Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D. C., doce (12) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001 03 15 000 2024 03940 00 Demandante: Dieciséis 9 Films SAS Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C Temas: Tutela contra providencia judicial.
Medio de control de controversias contractuales. Rechazo de la demanda por falta del requisito de procedibilidad. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA 1. Antecedentes 1.1. La solicitud de tutela El señor Luis Alberto Garavito Beltrán actuando como representante legal de la sociedad Dieciséis 9 Films SAS promueve acción de tutela contra la providencia del 6 de junio de 2024 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C, que confirmó el auto del 24 de enero de 2024, dictado por el Juzgado Sesenta y Tres Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, mediante el cual rechazó la demanda por no haber agotado el requisito de procedibilidad de la conciliación extrajudicial. 1.2.
Pretensiones 2 Radicado: 11001 03 15 000 2024 03940 00 Demandante: Dieciséis 9 Films SAS La sociedad accionante formula las siguientes súplicas: PRIMERA.- Se ampare en favor de la persona jurídica DIECISÉIS 9 FILMS S.A.S, sus derechos fundamentales al debido proceso, su derecho al acceso a la administración de justicia, contenidos en los artículo[s] 29 y 229 superior.
SEGUNDA.- Se declare sin efectos jurídicos la decisión emitida por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA – SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN C, el día 6 de junio de 2024, expedida con ocasión del trámite de [apelación auto rechaza demanda] dentro del proceso ordinario, medio de control de CONTROVERSIAS CONTRACTUALES, identificado con el radicado 11001-33-43-063-2023-00353-01.
TERCERA.- Como consecuencia de lo anterior, se ordene al Tribunal accionado, emitir una nueva decisión que incluya dentro de su motivación la garantía efectiva de aplicar para la demandante [en su integridad] el derecho fundamental al debido proceso, y pronunciarse de fondo, respecto del problema jurídico planteado desde la primera instancia, en el sentido de determinar si la medida cautelar de suspensión […] de «(…) la ejecución contractual, pago y liquidación del contrato estatal […] CTO 621-2023 celebrado entre TEVEANDINA S.A.S. y PRIME PRODUCCIONES S.A., el pasado 21 de julio de 2023 (…)», era o no de aquellas de contenido patrimonial, tomando en consideración lo previsto en los artículos 161 del C.P.A.C.A. y 613 del C.G.P., junto con lo analizado por el H. Consejo de [E]stado en sentencia del 6 de octubre de 2017, dentro del radicado […] 25000-23-41-000- 2015-00554-01;
Ponente Dr. [Roberto Augusto Serrato Valdés] CUARTA: (sic) Se dé aplicación al precedente judicial fijado por el […] Consejo de Estado en casos con supuestos de hecho y de derecho similares al reclamado por la aquí accionante; y en caso de que el Tribunal se aparte de él, exponga en la parte motiva de la sentencia la relación de motivos y razones que lo llevan a no aplicar las decisiones judiciales ya tomadas con anterioridad por jueces de igual y superior jerarquía. QUINTA: (sic) Que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Tercera – Subsección C, al momento de resolver nuevamente el recurso de apelación, efectué adecuadamente la verificación objetiva de los argumentos expuestos, a la luz de las normas constitucionales, principalmente el artículo 29, 229 superiores y artículo 161 del C.P.A.C.A. y 613 del C.G.P., cuya motivación se suplica, quede incluida en la providencia a modo tal que pueda ser identificado un estudio de lo que constituye o no una medida cautelar de CONTENIDO PATRIMONIAL. 1.3.
Hechos de la solicitud Como hechos relevantes, la accionante señala los siguientes: i) El 27 de octubre de 2023, sin agotar el requisito de procedibilidad interpuso medio de control de controversias contractuales con el propósito de obtener la nulidad de la Resolución 17 del 19 de julio de 2023, mediante la cual se adjudicó el Contrato CTO 3 Radicado: 11001 03 15 000 2024 03940 00 Demandante: Dieciséis 9 Films SAS 621-2023 celebrado el 21 de julio de 2023 entre TEVEANDINA SAS (Canal Trece) y Prime Producciones S. A. Con el libelo se presentó memorial con solicitud de medidas cautelares ii) Mediante providencia del 15 de noviembre de 2023, se inadmitió la demanda para que se allegara certificado de existencia y representación legal de TEVEANDINA SAS, se ajustaran los valores especificados en el acápite de pretensiones y se aportara prueba del agotamiento del requisito de procedibilidad. iii) En auto del 24 de enero de 2024, el Juzgado Sesenta y Tres Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bogotá dispuso el rechazo del medio de control.
Inconforme con esa decisión se formuló oportunamente recurso de reposición y en subsidio de apelación que fue concedido a través de proveído del 15 de febrero de 2024 ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera. iv) Por medio de providencia del 6 de junio de 2024, notificada el 22 de julio de 2024, el Tribunal confirmó el auto recurrido bajo el argumento de que entre las características principales de la suspensión provisional de los efectos de los actos están su naturaleza cautelar, temporal y accesoria, tendiente a evitar que sean contrarios al ordenamiento jurídico y puedan continuar surtiendo efectos, mientras se decide de fondo sobre su constitucionalidad o legalidad en el proceso en el que se hubiere decretado la medida. v) En ese sentido se incurrió en vía de hecho en la referida decisión por la ausencia de motivación o incongruencia del superior al momento de desatar la alzada, porque precisamente el problema jurídico a debatir era estudiar si la medida cautelar de suspensión de «la ejecución contractual, pago y liquidación del contrato estatal […] tenía o no un contenido patrimonial para obviar el requisito de la conciliación prejudicial». 1.4.
