Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA- SUBSECCIÓN B Bogotá, D.C., veintisiete (27) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicado: 13001-23-33-000-2013-00416-02 (3120-2023) Demandante: Amanda Patricia Fonseca Arango Demandada: Departamento de Bolívar – E.S.E. Hospital Regional de Bolívar en Liquidación Temas: Sanción moratoria por pago tardío de cesantías.
Ley 244 de 1995, adicionada y modificada por la Ley 1071 de 2006- Prescripción. Salvamento de voto De conformidad con lo dispuesto por el artículo 129 del CPACA1, y con el debido respeto por las decisiones adoptadas por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, presento mi salvamento de voto respecto de la sentencia del 10 de abril de 2025, que se dictó en el proceso de la referencia. Al respecto, manifiesto que no comparto la decisión adoptada ni la argumentación que la sustenta.
En mi criterio, se debía realizar el siguiente estudio en el asunto sometido al conocimiento de la Sala: 1.1. Problemas jurídicos 1. Se circunscriben a resolver los siguientes interrogantes: (i) ¿La prescripción regulada en los artículos 41 del Decreto Ley 3135 de 1968 y 102 del Decreto 1848 de 1969 aplica en los eventos en que se demanda la nulidad de un acto administrativo ficto que negó el reconocimiento de factores salariales y prestaciones sociales? De ser así: ¿de qué forma se aplica? 1 «ARTÍCULO 129.
FIRMA DE PROVIDENCIAS, CONCEPTOS, DICTÁMENES, SALVAMENTOS DE VOTO Y ACLARACIONES DE VOTO. Las providencias, conceptos o dictámenes del Consejo de Estado, o de sus salas, secciones, subsecciones, o de los Tribunales Administrativos, o de cualquiera de sus secciones, una vez acordados, deberán ser firmados por los miembros de la corporación que hubieran intervenido en su adopción, aún por los que hayan disentido.
Al pie de la providencia, concepto o dictamen se dejará constancia de los Magistrados ausentes. Quienes participaron en las deliberaciones, pero no en la votación del proyecto, no tendrán derecho a votarlo. Los Magistrados discrepantes tendrán derecho a salvar o aclarar el voto. Para ese efecto, una vez firmada y notificada la providencia, concepto o dictamen, el expediente permanecerá en secretaría por el término común de cinco (5) días.
La decisión, concepto o dictamen tendrá la fecha en que se adoptó. El salvamento o aclaración deberá ser firmado por su autor y se agregará al expediente. Si dentro del término legal el Magistrado discrepante no sustentare el salvamento o la aclaración de voto, sin justa causa, perderá este derecho.» Radicado: 13001-23-33-000-2013-00416-02 (3120-2023) Demandante Amanda Patricia Fonseca Arango Salvamento de voto Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 2.
Con fundamento en la respuesta anterior se debe resolver si: (ii) ¿en el presente caso operó el fenómeno jurídico de la prescripción o si por el contrario, es procedente ordenar el pago de la sanción moratoria a la señora Amanda Patricia Fonseca Arango, por la presunta mora en el pago de sus cesantías definitivas? 1.2. Marco normativo y jurisprudencial 1.2.1.
Acto administrativo ficto o presunto 3. La jurisprudencia del Consejo de Estado se ha referido en reiteradas oportunidades2 al concepto de acto administrativo. De manera general, los pronunciamientos de la corporación coinciden en una definición en la que están presentes varios elementos, a saber: manifestación unilateral de la voluntad, en ejercicio de una función administrativa, que modifica, crea o extingue una situación jurídica, es decir, que produce efectos jurídicos, los cuales se identifican como los elementos esenciales para la existencia del acto administrativo. 4.
En ese contexto, la forma o el instrumento jurídico en el que está contenida esa manifestación de voluntad no es un elemento de la existencia, a menos que así lo exija la ley, como cuando se refiere a las ordenanzas y a los acuerdos expedidos por las asambleas departamentales o los concejos municipales o distritales, respectivamente. De ahí que es posible encontrar actos expresos contenidos en oficios, circulares, actas, memorandos, medios electrónicos, entre otros, incluso, se prevén actos verbales y tácitos. 5.
En cuanto a estos últimos, se produce en virtud de la figura jurídica denominada silencio administrativo negativo o positivo, según sea el caso. Este se genera porque la administración no emitió una respuesta para resolver la petición que le hiciera algún usuario. Su fin es garantizar el derecho fundamental de petición y de acceso a la administración pública y de justicia, de modo que los asuntos que el Estado deba decidir no se queden sin una respuesta definitiva.
En otras palabras «[e]l silencio es sustitución de voluntad, pero también presunción de voluntad, pues el legislador previó este fenómeno jurídico como una garantía para no dejar desamparado al peticionario. En tal sentido, la inercia equivale, a los efectos procesales, a la denegación, nace así, paradójicamente, un acto derivado no de una acción sino de una omisión».
En este evento, el silencio conlleva la sustitución de una voluntad jurídica del Estado y a su presunción, lo que da lugar a la configuración de un acto ficto o presunto cuyos efectos son equiparables a los del acto administrativo expreso. 6. El silencio administrativo negativo se encuentra reglado en el artículo 83 del CPACA de la siguiente manera: 2 Al respecto, se pueden revisar, entre otras: Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 22 de enero de 1988, radicación: 0549.
Sección Cuarta, providencia del 4 de abril de 1986, radicación 0001. Sección Tercera, sentencia del 10 de febrero de 2000, expediente AC-9407 y sentencia del 4 de julio de 2002, radicado: 73001-23-31-000-1999-9333-01 (19333). Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 14 de mayo de 2020, radicado: 25000-23-42-000-2017- 06031-01(5554-18).
Radicado: 13001-23-33-000-2013-00416-02 (3120-2023) Demandante Amanda Patricia Fonseca Arango Salvamento de voto Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 «[…] Artículo 83. Silencio negativo. Transcurridos tres (3) meses contados a partir de la presentación de una petición sin que se haya notificado decisión que la resuelva, se entenderá que esta es negativa.
En los casos en que la ley señale un plazo superior a los tres (3) meses para resolver la petición sin que esta se hubiere decidido, el silencio administrativo se producirá al cabo de un (1) mes contado a partir de la fecha en que debió adoptarse la decisión. La ocurrencia del silencio administrativo negativo no eximirá de responsabilidad a las autoridades.
Tampoco las excusará del deber de decidir sobre la petición inicial, salvo que el interesado haya hecho uso de los recursos contra el acto presunto, o que habiendo acudido ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo se haya notificado auto admisorio de la demanda […]». 7. Según los postulados de la norma, la existencia del silencio administrativo y, su consecuente acto ficto, no libera a la administración del deber de resolver lo pedido.
