Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá D.C., tres (3) de abril de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 05001-23-33-000-2019-01898-01 (6112-2022) Demandante: Gladys de Jesús Sierra Calle Demandado: Nación, Ministerio de Educación Nacional, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio1 Tema: Resuelve solicitud prevista en el artículo 271 del CPACA.

Criterio para la condena en costas en materia laboral en asuntos pensionales. Auto que resuelve solicitud de unificación Asunto La Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado decide la solicitud de unificación de jurisprudencia formulada por el Ministerio Público en el presente asunto. I. Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1.

Las pretensiones 1. Gladys de Jesús Sierra Calle presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo2, en orden a que se declarara la nulidad parcial de la Resolución 20185006393 del 31 de enero de 2018 y del Oficio 201830373202 del 13 de diciembre de 2018, por medio de los cuales el Fomag le reconoció una pensión de jubilación y le negó el pago de las mesadas causadas a partir de la fecha en que adquirió el estatus, respectivamente. 2.

A título de restablecimiento del derecho, pidió el pago de la pensión de jubilación a partir de la adquisición del estatus, esto es el 11 de mayo de 2017. 1 En adelante Fomag. 2 En adelante CPACA. 2 2 Radicado: 05001-23-33-000-2019-01898-01 (6112-2022) Demandante: Gladys de Jesús Sierra Calle 1.1.2. Fundamentos fácticos 3.

La demandante narró los siguientes hechos: 3.1. Laboró como docente oficial por más de 20 años en el municipio de Medellín y adquirió el estatus de pensionada el 11 de mayo de 2017. Se retiró del servicio el 27 de julio de 2018. 3.2. Mediante la Resolución 20185006393 del 31 de enero de 2018, la Secretaría de Educación del municipio de Medellín, en representación del Ministerio de Educación Nacional, Fomag, le reconoció la pensión de jubilación en los términos de la Ley 33 de 1985. 3.3.

El 15 de noviembre de 2018 solicitó que la pensión se le pagara a partir de la fecha en la que adquirió el estatus y no desde el retiro; sin embargo, la entidad demandada negó la petición a través del Oficio 201830373202 del 13 de diciembre de 2018. 1.1.3. Normas violadas y concepto de violación 4. Como tales, se señalaron los artículos 1 del Decreto 2285 de 1955; 5 del Decreto 224 de 1972; 81 de la Ley 812 de 2003; y 279 de la Ley 100 de 1993.

Como concepto de violación, expuso los siguientes argumentos: 4.1. Con la expedición de los actos acusados, se vulneró el derecho a la igualdad porque, en situaciones similares, los docentes departamentales, nacionales y nacionalizados recibieron el pago de la pensión a partir del cumplimiento del estatus, como era el caso de Carmen Dolly Cañas Valencia, también docente del municipio de Medellín. 4.2.

De acuerdo con el concepto 1305 del 23 de noviembre de 2000 proferido por la Sala de Consulta y Servicio Civil de esta corporación, existía compatibilidad entre el goce de la pensión de jubilación y el ejercicio de empleos docentes. 4.3. El gobierno nacional introdujo las incompatibilidades de los docentes a través del Decreto ley 1278 de 2002, entre ellas, la de recibir la pensión de jubilación, vejez, gracia o similares en ejercicio del cargo docente; sin embargo, tal disposición fue declarada inexequible por la Corte Constitucional en la sentencia C-1157 de 2003, razón por la cual se mantuvo la prerrogativa de este personal de percibir la pensión y el salario de forma simultánea. 1.2.

La sentencia de primera instancia 5. Mediante sentencia proferida el 28 de febrero de 2022, el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Quinta Mixta (i) declaró la nulidad parcial de los actos acusados; (ii) condenó a la Nación, Ministerio de Educación, Fomag a pagar a la solicitante la pensión de jubilación a partir del 11 de mayo de 2017, fecha en la que adquirió el estatus; y (iii) condenó en costas a la entidad demandada, de conformidad con lo 3 3 Radicado: 05001-23-33-000-2019-01898-01 (6112-2022) Demandante: Gladys de Jesús Sierra Calle previsto en el artículo 188 del CPACA.

Para tal efecto, delimitó el marco jurídico aplicable y resolvió el caso concreto con los siguientes razonamientos: 5.1. Se demostró que (i) para el 11 de mayo de 2017, la demandante tenía la edad de 57 años, había laborado para el municipio de Medellín por 20 años y estaba afiliada al Fomag; (ii) mediante Resolución 201850047832 del 5 de julio de 2018 le fue aceptada la renuncia a partir del 30 de julio de 2018; y (iii) en la Resolución 20185006393 del 31 de enero de 2018 se reconoció la pensión «a partir del momento en que acredit[ara] el retiro definitivo del servicio». 5.2.

Al tenor de los artículos 5 del Decreto 224 de 1972, 128 de la Constitución Política y 5 de la Ley 60 de 1993, los docentes tenían derecho al reconocimiento de la pensión de jubilación sin que fuera necesario demostrar el retiro del servicio, en razón a que el régimen especial que los cobijaba no restringía su compatibilidad con el salario. 5.3.