Fundamentos jurídicos La accionante alega que con la providencia objeto de censura se vulneraron sus derechos al debido proceso, al acceso a la administración de justicia, al trabajo, al 4 Radicado: 11001 03 15 000 2024 03940 00 Demandante: Dieciséis 9 Films SAS mínimo vital y a la igualdad y se incurrió en defecto sustantivo, desconocimiento del precedente judicial y violación directa de la Constitución, por las siguientes razones: i) El Tribunal omitió que el objeto y finalidad de la apelación establecida en el artículo 320 del Código General del Proceso no es otro que el superior examine los reparos concretos formulados por el recurrente, para que la decisión sea revocada o reformada, lo que habría dado lugar a que resolviera de manera completamente diferente, esto es, estudiara si la medida cautelar de suspensión de la ejecución contractual, pago y liquidación del Contrato CTO 621-2023 celebrado entre TEVEANDINA SAS y Prime Producciones S. A. el 21 de julio de 2023, era de aquellas de contenido patrimonial, así mismo, desconoció los supuestos normativos contenidos en los artículos 161 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) y 613 de la Ley 1564 de 2012. ii) A pesar de que existe jurisprudencia, específicamente la providencia emitida por el Consejo de Estado el 6 de octubre de 2017 dentro del radicado 25000 23 41 000 2015 00554 01, ponente doctor Roberto Augusto Serrato Valdés, que avala la rectificación en relación con la determinación de los efectos patrimoniales de la medida pedida, la autoridad accionada se abstuvo de aplicarla, lo que cobra mayor relevancia, si se tiene en cuenta que de ello dependía el estudio de un delito de falsedad documental acaecido durante el proceso de selección, que también debe ser conocido por el juez natural. iii) Igualmente, se desacataron los preceptos 29 y 229 de la Constitución Política, en tanto no hubo un pronunciamiento acorde a los hechos y fundamentos recurridos, de modo que se quebrantó el derecho al acceso a la administración de justicia. 1.5.
Actuación procesal 1.5.1. La acción de tutela se inadmitió por auto del 1.º de agosto de 2024, en el que se requirió al señor Luis Alberto Garavito Beltrán para que allegara certificado de existencia y representación reciente de la sociedad Dieciséis 9 Films SAS, en la que se acreditara que es su representante legal. El 8 de agosto de 2024 se radicó memorial 5 Radicado: 11001 03 15 000 2024 03940 00 Demandante: Dieciséis 9 Films SAS de subsanación. 1.5.2.
Mediante proveído del 20 de agosto de 2024, se admitió la solicitud de amparo y ordenó notificar a los magistrados del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C, como demandados. Así mismo, se dispuso la notificación a TEVEANDINA SAS y a Canal Trece, al haber actuado dentro del medio de controversias contractuales con radicación 11001 33 43 063 2023 00353 00 [01], como terceros interesados en las resultas de este proceso, para que dentro del término de tres días y en uso de su derecho de defensa, rindieran el respectivo informe. 1.6.
Intervenciones 1.6.1. Del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C. El magistrado Fernando Iregui Camelo solicita se declare improcedente la acción interpuesta o, en su defecto, se nieguen las pretensiones, por lo siguiente: i) La presente solicitud no cumple con los requisitos para su procedencia, pues la accionante busca reabrir un debate ya concluido en la instancia ordinaria, en la que no se advierte una actuación arbitraria o ilegítima por parte de esa corporación. ii) De las diligencias surtidas dentro del medio de control se concluye que el asunto fue resuelto conforme con los argumentos esgrimidos en el recurso de apelación y atendiendo las razones por las cuales el Juzgado Sesenta y Tres Administrativo del Circuito de Bogotá rechazó la demanda. iii) Los alegatos expuestos en la acción de tutela corresponden al tema ya debatido dentro del juicio ordinario, ya que se dirimió el cuestionamiento sobre si las medidas cautelares solicitadas correspondían a pedimentos de carácter patrimonial o no, con lo que la accionante buscaba evitar la obligación de agotar el requisito de conciliación prejudicial ante el Ministerio Público previo a acudir a la jurisdicción contencioso- administrativa. 6 Radicado: 11001 03 15 000 2024 03940 00 Demandante: Dieciséis 9 Films SAS iv) No se vulneraron los derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia, al trabajo, al mínimo vital, y a la igualdad, comoquiera que el auto del 6 de junio de 2024 no incurrió en vía de hecho como lo aduce la parte actora; por el contrario, se analizaron los puntos expuestos en el recurso de apelación y se confirmó que las medidas cautelares no son de carácter patrimonial, por lo que no resultaba plausible incoar el medio de control sin las exigencias previstas en los artículos 35, 36 y 37 de la Ley 640 de 2001 en concordancia con el artículo 161 de la Ley 1437 de 2011. 1.6.2.
Del Canal Regional de Televisión (TEVEANDINA SAS, CANAL TRECE). El señor Jhon Alejandro Linares Camberos, gerente y representante legal, pide desestimar las pretensiones invocadas por la parte actora y rinde informe en los siguientes términos: i) Es preciso señalar que el Canal Regional de Televisión TEVEANDINA SAS y Canal Trece es la misma entidad, como consta en el certificado expedido por la Cámara de Comercio de Bogotá que se allega, ello porque en auto del 20 de agosto de 2024, se relaciona como si fueran entes diferentes, razón por la cual se aclara que es una sola persona jurídica. ii) Las decisiones de los despachos judiciales intervinientes en el proceso 11001 33 43 063 2023 00353 00 [01] se encuentran ajustadas a derecho, al exigir el cumplimiento del requisito de procedibilidad contemplado en los artículos 161, 162 y 166 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) que llevó a que se confirmara el rechazo de la demanda como lo establecen los artículos 169 y 170 ibidem y demás normas concordantes. iii) Además, se advierte que el Contrato 621 de 2023 fue producto de la adjudicación de la Convocatoria Pública 5 de 2023 a través de la Resolución 107 de 2023 a Prime Producciones SAS para la realización del documental Así Suena El Río, el que ya se encuentra ejecutado y recibido a entera satisfacción por la entidad, habiéndose surtido el proceso de liquidación respectivo. 2.