Es decir, la falta de respuesta no sustituye la que debe proferir la administración para resolver el derecho de petición, aunque se entienda que se ha negado. Por ello, el no pronunciamiento y la configuración del silencio ha sido considerado como la prueba incontrovertible de violación del derecho de petición3. Precisamente, el hecho de que se configure un acto ficto que puede ser demandado ante la jurisdicción, no exime a la entidad de resolver la petición y ello justifica la posibilidad que también tiene el peticionario de esperar una respuesta de fondo a su solicitud y de controvertirla a través de los medios procedentes de acuerdo con la ley. 8.
El artículo 86 ibidem regló también el silencio negativo respecto de los recursos interpuestos. Así, determinó que «[…] transcurrido un plazo de dos (2) meses, contados a partir de la interposición de los recursos de reposición o apelación sin que se haya notificado decisión expresa sobre ellos, se entenderá que la decisión es negativa […]». 9.
La jurisprudencia de esta corporación ha señalado que la expresión «decisión que la resuelva» contenida en el artículo 83 del CPACA y resaltada en párrafos precedentes, hace alusión al deber del Estado de proferir un acto administrativo que decida de manera directa o indirecta lo pedido en sede administrativa. En ese orden, también se produce el silencio administrativo negativo y, por ende, el acto presunto, cuando la entidad expide un acto en el que no decide lo solicitado4. 10.
Así las cosas, la existencia del acto administrativo ficto o presunto ocurre en una de estas tres situaciones, a saber: (i) que la administración no conteste una petición; (ii) que durante el trámite administrativo no resuelva los recursos interpuestos; o (iii) que al dar una respuesta no decida de fondo lo pedido, de modo que sea inviable interpretar que existe una clara declaración de voluntad dirigida a producir efectos jurídicos5. 11.
El artículo 161 del CPACA al reglar los requisitos previos para demandar, prescribió en su numeral 2 que cuando se pretenda la nulidad de un acto 3 Sentencias T-761 de 2005 y T-259 de 2004. 4 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, auto del 1 de agosto de 2016, radicado: 08-001-23-33-000-2013-00635-01 (3403-2014). 5 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, auto del 11 de abril de 2019, radicado: 08001-23-33-000-2015-00350-01(2025-17).
Radicado: 13001-23-33-000-2013-00416-02 (3120-2023) Demandante Amanda Patricia Fonseca Arango Salvamento de voto Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 administrativo particular han debido decidirse los recursos que la ley establece como obligatorios. No obstante, decretó que si se trata de un acto ficto o presunto «[e]l silencio negativo en relación con la primera petición permitirá demandar directamente el acto presunto […]».
De igual manera, el artículo 164 ibidem señaló en su numeral 1, literal d) que la demanda puede ser radicada «[e]n cualquier tiempo cuando (…) d) Se dirija contra actos producto del silencio administrativo […]». 1.2.2. Origen de la prescripción en materia laboral en la jurisdicción ordinaria 12. La prescripción es una institución jurídica originada en el derecho civil en virtud de la cual un derecho se adquiere o se extingue con el transcurso del término fijado en la ley para tales efectos, por lo que puede ser adquisitiva o extintiva6.
Sobre esta última el artículo 2535 del Código Civil determinó lo siguiente: «Artículo 2535. La prescripción que extingue las acciones y derechos ajenos exige solamente cierto lapso de tiempo durante el cual no se hayan ejercido dichas acciones. Se cuenta este tiempo desde que la obligación se haya hecho exigible». 13. De acuerdo con la norma, la prescripción no aplica de manera automática por el simple paso del tiempo, por el contrario, se requiere que exista pasividad o inactividad del acreedor en el ejercicio de las acciones que la ley le otorga para hacer efectivo su derecho7.
En ese sentido, la prescripción extintiva impone a cada persona la carga de reclamarlo dentro del tiempo establecido en la ley, es decir, exige que el ejercicio de los derechos que se consideran adquiridos deba hacerse dentro de un lapso específico. El no hacerlo en tales condiciones trae como consecuencia su pérdida8. 14. En esa medida, la prescripción extintiva se relaciona de manera directa con el deber que cada persona tiene de reclamar en tiempo sus derechos.
De este modo, el límite temporal que la prescripción establece busca garantizar la seguridad jurídica en las relaciones interpersonales. 14.1. Es oportuno precisar que la prescripción es renunciable, pues así lo permite el artículo 2514 del Código Civil al determinar que «[…] puede ser renunciada expresa o tácitamente; pero sólo después de cumplida […]».
De igual manera, puede ser objeto de suspensión frente a algunas personas dentro de ciertas circunstancias. Por ejemplo, el artículo 2530 del Código Civil permite su suspensión en favor de los incapaces y de quienes se encuentran bajo tutela o curaduría debido a que están en imposibilidad absoluta de hacer valer su derecho, mientras dicha imposibilidad subsista. 15.
En materia laboral en un principio se aplicaba la prescripción extintiva prevista en el artículo 2543 del Código Civil que determinó que «[…] prescribe en dos años la acción de […] Los dependientes y criados para sus salarios […]». Se acudía a esta 6 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección B. sentencia del 4 de julio de 2013, radicado: 11001-03-25-000-2012-00301-00(1131-12). 7 Ver C-832 de 2001 y Sal de Consulta y Servicio Civil, Concepto del 16 de octubre de 2018, radicado: 11001-03-06-000-2018-00145-00. 8 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia de 26 de enero de 2012, dentro del Expediente 1608 de 2011.
Radicado: 13001-23-33-000-2013-00416-02 (3120-2023) Demandante Amanda Patricia Fonseca Arango Salvamento de voto Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 norma porque en la legislación laboral no existía disposición que regulara la materia. Lo anterior de conformidad con lo previsto en el artículo 8 de la Ley 153 de 1887, que estableció que ante la falta de ley que regule exactamente el caso controvertido debe aplicarse la que regule materias semejantes9. 16.
El término de prescripción de la acción laboral aludido varió en el artículo 4 de la Ley 165 de 194110, norma esta sí de carácter laboral que dispuso ampliar «[…] a cuatro años el término de prescripción de las acciones que corresponden al trabajador para el cobro de su salario y de la indemnización especial por accidente de trabajo [ ]». 17.
Además de tales normas, existían otras que regulaban de manera particular la prescripción de las acciones según lo que se pretendiera demandar. Así, la Ley 116 de 192811 dispuso en su artículo 2 «el derecho a solicitar pensiones prescribe a los treinta años»12. El Decreto 1054 de 1938 en su artículo 9 la reglamentó en cuatro años para reclamar las vacaciones13, en igual sentido lo definió el artículo 4 del Decreto 484 de 1944.
El Decreto 2350 de 194414 en el artículo 9 previó la «prescripción extintiva de las acciones que corresponden al trabajador para el cobro de su salario y prestaciones sociales» en un año. También había otras normas especiales en materia de prescripción15. 18. Fue hasta la expedición del Decreto 2158 de 1948 «Código Procesal del Trabajo»16 que se unificó el término de prescripción en material laboral en su artículo 151.