Asimismo, la excepción prevista en el artículo 19 de la Ley 4 de 1992 cobijó a los docentes pensionados antes y después de su entrada en vigor, pues su condición de jubilados les permitía beneficiarse de normas anteriores como el artículo 5 del Decreto 224 de 1972. Con todo, para los vinculados después de la expedición del Decreto 1278 de 2002, se dispuso que el ejercicio de cargos en el sector oficial era incompatible con el goce de la pensión de jubilación, vejez, gracia o similares. 5.4.

Como Gladys de Jesús Sierra Calle se vinculó el 10 de mayo de 1997, no requería la desvinculación del servicio oficial para que le fuera pagada la prestación, razón por la cual existía la compatibilidad y el derecho a que las mesadas le fueran pagadas a partir de que adquirió el estatus de pensionada. 5.5. No operó la prescripción de las mesadas, en razón a que (i) adquirió el estatus el 11 de mayo de 2017;

(ii) la pensión se reconoció el 31 de enero de 2018; (iii) la petición fue radicada el 15 de noviembre de 2018; y (iv) la demanda se presentó el 29 de julio de 2018. 5.6. En cuanto a la condena en costas en la sentencia se señaló lo siguiente: «[…] En aplicación de los artículos 188 del CPACA, 365 y 366 del CGP y el Acuerdo No. PSAA16-10554 de agosto 5 de 2016, proferido por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, deberá imponerse la condena en costas y agencias en derecho a la parte vencida, las cuales se liquidarán por secretaría según las normas del CGP, y en la medida de su comprobación. Las agencias en derecho se fijan en el equivalente al 3% del valor de lo pedido - cuantía- y de conformidad con lo establecido en el artículo 5 del Acuerdo No. PSAA16- 10554 de agosto 5 de 2016 […]» (sic). 1.3.

El recurso de apelación 6. La parte demandada interpuso recurso de apelación contra la anterior decisión, solamente en cuanto la condenó en costas, y lo sustentó en los siguientes términos: 6.1. El a quo se apartó de la «pacífica jurisprudencia» de esta corporación al imponer 4 4 Radicado: 05001-23-33-000-2019-01898-01 (6112-2022) Demandante: Gladys de Jesús Sierra Calle una condena en costas con el criterio objetivo, sin tener en cuenta la actuación de la parte, máxime si siempre «actuó de acuerdo con lo estipulado en la norma jurídica» y no se le podía endilgar mala fe alguna. 6.2.

La sentencia proferida el 13 de noviembre de 20203 por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado demostraba que el juez debía tener en cuenta la buena fe de la entidad respecto de sus actuaciones procesales. En consecuencia, como su actuación se contrajo a cumplir con la decisión adoptada por la entidad territorial y con los procedimientos administrativos, devenía improcedente la condena en costas solo por haber sido vencido en juicio. 1.4.

Trámite en segunda instancia 7. Mediante auto del 5 de diciembre de 2022, notificado el 7 de febrero de 2023, se admitió el recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia4. En atención a que no se aportaron pruebas ni se solicitó la práctica de alguna en segunda instancia, se prescindió del traslado para que las partes alegaran de conclusión, tal y como lo dispone el artículo 247, numeral 5, del CPACA. 1.5.

Ministerio Público5 8. La procuradora segunda delegada ante el Consejo de Estado rindió concepto y solicitó confirmar la sentencia de primera instancia que accedió a las pretensiones de la demanda y condenó en costas a la demandada. Sobre este último aspecto precisó: 8.1. Las subsecciones A y B de la Sección Segunda de esta corporación han sostenido posiciones encontradas en relación con la imposición de las costas de la siguiente manera: 8.2.

La primera acogió el criterio objetivo-valorativo a partir del auto del 7 de abril de 2016 dentro del proceso de nulidad y restablecimiento con radicado 05001-23-33- 000-2013-00022-01. En esta providencia se indicó que la condena en costas a la luz del CPACA era «objetivo» porque en la sentencia se debía «disponer» si se imponían o no; y «valorativo» toda vez que al juez le correspondía verificar si habían causado sin tener en consideración si la parte actuó de mala fe o con temeridad. 8.3.

En contraste con lo anterior, la Subsección B en varias providencias ha acudido al criterio subjetivo para la condena en costas, en virtud del cual el artículo 188 del CPACA le otorgó la facultad al juez de «disponer» sobre ella y para tal efecto debía revisar que aparecieran causadas, así como la conducta de las partes dentro del trámite del proceso.

Con esta posición descartó que la imposición de las costas procediera contra la parte vencida en el proceso solo por este hecho. 8.4. En este mismo sentido lo resolvieron las siguientes sentencias de la misma 3 Citó: «Sentencia No. 2013-00302. Magistrado ponente Sandra Lisset Ibarra Vélez. 13 de noviembre de 2020» (sic). 4 Índices 3, 6 y 7 de Samai. 5 Índice 8 de Samai. 5 5 Radicado: 05001-23-33-000-2019-01898-01 (6112-2022) Demandante: Gladys de Jesús Sierra Calle Subsección B de la Sección Segunda: del 20 de septiembre de 2018, radicado 68001-23-33-000-2014-00988-01 (3301-17), del 13 de noviembre de 2020, radicado 18001-23-33-000-2013-00302-01 (5276-18), del 25 de noviembre de 2021, radicado 15001-23-33-000-2017-00899-02 (0724-21). 8.5.