Consideraciones de la Sala 7 Radicado: 11001 03 15 000 2024 03940 00 Demandante: Dieciséis 9 Films SAS 2.1. Competencia Esta Sala es competente para asumir el conocimiento del presente asunto, de acuerdo con el numeral 5.º del artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1983 de 2017, modificado por el Decreto 333 de 2021, según el cual «[l]as acciones de tutela dirigidas contra los Jueces o Tribunales serán repartidas, para su conocimiento en primera instancia, al respectivo superior funcional de la autoridad jurisdiccional accionada» y conforme al inciso segundo del artículo 25 del Acuerdo 80 de 2019,1 que dispone que «las tutelas que sean de competencia del Consejo de Estado en primera instancia y en segunda instancia se someterán a reparto por igual entre todos los magistrados de la Sala de lo Contencioso Administrativo y serán resueltas por la sección o subsección de la cual haga parte el magistrado a quien le haya correspondido el reparto». 2.2.
Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si en el presente caso se cumplen los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales para efecto de estudiar por «vía de excepción» los cuestionamientos que plantea la parte actora contra el auto del 6 de junio de 2024, que profirió el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C, dentro del medio de controversias contractuales con radicación 11001 33 43 063 2023 00353 01. 2.3.
Marco normativo y jurisprudencial 2.3.1. De la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales La acción de tutela fue prevista en el artículo 86 de la Constitución Política como un mecanismo a través del cual toda persona puede reclamar ante los jueces, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos fundamentales «cuando quiera que estos 1 Por medio del cual se expide el reglamento interno del Consejo de Estado. 8 Radicado: 11001 03 15 000 2024 03940 00 Demandante: Dieciséis 9 Films SAS resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública».
El Decreto 2591 de 1991 reglamentó su ejercicio y, en los artículos 11, 12 y 40, estableció la posibilidad de emplearla para controvertir sentencias ejecutoriadas. Sin embargo, aquellos fueron declarados inexequibles por la Corte Constitucional en la Sentencia C-543 de 1992, pues consideró que atentaban contra los principios de la cosa juzgada y de la seguridad jurídica, además de que transgredían la autonomía e independencia judicial y las normas de competencia que fija la Constitución. No obstante, lo anterior, la ratio decidendi de la mentada sentencia abrió la posibilidad para que, de manera excepcional y como mecanismo transitorio, la acción de tutela procediera en aquellos casos en los que «el juez incurriera en dilaciones injustificadas, actuaciones de hecho que desconozcan derechos fundamentales o cuando la decisión pueda causar un perjuicio irremediable».
Bajo este criterio, la jurisprudencia constitucional2 ha evolucionado en torno a la consideración de la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales y ha desarrollado diferentes reglas para su estudio, las cuales, finalmente, convergieron en la Sentencia C-590 de 20053, donde la Corte concentró y diferenció las causales genéricas y específicas de procedibilidad necesarias para verificar la oportunidad del amparo.
Como causales genéricas de procedibilidad señaló las siguientes: (i) que la cuestión sea de evidente relevancia constitucional; (ii) que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial, salvo que se trate de evitar un perjuicio iusfundamental irremediable; (iii) que se cumpla el requisito de la inmediatez, contado a partir del hecho que originó la vulneración;
(iv) cuando se trate de una irregularidad procesal, que se señale, de manera clara, el efecto determinante que tiene en la sentencia; (v) que se identifiquen los hechos que generaron la vulneración, los 2T-079 de 1993, T-158 de 1993, T-173 de 1993, T-231 de 1994, T-118 de 1995, T-492 de 1995, T-567 de 1998, SU-047 de 1999, T-382 de 2001, T-1031 de 2001, T-441 de 2003, T-462 de 2003, T-589 de 2003, T-949 de 2003, T-200 de 2004, T-774 de 2004. 3Reiteradas en las sentencias SU-813 de 2007 y SU-913 de 2009. 9 Radicado: 11001 03 15 000 2024 03940 00 Demandante: Dieciséis 9 Films SAS derechos lesionados y que se haya alegado tal violación en el proceso judicial, siempre que haya sido posible; y (vi) que no se trate de sentencias de tutela.
A su vez, como causales específicas de procedibilidad, recogió las siguientes: defecto orgánico, defecto procedimental absoluto, defecto fáctico, defecto material o sustantivo, error inducido, decisión sin motivación, desconocimiento del precedente, violación directa de la Constitución; resaltando el hecho de que para que proceda el amparo, debe estar plenamente demostrada al menos una de ellas.
El Consejo de Estado, en sentencia del 31 de julio de 2012,4 unificó su jurisprudencia en torno a la procedibilidad excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales, y admitió que debe acometerse su estudio de fondo cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de derechos fundamentales relacionados con el acceso a la administración de justicia, el debido proceso y el derecho de defensa, para lo cual habrá de seguirse los parámetros fijados por la ley y la jurisprudencia. Así mismo, como garantía del principio de la seguridad jurídica, en sentencia del 5 de agosto de 2014,5 acogió un plazo de seis meses, contados a partir de la notificación o ejecutoria de la sentencia, según el asunto, como tiempo razonable para determinar si la acción de tutela contra providencias judiciales se ejercía oportunamente, es decir, con inmediatez, que debe estudiarse según cada caso concreto, de acuerdo con los presupuestos señalados para el efecto por la Corte Constitucional. 2.3.2 De la procedencia excepcional de la acción de tutela contra autos interlocutorios De acuerdo con la jurisprudencia constitucional6 el concepto de providencia judicial comprende tanto las sentencias como los autos que son proferidos por las autoridades judiciales. 4 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.
