Radicado: 11001-03-15-000-2025-07358-00 Demandante: Nubia Ester García Rodríguez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: WILSON RAMOS GIRÓN Bogotá, D C., 29 de enero de 2026 Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2025-07358-00 Demandante: NUBIA ESTER GARCÍA RODRÍGUEZ Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CESAR.

Temas: Contra providencia judicial dictada en proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. Incremento salarial docente. Defecto sustantivo, fáctico y por desconocimiento del precedente. Improcedencia de la acción de tutela. Requisito de relevancia constitucional. Reiteración de argumentos. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la acción de tutela interpuesta por Nubia Ester García Rodríguez contra el Tribunal Administrativo del Cesar.

I.

ANTECEDENTES 1. Solicitud de amparo El 20 de noviembre de 2025, en ejercicio de la acción de tutela y por conducto de apoderado, la señora Nubia Ester García Rodríguez pidió la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, de acceso a la administración de justicia y a la tutela judicial efectiva, así como la aplicación del principio de favorabilidad.

A juicio de la parte actora, la vulneración se presenta con ocasión a la sentencia del 15 de mayo de 2025, dictada por el Tribunal Administrativo del Cesar, que confirmó la decisión de primera instancia de denegar las pretensiones de la demandada de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 20001-33-33-002-2024-00217-01. 2.

Pretensiones La parte actora formuló las siguientes pretensiones: 1. Se declare que el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CESAR en la sentencia proferida el día 15 DE MAYO DE 2025, en el expediente radicado bajo número 20-001-33-33-002-2024-00217-01, transgredió los derechos fundamentales al DEBIDO PROCESO, IGUALDAD, ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA, TUTELA JUDICIAL EFECTIVA y PRINCIPIO DE FAVORABILIDAD del (la) señor (a) NUBIA ESTER GARCIA RODRIGUEZ, por considerar que las razones de la decisión no se ajustan a la jurisprudencia emitida por las Altas Cortes, el marco normativo aplicable al caso y, el material probatorio obrante en el proceso ordinario. 2.

Como consecuencia de la anterior declaración, se ordene al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CESAR dejar sin efectos la providencia referida en el numeral anterior y se profiera una nueva con una debida interpretación de la norma aplicable al debate jurídico y, analizando de manera concreta la situación particular del (la) docente NUBIA ESTER GARCIA RODRIGUEZ a la luz de los argumentos planteados en la demanda ordinaria y, los hechos debidamente probados en el debate jurídico. 3.

Hechos Del expediente, la Sala destaca los siguientes hechos relevantes: Radicado: 11001-03-15-000-2025-07358-00 Demandante: Nubia Ester García Rodríguez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3.1. Actuación administrativa Manifestó la accionante que es docente oficial, perteneciente a la categoría 2BE, de acuerdo con el Decreto 1278 de 2002.

Que, en los años 2008, 2009 y 2011 se realizaron incrementos salariales en contravía de los artículos 13, 53 de la Constitución Política, 3, 4 y 6 de la Ley 4 de 1992 y 46 y 49 del Decreto Ley 1278 de 2002. Que, en los años 2008, 2009 y 2011 no se realizó un incremento de la base salarial igualitario para los grados 2AE y 2BE, puesto que al primero se le incrementó en un 15,61 % y al segundo un 7,67%.

Que lo anterior afectó los salarios futuros, debido a que cada año se aplicaba el incremento sobre la base del anterior. Que se había decretado un salario inferior a la categoría que pertenece sin justificación legal, lo que afectó sus ingresos desde el año 2010, cuando se incrementaron los salarios en igualdad de condiciones para los docentes de las categorías 2AE y 2BE.

Que pidió al Ministerio de Educación Nacional y al departamento del Cesar que se le reconocieran y pagaran las diferencias salariales de los últimos tres años anteriores a esa petición, en razón a la configuración de la prescripción trienal, y las que se llegaran a causar en el futuro. Que, a su vez, se le reconociera y pagara la reliquidación de la prima de navidad, de servicios, de vacaciones, la bonificación pedagógica, las horas extras y los demás emolumentos percibidos, así como los ajustes de valor a que hubiere lugar por la disminución del poder adquisitivo de su salario y que se ordenara el reconocimiento y pago al FOMAG de las diferencias salariales por concepto de cesantías anualizadas.