Esta norma determinó que «[l]as acciones que emanen de las leyes sociales prescribirán en tres años, que se contarán desde que la respectiva obligación se haya hecho exigible. El simple reclamo escrito del trabajador, recibido por el patrono, sobre un derecho o prestación debidamente determinado, interrumpirá la prescripción pero solo por un lapso igual […]».
La disposición derogó las demás normas laborales que establecían la prescripción de las acciones para reclamar los derechos laborales tanto de los empleados del sector privado como del público17. 19. Como se advierte, la normativa alude a la prescripción de las «acciones». Es decir, que estableció un término para que el trabajador, del sector público o 9 «[…] Artículo 8.
Cuando no hay ley exactamente aplicable al caso controvertido, se aplicarán las leyes que regulen casos ó materias semejantes, y en su defecto, la doctrina constitucional y las reglas generales de derecho […]» (sic). 10 «Sobre protección del salario». 11 «[p]or la cual se aclaran y reforman varias disposiciones de la ley 102 de 1927» 12 Norma declarada inexequible en la sentencia C-230 de 1998. 13 «Artículo 9.
El derecho a las vacaciones se extingue como el salario por prescripción de cuatro años, con sujeción a las disposiciones legales sobre la materia». 14 «por el cual se dictan algunas disposiciones sobre Convenciones de Trabajo, asociaciones profesionales, conflictos colectivos y jurisdicción especial del trabajo». 15 Entre ellas la Ley 263 de 1938 que la regló los auxilios por enfermedad y muerte señaló prescripción en 5 años; el Decreto 1025 de 1942 determinó la prescripción para reclamar derechos laborales para los suboficiales y personal de bandas del ejército en 10 años, entre otras. 16 En adelante CPT. 17 El Consejo en Estado, sentencias del 16 de noviembre de 1959 y 28 de marzo de 1960, anales 401 y 402.
En la primera se manifestó que «[…] la prescripción establecida en el citado artículo 151 se refiere a las acciones que emanen de las leyes sociales, en un sentido general, lo que quiere decir que comprende no solo las acciones que se refieren a trabajadores particulares sino también a las que amparan a los servidores oficiales […]».. En la segunda se señaló que «[…] por el precepto del artículo 151 del Decreto 2148 (sic) de 1948, que unificó el régimen de prescripción para todas las acciones que emanen de las leyes sociales, y que la jurisprudencia constante del Consejo ha considerado referida tanto a trabajadores particulares como a oficiales y en general a toda persona que del Estado o de patronos privados reclame derechos originados en leyes de carácter social que por otra parte, no tengan señalada una prescripción distinta y contraria a la aquí establecida […]».
Esta información se encuentra en la sentencia del 21 de septiembre de 1982, de la Sección Segunda del Consejo de Estado, expediente 6156. Radicado: 13001-23-33-000-2013-00416-02 (3120-2023) Demandante Amanda Patricia Fonseca Arango Salvamento de voto Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 privado, ejerciera la acción laboral para reclamar su derecho, lo cual puede hacer ante el juez laboral dentro de los 3 años siguientes a que se hizo exigible, término que puede prorrogarse por otros 3, si previamente se pide al empleador.
Se trata entonces de la oportunidad que la ley le confiere al trabajador para reclamar su derecho. Una carga que le impone el legislador que consiste en presentar su reclamo en sede judicial dentro de un plazo, so pena de que al no hacerlo se extinga su derecho y no pueda ejercerlo18. 20. La prescripción que prevé la norma es entonces la extintiva.
Y la extinción que trae se refleja de dos maneras. Por un lado, conlleva la de la acción, consecuencia que también puede derivar de la prescripción. Así lo ha entendido la Corte Constitucional al indicar que esta como institución jurídica puede ser adquisitiva del dominio y, además «[…] se ha constituido en un modo de extinguir la acción (entendida como acceso a la jurisdicción), cuando con el transcurso del tiempo no se ha ejercido oportunamente la actividad procesal que permita hacer exigible un derecho ante los jueces […]»19.
Por otro lado, extingue el derecho sustancial, puesto que la inactividad de su titular para reclamarlo a través de la acción permite presumir que lo abandonó o que no le interesa. 21. La Corte Constitucional al pronunciarse sobre la exequibilidad del artículo 151 del CPT coincidió en los planteamientos antedichos. Al respecto manifestó que la norma lo que reguló fue «la oportunidad para ejercer la acción» entendida esta «oportunidad» como «[…] una condición de viabilidad del ejercicio del derecho y de la eficacia de la acción […]».
Con fundamento en estas premisas expuso20: «[…] La prescripción extintiva es un medio de extinguir la acción referente a una pretensión concreta, pero no el derecho sustancial fundamental protegido por el artículo 25 de la C.P., porque el derecho al trabajo es en sí imprescriptible. No se lesiona al trabajador por el hecho de que la ley fije términos para el ejercicio de la acción laboral.
El derecho de los trabajadores se respeta, simplemente se limita el ejercicio de la acción, y se le da un término razonable para ello. El núcleo esencial del derecho al trabajo no sólo está incólume, sino protegido, ya que la prescripción de corto plazo, en estos eventos, busca mayor prontitud en el ejercicio de la acción, dada la supremacía del derecho fundamental, el cual comporta la exigencia de acción y protección oportunas.
Así, pues, el legislador no hizo cosa distinta a hacer oportuna la acción; de ahí que lo que, en estricto sentido, prescribe es la viabilidad de una acción concreta derivada de la relación laboral, pero nunca el derecho-deber del trabajo […]» (se resalta). 18 Sobre las consecuencias de la prescripción en el ordenamiento jurídico en la sentencia C-662 de 2004 se sostuvo lo siguiente: «[…] La prescripción, como institución de manifiesta trascendencia en el ámbito jurídico, ha tenido habitualmente dos implicaciones: de un lado ha significado un modo de adquirir el dominio por el paso del tiempo (adquisitiva), y del otro, se ha constituido en un modo de extinguir la acción (entendida como acceso a la jurisdicción), cuando con el transcurso del tiempo no se ha ejercido oportunamente la actividad procesal que permita hacer exigible un derecho ante los jueces […]». 19 C-622 de 2004.
En la providencia también se indicó que «[…] esta figura crea una verdadera carga procesal, en tanto que establece una conducta facultativa para el demandante de presentar su acción en el término que le concede la ley so pena de perder su derecho. Su falta de ejecución genera consecuencias negativas para éste, que en principio resultan válidas pues es su propia negligencia la que finalmente permite o conlleva la pérdida del derecho.