Lo anterior ameritaba que se unificara la postura sobre el tema aludido por la disparidad de los criterios expuestos. Además, la Corte Constitucional en la sentencia C-157 del 21 de marzo de 2013 explicó que la condena en costas no se generaba porque la parte actuase de mala fe o con temeridad y que, por el contrario, era consecuencia de la derrota dentro del proceso y no constituía una indemnización que debía pagar por su mal proceder. 8.6.

Sobre el caso concreto, indicó que «[…] independientemente de la tesis que se aplique por el Honorable Consejo de Estado, no es la oportunidad para que el demandado alegue la falta de legitimación, en razón a que el Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio FOMAG, contó con la oportunidad procesal para demostrarla y no la ejerció […]». 8.7.

Frente a la prueba de la causación de las costas expresó que en la primera instancia se condenó a su pago «en la medida de su comprobación», por lo tanto, el auto que las liquidara debía soportar el valor de cada concepto que las componían. II. Consideraciones 2.1. Competencia 9. La Sección Segunda del Consejo de Estado es competente para decidir si avoca conocimiento con el fin de emitir una sentencia de unificación jurisprudencial, con fundamento en los artículos 125, numeral 2, literal a), y 271 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo en concordancia con el artículo 14.2 del Acuerdo 80 del 12 de marzo de 20196. 2.2.

Problema jurídico 10. Se circunscribe a resolver el siguiente interrogante: ¿En el presente caso se cumplen los presupuestos regulados en el artículo 271 del CPACA para avocar su conocimiento y proferir sentencia de unificación en relación con la condena en costas en materia laboral, específicamente en temas pensionales, dentro de la Jurisdicción de lo Contencioso-Administrativo? 2.3.

Marco normativo 2.3.1. Presupuestos para que el Consejo de Estado asuma la competencia para proferir una sentencia de unificación 6 Por el cual se expide el Reglamento Interno del Consejo de Estado. 6 6 Radicado: 05001-23-33-000-2019-01898-01 (6112-2022) Demandante: Gladys de Jesús Sierra Calle 11. La Ley 1437 de 2011 asignó la misión unificadora al Consejo de Estado, como tribunal supremo de lo contencioso-administrativo.

Con ello, el legislador concedió un nuevo alcance a las sentencias de unificación, como fuente formal del derecho y como parámetro del ejercicio de la función administrativa, así lo destacó la Corte Constitucional en la sentencia C-634 de 2011 al sostener: «[…] corresponde a ese alto tribunal la facultad constitucional de delimitar, con fuerza de autoridad, el contenido y alcance de los preceptos legales que guían y delimitan la actividad de los servidores públicos que ejercen función administrativa.

Esto, a su vez, redunda en el cumplimiento de los propósitos previstos por el legislador, consistentes en (i) reconocer a la jurisprudencia que emiten las altas cortes como fuente formal de derecho; (ii) propiciar, a partir de ese reconocimiento, el uso de las reglas de origen judicial por parte de las autoridades administrativas, de modo que se uniforme la aplicación del derecho y se evite la nociva práctica de diferir el reconocimiento de derechos y otras posiciones jurídicas, suficientemente definidas en las sentencias mencionadas, al escrutinio judicial.» 12.

Para dar cumplimiento a lo anterior, el artículo 2717 de la Ley 1437 de 2011 dispone que el Consejo de Estado puede asumir conocimiento de los asuntos pendientes de fallo o decisión interlocutoria, de oficio o a solicitud de parte, por remisión de las secciones o subsecciones o de los tribunales o a petición de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado o del Ministerio Público, que ameriten la expedición de una sentencia de unificación jurisprudencial, por razones de importancia jurídica, trascendencia económica o social o necesidad de sentar o unificar jurisprudencia o precisar su alcance o resolver las divergencias en su interpretación. 13.

Igualmente, la norma prevé que, para asumir el trámite a solicitud de parte o de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, la petición debe formularse hasta antes de que se registre ponencia de fallo, con la exposición de las circunstancias que imponen el conocimiento del proceso y las razones por las cuales se considera necesario que se emita una sentencia de unificación. Si la solicitud proviene de un consejero de Estado, del tribunal administrativo o del Ministerio público no se aplica la limitación referida. 2.3.2.

Los presupuestos para tramitar la solicitud de unificación 14. El presente asunto cumple con los presupuestos procesales que permiten a la Sección Segunda efectuar el estudio de las razones que, en criterio del Ministerio Público, ameritan un pronunciamiento a través de una sentencia de unificación. Ciertamente, el proceso se tramita en segunda instancia en esta corporación, se encuentra pendiente de fallo y la solicitud está debidamente sustentada. 15.

