CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá, D. C., catorce (14) de marzo de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 68001-23-33-000-2021-00332-02 (6997-2023) Demandante: Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social1 Demandado: Etelvina Rodríguez de Cabrera Auto resuelve apelación de medida cautelar Asunto La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra el auto proferido por el Tribunal Administrativo de Santander el 31 de marzo de 2023, por medio del cual se decretó la medida cautelar.
I.- Antecedentes 1.1. La demanda2 1. La UGPP, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del CPACA3, solicitó la anulación de la Resolución 22022 del 8 de agosto de 2002 expedida por CAJANAL, por medio de la que se reliquidó la pensión gracia por retiro definitivo del servicio de la demandada, en cuantía de $1.134.278.25, a partir del 1 de enero de 2002. 2.
Igualmente, el restablecimiento del derecho, en el sentido de que se ordenara, de manera indexada, la devolución de la suma correspondiente a los valores pagados con ocasión de la reliquidación de la pensión gracia por el retiro definitivo. 3. Como hechos relevantes, se señalaron los siguientes: 3.1. Etelvina Rodríguez de Cabrera prestó sus servicios al departamento de Santander desde el 1 de febrero de 1964 hasta el 30 de diciembre de 2001.
Fue nombrada mediante los Decretos 330 del 17 de febrero de 1964 y 203 del 21 de 1 En adelante UGPP. 2 Visible en el archivo «001 DEMANDA Y ANEXOS» de la carpeta «cuaderno principal» del expediente digital en el índice 2 de SAMAI, archivo con descripción de documento «ED_EXPEDIENTE(.zip) NroActua 2». 3 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
Radicado: 68001-23-33-000-2021-00332-02 (6997-2023) Demandante: UGPP agosto de 1992, con vinculación y tiempo de servicio de carácter nacionalizada. Su renuncia fue aceptada mediante Resolución 1223 del 18 de diciembre de 2001. 3.2. Adquirió el estatus para ser beneficiaria de la pensión gracia el 6 de abril de 1994. 3.3. A través de la Resolución 7564 del 25 de julio de 1995, Cajanal reconoció la pensión de jubilación gracia en cuantía de $151.897,28, a partir del 6 de febrero de 1994.
Se liquidó con una tasa de remplazo del 75% del promedio de lo devengado en el año anterior al cumplimiento del estatus y se tomó como factor salarial la asignación básica. 3.4. Posteriormente, mediante la Resolución 22022 del 8 de agosto de 2002, CAJANAL reliquidó la pensión gracia por retiro definitivo del servicio, en cuantía de $1.134.278,25, efectiva a partir del 1 de enero de 2002. 3.5.
Mediante sentencia proferida el 29 de noviembre de 2004, el Juzgado Primero Penal del Circuito de Bogotá, resolvió una acción de tutela presentada por la demandada y otros, en el sentido de ordenarle a Cajanal que reliquidara la pensión gracia en los términos del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, en concordancia con el artículo 4 de la Ley 4 de 1986, esto es con la inclusión de todos los factores salariales, sin prescripción, con la respectiva indexación y retroactividad, desde el momento de adquirir el derecho «y aun estando retirados». 3.6.
En cumplimiento de la orden judicial, Cajanal expidió la Resolución 59209 del 15 de noviembre de 2006, con el fin de reliquidar la pensión en cuantía de $181.183.80 a partir del 6 de febrero de 1994. 3.7. Mediante la sentencia proferida el 7 de octubre de 2019, la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, con ocasión de la denuncia interpuesta por Cajanal por el delito de prevaricato por acción en contra del juez primero penal del circuito de Bogotá, resolvió dejar sin efectos la sentencia de tutela del 29 de noviembre de 2004, así como de los actos por los cuales se dio cumplimiento a esta. 3.8.
En la sentencia de segunda instancia proferida el 4 de marzo de 2020, la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia, resolvió revocar parcialmente la sentencia del 7 de octubre de 2019, en el sentido de otorgar prisión domiciliaria al condenado. 3.9. En cumplimiento de lo dispuesto en el proceso penal, se expidió la Resolución RDP 016116 del 11 de julio de 2020, por la cual se dejó sin efectos la Resolución 59209 del 15 de noviembre de 2006.