De allí que si el titular no acude a la jurisdicción en el tiempo previsto por las normas procesales para hacerlo exigible ante los jueces, por no ejercer oportunamente su potestad dispositiva, puede correr el riesgo serio de no poder reclamar su derecho por vía procesal, e incluso de perderlo de manera definitiva […]» 20 Sentencia C-072 de 1994.
Radicado: 13001-23-33-000-2013-00416-02 (3120-2023) Demandante Amanda Patricia Fonseca Arango Salvamento de voto Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 22. Finalmente, la Corte precisó que las prescripciones de «corto plazo» como la establecida en el artículo 151 del CPT pretenden la seguridad jurídica en las relaciones laborales y el beneficio del trabajador, por cuanto «[s]e le brinda a aquel la oportunidad para reclamar el derecho que le ha sido concedido, pero ponen a dicha oportunidad un límite temporal, determinado por la inmediatez que emana de la relación laboral.
Después de ese lapso, no hay un verdadero interés en el reclamo, puesto que no ha manifestado su pretensión dentro de un tiempo prudente para exteriorizar su razón jurídica […]». 23. La Corte Constitucional en la sentencia C-916 de 2010 que examinó también la constitucionalidad del artículo 151 del CPT y, además, la del artículo 488 del Código Sustantivo del Trabajo21, acogió lo señalado en la sentencia citada en precedencia y agregó que «[n]o se lesiona al trabajador por el hecho de que la ley fije términos para el ejercicio de la acción laboral.
El derecho de los trabajadores se respeta, simplemente se limita el ejercicio de la acción, y se le da un término razonable para ello […]». En ese sentido, aseveró que «[…] la prescripción de corto plazo, en estos eventos, busca mayor prontitud en el ejercicio de la acción […]». 24. Según lo expuesto, las normas del derecho laboral individual referidas que regularon la prescripción lo hicieron desde la óptica de la oportunidad para acudir ante la jurisdicción ordinaria para reclamar un derecho que ya es exigible.
Con tal visión puede afirmarse que la normativa cumple una doble función. Una desde el punto de vista procesal, pues obliga al trabajador a demandar ante el juez dentro del lapso de 3 años. Y una segunda desde la órbita del derecho sustancial, porque el no ejercicio de la acción dentro de tal plazo conlleva la pérdida de oportunidad para exigir el derecho que se pide, lo que equivale a su extinción. 25.
Lo anterior es entendible si se considera que el derecho laboral individual no regló un término de caducidad para la presentación de la demanda. Ciertamente, la Corte Suprema de Justicia ha señalado que «[…] mientras que la caducidad está prevista para las acciones que se ventilan ante la jurisdicción contenciosa administrativa, la prescripción es propia de los trámites del proceso ordinario laboral, de modo que, en uno y otro caso, los jueces están en el deber de aplicar con plena observancia de las formas procesales, las disposiciones adjetivas que de acuerdo con la naturaleza del litigio, la jurisdicción y la competencia corresponda […]»22.
Esto justifica la doble función aludida que cumple lo reglado en el artículo 151 del CPT. 1.2.3. La prescripción en materia laboral en la jurisdicción contenciosa- administrativa 26. La prescripción para los derechos laborales de los servidores públicos fue regulada en los decretos 3135 de 196823 y 1848 de 1969. El primero de ellos regló la de las acciones para los empleados públicos en su artículo 41 de la siguiente manera: 21 En adelante CST. 22 Corte Suprema de Justicia, Sala Labora, sentencia del 14 de septiembre de 2016, radicado SL3430-2016. 23 «[p]or el cual se prevé la integración de la seguridad social entre el sector público y el privado y se regula el régimen prestacional de los empleados públicos y trabajadores oficiales».
Radicado: 13001-23-33-000-2013-00416-02 (3120-2023) Demandante Amanda Patricia Fonseca Arango Salvamento de voto Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 «Artículo 41. Las acciones que emanen de los derechos consagrados en este Decreto prescribirán en tres años, contados desde que la respectiva obligación se haya hecho exigible.
El simple reclamo escrito del empleado o trabajador ante la autoridad competente, sobre un derecho o prestación debidamente determinado, interrumpe la prescripción, pero sólo por un lapso igual». 27. A su vez, el Decreto 1848 de 1969 reglamentó la norma citada en su artículo 102 y estableció lo siguiente: «Artículo 102.- Prescripción de acciones. 1.
Las acciones que emanan de los derechos consagrados en el Decreto 3135 de 1968 y en este Decreto, prescriben en tres (3) años, contados a partir de la fecha en que la respectiva obligación se haya hecho exigible. 2. El simple reclamo escrito del empleado oficial formulado ante la entidad o empresa obligada, sobre un derecho o prestación debidamente determinado, interrumpe la prescripción, pero solo por un lapso igual». 28.
Así, determinó para el empleado público el término de 3 años desde que se hizo exigible el derecho para hacerlo efectivo ante la jurisdicción, plazo que puede ser interrumpido por una sola vez si se acudió previamente ante la administración para solicitarlo. De este modo, dentro de este lapso el servidor público debe reclamar el derecho en sede judicial, so pena de que al hacerlo por fuera de él se extinga y el juez no pueda concederle el restablecimiento del derecho24. 29.
Aunque las normas citadas aluden de manera específica a la prescripción de las acciones que emanen de los derechos laborales en ellas establecidos, la jurisprudencia del Consejo de Estado de las décadas de 1960, 1970 y 1980, proferida en vigencia del Código Contencioso Administrativo contenido en la Ley 167 de 194125, interpretó el término como una verdadera caducidad de la acción. Igual postura asumió al interpretar el artículo 151 del CPT que aplicaba antes de la vigencia de los decretos 3135 de 1968 y 1848 de 1969. 30.
En efecto, el Código Contencioso Administrativo aludido en el artículo 83 estableció que la acción de nulidad «[…] encaminada a obtener una reparación por lesión de derechos particulares prescribe, salvo disposición legal en contrario, al cabo de cuatro meses a partir de la publicación, notificación o ejecución del acto, o de realizado el hecho u operación administrativa que cause la acción […]».
Si bien la norma utilizó la expresión «prescribe» la jurisprudencia entendió que se refería a la caducidad. Este entendimiento también se dio al artículo 151 del CPT, razón por la que cuando se alegaba la caducidad se aplicaba el término de este último por favorabilidad. 31. Sobre el particular se señaló en una sentencia del año 1969 lo siguiente26: 24 En ese sentido se puede consultar las siguientes providencias: Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo.
Sección Segunda. Subsección A, sentencia del 17 de octubre de 2019, radicado: 20001233300020140001501 (4447-2016); y de la Subsección B sentencia del 2 de febrero de 2017, radicado: 150012333000201300718 01 (1218-2015). 25 «Sobre organización de la jurisdicción Contencioso-administrativa». 26 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 19 de abril de 1969.