En esas condiciones, es procedente el estudio que permita determinar si la Sección Segunda debe avocar el conocimiento del presente asunto para los efectos señalados en el artículo 271 del CPACA. 2.3.3. Estudio de la solicitud de unificación 7 Modificado por el artículo 79 de la Ley 2080 de 2021. 7 7 Radicado: 05001-23-33-000-2019-01898-01 (6112-2022) Demandante: Gladys de Jesús Sierra Calle 16.

El agente del Ministerio Público solicita que la Sección Segunda del Consejo de Estado dicte una sentencia de unificación en la que defina el criterio jurídico que debe aplicarse para decidir la condena en costas en los procesos como el presente. Es decir, que se determine de forma unívoca la interpretación que debe darse al texto normativo contenido en el artículo 188 del CPACA que regló la condena en costas dentro de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y, particularmente, en los procesos que definan asuntos pensionales como el que se estudia.

La petición se fundamenta en la supuesta diversidad de posturas que en la actualidad existen sobre el tema entre las subsecciones A y B de esta sección. 17. Consultados los antecedentes jurisprudenciales proferidos por esta sección al decidir sobre la imposición de la condena en costas en materia pensional en vigencia de la Ley 1437 de 2011, normativa que rige el actual caso, es posible identificar dos etapas en los pronunciamientos efectuados por las subsecciones A y B. 18.

En efecto, en un primer momento se distanciaron al interpretar el artículo 188 del CPACA y luego armonizaron su postura frente a la aplicación de la norma. Para efectos de resolver la petición del Ministerio Público se hará un recuento de ambos periodos para determinar si en la actualidad existe disparidad de criterios que amerite proferir una sentencia de unificación jurisprudencial.

(i) Primer período. Desde la entrada en vigor del artículo 188 del CPACA hasta antes de la Ley 2080 de 2021 19. A partir del año 2016 las subsecciones A y B de la Sección Segunda acogieron posturas disimiles para definir la condena en costas a la luz de lo dispuesto en el original artículo 188 del CPACA, en los casos en los que se discutían temas pensionales. 20.

En efecto, la Subsección B, en un principio, coincidió con la tesis expuesta por la Subsección A en la sentencia del 19 de enero de 20158, en la que al analizar el artículo 188 del CPACA se concluyó que, aunque la norma no conservó la parte del artículo 171 del CCA que establecía que la condena en costas se debía imponer «[…] teniendo en cuenta la conducta asumida por las partes […]», ello no significó que procedía de forma automática en contra de la parte vencida en el juicio porque era necesario examinar otros factores como su conducta y la causación de las costas, pues una interpretación en ese sentido se compaginaba con lo previsto en el artículo 365 del CGP. 21.

La subsección B replicó esta postura en el año 2016 de la siguiente manera9: «[…] Por otra parte, frente al segundo punto de insatisfacción del actor, dirá la Sala que difiere de la interpretación objetiva que el a quo dedujo del artículo 188 del CPACA, esto es, imposición de condena en costas de pleno derecho a la parte vencida, sin más consideraciones, tal como acontece en la actividad procesal propia 8 Radicado 25000-23-42-000-2012-00701-01 (4583-13).

Demandante Ivonne Ferrer Rodríguez. Demandado Colpensiones. 9 Sentencia del 1 de diciembre de 2016, radicado 70001-23-33-000-2013-00065-01 (1908-01). 8 8 Radicado: 05001-23-33-000-2019-01898-01 (6112-2022) Demandante: Gladys de Jesús Sierra Calle de los asuntos civiles, comerciales, de familia y agrarios, en virtud del mandato contenido en el artículo 365 del Código General del Proceso (CGP).

En ese orden, la referida norma especial que regula la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso-administrativo dispone: Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.

La lectura interpretativa que la Sala otorga a la citada regulación especial gira en torno al significado del vocablo disponer, cuya segunda acepción es entendida por la Real Academia Española como «2. tr. Deliberar, determinar, mandar lo que ha de hacerse». Ello implica que disponer en la sentencia sobre la condena en costas no presupone su causación per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que estas sean impuestas, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución (artículo 366 del CGP).

En tal virtud, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones (civil, comercial, de familia y agraria), donde la responsabilidad en materia de costas siempre es objetiva (artículo 365 del CGP), corresponde al juez de lo contencioso- administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma.

Ese juicio de ponderación supone que el reproche hacia la parte vencida esté revestido de acciones temerarias o dilatorias que dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento, cuando por ejemplo sea manifiesta la carencia de fundamento legal de la demanda, excepción, recurso, oposición o incidente, o a sabiendas se aleguen hechos contrarios a la realidad; se aduzcan calidades inexistentes; se utilice el proceso, incidente o recurso para fines claramente ilegales o con propósitos dolosos o fraudulentos; se obstruya, por acción u omisión, la práctica de pruebas; se entorpezca el desarrollo normal y expedito del proceso; o se hagan transcripciones o citas deliberadamente inexactas (artículo 79 CGP) […]». 22.

La tesis expuesta por la Subsección B se mantuvo durante toda la vigencia del artículo 188 del CPACA original [sin la reforma introducida por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021] en los casos que decidieron temas laborales, específicamente pensionales, lo que puede evidenciarse en sus pronunciamientos en los años 201710, 201811, 201912, 202013 y 202114. 23.