Asimismo se indicó que, con la Resolución 22022 del 8 de agosto de 2002, se reliquidó la pensión gracia. 4. En el concepto de violación, refirió que no era viable la reliquidación de la pensión gracia con el último año laborado, pues la demandada adquirió el derecho «de manera definitiva desde el primer momento en que [fue] reconocida, sin dar lugar a demostración del retiro».
Radicado: 68001-23-33-000-2021-00332-02 (6997-2023) Demandante: UGPP 1.3. Solicitud de medida cautelar 5. La entidad demandante solicitó la suspensión provisional de la Resolución 22022 del 8 de agosto de 2002, con fundamento en que «este reconocimiento» contrariaba el orden público y la estabilidad del sistema, en razón a que desconoció los lineamientos jurisprudenciales que sobre la materia se han proferido.
Además, causó un detrimento patrimonial a la Nación. 1.4. El auto apelado4 6. El Tribunal Administrativo de Santander mediante auto de 31 de marzo de 2023, resolvió suspender el acto demandado, con fundamento en los siguientes argumentos: 7. En la Resolución 22022 del 8 de agosto de 2002, Cajanal reliquidó la pensión a partir del 1 de enero de 2002, con fundamento en la Ley 33 de 1985 y en que, mediante la Resolución 12223 de 2001 fue retirada del servicio a partir del 1 de enero de 2002. 8.
El acto acusado contradijo el ordenamiento jurídico, comoquiera que la pensión gracia debía ser liquidada sobre el 75% de los factores devengados en el año anterior a la adquisición del estatus y no sobre el último año de servicios, de conformidad con la Ley 4 y el Decreto 1743 de 1966. 1.5. El recurso reposición y en subsidio el de apelación5 9.
Contra la anterior decisión, la demandada interpuso los recursos de reposición y en subsidio de apelación, con fundamento en lo siguiente: 10. No solo era necesario invocar las normas violadas, sino que también se debía hacer un «estudio riguroso» de las pruebas aportadas por la parte actora; además, no se cumplió con el requisito previsto en el artículo 231 del CPACA, relativo a demostrar, de manera sumaria, la existencia de perjuicios. 11. «[D]e manera prematura» se adoptó una decisión que exigía una valoración milimétrica del material probatorio.
Se debía agotar todo el proceso para determinar si debe declararse o no la anulación del acto administrativo. 1.6. Trámite de los recursos. 12. En auto del 4 de septiembre de 2023, el Tribunal Administrativo de Santander resolvió (i) no reponer el auto del 31 de marzo de 2023 que decretó la suspensión provisional del acto acusado; y (ii) conceder, en el efecto devolutivo, el recurso de apelación. 13.
El argumento para resolver el recurso de reposición se contrajo a que la reliquidación de la pensión gracia desconoció el ordenamiento jurídico y transgredió 4 Visible a índice 41 de SAMAI tribunales. 5 Visible a índice 48 de SAMAI tribunales. Radicado: 68001-23-33-000-2021-00332-02 (6997-2023) Demandante: UGPP el erario, perjuicio que «se configuraría si se llega a acreditar que efectivamente la demandada no tenía derecho a la reliquidación de la pensión gracia en los términos establecidos en el acto acusado».
II. Consideraciones 2.1. Competencia 14. La Subsección B de la Sección Segunda de esta Corporación es competente para conocer del recurso de apelación presentado por la parte demandante contra el auto que negó la solicitud de medida cautelar, de conformidad con los artículos 125, 150 y 243 del CPACA. 2.2. El problema jurídico 15.
Se circunscribe a resolver el siguiente interrogante: ¿es procedente la suspensión provisional de los efectos de la resolución demandada proferida por CAJANAL, hoy UGPP, por la cual se reliquidó la pensión gracia de Etelvina Rodríguez de Cabrera, con ocasión de su retiro definitivo del servicio? 16. Con miras a resolver el anterior planteamiento, la Sala seguirá la siguiente estructura expositiva: primero, se precisarán algunos aspectos relativos a las medidas cautelares en la Jurisdicción de lo contencioso–administrativo; y segundo, se resolverá el recurso de apelación presentado por la parte demandada. 2.3.