A través de los oficios 2024-EE-05699 del 27 de febrero de 2024 y CES2024ER008360- CES2024EE004193 del 1 de marzo de 2024, el Ministerio de Educación Nacional y la Secretaría de Educación del departamento del Cesar, respectivamente, denegaron la solicitud relacionada en el párrafo anterior. 3.2. Actuación judicial La señora Nubia Ester García Rodríguez promovió demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el Ministerio de Educación Nacional y el departamento del Cesar, para que: i) se inaplicara por ilegal el Decreto 284 de 2024 y los decretos que lo modifiquen, adicionen, aclaren o revoquen, en relación con la asignación salarial que correspondía a la categoría 2BE, i) se inaplicaran los demás decretos nacionales que fueran expedidos con posterioridad a la presentación de esa demanda que modificaran la remuneración de los docentes y directivos docentes del Estado, iii) se declarara la nulidad de los oficios 2024-EE-05699 del 27 de febrero de 2024 y CES2024ER008360-CES2024EE004193 del 1 de marzo de 2024, el Ministerio de Educación Nacional y la secretaría de educación del departamento del Cesar, respectivamente, iv) se declarara que pertenecía a la categoría 2BE del escalafón nacional docente.

A título de restablecimiento del derecho pidió condenar a las entidades demandadas al: i) reconocimiento y pago de las diferencias salariales de los últimos tres años anteriores a la petición que elevó ante el Ministerio de Educación Nacional y el departamento del Cesar y las que se causaran en el futuro, con ocasión de las diferencias en el incremento salarial decretado en los años 2008, 2009 y 2011 para los docentes de las categorías 2AE y 2BE, que tuvo incidencia en los salarios decretados en los años posteriores, por la suma de $13.869.425, ii) reconocimiento y pago de la reliquidación de la prima de navidad, de servicios, de vacaciones, la bonificación pedagógica, horas extras y demás emolumentos, iii) reconocimiento y pago de los ajustes de la disminución del poder adquisitivo de su salario, iv ) reconocimiento y pago de los intereses moratorios y de costas procesales.

Radicado: 11001-03-15-000-2025-07358-00 Demandante: Nubia Ester García Rodríguez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La demanda se adelantó bajo el radicado 20001-33-33-002-2024-00217-00 y correspondió al Juzgado Segundo Administrativo de Valledupar que, por sentencia del 19 de diciembre de 2024, denegó las pretensiones, al estimar que los actos demandados se ajustaron a la ley y a la Constitución. Señaló que el salario de los docentes estaba relacionado con el grado y nivel del escalafón al que pertenecen, lo que marca la diferencia salarial para asegurar que los docentes reciban un ingreso acorde a su preparación y rendimiento.

Que los salarios devengados estaban sustentados en el estatuto de profesionalización de los docentes. Que, a pesar de las diferencias porcentuales en el aumento de los salarios año a año, ello se debía a incentivos realizados a los educadores por sus esfuerzos, consagración y experiencia, derivado de sus méritos y calidades, por lo que, a su juicio, la diferencia salarial se encontraba justificada objetivamente.

Que respecto de las categorías 2AE y 2BE no se podía hacer un juicio de igualdad, porque, si bien los docentes y directivos docentes desarrollaban las mismas funciones, lo cierto era que no tenían el mismo escalafón, por lo que no se encuentran en idéntica situación fáctica y jurídica. Inconforme, la demandante apeló y manifestó que no hubo un análisis exhaustivo de sus argumentos.

Que no hubo justificación de los incrementos porcentuales diferentes de los salarios. Que la disparidad en los porcentajes fue irregular y no se derivó de una causa objetiva. Que no hubo pronunciamiento sobre la ausencia de fundamentación del trato diferencial en los porcentajes de la base salarial. Que resultaba evidente que el gobierno nacional no justificó por qué los porcentajes fueron diferentes.