En el texto de la providencia no se registró el número de radicado. No obstante, puede ser encontrada en la página de la relatoría del Consejo de Estado con los datos del demandante: Jesús A. Rivas Y de la entidad demanda: Caja Departamental de Previsión Social del Chocó. Consejo ponente fue Andrés Holguín. Radicado: 13001-23-33-000-2013-00416-02 (3120-2023) Demandante Amanda Patricia Fonseca Arango Salvamento de voto Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 «[…] Respecto de la caducidad de la acción, la Sala tampoco acoge hoy las razones expuestas por el Tribunal del Chocó. Es cierto que el artículo 83 del Código Contencioso Administrativo establece una prescripción de cuatro meses para la acción "encaminada a obtener una reparación por lesión de derechos particulares”, pero no es menos cierto que el artículo 151 del Código de Procedimiento Laboral establece una prescripción de tres años para el ejercicio de las acciones que emanen de las leyes sociales.
Es necesario, como sugiere con razón el señor apoderado del demandante, armonizar el citado artículo 83 de la Ley 167 de 1941 con el artículo 151 del Decreto 2158 de 1948. Cree la sala que esa armonía se consigue si se considera que el artículo 83 estableció una prescripción general de cuatro meses para las acciones de plena jurisdicción y que el artículo 151 del C.P.T. establece una especial, de tres años, respecto de las acciones laborales y, consiguientemente, de las de esta índole de plena jurisdicción. Refuerza este argumento el hecho de que el citado artículo 83 dice que la prescripción (que algunos tratadistas entienden más estrictamente como "caducidad") será de cuatro meses "salvo disposición legal en contrario", por lo cual resulta lógico interpretar el artículo 151 del C. P. T. precisamente como una excepción a la regla general contenida en el artículo 83 del Código Contencioso Administrativo, De esta manera, piensa la Sala que el artículo 151 subrogó, en parte, el artículo 83, por ser una disposición posterior que estatuye una prescripción especial, y más favorable al trabajador, distinta de la de cuatro meses (subrayamos) […]». 32.
Con igual criterio la jurisprudencia posterior dejó de aplicar el término de caducidad determinado en el artículo 83 del Código Contencioso Administrativo (Ley 167 de 1941) para en su lugar aplicar el previsto en el artículo 41 del Decreto 3135 de 196827. En algunas sentencias se hizo la precisión de que este último se aplicaba cuando se reclamaban prestaciones sociales y que cuando la pretensión fuera el pago de salarios u otros emolumentos diferentes el término era el establecido en el artículo 151 del CPT28. 33.
Tal postura cambió con la entrada en vigor del Decreto 01 de 1984. En vigencia de este la jurisprudencia consideró que a diferencia de lo previsto en el artículo 83 de la Ley 167 de 1941 que indicaba que la «prescripción» que reglaba se aplicaba «salvo disposición legal en contrario», el artículo 136 del nuevo código no incluyó salvedad para su aplicación o remisión a otra norma.
Por consiguiente, se consideró que la caducidad únicamente podía regirse por esta disposición29. A partir de allí se estableció dentro de la jurisdicción de lo contencioso- administrativo que los decretos 3135 de 1968 y 1848 de 1969 reglaron la prescripción y no la caducidad de la acción. 27 Esta postura se puede encontrar en las siguientes sentencias de la Sección Segunda del Consejo de Estado: del 15 de febrero de 1971, radicado 1421 demandante Francisco Carrillo García, demandando Ministerio de Defensa; 28 En ese sentido se puede consultar, entre otras las siguientes sentencias de la Sección Segunda: del 30 de noviembre de 1974, radicado 1468, demandante Benjamín Medina Angarita, demandado Ministerio de Hacienda y Crédito Público; sentencia del 4 de octubre de 1971, radicado 2404, demandante Jaime Posada Valencia, demandado Universidad de Antioquia. 29 Esta postura se registró por la Sección Segunda en la sentencia del 14 de septiembre de 1988, radicado 3302, demandante Alicia Vizcaino de Gonzales, demandado Caja Nacional de Previsión Social.
Al respecto se indicó lo siguiente «[…] La norma del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo es perentoria al disponer que la acción de restablecimiento del derecho "caducará al cabo de cuatro meses contados a partir del día de la publicación, comunicación, notificación o ejecución del acto, según el caso". Como se hace notar en la providencia apelada, no trae la nueva disposición procesal sobre la caducidad aquella salvedad del artículo 83 de la Ley 167 de 1941 ("salvo disposición en contrario") respecto de la "prescripción" de la acción "encaminada a obtener una reparación por lesión de derechos particulares"[…]».
Radicado: 13001-23-33-000-2013-00416-02 (3120-2023) Demandante Amanda Patricia Fonseca Arango Salvamento de voto Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 34. Como se advierte, hasta el cambio del Código Contencioso Administrativo dentro de la jurisdicción se aplicó indistintamente lo reglado en los decretos 3135 de 1968 (artículo 41) y 1848 de 1969 (artículo102) como caducidad de la acción o prescripción de la acción. Tal concepción se debió a que el contenido de esta normativa fue una réplica de los artículos 151 del CPT y 488 del CST expedidas para la jurisdicción ordinaria laboral dentro de la cual no existe el presupuesto procesal de la caducidad. 35.
Lo anterior significó un cambio jurisprudencial a la hora de interpretar la configuración del fenómeno de la prescripción para los derechos laborales de los servidores públicos. Ciertamente, se distinguió entre el término procesal de orden público dentro del cual el interesado debía presentar la demanda con el fin de buscar la protección de un derecho, so pena de que precluyera su derecho de acción (caducidad); y el plazo que la ley determinó para considerar extinguido un derecho sustancial por el transcurso del tiempo y la inactividad en su ejercicio por parte del titular (prescripción). 1.2.4.
Prescripción dentro de la jurisdicción contencioso-administrativa cuando se demanda la nulidad de un acto administrativo ficto 36. Según se expuso los decretos 3135 de 1968 (artículo 41) y 1848 de 1969 (artículo102) fueron expedidos sin atender las particularidades de la jurisdicción contencioso-administrativa. Por el contrario, lo fueron bajo la visión del derecho laboral privado que difiere en los presupuestos procesales que el actual CPACA estableció para presentar la demanda, como lo son la obligación de agotar la actuación administrativa y demandar dentro del término de caducidad el acto administrativo definitivo30.
Tal concepción de la prescripción tampoco consideró la existencia del silencio administrativo negativo y, por ende, del acto ficto para el cual la presentación de la demanda está exonerada del término de caducidad31. 37. Por esta concepción privada con que fue reglada la prescripción, en la actualidad cuando se demanda un acto ficto suele aplicarse sin atender las particularidades de esta figura.