Las medidas cautelares en la jurisdicción de lo contencioso administrativo. 17. El artículo 229 de la Ley 1437 de 2011 señala, que las medidas cautelares proceden incluso antes de que se notifique el auto admisorio y en cualquier etapa del proceso para «proteger y garantizar provisionalmente el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia». 18.
En atención al artículo 230 ejusdem, las medidas cautelares pueden ser preventivas, conservativas, anticipativas, o de suspensión; la competencia para dictarlas es del juez o magistrado ponente; pueden decretarse una o varias en un mismo proceso; y se previó un listado enunciativo de aquellas, entre las cuales se encuentra al tenor literal las siguientes: «1.
Ordenar que se mantenga la situación, o que se restablezca al estado en que se encontraba antes de la conducta vulnerante o amenazante, cuando fuere posible. 2. Suspender un procedimiento o actuación administrativa, inclusive de carácter contractual. A esta medida solo acudirá el Juez o Magistrado Ponente cuando no exista otra posibilidad de conjurar o superar la situación que dé lugar a su adopción y, en todo caso, en cuanto ello fuere posible el Juez o Magistrado Ponente indicará las condiciones o señalará las pautas que deba observar la parte demandada para que pueda reanudar el procedimiento o actuación sobre la cual recaiga la medida.
Radicado: 68001-23-33-000-2021-00332-02 (6997-2023) Demandante: UGPP 3. Suspender provisionalmente los efectos de un acto administrativo. 4. Ordenar la adopción de una decisión administrativa, o la realización o demolición de una obra con el objeto de evitar o prevenir un perjuicio o la agravación de sus efectos. 5. Impartir órdenes o imponerle a cualquiera de las partes del proceso obligaciones de hacer o no hacer.» 19.
Esta misma normativa, en el artículo 231, señala los requisitos para decretar las medidas cautelares. Para el caso de la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo demandando establece una diferenciación, en atención a si en la demanda se pretende únicamente la nulidad del acto administrativo para lo cual solo debe acreditarse la violación de las normas superiores, o si se pretende además de la nulidad el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios además deberán probarse estos.
La norma señala expresamente lo siguiente: «Artículo 231. Requisitos para decretar las medidas cautelares. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.
Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos. En los demás casos, las medidas cautelares serán procedentes cuando concurran los siguientes requisitos: 1. Que la demanda esté razonablemente fundada en derecho. 2.
Que el demandante haya demostrado, así fuere sumariamente, la titularidad del derecho o de los derechos invocados. 3. Que el demandante haya presentado los documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla. 4.
Que, adicionalmente, se cumpla una de las siguientes condiciones: a) Que al no otorgarse la medida se cause un perjuicio irremediable, o b) Que existan serios motivos para considerar que de no otorgarse la medida los efectos de la sentencia serían nugatorios.» 20. De las normas antes analizadas6 se desprende que los requisitos para decretar las medidas cautelares se pueden clasificar en 3 categorías, a saber: (i) requisitos de procedencia, generales o comunes, de índole formal, (ii) requisitos de procedencia, generales o comunes, de índole material, y (iii) requisitos de procedencia específicos7.
Veamos: 6 Ley 1437 de 2011, artículos 229, 230 y 231. 7 Consejo De Estado, Sección Segunda, Subsección “B”. Consejera Ponente: Dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez. Auto de 6 de abril de 2015. Expediente N°: 11001-03-25-000-2014-00942-00. N° Radicado: 68001-23-33-000-2021-00332-02 (6997-2023) Demandante: UGPP 20.1. Requisitos de procedencia, generales o comunes de índole formal.
En el entendido que son «generales o comunes» porque se exigen para todas las medidas cautelares; y son de «índole formal», en la medida en que solo requieren una corroboración de aspectos de forma y no un análisis valorativo. Entonces, los requisitos de procedencia, generales o comunes, de índole formal, son: (1) debe tratarse de procesos declarativos o en los que tienen por finalidad la defensa y protección de derechos e intereses colectivos que conoce la jurisdicción de lo contencioso administrativo8;
(2) debe existir solicitud de parte debidamente sustentada en el texto de la demanda o en escrito separado, excepto en los casos de los procesos que tienen por finalidad la defensa y protección de derechos e intereses colectivos en los que opera de oficio9. 20.2. Requisitos de procedencia generales o comunes de índole material. En el entendido que son «generales o comunes» porque se exigen para todas las medidas cautelares; y son de «índole material», en la medida en que exigen por parte del juez un análisis valorativo.
