaba a que fueran los mismos sindicatos, previo a radicar el pliego unificado, quienes debían definir aspectos relativos a la solución de posibles controversias entre sus negociadores o la forma en que debían votar los distintos puntos que fueran debatidos ante la mesa de negociación. ! 8 Corte Constitucional, sentencia C-201 de 2002, M.P. Jaime Araújo Rentería. ! Demandante: SINSINDESENA y otro Demandados: Presidencia de la República y otros Rad: 11001-03-15-000-2021-09221-00 ! ! Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co "%! Así, las presuntas irregularidades que en concepto de los actores se han presentado en cuanto a la aprobación de ciertos apartes del pliego de peticiones, han surgido única y exclusivamente de la diferencia de criterios que se ha presentado entre los representantes de los sindicatos que conforman la comisión negociadora de los trabajadores, aspecto que en todo caso no puede endilgársele a la comisión negociadora del SENA o al Ministerio de Trabajo en su condición de mediador.
Resulta del caso reiterar que este tipo de controversias deben ser resueltas en el seno de la comisión negociadora sindical, conformada por los representantes de los distintos sindicatos afiliados, precisamente en respeto del principio de autonomía sindical que privilegia la libre determinación por parte de las organizaciones sindicales.
Por esta misma razón, tampoco es posible predicar vulneración alguna por parte de la Presidencia de la República o del Departamento Administrativo de la Función Pública, ante una presunta falta de regulación sobre el tema, puesto que la norma que regula el procedimiento de negociación colectiva es clara en establecer que ante la pluralidad de sindicatos, éstos deberán realizar previamente actividades de coordinación para integrar sus solicitudes, lo que de paso implica que sean ellos los encargados de definir aspectos relacionados con la votación, aprobación y solución de controversias internas.
Finalmente, en cuanto al argumento según el cual los accionantes no han tenido las garantías de participación durante el desarrollo de la mesa de negociación del pliego unificado de peticiones, pues la mediación del delegado del Ministerio del Trabajo ha sido prácticamente nula y sesgada hacia el SENA y los sindicatos tradicionales, la Sala evidencia que se trata de una afirmación subjetiva por parte de los accionantes frente a la cual no indicó de forma clara en que consistía el posible desconocimiento de sus garantías.
Contrario a ello, de la simple revisión de las actas que obran en el expediente y que fueron aportadas por la secretaria general del SENA, es posible concluir que a los sindicatos actores no se les ha restringido su derecho de participación en las deliberaciones y mucho menos se les ha negado la posibilidad de dar su voto en las distintas sesiones de negociación, por lo que no hay lugar a emitir un pronunciamiento adicional sobre este punto.
Así las cosas, al no encontrar acreditada la vulneración alegada por la parte actora, esta Sala de Decisión denegará el amparo solicitado. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: Deniéganse las solicitudes de desvinculación presentadas por la apoderada del presidente de la República y del Departamento Administrativo de la ! Demandante: SINSINDESENA y otro Demandados: Presidencia de la República y otros Rad: 11001-03-15-000-2021-09221-00 ! ! Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co "&! Presidencia de la República, y por el director jurídico del Departamento Administrativo de la Función Pública, de conformidad con lo señalado en la parte considerativa de esta providencia.
SEGUNDO: Deniégase la solicitud de tutela presentada por los señores Carlos Rodríguez Pérez, Manuel Bustos Hernández y Wilmaro Garay Guerrero, representantes legales de los sindicatos SINSINDESENA Y SIIDSENA, por las razones expuestas en las consideraciones de esta sentencia.
TERCERO: Notifíquese a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
CUARTO: Si no fuere impugnada esta decisión dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación, remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, al día siguiente de su ejecutoria.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE PEDRO PABLO VANEGAS GIL Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado “Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081” !