Así, se obvia que el usuario sí actuó ante la administración y que propició la existencia del acto ficto, es decir, que no fue inactivo como titular del derecho. Se pasa por alto también que la administración faltó a su deber de garantizar el derecho de petición. Asimismo, se olvida que en virtud de lo reglado en el artículo 83 del CPACA sobre la obligación de la entidad de responder, la persona tiene derecho a esperar la respuesta definitiva o radicar el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en cualquier tiempo, según su criterio. 38.
Sin atender lo antedicho, la jurisprudencia ha estudiado de fondo la legalidad del acto ficto por no ser aplicable la caducidad, pero a la vez ha declarado la prescripción reglada en los decretos 3135 de 1968 (artículo 41) y 1848 de 1969 (artículo102) si la demanda no se presentó dentro de los 3 años siguientes a la fecha en que el derecho se hizo exigible.
En otros términos, ha entendido que se extingue el derecho sustancial cuando su titular decide esperar una respuesta 30 Artículos 43, 161, numeral 2, y 164, numeral 1, literal d) del CPACA. 31 Numeral 1, literal d) del artículo 164 del CPACA. Radicado: 13001-23-33-000-2013-00416-02 (3120-2023) Demandante Amanda Patricia Fonseca Arango Salvamento de voto Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 expresa de la administración, como si se trata de una inactividad frente a su reclamación. 39.
Sobre el particular, es oportuno citar algunas de las providencias de la Sección Segunda que han decidido en tal sentido. Así, la Subsección A en sentencia del 3 de noviembre de 2022 manifestó lo siguiente: «[…] Finalmente, sobre el reparo atinente a la posibilidad de presentar la demanda en cualquier tiempo por el hecho de que exista un acto ficto producto del silencio administrativo negativo es necesario señalar que se deriva de la confusión que tiene la parte accionante de los fenómenos de prescripción y de caducidad.
Al respecto, esta Corporación ha señalado que mientras que la prescripción se relaciona con el derecho, la caducidad se identifica con la oportunidad de acudir a la jurisdicción. Ahora bien, en el literal d, del numeral 1, del artículo 164 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo se estableció que en los eventos en los que la demanda se dirija contra actos producto del silencio administrativo negativo es posible presentar la demanda en cualquier tiempo, esto es, que no opera la caducidad.
Sin embargo, en la mencionada disposición no se hace referencia a la prescripción y, por lo tanto, en relación con el mencionado fenómeno no es relevante el hecho de que se haya dado una respuesta expresa a la petición, o que se haya configurado el acto ficto producto del silencio administrativo negativo, en estas condiciones, este reparo no está llamado a prosperar […]»32 40.
En sentencia del 20 de enero de 2022, la Subsección B aceptó la existencia del acto ficto y estudió su legalidad; empero, declaró la prescripción de los derechos laborales. Al respecto se manifestó lo siguiente: «[…] Ahora bien, la Sala no puede pasar por alto que, por tratarse de la figura del fenómeno del silencio administrativo negativo, se le confiere la facultad al administrado de demandar en cualquier tiempo los actos administrativos presuntos.
Sin embargo, se precisa que, si bien es cierto, el literal d) del artículo 164 del CPACA, hace alusión a la oportunidad para presentar la demanda; lo cierto es que, es incuestionable que en el sub lite se presentó el fenómeno de la prescripción de las cesantías definitivas reclamadas, conforme lo alegó la entidad demandada en el curso del proceso y en el recurso de apelación, motivo por el cual, en el presente caso, lo procedente es declarar probada la excepción de prescripción del derecho reclamado.
Así las cosas, si bien en el presente caso, se advirtió que la entidad demandada omitió el reconocimiento y pago de las cesantías definitivas al demandante dentro del término que la ley consagra con ocasión de la terminación del vínculo laboral, era procedente declarar la nulidad de los actos administrativos fictos demandados; sin embargo, no hay lugar a restablecimiento del derecho ordenado, en razón a que se presentó el fenómeno de la prescripción de las cesantías definitivas reclamadas, conforme se dejó explicado en líneas anteriores, por lo que el numeral segundo de la sentencia apelada, será revocado, para en su lugar declarar la ocurrencia de la prescripción en cuanto dichos derechos laborales prescribieron al ser reclamados por el demandante por fuera del término que la ley consagra para ello […]»33 (sic) 41.
En otro pronunciamiento, la Subsección B decidió en igual sentido. Al respecto señaló: 32 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 3 de noviembre de 2022, radicado: 27001-23-33-000-2013-00304-02 (0387-2017). 33 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 20 de enero de 2022, radicado: 08 001 2333 000 2014 01147 01.
Radicado: 13001-23-33-000-2013-00416-02 (3120-2023) Demandante Amanda Patricia Fonseca Arango Salvamento de voto Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 «[…] Con fundamento en lo anterior, se advierte que la demandante acude a la jurisdicción contenciosa administrativa, el 28 [de] junio de 2007, en procura de obtener la nulidad del acto ficto o presunto surgido ante el silencio de la administración respecto a la petición presentada el 3 de diciembre de 2002, y como consecuencia de lo anterior, el reconocimiento de los salarios y prestaciones sociales por los servicios presuntamente prestados a la entidad entre el 1 de agosto de 1998 al 28 de febrero de 2001, demanda que fue admitida en razón a que se encontraba dentro del término de caducidad, en razón a que los actos presuntos pueden demandarse en cualquier tiempo, conforme a lo establecido en líneas anteriores.
Que el Tribunal Administrativo de Bolívar mediante la sentencia apelada, declaró de oficio la ocurrencia del fenómeno de la prescripción respecto a los derechos prestacionales pretendidos, en consideración a que habían transcurrido más de 3 años desde el momento en que se terminó la presunta relación laboral con la entidad. Conforme con lo anterior, al verificar la solicitud presentada por la demandante el 3 de diciembre de 2002 ante la entidad, se interrumpió el término de la prescripción por un lapso de 3 años.
Que, al no dar respuesta a la solicitud presentada, se configuró de esta forma, el acto ficto o presunto negativo surgido con ocasión del silencio de la administración. La demandante presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho hasta el 28 de junio de 2007 (f. 57) en procura de obtener la nulidad del mencionado acto y el consecuente restablecimiento del derecho.
Así las cosas, se advierte entonces, que entre la finalización de la relación laboral y la solicitud de reconocimiento ante la entidad, si bien no trascurrieron más de los 3 años que la norma consagra para aplicar el fenómeno de la prescripción, se observa que se acudió a la jurisdicción contenciosa para obtener la nulidad del acto ficto, transcurridos 6 años de haber terminado cualquier vínculo con la administración, y más de 4 años desde el momento en que presentó la petición, motivo por el cual, cualquier reclamo de reconocimiento de prestaciones laborales, se encuentran prescritas, tal y como así lo encontró probado el a quo. […]»34. 42.