Entonces, los requisitos de procedencia, generales o comunes, de índole material, son: (1) que la medida cautelar solicitada debe ser necesaria para proteger y garantizar provisionalmente el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia10; y (2) que la medida cautelar solicitada debe tener relación directa y necesaria con las pretensiones de la demanda11. 20.3.
Requisitos de procedencia específicos de la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo. Estos se denominan «requisitos de procedencia específicos» porque se exigen de manera particular para cada una de las categorías de medida cautelar enlistadas, a modo enunciativo, en el CPACA. Entonces, en cuanto a los requisitos de procedencia específicos, si se pretende la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos del acto administrativo demandado - medida cautelar negativa-, se deben tener en cuenta otras exigencias adicionales que responden al tipo de pretensión en el cual se sustente la demanda12 así: (a) si la demanda tiene únicamente la pretensión de nulidad del acto administrativo demandado, se debe verificar que exista una violación de las normas superiores invocadas, tras confrontar el acto demandado con estas o con las pruebas aportadas con la solicitud13; y (b) si la demanda además de la nulidad del acto administrativo pretende el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios, además de verificarse que exista una violación de las normas superiores invocadas debe probarse al menos sumariamente la existencia de los perjuicios14. 20.4.
Requisitos de procedencia específicos para las demás medidas cautelares diferentes de la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo. Finalmente, si se pretenden otras medidas cautelares diferentes -medidas interno: 2905-2014. Demandante: Jairo Villegas Arbeláez. Demandado: Nación - Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio. 8 Artículo 229, Ley 1437 de 2011. 9 Artículo 229, Ley 1437 de 2011. 10 Artículo 229, Ley 1437 de 2011. 11 Artículo 230, Ley 1437 de 2011. 12 Por esta razón en el acápite de antecedentes de esta providencia se hizo alusión al medio de control ejercido por el demandante y a las pretensiones de la demanda, toda vez que el legislador en la Ley 1437 de 2011 puso estos como elementos determinantes para el tipo de requisitos que el juez debe analizar al momento resolver sobre el decreto de la medida cautelar. 13 Artículo 231, inciso 1°, Ley 1437 de 2011. 14 Artículo 231, inciso 2°, Ley 1437 de 2011.
Radicado: 68001-23-33-000-2021-00332-02 (6997-2023) Demandante: UGPP cautelares positivas15- de la de suspensión provisional de los efectos del acto administrativo demandado, deben concurrir los siguientes requisitos adicionales: (a) que la demanda esté razonablemente fundada en derecho; (b) que el demandante haya demostrado, así fuere sumariamente, la titularidad del derecho o de los derechos invocados;
(c) que el actor haya presentado los documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla; y (d) que, de no otorgarse la medida, se cause un perjuicio irremediable o que existan serios motivos para considerar que de no concederse los efectos de la sentencia serían nugatorios16. 21.
En este orden de ideas, debe tenerse en cuenta que lo descrito corresponde a un estudio o análisis preliminar que versa sobre los planteamientos y pruebas que fundamenten la solicitud de la medida; es decir, se trata de una percepción inicial y sumaria que, por regla general, se adopta en una etapa inicial del proceso. Entonces, la decisión sobre la medida comporta un primer acercamiento al debate, en el que se realizan interpretaciones normativas y valoraciones, pero sin que ello afecte o comprometa el contenido de la sentencia que debe poner fin a la cuestión litigiosa.
En efecto, el artículo 229 del CPACA dispone que la decisión sobre la medida cautelar «no implica prejuzgamiento». 22. Teniendo claridad en lo relacionado con las medidas cautelares en la Jurisdicción Contencioso-administrativa y su alcance en el CPACA para decretarlas, se procede a estudiar el recurso de apelación, en virtud del cual se formuló el problema jurídico a resolverse en esta providencia. 2.4.