Por su parte, la Subsección A cambió la postura antedicha al proferir la sentencia del 7 de abril de 2016 dictada en el proceso con radicado 13001-23-33-000-2013- 00022-01 (1291-14) en la que resolvió sobre el reconocimiento de una pensión gracia y, además, decidió no acoger tal tesis. En esta providencia, la Subsección reinterpretó el artículo 188 del CPACA original y al hacerlo planteó el criterio denominado «objetivo-valorativo» para la imposición de las costas. 10 Sentencia del 13 de julio de 2017, radicado 81001-23-33-000-2013-00025-01 (2051-14). 11 Sentencia del 26 de noviembre de 2018, radicado 85001-23-33-000-2013-00271-01 (0538-2015); 31 de octubre de 2018, radicado 170001-23-33-000-2015-00255-01 (0173-2018); 12 Sentencia del 25 de noviembre de 2019, radicado 08001-23-33-000-2013-00738-01 (3829-2015); 21 de octubre de 2019, radicado 20001-23-33-000-2013-00172-01 (0941-2015); 28 de marzo de 2019, radicado 05001-23-33-000-2013-01339-01 (0474-2015). 13 Sentencias del 27 de noviembre de 2020, radicado 41001-23-33-000-2013-00445-01, del 27 de noviembre de 2020, radicado 17001-23-33-000-2016-00914-01 (5558-2018); 20 de noviembre de 2020, radicado 18001-23-33-000-20118-00098-01 (1219-2019). 14 Sentencia del 11 de noviembre de 2021, radicado 63001-23-33-000-2019-00037-01 (1311-20) 9 9 Radicado: 05001-23-33-000-2019-01898-01 (6112-2022) Demandante: Gladys de Jesús Sierra Calle 24.

Según esta postura, el artículo 188 del CPACA cambió el criterio «subjetivo» que previa el artículo 171 del CCA y estableció el «objetivo», en virtud del cual el juez al definir la condena en costas solo debía valorar (i) que la parte hubiese resultado vencida en el juicio; y (ii) que las costas se hubiesen causado y fueran comprobables.

Ello, en concordancia con lo preceptuado en el artículo 365 del CGP. 25. De este modo, la nueva postura descartó que debiera tenerse en cuenta la conducta de las partes para decidir sobre la condena en costas, esto es, si se actuó de mala fe o con temeridad durante el trámite del proceso. Así, se apartó de la tesis que aplicaba la Subsección B. La posición se fijó en los siguientes términos: «[…] El análisis anterior permite las siguientes conclusiones básicas sobre las costas: a) El legislador introdujo un cambio sustancial respecto de la condena en costas, al pasar de un criterio “subjetivo” -CCA- a uno “objetivo valorativo” -CPACA-. b) Se concluye que es “objetivo” porque en toda sentencia se “dispondrá” sobre costas, es decir, se decidirá, bien sea para condenar total o parcialmente, o bien para abstenerse, según las precisas reglas del CGP. c) Sin embargo, se le califica de “valorativo” porque se requiere que en el expediente el juez revise si las mismas se causaron y en la medida de su comprobación. Tal y como lo ordena el CGP, esto es, con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad del abogado efectivamente realizada dentro del proceso.

Se recalca, en esa valoración no se incluye la mala fe o temeridad de las partes. d) La cuantía de la condena en agencias en derecho, en materia laboral, se fijará atendiendo la posición de los sujetos procesales, pues varía según sea la parte vencida el empleador, el trabajador o el jubilado, estos últimos más vulnerables y generalmente de escasos recursos, así como la complejidad e intensidad de la participación procesal (Acuerdo núm. 1887 de 2003 Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura). e) Las estipulaciones de las partes en materia de costas se tendrán por no escritas, por lo que el juez en su liquidación no estará atado a lo así pactado por éstas. f) La liquidación de las costas (incluidas las agencias en derecho), la hará el despacho de primera o única instancia, tal y como lo indica el CGP, previa elaboración del secretario y aprobación del respectivo funcionario judicial. g) Procede condena en costas tanto en primera como en segunda instancia. […]»15. 26.

La Subsección A reiteró esta tesis en múltiples pronunciamientos durante los años posteriores. Así, se constata en las sentencias de 201716, 201817, 201918, 202019 y 202120. 15 Sentencia del 7 de abril de 2016 dictada en el proceso con radicado 13001-23-33-000-2013-00022- 01 (1291-14) 16 Sentencia del 17 de agoto de 2017, radicado 81001-23-39-000-2015-00006-01 (0468-17). 17 Sentencia del 28 de noviembre de 2018, radicado 73001-23-33-000-2014-00622-01 (3818-15); sentencia del 31 de octubre de 2018, radicado 23001-23-33-000-2014-00387-01 (3637-15); sentencias del 29 de agosto de 2018, radicado 25000-23-42-000-2013-05087-01 (3824-16); del 12 de agosto de 2018, radicado 68001-23-33-000-2015-00250-01 (1814-17). 18 Sentencia del 9 de diciembre de 2019, radicado 25000-23-42-000-2013-03647-01 (1354-15); sentencia del 2 de dije,bre de 2019, radicado 15001-23-33-000-2016-00821-01 (3291-01). 19 Sentencia del 3 de diciembre de 2020, radicado 18001-23-33-000-2013-00086-01 (0745-15); sentencia del 26 de noviembre de 2020, radicado 88001-23-33-000-2016-00004-01 (2913-17); 18 de noviembre de 2020, radicado 17001-23-33-000-2016-00291-01 (2034-19). 20 Sentencia del 2 de diciembre de 2021, radicado 08001-23-31-000-2014-01019-01 (2665-19). 10 10 Radicado: 05001-23-33-000-2019-01898-01 (6112-2022) Demandante: Gladys de Jesús Sierra Calle 27.