Por lo anterior, es necesario revisar si en los casos en que se demandó la nulidad del acto ficto puede predicarse que un titular del derecho incurrió en una inactividad susceptible de ser sancionada con la prescripción después de que agotó la actuación administrativa y no radicó el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho dentro de los 3 años siguientes a la interrupción de la prescripción, como lo ordenan los artículos 41 del Decreto 3135 de 1968 y 102 del Decreto 1848 de 1969. 43.
La cuestión planteada admite dos respuestas: 44. (i) La primera es la que se tiene en la actualidad. Esto es, que debe declararse la prescripción sobre el derecho sustancial porque no se demandó su nulidad dentro de los 3 años siguientes a la interrupción de la prescripción con la petición que agotó la actuación administrativa y generó el acto presunto. 45.
Bajo esta mirada, la aplicación del artículo 41 del Decreto 3135 de 1968 no tiene en cuenta que los actos administrativos fictos o presuntos pueden ser demandados en cualquier tiempo, según lo previsto en el numeral 1, literal d) del artículo 164 del CPACA. Esa aplicación de la norma desconoce la garantía aludida. Ello porque, pese a que esta existe, sanciona la supuesta inactividad del titular del derecho por no demandar dentro del lapso de 3 años, cuando la ley procesal lo habilita para hacerlo en cualquier tiempo. 34 Consejo de Restado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 8 de julio de 2021, radicado: 13001-23-31-000-2007-00499-02 (3564-15).
Radicado: 13001-23-33-000-2013-00416-02 (3120-2023) Demandante Amanda Patricia Fonseca Arango Salvamento de voto Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 46. De igual manera, la declaración de prescripción en los términos antedichos pasa por alto que la persona no estuvo inactiva frente a la reclamación de su derecho.
Ciertamente, la configuración del acto presunto requiere previamente que se agote la reclamación en sede administrativa. Esto significa que se solicitó el derecho en debida forma y que, por ende, no existió la inactividad para ejercer el derecho como lo exige la prescripción para ser declarada. Cosa distinta es que la administración faltó a su deber de responder la petición. 47.
Ahora bien, respecto de lo anterior podría decirse que una vez trascurrido el término del artículo 83 del CPACA se originó el acto ficto que puede ser enjuiciado y que, por lo tanto, al no demandarse dentro de los 3 años siguientes prescribió el derecho. Esta conclusión se apoya en que tal actuación es una inactividad del titular del derecho.
Sin embargo, tal apreciación es errada porque el ordenamiento jurídico le otorga la prerrogativa de decidir si demanda el acto ficto o espera a que la entidad responda, por tratarse de un acto presunto. 48. En ese sentido, si opta por este último camino sería injusto castigarlo después si prefirió no demandar o lo hizo por fuera del tiempo previsto en el artículo 41 del Decreto 3135 de 1968.
Una interpretación en esa línea conllevaría una ventaja para la administración que se abstiene de cumplir con la obligación de responder lo pedido en sede administrativa en contravía del principio según el cual «nadie puede alegar su propia culpa»35. Al mismo tiempo, se traduce en detrimento del ciudadano a quien el ordenamiento jurídico le concedió la posibilidad de esperar una respuesta efectiva durante el tiempo que le tome al responsable otorgarla. 49.
Esta postura fue asumida por la Corte Constitucional en la sentencia C-792 de 2006 en la que examinó la constitucionalidad del artículo 6 del CPT36 que regló la reclamación administrativa como requisito previo para que los trabajadores oficiales demanden a las autoridades públicas y estableció el silencio administrativo si pasado un mes no había respuesta.
En esta providencia se examinó la ocurrencia de la prescripción cuando existe el silencio referido y sobre sus efectos señaló lo siguiente: «[…] En la medida en que la reclamación que el administrado presenta a la Administración como presupuesto para agotar la vía gubernativa, no obstante su especial regulación legal, es una expresión del derecho de petición, la figura del silencio administrativo negativo, si bien habilita al administrado para dar por agotada la vía gubernativa y acudir directamente a la jurisdicción, no significa que la Administración pueda sustraerse de su obligación de dar una respuesta a la solicitud que le ha sido presentada.
Esto significa que en los eventos de silencio administrativo negativo, el administrado puede optar por acudir a la jurisdicción o por esperar una respuesta efectiva de la Administración, sin que esta última opción, que es un desarrollo del derecho de petición, pueda 35 Sobre este principio se pueden consultar, entre otras, de la Corte Constitucional las sentencias T-122 de 2017 y T-021 de 2007 36 Las acciones contra la Nación, las entidades territoriales y cualquier otra entidad de la administración pública solo podrán iniciarse cuando se haya agotado la reclamación administrativa.
Esta reclamación consiste en el simple reclamo escrito del servidor público o trabajador sobre el derecho que pretenda, y se agota cuando se haya decidido o cuando transcurrido un mes desde su presentación no haya sido resuelta. Mientras esté pendiente el agotamiento de la reclamación administrativa se suspende el término de prescripción de la respectiva acción».
Radicado: 13001-23-33-000-2013-00416-02 (3120-2023) Demandante Amanda Patricia Fonseca Arango Salvamento de voto Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 acarrearle consecuencias adversas, como sería la de que a partir del momento previsto para la operancia del silencio administrativo se contabilice el término de prescripción o de caducidad de la respectiva acción. […] Siendo ello así, parecería claro que esos términos extintivos no pueden correr en contra de quien, legítimamente, se encuentra a la espera de la respuesta a una reclamación que ha presentado a la Administración. Y ello no sólo porque es lo que resulta acorde con la naturaleza de los términos de prescripción y de caducidad de las acciones como sanción a la inactividad del interesado, sino también porque el derecho de petición se vería comprometido si el silencio de la Administración, de alguna manera, la exonerase de su deber de dar respuesta a las peticiones que se le formulen, porque el transcurso del tiempo forzaría al administrado a acudir a la jurisdicción para evitar la prescripción de la acción, lo cual, a su vez, implicaría que, una vez admitida la demanda, la Administración perdería competencia para pronunciarse sobre la respectiva reclamación […]». 50.
Con fundamento en lo anterior, la Corte declaró la constitucionalidad condicionada de la expresión «o cuando transcurrido un mes desde su presentación no ha sido resuelta» contenida en el artículo 6 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social «[…] siempre y cuando se entienda que el agotamiento de la vía gubernativa por virtud del silencio administrativo negativo allí previsto, es potestativo del administrado en cuyo beneficio se ha establecido tal figura, pero que si éste opta por esperar una respuesta formal y expresa de la Administración, la suspensión del término de prescripción de la respectiva acción se extenderá por el tiempo que tome ésta en responder […]». 51.