Caso concreto 23. En el expediente se encuentran probados, entre otros, los siguientes hechos: 23.1. Mediante la Resolución 007564 del 25 de julio de 1995, Cajanal reconoció a Etelvina Rodríguez de Cabrera la pensión gracia en cuantía de $151.897.28 a partir del 6 de febrero de 1994, fecha en la cual adquirió el estatus. 23.2. Con la Resolución 12223 del 19 de diciembre de 2001, fue aceptada su renuncia al cargo de docente, a partir del 31 de diciembre de 2001. 23.3.
A través de la Resolución 22022 del 8 de agosto de 2002, se consideró y resolvió lo siguiente: «Que el (a) peticionario (a) aportó para la pensión los siguientes tiempos: ENTIDAD DESDE HASTA DÍAS DEDUC LABORAD DEPARTAMENTO DE SANTANDER 19640201 19940221 0 10821 0 10821 Que se allegaron nuevos tiempos así: 15 Ley 1437 de 2011, artículo 230, numerales 1, 2, 4 y 5. 16 Artículo 231, inciso 3°, numerales 1° a 4°, Ley 1437 de 2011.
Radicado: 68001-23-33-000-2021-00332-02 (6997-2023) Demandante: UGPP ENTIDAD DESDE HASTA DÍAS DEDUC LABORAD DEPARTAMENTO DE SANTANDER 19940222 20011230 0 2829 2829 Que laboró un total de: 13650 días. Que el último cargo desempeñado fue el de DOCENTE DEL DEPARTAMENTO DE SANTANDER. Que el (a) peticionario(a) fue retirado(a) del servicio mediante RESOLUCIÓN Nro. 12223 DE 2001 a partir del 01 de enero del 2002.
Que de conformidad con las leyes 33 y 62 de 1985 aplicando el 75% sobre el salario promedio de 12 meses, se determina la cuantía de la pensión, así: FACTORES VALOR ASIGNACIÓN BÁSICA – 2001 $18.148.452.00 TOTAL = $18.148.452.00 Pensión: ($1,512,371.00 X 75%) = $1,134,278.25 [ ] Efectiva a partir del 01 de enero de 2002. [ ]
RESUELVE
ARTICULO PRIMERO: RELIQUIDAR la pensión a favor del(a) señor(a) RODRÍGUEZ DE CABRERA ETELVINA, [ ], elevando la cuantía de la misma a la suma de de ($1,134,278.25) UN MILLÓN CIENTO TREINTA Y CUATRO MIL DOSCIENTOS SETENTA Y OCHO PESOS CON 25/100 M/CTE, efectiva a partir del 01 de enero de 2002.» [sic] 23.4. Mediante la sentencia de tutela proferida el 29 de noviembre de 2004, el Juzgado Primero Penal del Circuito de Bogotá ordenó a Cajanal que reliquidara, en forma definitiva, la pensión de los actores [entre ellos la demandada] «conforme a lo consagrado en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, en concordancia con el artículo 4º de la Ley 4ª de 1966, incluyendo todos los factores sin prescripción, junto con la respectiva indexación y la retroactividad de la reliquidación, desde el momento de adquirir el derecho y aún estando retirados [ ]» [sic]. 23.5.
La mencionada sentencia fue cumplida a través de la Resolución 59209 del 15 de noviembre de 2006. La cuantía ascendió a $181.183.80 a partir del 6 de febrero de 1994. 23.6. Mediante la sentencia proferida el 7 de octubre de 2019, el Tribunal Superior del Distrito Judicial resolvió: (i) condenar a quien fungió como juez primero penal del circuito de Bogotá a 51 meses de prisión, multa de 87.5 smlmv e inhabilitación para el ejercicio de derechos y funciones públicas por 69 meses;
(ii) «[d]ejar sin efectos la sentencia de tutela del 29 de noviembre de 2004 proferida por el Juzgado 1º Penal del Circuito de Bogotá dentro del radicado 2004-00379, como también los actos administrativos por medio de los cuales se le dio cumplimiento». Radicado: 68001-23-33-000-2021-00332-02 (6997-2023) Demandante: UGPP 23.7. La Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia resolvió revocar la sentencia anterior, en el sentido de conceder la prisión domiciliaria y, en lo demás, la confirmó. 23.8.