C.P. María Elizabeth García González. Expediente radicado 11001-03-15-000-2009-01328-01(IJ). 5 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. C.P. Jorge Octavio Ramírez, expediente radicado 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). 6 Ver sentencias T-125 de 2010 y SU-817 de 2010, entre otras. 10 Radicado: 11001 03 15 000 2024 03940 00 Demandante: Dieciséis 9 Films SAS En materia de decisiones adoptadas en autos interlocutorios, la Corte Constitucional ha señalado que estos, por regla general, deben ser discutidos por medio de los recursos ordinarios que el legislador ha dispuesto para el efecto, a excepción de que en el caso objeto de estudio: (i) se evidencie una vulneración o amenaza de los derechos fundamentales de las partes, que no puede ser reprochada mediante otros medios de defensa judicial.
En este evento, la acción constitucional no será procedente cuando han vencido los términos para interponer los recursos ordinarios y la parte afectada no hizo uso de ellos, o cuando fueron utilizados, pero en forma indebida; (ii) a pesar de que existen otros medios, no resultan idóneos para proteger los derechos afectados o amenazados; o (iii) cuando la protección constitucional es urgente para evitar un perjuicio irremediable7 En todo caso, para que proceda, deberán reunirse los «requisitos generales de procedencia» de la acción de tutela y al menos uno de los «requisitos especiales de procedibilidad» de la tutela fijados por la Corte Constitucional. 2.4.
Hechos probados De conformidad con el acervo probatorio, que obra dentro del proceso, se puede establecer lo siguiente: 2.4.1. El 24 de enero de 2024, el Juzgado Sesenta y Tres Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá vencido el término concedido en el auto del 15 de noviembre de 2023, mediante el que se inadmitió la demanda y en virtud de que la sociedad Dieciséis 9 Films SAS presentó escrito de subsanación con el que allegó el certificado de existencia y representación legal de TEVEANDINA SAS, corrigió el número del acto de adjudicación del proceso de selección y contratación objeto de la litis y señaló que no efectuó el agotamiento de la conciliación prejudicial porque se pidieron medidas cautelares de conformidad con lo dispuesto en el parágrafo primero del artículo 590 del Código General de Proceso, dispuso lo siguiente:8 7 Ver al respecto la sentencia T-489 de 2006, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. 8 Índice 2, del expediente electrónico. 11 Radicado: 11001 03 15 000 2024 03940 00 Demandante: Dieciséis 9 Films SAS PRIMERO: RECHAZAR la demanda promovida por la sociedad Dieciséis 9 Film (sic) S.A.S., a través de apoderado judicial, en contra de Teveandina S.A.S. – Canal Trece, conforme a las razones mencionadas en la parte motiva del presente proveído.
SEGUNDO: En firme la providencia, archívese la actuación.
TERCERO: Se EXHORTA a las partes del proceso que todos los memoriales y actuaciones que realicen, deberán ser enviados a todos [los] sujetos procesales y al Ministerio Público […] dentro del horario judicial correspondiente, suministrando los veintitrés (23) dígitos del proceso, en cumplimiento a lo establecido en el artículo 186 del CPACA, en concordancia con el numeral 14 del artículo 78 del CGP, so pena de imponer las sanciones que en derecho corresponda.
CUARTO: Se advierte a las partes que el expediente digital, las actuaciones y memoriales del presente proceso, se encuentran registrados en el aplicativo Samai para su consulta con el número del expediente. 2.4.2. El 14 de febrero de 2024, el Juzgado Sesenta y Tres Administrativo del Circuito de Bogotá, dictó auto dentro del proceso con radicación 11001 33 43 063 2023 00353 00, en el que resolvió lo siguiente:9 PRIMERO: NO REPONER el auto proferido el 24 de enero de 2024, por el cual se rechazó la demanda promovida por Dieciséis 9 Film (sic) S.A.S., contra Teveandina S.A.S. – Canal Trece, por las razones expuestas en esta providencia.
SEGUNDO: CONCEDER en el efecto suspensivo el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la parte demandante, contra el auto proferido el 24 de enero de 2024, por el cual se rechazó la demanda promovida por Dieciséis 9 Film (sic) S.A.S., contra Teveandina S.A.S. – Canal Trece. Por secretaría, remítase las diligencias al Tribunal Administrativo de Cundinamarca –Sección Tercera– reparto, para el trámite del recurso de apelación. […] 2.4.3.
El 6 de junio de 2024, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C, al desatar el recurso de apelación incoado por la parte actora contra el auto del 24 de enero de 2024, decidió lo siguiente:10 PRIMERO: CONFIRMAR el auto del 24 de enero de 2024 proferido por el Juzgado 63 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, que rechazó la demanda, de conformidad con lo expuesto. 9 Índice 2, del expediente electrónico. 10 Índice 17 y 18, del expediente electrónico. 12 Radicado: 11001 03 15 000 2024 03940 00 Demandante: Dieciséis 9 Films SAS SEGUNDO: Ejecutoriada esta decisión, devuélvase el expediente al Juzgado de origen para lo de su competencia. 2.5.