Como se advierte, desde el año 2016 las Subsecciones A y B de la Sección Segunda tuvieron criterios diferentes para impartir la condena en costas en los procesos en los que se discutían derechos laborales, específicamente de tipo pensional. Ello ocasionó que los procesos fallados en vigencia del artículo 188 del CPACA original se resolvieran de forma disímil en este tema, pues mientras en algunos se evaluaba la conducta de las partes para proferir la condena [tesis subjetiva de la Subsección B], en otros simplemente se verificaba si las costas se causaron y si se comprobaron [tesis objetivo-valorativa de la Subsección A]. 28.

Las tesis expuestas se aplicaban tanto para resolver los recursos de apelación contra la condena en costas en primera instancia, como para decidir sobre esta en segunda. (ii) Segundo período. Desde la entrada en vigor del artículo 47 de la Ley 2080 de 2021 que adicionó el artículo 188 del CPACA hasta la actualidad 29. El artículo 47 de la Ley 2080 de 2021 adicionó al artículo 188 del CPACA un último inciso en el que dispuso que «[e]n todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal […]». 30.

Con la reforma aludida, la Subsección B afianzó la tesis subjetiva que ya venía sosteniendo para decidir sobre la condena en costas. Ello se evidencia en que mantuvo su postura en las decisiones dictadas en los años posteriores a la vigencia de la Ley 2080 de 202121. Ciertamente, «la manifiesta carencia de fundamento legal» corresponde a uno de los supuestos en los que el artículo 79 del CGP admite que se presuma que «ha existido temeridad o mala fe». 31.

Por el contrario, la Subsección A continuó con la tesis del criterio «objetivo- valorativo» aun en vigencia del artículo 47 de la Ley 2080 de 2021 que adicionó el artículo 188 del CPACA. Así, aplicó lo señalado en la sentencia del 7 de abril de 2016 en diversos pronunciamientos por los años 202122, 202223 y parte del 202324, para resolver la cuestión cuando decidía los recursos de apelación contra las sentencias que condenaban en costas en primera instancia y para decidir sobre esta en segunda. 32.

Sin embargo; la Subsección A cambió de tesis y acogió la subjetiva a partir del mes de junio de 2023 para decidir los casos en los que se profirió la sentencia de 21 Pueden consultarse las siguientes sentencias: del 20 de enero de 2022, radicado 05001-23-33- 000-2015-00531-01 (1184-19); del 13 de enero de 2023, radicado 73001-23-33-000-2016-00570-01 (1140-2018); 22 Ver: sentencia del 21 de enero de 2021, radicado 18001-23-33-000-2014-00055-01 (3869-15); sentencia del 28 de enero de 2021, radicado 17001-23-33-000-2016-00885-01 (3917-19); sentencia del 25 de noviembre de 2021, radicado 19001-23-33-000-2018-00029-01 (1622-20); sentencia del 18 de noviembre de 2021, radicado 05001-23-33-000-2016-02626-01 (3138-20); sentencia del 18 de noviembre de 2021, radicado 01001-23-33-000-2014-01731-01 (2881-20). 23 Se pueden consultar las siguientes sentencias: del 20 de enero de 2022, radicado 25000-23-42- 000-2014-00146-01 (6134-2019); del 7 de abril de 2022, radicado 050001-23-33-000-2017-02411- 01 (0993-2021); del 17 de noviembre de 2022, radicado 17001-23-33-000-2016-00720-01 (5444- 2018). 24 Sentencia del 19 de enero de 2023, radicado 20001-23-33-000-2018-00321-01 (3752-2021); del 2 de marzo de 2023, radicado 25000-23-42-000-2016-03628-01 (0423-2019); del 18 de mayo de 2023, radicado 08001-23-33-000-2016-00741-01 (2441-2022). 11 11 Radicado: 05001-23-33-000-2019-01898-01 (6112-2022) Demandante: Gladys de Jesús Sierra Calle primera y de segunda instancia en vigencia de la Ley 2080 de 2021.

Así se precisó en la siguiente providencia del 22 de ese mes y año25: «[…] Sobre la condena en costas, es importante aclarar que la jurisprudencia de la Subsección A del Consejo de Estado venía aplicando el criterio objetivo valorativo consagrado en el art. 188 de la Ley 1437 de 2011, según el cual en toda sentencia el juez procederá a su reconocimiento cuando encuentre demostrado en el proceso que estas se causaron, sin que en esa valoración fuera relevante analizar si las partes actuaron de manera temeraria, mal intencionada o de mala fe, no obstante, dicho criterio fue variado con la adición introducida por el art. 47 de la Ley 2080 de 2021, en el que se indica que la condena en costas es viable, siempre y cuando se acredite que la parte vencida obró con manifiesta carencia de fundamento legal.