Con ocasión de esa decisión, la UGPP expidió la Resolución RDP 016116 del 11 de julio de 2020, mediante la cual se dejó sin efectos la Resolución 59209 del 15 de noviembre de 2006 que dio cumplimiento a la sentencia de tutela. También se dispuso que la aquí demandada continuaría en nómina de pensionados con la Resolución 22022 del 8 de agosto de 2002. 24.
Como se observa, en el trámite pensional de la demandada ocurrieron 3 sucesos: inicialmente, se reconoció y liquidó con lo devengado en el año anterior a la adquisición del estatus pensional; luego, Cajanal la reliquidó con el último año de servicios y, finalmente, se reajustó en cumplimiento de una sentencia de tutela. 25. En ese orden, como el último administrativo fue dejado sin efectos en la sentencia penal condenatoria y, en el mismo sentido la UGPP expidió un acto administrativo, el pago de la pensión se debía sujetar a lo dispuesto en la Resolución 22022 de 2002, en la cual la prestación se liquidó con el año anterior al retiro del servicio. 26.
Pues bien, la Ley 114 de 191317 creó la pensión gracia como un reconocimiento a la dedicación al servicio de la actividad educativa de los docentes territoriales de las escuelas primarias. El artículo 4 ibidem determinó que para gozar de dicha prestación era necesario que el educador cumpliera, entre otros requisitos, 20 años de servicios en establecimientos educativos oficiales del orden territorial, no recibiera otra pensión o recompensa de carácter nacional y alcanzara los 50 años de edad, siempre y cuando hubiese demostrado haber ejercido la docencia con honradez, consagración y que observara buena conducta. 27.
En línea con lo expuesto, la Sección Segunda de esta Corporación18 señaló que «el propósito de esta pensión fue compensar los bajos niveles salariales que percibían los profesores de primaria de las entidades territoriales respecto de las asignaciones que recibían los docentes vinculados directamente con la Nación; tal diferencia surgía porque, en virtud de la Ley 39 de 1903, la educación pública primaria estaba en cabeza de los municipios o departamentos, en tanto la secundaria lo era a cargo de la Nación». 28.
Posteriormente, las leyes 116 de 192819 y 37 de 193320, en sus artículos 6 y 3, respectivamente, extendieron la pensión gracia a los maestros de secundaria, normalistas e inspectores de instrucción pública. 29. Para el reconocimiento de dicha prestación, esta sección ha señalado que deben tomarse los salarios obtenidos en el último año de servicios, en donde este corresponde al año anterior a la consolidación del derecho.
Por ejemplo, en la sentencia proferida el 6 de septiembre de 200121, se señaló que «el reajuste del valor de la pensión gracia se hace sobre los factores devengados en el año inmediatamente 17 «Se crea pensiones de jubilación a favor de los Maestros de Escuela». 18 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia SUJ11-S2 del 21 de junio de 2018, radicado 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014). 19 «Por la cual se aclaran y reforman varias disposiciones de la Ley 102 de 1927». 20 «Por la cual se decreta el pago de una pensión a un servidor público y sobre jubilación de algunos empleados». 21 Sección Segunda, Subsección A, expediente 0185-2001.
Radicado: 68001-23-33-000-2021-00332-02 (6997-2023) Demandante: UGPP anterior al que se causó dicha prestación. Tratándose de esta pensión especial que se adquiere por los servicios docentes, el último año que sirve de fundamento para su liquidación es aquel en el cual se adquirió el derecho, por haber reunido los requisitos de edad y tiempo de servicio.» [se resalta] 30.