Que la diferencia en los porcentajes del incremento salarial constituyó un trato discriminatorio para algunos docentes que vieron afectada su base salarial en los años posteriores al 2009. Que los incrementos desiguales en los salarios no obedecieron a un fin legítimo ni se pueden justificar en criterios razonables o transparentes, que esa disparidad no tenía fundamentos técnicos y jurídicos, con lo que se transgreden los principios de equidad y proporcionalidad salarial.

Por sentencia del 15 de mayo de 2025, el Tribunal Administrativo del Cesar confirmó la decisión apelada, básicamente por las mismas consideraciones del a quo. 4. Fundamentos de la acción de tutela De manera preliminar, la parte demandante manifestó que la solicitud de amparo cumple los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales.

En cuanto al fondo del asunto, alegó que la sentencia cuestionada incurrió en los siguientes vicios de fondo: Defecto sustantivo debido a que la autoridad judicial demandada no justificó cómo era posible justificar la legalidad de los actos demandados si se advertía la desigualdad en los aumentos de los salarios. Que demostró que ocupaba una posición superior en el escalafón, en comparación con la categoría 2AE, a la cual, según dijo, se le había otorgado un ajuste salarial superior.

Que el tribunal demandado desconoció lo dispuesto en el literal j del artículo 2 de la Ley 4ª de 19921, que exigía que se presentara una correspondencia entre la remuneración y las exigencias del cargo, para garantizar que los empleados públicos que acreditaran 1 Artículo 2. Para la fijación del régimen salarial y prestacional de los servidores enumerados en el artículo anterior, el Gobierno Nacional tendrá en cuenta los siguientes objetivos y criterios: (…) j. El nivel de los cargos, esto es, la naturaleza de las funciones, su responsabilidades y las calidades exigidas para su desempeño. Radicado: 11001-03-15-000-2025-07358-00 Demandante: Nubia Ester García Rodríguez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co mayores niveles de formación, experiencia o responsabilidad funcional fueran retribuidos de acuerdo con esas condiciones, lo que implicaba la protección al principio de equidad salarial y del derecho a la igualdad material.

Que el Decreto 1278 de 20022 reforzaba ese análisis, al establecer un sistema de estímulos orientados a incentivar que la función docente fuera ejercida por profesionales idóneos, a los que se les debía reconocer su formación académica, la superación de evaluaciones de competencias, entre otros aspectos, que determina la ubicación en el escalafón. Que el artículo 20 del Decreto 1278 de 20023 establecía una relación directa entre la formación académica acreditada por el educador y su ubicación en el grado y en el nivel salarial.

Que la interpretación sistemática del mencionado decreto permitía concluir que el ascenso y la reubicación en el escalafón no constituían reconocimientos automáticos ni arbitrarios, que, por el contrario, se encontraban condicionados a la verificación objetiva de un mejoramiento en la formación académica y en el desempeño profesional docente, circunstancia que legitimaba el acceso a niveles salariales superiores, en razón del mérito.

Manifestó que en el proceso ordinario demostró que se encontraba en el escalafón 2BE, lo que, a su juicio, supondría una remuneración superior a la categoría 2AE. Que, no obstante, sus incrementos salariales fueron inferiores sin justificación clara y coherente, lo que demostraba una falta de motivación adecuada en los decretos de incremento salarial.

Defecto fáctico por indebida valoración probatoria <<respecto del debate jurídico planteado>>, debido a que, la parte demandada en el proceso ordinario no acreditó que la desigualdad en el incremento de los salarios de los docentes de las categorías 2AE y 2BE obedeció a razones objetivas, verificables y debidamente fundamentadas. Dijo que la sentencia acusada tampoco precisó las justificaciones en la disparidad en el incremento de los salarios.

Que omitir motivar esa desigualdad desconocía la Ley 1278 de 2002 y los principios que rigen el régimen salarial de los empleados públicos, porque los ajustes en las asignaciones salariales de los docentes deben fundarse en criterios de formación académica, la experiencia, las responsabilidades asignadas y el mérito. Que esos criterios eran los únicos factores legítimos para establecer diferencias en las remuneraciones dentro de los escalafones docentes.