Teniendo en cuenta el cambio introducido por el legislador en la materia, la Subsección A aclara que adoptará una nueva postura en la cual, en las sentencias proferidas a la luz de la nueva normativa se deberá analizar la conducta realizada por las partes en el proceso, entre ello, si se presentó o no, carencia de fundamentación jurídica conforme a lo señalado en el inciso 2 del art. 188 de la Ley 1437 de 2011.

En el presente caso, aplicando el criterio anunciado, se observa de los fundamentos del recurso de apelación y de su oposición que no se presenta una carencia de fundamentación legal que dé lugar a la condena en costas. Contrario a ello, ambas partes en sus escritos manifestaron argumentos razonables en defensa jurídica de sus intereses, en consecuencia, no se impondrá condena en costas en esta instancia […]».

(Se resalta). 33. Según se advierte, la Subsección A decidió abandonar la tesis del criterio «objetivo-valorativo» y acoger la subjetiva en la que es preciso examinar la conducta de las partes. Tal decisión obedeció a una nueva interpretación que hizo del artículo 188 del CPACA a la luz de la adición que hizo a la norma el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021 y se ha replicado en múltiples providencias proferidas después del mes de junio de 202326 para los casos resueltos en vigencia de esta normativa, la cual indicar que debe analizarse si la demanda se presentó con manifiesta carencia de fundamento legal, supuesto que, se reitera, establece el artículo 79 del CGP como presunción de la mala fe o temeridad en la actuación de las partes. 34.

Ahora bien, esta nueva interpretación se compaginó con la que la Subsección B ha sostenido antes y después de la vigencia de la reforma aludida. Sin embargo, las subsecciones no coinciden totalmente en la aplicación de la tesis subjetiva, puesto que la Subsección A solo aplica esta para decidir los casos que se decidan en vigencia de la Ley 2080 de 2021.

Por lo tanto, descartó aplicarla para aquellos regidos por el artículo 188 del CPACA original. Así lo ha señalado al resolver los recursos de apelación en los que se discutía la condena en costas en primera 25 Sentencia del 22 de junio de 2023, radicado 25000-23-42-000-2019-01700-01 (3517-2021); del 25 de enero de 2024, radicado 050001-23-33-000-2017-01409-01 (0570-2023); del 20 de junio de 2024, radicado 25000-23-42-000-2017-04521-01 (2878-2019); del 4 de julio de 2024, radicado 68001-23- 33-000-2016-00199-01 (2466-2019); del 7 de noviembre de 2024, radicado 50001-23-33-000-2018- 00212-01 (2428-2023); del 12 de septiembre de 2024, radicado 73001-23-33-000-2015-00407-01 (5846-2018); del 23 de octubre de 2024, radicado 05001-23-33-000-2020-00600-01 (7813-2023); del 7 de noviembre de 2024, radicado 50001-23-33-000-2018-00212-01 (2428-2023); del 30 de enero de 2025, radicado 68001-23-33-000-2017-01506-01 (6740-2023); del 30 de enero de 2025, radicado 05001-23-33-000-2018-01976-01 (5497-2019). 26 Sentencia del 29 de junio de 2023, radicado 05001-23-33-000-2013-01921-01 (2911-2020). 12 12 Radicado: 05001-23-33-000-2019-01898-01 (6112-2022) Demandante: Gladys de Jesús Sierra Calle instancia proferida antes de la reforma aludida.

Al respecto, en estos casos la Subsección A ha señalado lo siguiente27: «[…] Finalmente, y en lo que respecta a la condena en costas, dirá la Sala que el régimen legal bajo el cual fueron impuestas -artículo 180 de la Ley 1437 de 2011, sin la modificación de la Ley 2080 de 2021- viene determinado por un criterio objetivo que se activa frente a la parte que es vencida en el proceso.

Es decir, para su imposición no se requiere examinar la conducta desplegada por el condenado. En este contexto, esta Subsección venía sosteniendo que este tipo de sanción se abría paso en la medida en que se comprobara su causación bajó los criterios fijados en el artículo 365 del CGP. Guiada por estas anotaciones, la Sala considera que la condena en costas que ahora se reprocha devino del análisis discrecional del fallador de primera instancia bajo el imperio del criterio objetivo definido en el artículo 188 íbidem, por lo que, se concluye, se encuentra ajustada a derecho […]».

(Negrilla fuera del texto original). 35. La Subsección A en la actualidad aplica el criterio «objetivo-valorativo» en los términos expuestos, para decidir los recursos de apelación en los que se discute la condena en costas impuesta en sentencias de primera instancia proferidas antes de la entrada en vigor de la Ley 2080 de 202128. 36.