También en la sentencia proferida el 26 de agosto de 2021, se indicó22: «Así las cosas, se debe tener en cuenta lo establecido en el régimen anterior y el especial, esto decir, el regulado en la Ley 4ª de 1966 y en su Decreto Reglamentario 1743 del mismo año, tomando como base el promedio mensual de los salarios obtenidos en el último año de servicios, en donde este último año de servicios se refiere al año anterior a la consolidación del derecho, en la medida en que es ese momento a partir del cual se empieza a devengar, admitiendo la compatibilidad con el salario, bajo el entendido que no es necesario acreditar el retiro definitivo del servicio, para percibir la pensión gracia. Con fundamento en lo anterior, es improcedente la reliquidación de la pensión gracia con base en los factores salariales devengados en el año anterior al retiro, en la medida que para acceder a la pensión gracia es necesario el cumplimiento de todos los requisitos establecidos por el legislador, por lo que su liquidación se debe efectuar teniendo en cuenta todos los factores salariales devengados en el año anterior a la consolidación del derecho, y no es posible reliquidarla por nuevos tiempos de servicios prestados o factores devengados.» [se resalta] 31.
Y más recientemente, en la sentencia proferida el 1 de diciembre de 202223, se puntualizó lo que a continuación se transcribe: «En suma, la norma aplicable al asunto de marras se encuentra sometida a una teleología particular en lo que a la pensión gracia se refiere, por cuanto, como se ha aseverado a lo largo de este acápite, su causa jurídica es específica en tanto se origina como un beneficio económico compensatorio a favor de los docentes territoriales y nacionalizados y no como una contingencia etaria de dichos empleados.
Bajo esta intelección, sería improcedente su liquidación o reliquidación con fundamento en lo devengado durante el año anterior a la fecha de retiro definitivo del servicio oficial docente, a sabiendas de que la misma norma que regula el reconocimiento y pago de esta prestación (a diferencia de la pensión de vejez), no contempla como requisito la demostración de tal circunstancia con el fin de consolidar la obligación de pago en cabeza del Estado, tanto así que es perfectamente compatible su cancelación de manera concomitante a la del salario percibido por el educador durante el tiempo que le hiciere falta para su retiro forzoso, conforme al artículo 19, literal g) de la Ley 4ª de 1992.» [se resalta] 32.
En ese hilo de comprensión, la liquidación no se puede realizar con el año anterior al retiro del servicio, comoquiera que la pensión gracia tiene naturaleza especial, de ahí que la reliquidación efectuada en el acto acusado, en principio, devenga contraria al ordenamiento jurídico. 33. En suma, como no era procedente la reliquidación de la prestación por nuevos tiempos de servicio y, menos aún, por el retiro del servicio, resultaba procedente decretar la suspensión provisional del acto administrativo acusado. 22 Sección segunda, Subsección B, sentencia del 26 de agosto de 2021, radicación 52001-33-33- 000-2015-00291-02 (5746-2019). 23 Sección Segunda, Subsección A, auto del 1 de diciembre de 2022, radicación 66001-23-33-000- 2020-00559-01 (5450-2022).
Radicado: 68001-23-33-000-2021-00332-02 (6997-2023) Demandante: UGPP 34. Para la Sala no son de recibo los argumentos expuestos en el recurso de apelación. La medida cautelar tiene como fin principal suspender los efectos de los actos administrativos que desconocen el ordenamiento jurídico y, para adoptar tal determinación, debe acudirse tanto a las disposiciones invocadas como violadas y, también, al examen de las pruebas que fueron aportadas con la solicitud. 35.
En el sub examine la entidad actora aportó el expediente administrativo, de manera que nada impedía que se realizara la valoración del acto acusado para determinar si procedía o no la medida cautelar. Ello, en manera alguna implica prejuzgamiento, pues el análisis de todo el material probatorio se realizará al momento de proferir la sentencia que ponga fin al proceso. 36.
Finalmente, en gracia de la claridad, sea dicho que la decisión no afecta los derechos fundamentales de la demandada, comoquiera que el acto administrativo que le reconoció la prestación se mantiene incólume. En consecuencia, se confirmará la decisión de primera instancia. En mérito de lo expuesto, la Sala Resuelve: Primero: Confirmar el auto proferido por el Tribunal Administrativo de Santander el 31 de marzo de 2023, que decretó la solicitud de suspensión provisional de la resolución 22022 del 8 de agosto de 2002 mediante la cual se reliquidó la pensión gracia de Etelvina Rodríguez de Cabrera.
Segundo: Devolver el expediente al tribunal de origen, previamente las anotaciones en el aplicativo SAMAI.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR CÉSAR PALOMINO CORTÉS Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.