El caso concreto. Análisis de la Sala 2.5.1. Verificación del cumplimiento de las causales generales de procedencia 2.5.1.1. El asunto en estudio «reviste suficiente relevancia constitucional», toda vez que el debate planteado por la accionante gira en torno a la presunta vulneración de sus derechos al debido proceso, al acceso a la administración de justicia, al trabajo, al mínimo vital y a la igualdad. 2.5.1.2.
En el presente caso se «cumple con el requisito de subsidiariedad» en cuanto se censura la providencia que resolvió el recurso de apelación que se interpuso contra el auto que rechazó el medio de control de controversias contractuales con radicación 11001 33 43 063 2023 00353 01. 2.5.1.3. Se «cumple con el requisito de inmediatez», por cuanto la decisión objeto de reproche constitucional data del 6 de junio de 2024, se notificó por estado el 22 de julio de 2024,11 y la presente acción de tutela se radicó en la Ventanilla Virtual de esta corporación el 29 de julio de 2024,12 es decir, dentro del término de los seis meses que señaló esta corporación como prudencial para el ejercicio de la acción de tutela contra providencia judicial. 2.5.1.4.
En el caso «no se cuestiona una irregularidad procesal». 2.5.1.5. Dentro de la demanda de tutela «se identificaron razonablemente los hechos y argumentos frente a los que se alega vulneración». 2.5.1.6. El asunto «no se refiere a una sentencia de tutela», toda vez que la providencia que se cuestiona es aquella que rechazó el medio de control de controversias contractuales. 11 Índice 7, del expediente electrónico 11001 33 43 063 2023 00353 01. 12 Índice 1, del expediente electrónico. 13 Radicado: 11001 03 15 000 2024 03940 00 Demandante: Dieciséis 9 Films SAS Bajo ese contexto, la Sala responde de manera afirmativa el interrogante que se presentó primigeniamente, en el sentido de señalar que se cumplen las exigencias que habilitan el uso de la acción de tutela para rebatir el proveído del 6 de junio de 2024, que emitió el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C. 2.5.2.
Análisis de procedibilidad de la acción de tutela 2.5.2.1. Desarrollo jurisprudencial del defecto sustantivo La Corte Constitucional en Sentencia C-590 de 2005, señala que el «defecto material o sustantivo» se presenta en casos en que se resuelve con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. De acuerdo con el desarrollo jurisprudencial que se ha dado en el tema, una providencia judicial incurre en «defecto material o sustantivo» cuando la autoridad jurisdiccional: 1) aplica una disposición que perdió vigencia por cualquiera de las razones previstas por la normativa, por ejemplo, su inexequibilidad; 2) aplica un precepto manifiestamente inaplicable al caso, verbigracia porque el supuesto de hecho del que se ocupa no tiene conexidad material con los presupuestos del caso; 3) a pesar del amplio margen hermenéutico que la Constitución le reconoce a las autoridades judiciales, realiza una interpretación contraevidente —interpretación contra legem— o claramente irrazonable o desproporcionada; 4) se aparta del precedente judicial — horizontal o vertical— sin justificación suficiente; o 5) se abstiene de aplicar la excepción de inconstitucionalidad ante una violación manifiesta de la Constitución, siempre que su declaración haya sido solicitada por alguna de las partes en el proceso.13 2.5.2.2.
Del desconocimiento del precedente judicial 13 Corte Constitucional. Sentencias T-193 de 1995, T-1625 de 2000, T-462 de 2003, T-292 de 2006, T- 087 de 2007, T-436 de 2009, T-161 de 2010, SU-448 de 2011, y T-830 de 2013, entre otras. 14 Radicado: 11001 03 15 000 2024 03940 00 Demandante: Dieciséis 9 Films SAS La Corte ha sostenido que se configura un defecto sustantivo en la modalidad de desconocimiento de precedente judicial cuando se desacata aquella sentencia o conjunto de sentencias que presentan similitudes con un caso nuevo objeto de escrutinio en materia de 1) patrones fácticos y 2) problemas jurídicos, y en las que en su ratio decidendi se ha fijado una regla para resolver la controversia, que sirve también para solucionar el nuevo caso.
En la providencia T-794 de 2011, la Corte indicó los criterios a tener en cuenta para identificar el desconocimiento de precedente judicial, de la siguiente forma: 1) la ratio decidendi del fallo que se evalúa como precedente, presenta una regla judicial relacionada con el caso a decidir posteriormente; 2) se trata de un problema jurídico similar o de una cuestión constitucional semejante y 3) los hechos del asunto o las normas juzgadas en la sentencia son análogos o plantean un punto de derecho idéntico al que se debe resolver posteriormente.14 La jurisprudencia de la Corte Constitucional ha diferenciado dos clases de precedentes, en los que se tiene en cuenta la autoridad que profiere la providencia previa, a saber, el precedente horizontal, que hace referencia a aquellas sentencias fijadas por autoridades de la misma jerarquía o el mismo operador judicial y el precedente vertical, que se relaciona con los lineamientos sentados por las instancias superiores encargadas de unificar jurisprudencia dentro de la respectiva jurisdicción o en el marco constitucional.15 Para la mayoría de los asuntos, el precedente vertical que deben seguir los funcionarios judiciales lo determina la Corte Suprema de Justicia o el Consejo de Estado, como órganos de cierre dentro de su respectiva jurisdicción,16 y en los casos en los que no son susceptibles de revisión por las autoridades mencionadas, son los tribunales los encargados de establecer criterios hermenéuticos para los operadores judiciales inferiores.17 14 Corte Constitucional.