En ese sentido, se puede concluir que cuando se presenta el supuesto de hecho referido existe divergencia de criterios entre la Subsección A y la Subsección B, pues esta aplica la tesis subjetiva sin distinguir si la condena en costas impuesta en primera instancia fue antes o después de la entrada en vigencia del artículo 47 de la Ley 2080 de 2021.

En las demás situaciones, actualmente no hay disparidad de criterios entre las subsecciones porque ambas se guían por el criterio subjetivo desde el mes de junio de 2023 en aplicación de la norma mencionada. 37. Por lo anterior, en caso de decidirse en favor de dictar una sentencia de unificación en materia de costas en asuntos de carácter laboral, específicamente en temas pensionales que es el que trata el presente caso, solamente sería viable para determinar si para las condenas en costas impuestas en sentencias de primera instancia dictadas antes de la entrada en rigor del artículo 47 de la Ley 2080 de 2021 debe aplicarse el criterio objetivo-valorativo o el subjetivo. 2.4.

Análisis del caso concreto para asumir el conocimiento para efectos de unificación 38. El agente del Ministerio Público solicita que la Sección Segunda del Consejo de Estado dicte una sentencia de unificación en la que defina el criterio jurídico que debe aplicarse para decidir la condena en costas de acuerdo con lo previsto en el artículo 188 del CPACA.

A su juicio, en la actualidad existe diversidad de criterios sobre este tema entre las subsecciones A y B de esta sección. 39. Pues bien, según se expuso en precedencia, a partir del mes de junio de 2023 las subsecciones mencionadas acogieron al unísono el criterio subjetivo para resolver sobre la condena en costas en los casos decididos en vigencia de la Ley 27 Sentencia del 4 de julio de 2024, radicado 68001-23-33-000-2016-00199-01 (2466-2019). 28 Ver las siguientes sentencias: del 20 de junio de 2024, radicado 25000-23-42-000-2017-04521-01 (2878-2019); del 4 de julio de 2024, radicado 68001-23-33-000-2016-00199-01 (2466-2019).del 28 de noviembre de 2024, radicado 17001-23-33-000-2015-00440-01 (3960-2018). 13 13 Radicado: 05001-23-33-000-2019-01898-01 (6112-2022) Demandante: Gladys de Jesús Sierra Calle 2080 de 2021.

Asimismo, se aclaró que únicamente existe disparidad de posiciones en aquellos eventos en que tal condena se dictó en primera instancia antes de la vigencia de la norma aludida, único supuesto en el que la Subsección A al resolver la apelación acoge el criterio «objetivo-valorativo», contrario al subjetivo que predica la Subsección B. 40.

En el presente asunto, el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Quinta Mixta, dictó la sentencia de primera instancia en la que impuso la condena en costas el 28 de febrero de 2022. Ello quiere decir que la apelación presentada contra el fallo en este punto específico debe resolverse a la luz del artículo 188 del CPACA con la adición que le hizo el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021. 41.

Así las cosas, es claro que el supuesto de hecho aludido descarta que pueda proferirse una sentencia de unificación en este proceso, por cuanto (i) la condena en costas de primera instancia no se dictó antes de la entrada en vigor de la Ley 2080 de 2021; y (ii) al interior de la Sección no hay disparidad de tesis para decidir el objeto del recurso de apelación. 42.

En definitiva, la situación fáctica y jurídica del caso que se examina no permite dilucidar la controversia que existe respecto de la condena en costas impuesta antes de la vigencia de la Ley 2080 de 2021, pues no es un tema que esté sujeto a discusión en el recurso de apelación. Al ser así, es inviable fijar alguna regla de unificación con carácter vinculante, puesto que no sería la razón de la decisión que definiría el caso concreto. 43.

Lo antes expuesto es suficiente para que la Sala de Sección se abstenga de avocar conocimiento de este caso para efectos de dictar una sentencia de unificación. 3. Conclusión 44. El presente caso no cumple con los supuestos para que el Consejo de Estado avoque conocimiento del asunto y emita una sentencia de unificación conforme con el artículo 271 del CPACA.

Ello por cuanto, sobre los elementos fácticos y jurídicos bajo los cuales debe resolverse el caso no existe controversia en torno a la aplicación de criterios para la imposición de la condena en costas, comoquiera que la de primera instancia no se dictó antes de la entrada en vigor de la Ley 2080 de 2021 y al interior de la Sección no hay disparidad de tesis para decidir el recurso de la apelación cuando deba aplicarse esta norma. 45.

En consecuencia, la sección no avocará conocimiento del presente asunto y se continuará con el trámite del proceso. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda

RESUELVE

Primero. No avocar el conocimiento del presente asunto para proferir sentencia de unificación jurisprudencial, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de 14 14 Radicado: 05001-23-33-000-2019-01898-01 (6112-2022) Demandante: Gladys de Jesús Sierra Calle esta providencia. Segundo. Notificar esta providencia en los términos del artículo 205 del CPACA.

Tercero. Ejecutoriada esta providencia, ingresar el expediente al despacho del magistrado ponente para lo de su cargo. La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmada electrónicamente Aclara voto JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmada electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmada electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmada electrónicamente JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Firmada electrónicamente Con aclaración de voto JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmada electrónicamente