Si bien la Corte Constitucional analizó una norma laboral propia del derecho individual privado, sus argumentos pueden ser acogidos para efectos de revisar la aplicación de los artículos 41 del Decreto 3135 de 1968 y 102 del Decreto 1848 de 1969 cuando se demande la nulidad de un acto ficto. Es así porque la norma del CPT estudiada alude a la actuación administrativa que debe adelantar quien desee demandar ante la jurisdicción ordinaria una entidad pública y a la suspensión del término prescriptivo cuando esta no responde, es decir, abarca el estudio de los efectos del silencio administrativo negativo. 52.
Con fundamento en los anteriores criterios, se concluye que la primera respuesta a la cuestión planteada, según la cual el titular del derecho incurre en una inactividad que genera la prescripción de su derecho cuando no demanda el acto presunto dentro del término de 3 años, no es la que se acompasa con los derechos constitucionales de petición, acceso a la administración pública debido proceso y acceso a la administración de justicia. Por el contrario, los vulnera al desconocer los efectos del silencio administrativo negativo, estos son, que el acto ficto puede ser enjuiciado en cualquier tiempo según el numeral 1, literal d) del artículo 164 del CPACA, y que el titular del derecho puede optar por esperar la respuesta expresa de la entidad, si a bien lo considera. 53.
(ii) La segunda respuesta que se admite es la que predica que no debe aplicarse la prescripción prevista en los artículos 41 del Decreto 3135 de 1968 y 102 del Decreto 1848 de 1969 sobre el derecho sustancial cuando se demanda un acto ficto negativo después del término trienal. 54. Esta postura, contrario a la anterior, permite interpretar los artículos mencionados sin desconocer lo reglado como presupuesto procesal para acudir Radicado: 13001-23-33-000-2013-00416-02 (3120-2023) Demandante Amanda Patricia Fonseca Arango Salvamento de voto Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo previstos en el CPACA para juzgar este tipo de actos, las normas que rigen los actos administrativos presuntos, y los derechos constitucionales de petición del titular del derecho. 55.
Ciertamente, esta tesis se acompasa con el presupuesto procesal para demandar establecido en el artículo 164, numeral 1, literal d) del CPACA, puesto que protege el efecto útil de esta norma y, por ende, el derecho que otorga a quien en sede administrativa no se le dio respuesta a su petición de demandar el acto ficto en cualquier tiempo.
Lo contrario, dejaría sin aplicación práctica esta disposición porque siempre obligaría al titular del derecho a presentar la demanda dentro del término previsto en los artículos 41 del Decreto 3135 de 1968 y 102 del Decreto 1848 de 1969. 56. Asimismo, la postura garantiza el derecho de la persona a recibir una respuesta de fondo a su petición por parte de la administración, aun cuando ya exista el acto ficto producto del silencio administrativo negativo.
Es así, por cuanto la existencia de este acto no releva a la administración del deber de proferir una respuesta de fondo37. Además, porque mientras espera el pronunciamiento no corre el riesgo de perder su derecho por prescripción. Por consiguiente, disponer que el ciudadano necesariamente debe demandar el acto ficto antes de los 3 años de la prescripción cercenaría el derecho aludido. 57.
De igual manera, la configuración del acto ficto de entrada descarta el cumplimiento del supuesto para que opere la prescripción por el paso del tiempo, esto es, la inactividad del titular del derecho. Ello, puesto que, una interpretación en ese sentido convertiría en una ventaja para la administración su propia negligencia al concluir que la espera para la respuesta por parte del titular del derecho equivale a su abandono. 58.
Así las cosas, la Sala acoge la postura según la cual la prescripción regulada en los artículos 41 del Decreto Ley 3135 de 1968 y 102 del Decreto 1848 de 1969 no aplica en los eventos en que se demanda la nulidad de un acto administrativo presunto, con fundamento en las razones expuestas. 1.3. Análisis del caso concreto 59. En el expediente se encuentra acreditado lo siguiente: 59.1.
Mediante Resolución 0243 del 18 de septiembre de 2008, la ESE Regional de Bolívar dispuso la liquidación definitiva de las prestaciones sociales de la demandante. 59.2. El referido acto administrativo fue notificado a la interesada el 29 de septiembre de 2008, quedó ejecutoriado el 6 de octubre de esa misma anualidad. 37 T-769 de 2002.
En la providencia se indicó que «[…] la respuesta oportuna, eficaz y de fondo que demanda el derecho de petición no se resuelve con la figura del silencio administrativo, pues esta última tiene un fin de carácter procesal, es decir surge la posibilidad de acudir al control judicial de la administración, pero no cumple con su fin sustancial, cual es obtener una decisión de la administración sobre la solicitud de aclaración, modificación o revocación del acto administrativo recurrido […]».
Radicado: 13001-23-33-000-2013-00416-02 (3120-2023) Demandante Amanda Patricia Fonseca Arango Salvamento de voto Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 60. Por lo tanto, la ejecutoria de dicho acto administrativo se contabilizó a partir del 7 de octubre de 2008, por lo que los 45 días con los que contaba la demandada para pagar vencieron el 12 de diciembre de 2008.
A sí las cosas, la mora se generó a partir del 13 de diciembre de 2008. Es decir, tenía hasta el 13 de diciembre de 2011 para pedir la sanción moratoria. 61. En el presente caso, se interrumpió la prescripción con la petición de 18 de septiembre de 2009. No se probó que esta reclamación se hubiera resuelto y se le hubiera notificado a la peticionaria.
En consecuencia, se concluye que se configuró el silencio administrativo negativo y, por ende, que se constituyó un acto ficto originado en tal petición, en los términos del artículo 83 del CPACA. 62. De lo anterior se desprende como consecuencia la imposibilidad de aplicar el término de caducidad para demandar el acto administrativo ficto.
En efecto, de acuerdo con lo reglado en el artículo 164 del CPACA en su numeral 1, literal d), contra este tipo de actos es posible presentar la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en cualquier tiempo. Y en ese sentido, le asistía razón a la recurrente. 63. Ahora bien, de acuerdo con la postura que se acogió en esta providencia, en el presente caso tampoco es posible aplicar la prescripción reglada en los artículos 41 del Decreto 3135 de 1968 y 102 del Decreto 1848 de 1969, por estar demandado un acto ficto, puesto que ello (i) se acompasa con el presupuesto procesal para demandar previsto en el artículo 164, numeral 1, literal d), del CPACA y garantiza su efecto útil;
(ii) protege el derecho de la persona a esperar y recibir una respuesta de fondo a su petición por parte de la administración; y (iii) evita que con el transcurso del término de prescripción la administración obtenga provecho de su propia negligencia. 64. En esa medida, le asistía razón a la demandante cuando afirmó que en el presente caso no se configuró la prescripción extintiva sobre el derecho al pago de la sanción moratoria que reclamó. Por lo tanto, estimo que se debía revocar la sentencia de primera instancia que así lo concluyó. En los anteriores términos, dejo expuestas las razones por las cuales salvo mi voto.
Respetuosamente, JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Magistrado CONSTANCIA: El presente documento fue firmado electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.