Sentencias T-794 de 2011, T-1317 de 2001 y T-292 de 2006. 15 Corte Constitucional. Sentencias T-794 de 2011, T-082 de 2011 y T-209 de 2011. 16 Corte Constitucional. Sentencias T-123 de 1995, T-766 de 2008 y T-794 de 2011. 17 Corte Constitucional. Sentencias T-211 de 2008, T-161 de 2010 y T-082 de 2011. 15 Radicado: 11001 03 15 000 2024 03940 00 Demandante: Dieciséis 9 Films SAS Así las cosas, para los jueces es de obligatorio cumplimiento acoger las decisiones que profieren los órganos de cierre en cada una de las jurisdicciones, cuando éstas constituyan precedentes y/o sus propias sentencias en casos idénticos; regla que solo permite excepción, cuando el caso presenta situaciones no analizadas con anterioridad en otros fallos judiciales.
En esa medida, las autoridades judiciales se pueden apartar de los precedentes judiciales en atención a su autonomía y a su independencia, siempre que se cumplan las siguientes reglas: «(i) Debe hacer referencia al precedente que abandona, lo que significa que no puede omitirlo o simplemente pasarlo inadvertido como si nunca hubiera existido (principio de transparencia).
(ii) En segundo lugar, debe ofrecer una carga argumentativa seria, mediante la cual explique de manera suficiente y razonada los motivos por los cuales considera que es necesario apartarse de sus propias decisiones o de las adoptadas por un juez de igual o superior jerarquía (principio de razón suficiente)».18 De esta forma, concluye la Corte que el desconocimiento del precedente judicial, sin debida justificación, configura un defecto sustantivo, pues su respeto es una obligación de todas las autoridades judiciales en virtud de los principios al debido proceso, a la igualdad y a la buena fe.19 2.5.2.3.
De la violación directa de la Constitución Política La Corte Constitucional ha precisado que el defecto por la violación directa de la Constitución se origina en la obligación que les asiste a todas las autoridades judiciales de velar por el cumplimiento del mandato establecido en el artículo 4.º de la Constitución Política: «la Constitución es norma de normas.
En todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales». 18 Corte Constitucional. Sentencias T-794 de 2011, T-082 de 2011. 19 Corte Constitucional. Sentencias T-049 de 2007, T-288 de 2011 y T-464 de 2011, T-794 de 2011, C- 634 de 2011, entre otras. 16 Radicado: 11001 03 15 000 2024 03940 00 Demandante: Dieciséis 9 Films SAS La procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales por violación directa a la Constitución, en principio fue concebida como un defecto sustantivo.
Así, por ejemplo, en la Sentencia SU-1722 de 2000,20 en la que se estudiaron acciones de tutela interpuestas contra providencias de la Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia, en las cuales se les agravó la pena a los apelantes únicos argumentando que concurrían el grado jurisdiccional de consulta y el recurso de apelación, la Corte Constitucional señaló que desconocer la disposición constitucional que expresamente prohíbe al superior funcional «agravar la pena impuesta cuando el condenado sea apelante único», suponía la materialización del defecto sustantivo.21 Al respecto la Corte manifestó: […] En los casos que son objeto de revisión, la Corte aprecia un defecto sustantivo, en la medida en que las decisiones impugnadas se fundan en la sumisión de la no reforma en peor frente al principio de legalidad, lo cual resulta evidente inaplicable.
En este sentido, el error superlativo en que incurrieron las autoridades demandadas consistió en el desconocimiento del principio constitucional consagrado en el inciso 2º del artículo 31 de la Constitución […]. Con posterioridad, en la Sentencia T-949 de 2003, la Corte incluyó la violación directa de la Constitución como una causal de procedibilidad de la acción de tutela de carácter independiente y autónomo.
En esa oportunidad se pronunció así: «[…] todo pronunciamiento de fondo por parte del juez de tutela respecto de la eventual afectación de los derechos fundamentales con ocasión de la actividad jurisdiccional (afectación de derechos fundamentales por providencias judiciales) es constitucionalmente admisible, solamente, cuando el juez haya determinado de manera previa la configuración de una de las causales de procedibilidad; es decir, una vez haya constatado la existencia de alguno de los seis eventos suficientemente reconocidos por la jurisprudencia: (i) defecto sustantivo, orgánico o procedimental;
(ii) defecto fáctico; (iii) error inducido; (iv) decisión sin motivación, (v) desconocimiento del precedente y (vi) violación directa de la Constitución […]. Finalmente, la anterior interpretación se consolidó en la Sentencia C-590 de 2005, en la que la Corte al estudiar una acción pública de inconstitucionalidad contra la disposición del Código de Procedimiento Penal, que aparentemente proscribía la acción de tutela contra fallos dictados por la Sala de Casación Penal de la Corte 20 Sentencia de 12 de diciembre de 2000. 21 Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia del 31 de julio de 2014, radicación 2014 00861 00 magistrada ponente María Claudia Rojas Lasso. 17 Radicado: 11001 03 15 000 2024 03940 00 Demandante: Dieciséis 9 Films SAS Suprema de Justicia, incluyó definitivamente a la violación directa de la Constitución como un defecto autónomo que justifica la procedencia de la tutela contra providencias judiciales.
Al respecto, la Corte Constitucional sostuvo lo siguiente: « […] la violación directa de la Constitución opera en dos circunstancias: uno (i), cuando se deja de aplicar una disposición ius fundamental a un caso concreto, dos (ii), al aplicar la ley al margen de los dictados de la Constitución […]. Ahora bien, la jurisprudencia constitucional22 ha estimado que procede la tutela contra providencias judiciales por violación directa de la Constitución cuando: (i) en la solución del caso se dejó de interpretar y aplicar una disposición legal de conformidad con el precedente constitucional;
(ii) se trata de un derecho fundamental de aplicación inmediata; y (iii) el juez en sus resoluciones vulneró derechos fundamentales y no tuvo en cuenta el principio de interpretación conforme con la Constitución. En conclusión, es factible que una providencia judicial sea susceptible de cuestionarse por medio de la acción de tutela cuando desconozca o aplique indebida e irrazonablemente los postulados previstos por la Constitución, pues a las autoridades judiciales no les es dable en su labor apartarse de las disposiciones previstas en ella, dado que el actual modelo de ordenamiento constitucional reconoce un valor normativo superior a los preceptos contenidos en la Carta Política.23 2.5.3.
Los defectos alegados La sociedad Dieciséis 9 Films SAS alega la vulneración de sus derechos al debido proceso, al acceso a la administración de justicia, al trabajo, al mínimo vital y a la igualdad con la providencia proferida el 6 de junio de 2024, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C, en cuanto confirmó el rechazo de la demanda que interpuso contra Canal Regional de Televisión (TEVEANDINA SAS, Canal Trece).
Así mismo, señala que se incurrió en los defectos 22 Sentencias T-809 de 2010 M.P. Juan Carlos Henao Pérez, T-747 de 2009 M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, T-555 de 2009 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva y T-071 de 2012. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, entre otras. 23 Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia del 31 de julio de 2014, radicado 2014 00861 00 magistrada ponente María Claudia Rojas Lasso 18 Radicado: 11001 03 15 000 2024 03940 00 Demandante: Dieciséis 9 Films SAS sustantivo, desconocimiento del precedente judicial y violación directa de la Constitución. Pues bien, en la decisión objeto de censura, la Subsección C de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca estimó que la accionante incumplió los requisitos para acudir a la jurisdicción, esto es, lo previsto en los artículos 161, 162 y 166 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) e igualmente que como lo advirtió el Juzgado Sesenta y Tres Administrativo del Circuito de Bogotá la solicitud de suspensión provisional de los efectos del acto de adjudicación así como de la ejecución, pago y liquidación del Contrato CTO 621 del 21 de julio de 2023, en sí mismas no tenían un contenido patrimonial; en consecuencia, no era aplicable la excepción contemplada en el parágrafo primero del artículo 590 del Código General del Proceso.
Al respecto, advirtió que la medida cautelar pretendida por la parte actora se encaminaba a lograr lo siguiente: Suspender provisionalmente los efectos jurídicos de los actos definitivos demandados, como lo señala el inciso final del artículo 173 del C.P.A.C.A. y que se detallan a continuación: 1. La [Resolución 107 de 19 de julio de 2023], emitida por la parte demandada, mediante la cual se adjudicó el proceso de selección por invitación abierta cuyo objeto consistía en: [realizar bajo la modalidad de producción por encargo el desarrollo, preproducción, producción y posproducción de la serie documental Así Suena El Río (o como llegue a denominarse) / Historias que Abrazan (o como llegue a denominarse)] por el proyecto «ASÍ SUENA EL RÍO» a la persona jurídica PRIME PRODUCCIONES S. A. […] y 2.
Sea suspendida la ejecución contractual, pago y liquidación del contrato estatal […] CTO 621-2023 celebrado entre TEVEANDINA S.A.S. y PRIME PRODUCCIONES S. A., el pasado 21 de julio de 2023. El Tribunal explicó que entre las características principales de la suspensión provisional están su naturaleza cautelar, temporal y accesoria con el fin de evitar que en caso de que los actos sean contrarios al ordenamiento jurídico continúen surtiendo efectos mientras se decide de fondo sobre su constitucionalidad o legalidad e igualmente evitar, transitoriamente, que produzcan consecuencias, por razón de un juzgamiento preliminar que proteja intereses generales y el Estado de derecho.
Lo anterior, excluye el carácter patrimonial, pues su propósito no es afectar el capital de las personas jurídicas o naturales, sino despojar de sus efectos a un acto 19 Radicado: 11001 03 15 000 2024 03940 00 Demandante: Dieciséis 9 Films SAS administrativo temporalmente, distinto es que indirectamente las beneficie.
Al respecto trajo a colación lo señalado por la Sección Tercera, Subsección A, de esta corporación en auto del 18 de mayo de 2017,24 así: […] se observa que tanto la solicitud de suspensión del proceso administrativo iniciado por la entidad demandada el 21 de julio de 2016, como la de declaratoria de pérdida de competencia de la entidad para liquidar unilateralmente el contrato, no tienen ningún contenido patrimonial, sino que su finalidad es suspender y prevenir actuaciones administrativas por parte del IDU.
En cuanto a la solicitud de suspensión provisional de los actos administrativos demandados, observa el Despacho que si bien éstos tienen un contenido patrimonial al indicar que el monto de la cláusula penal es de $ 164’267.881, esto no implica que la medida cautelar solicitada posea dicho carácter, comoquiera que al analizar los efectos de decretarla no se evidencia una consecuencia económica inmediata para la parte actora, puesto que solo al momento de proferir sentencia el juez determinara si la sociedad Construcciones AR&S S.A.S. debía, o no, pagar dicha suma y, si los dineros que alega le fueron retenidos deben ser reintegrados.
En un caso similar la Jurisprudencia de esta Corporación señaló: “La medida cautelar solicitada en la demanda corresponde a la de SUSPENSIÓN PROVISIONAL DE LOS EFECTOS de la Resolución 3049 del 29 de julio de 2014 y de su confirmatoria 3347 del 20 de octubre de 2014 del Consejo Nacional Electoral. Se trata de [un] acto administrativo sancionatorio de naturaleza pecuniaria.
Pero en cambio, la medida cautelar que se depreca: que se suspendan sus efectos, en sí misma no tiene un contenido patrimonial. No concierne a que el juez produzca una orden provisional de protección al objeto del proceso y para la efectividad de la sentencia, que materialmente y de manera directa se refiere a que el demandado para cumplir tal orden deba hacer erogaciones económicas.
Así, una cosa es que los actos demandados tengan un carácter patrimonial porque imponen una sanción pecuniaria (multa), y otra diferente es que la medida cautelar también posea este carácter, cosa que para el presente caso no ocurre así, si se parte de que la solicitud concierne a que el juez provisionalmente dicte una orden cuya ejecución o cumplimiento no conlleva en forma directa e inmediata para el demandado efectuar gastos o inversiones de carácter económico” (Resaltado fuera del texto). […] Esta Sala, entonces, como órgano de cierre en los asuntos de su competencia, establece, a manera de jurisprudencia anunciada25, la posición 24 Radicación 25000 23 36 000 2016 01452 01 (58018). 25 «La Sala quiere significar que el caso que ocupó su atención, no fue juzgado con fundamento en este nuevo criterio que se expone y, por tal virtud, tendrá aplicación sólo a futuro.
Sobre el uso de esta figura ver: CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN QUINTA. Consejero Ponente: Alberto Yepes Barreiro. Sentencia del siete (07) de junio de dos mil dieciséis (2016). Radicación: 11001- 03-28-000-2015-00051- 00. Actor: Emiliano Arrieta Monterroza. Demandada: Oneida Rayeth Pinto Pérez – Gobernadora de la Guajira». 20 Radicado: 11001 03 15 000 2024 03940 00 Demandante: Dieciséis 9 Films SAS consistente en que la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos no está incluida dentro de las medidas cautelares que permiten, al tenor del artículo 613 del CGP, en procesos diferentes a los ejecutivos, acudir directamente a la jurisdicción contencioso-administrativa sin agotar el requisito de procedibilidad de la conciliación extrajudicial (numeral 1 del artículo 161 del CPACA), en la medida en que el precitado artículo del CGP hace referencia a las medidas de carácter patrimonial, naturaleza que no se encuentra presente en la precitada medida cautelar, conforme se explicó líneas atrás[…].” (Negrilla de la Sala) Con base en esas motivaciones concluyó el Tribunal que los actos cuya suspensión pidió la accionante no contenían un carácter patrimonial que la excusara de cumplir con la obligación de agotar el requisito de procedibilidad previsto en el artículo 161, numeral 1 de la Ley 1437 de 2011 y, en consecuencia, como no subsanó la demanda, pues no cumplió con la obligación de agotar conciliación ante la Procuraduría General de la Nación, había lugar a rechazarla, según lo dispuesto en el numeral 2 del artículo 169 ibidem, tal y como lo decidió la primera instancia. Así las cosas, la Sala estima que la actuación del Tribunal no está incursa en una vía de hecho que vulnere los derechos fundamentales de la accionante, pues resolvió la cuestión que se sometió a su examen con fundamento en jurisprudencia de esta corporación y en la normativa que rige lo relacionado con la conciliación extrajudicial como requisito de procedibilidad, esto es, los artículos 35, 36 y 37 de la Ley 640 de 2001 y 161 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), que prevén que cuando se trata de materias conciliables se debe agotar el referido trámite, los cuales aplicó en ejercicio de las facultades de autonomía e independencia judicial de las que está investido el juez de la causa, para decidir los asuntos que se someten a su arbitrio.
La accionante en el escrito de tutela señaló que en la providencia atacada se desacató lo señalado en la sentencia del 6 de octubre de 2017, emitida por la Sección Primera dentro del radicado 25000 23 41 000 2015 00554 01, sin aportar copia de ese proveído; no obstante, si bien el mencionado criterio constituye un antecedente jurisprudencial no puede considerarse como una sentencia de unificación en la que haya establecido un precedente judicial que obligara a la autoridad accionada a resolver el asunto atendiendo a lo allí dispuesto. 21 Radicado: 11001 03 15 000 2024 03940 00 Demandante: Dieciséis 9 Films SAS Igualmente, la Sala encuentra que en el auto enjuiciado no se incurrió en violación directa de la Constitución como lo alega la parte actora, ya que precisamente en obedecimiento a las normas que establecen el requisito de procedibilidad para interponer el medio de control de controversias contractuales y las consecuencias de la no subsanación, así como en atención a los parámetros fijados por la jurisprudencia de esta corporación, rechazó la demanda, lo que por ningún motivo desconoce los artículos 29 y 229 de la Constitución; además, la providencia se profirió por el juez competente, el trámite se surtió mediante el procedimiento instituido en el ordenamiento jurídico y en el que pudo hacer uso del recurso de apelación para discutir lo resuelto por el a quo. 3.
Conclusión La Sala concluye, entonces, que en la providencia del 6 de junio de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C, mediante la cual confirmó el auto del 24 de enero de 2024 dictado por el Juzgado Sesenta y Tres Administrativo Judicial de Bogotá, que rechazó el medio de control de controversias contractuales por incumplimiento del requisito de procedibilidad de conciliación extrajudicial, no se incurrió en los defectos alegados por la accionante.
En tal sentido, la Sala procederá a denegar el amparo deprecado por la sociedad Dieciséis 9 Films SAS. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Denegar el amparo que solicita la sociedad Dieciséis 9 Films SAS., conforme a la parte considerativa que antecede. 22 Radicado: 11001 03 15 000 2024 03940 00 Demandante: Dieciséis 9 Films SAS Segundo. En caso de que no fuere impugnada la presente decisión, remitir el expediente de tutela a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase.
La anterior providencia se estudia y aprueba por la Sala en sesión de la fecha. JORGE IVÁN DUQUE GUTIERREZ LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO VARGAS SUÁREZ Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. MAM