Que la ausencia de esos fundamentos vulnera el principio de igualdad material, desnaturaliza los fines del servicio educativo y compromete la legalidad de los actos demandados en el proceso ordinario. Formuló los siguientes interrogantes, que, a su juicio, debió resolver el tribunal demandado: <<¿Cuál fue la justificación para que la Administración estableciera incrementos salariales más favorables para las categorías inferiores del escalafón durante el periodo 2009? ¿Acaso la formación académica, el desempeño satisfactorio y la experiencia laboral no constituyen los pilares fundamentales para determinar los aumentos salariales conforme al Estatuto de la Profesionalización Docente? Si el ascenso y la reubicación en el escalafón docente representan una expresión del mérito, ¿no debería el incremento salarial reflejar ese esfuerzo formativo y nivel de idoneidad?;

¿en el proceso, obró algún medio de convicción idóneo que acreditara la existencia de razones objetivas y válidas para justificar los incrementos salariales desiguales dispuestos en los años referidos?; ¿por qué no se examinó con mayor detenimiento 2 << Por el cual se expide el Estatuto de Profesionalización Docente>>. 3 ARTÍCULO 20.

Estructura del Escalafón Docente. El Escalafón Docente estará conformado por tres (3) grados. Los grados se establecen con base en formación académica. Cada grado estará compuesto por cuatro (4) niveles salariales (A-B-C-D). Quienes superen el período de prueba se ubicarán en el Nivel Salarial A del correspondiente grado, según el título académico que acrediten; pudiendo ser reubicados en el nivel siguiente o ascender de grado, después de tres (3) años de servicio, siempre y cuando obtengan en la respectiva evaluación de competencias el puntaje indicado para ello, según lo dispuesto en el artículo 36 del presente decreto.

Radicado: 11001-03-15-000-2025-07358-00 Demandante: Nubia Ester García Rodríguez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co si los decretos en cuestión se ajustaban plenamente al ordenamiento jurídico?; ¿los actos que establecieron incrementos diferenciados para el personal docente debían estar respaldados por una carga argumentativa suficiente que respaldara la medida adoptada, o resultaba admisible que dicha decisión se fundara exclusivamente en la discrecionalidad del Poder Ejecutivo?>>.

Finalmente, la Sala observa que, si bien la parte actora no alegó un defecto por desconocimiento del precedente, lo cierto es que señaló que la autoridad judicial demandada no atendió el precedente fijado en: i) Una sentencia del 7 de diciembre de 2022, dictada por la Corte Suprema de Justicia, que no se identificó y que, según la tutelante, estableció criterios fundamentales sobre la igualdad respecto del salario y las prestaciones, al señalar que cualquier trato diferente debía estar justificado en razones jurídicas y objetivas. ii) la sentencia del 25 de marzo de 2025, proferida por el Juzgado 23 Administrativo de Medellín en el proceso con radicado 05001-33-33-023-2024-00171-00, que, según la accionante, accedió a las pretensiones en un caso similar, al advertir un trato inequitativo derivado del aumento salarial desproporcionado entre categorías docentes. 5.

Trámite procesal Por auto del 26 de noviembre de 2025, el despacho sustanciador admitió la demanda y, entre otras cosas, ordenó notificar en calidad de demandados a los magistrados del Tribunal Administrativo del Cesar, y en calidad de terceros con interés, al juez segundo administrativo de Valledupar, al ministro de Educación Nacional y al gobernador del Cesar.

En cumplimiento de las anteriores órdenes, la Secretaría de esta Corporación practicó las notificaciones correspondientes por correos electrónicos enviados el 27 de noviembre de 2025. 6. Intervenciones El Ministerio de Educación Nacional solicitó que se declarara improcedente la acción de tutela. Adujo que, carecía de legitimación en la causa por pasiva, porque las pretensiones de la parte actora se dirigían contra una decisión adoptada por el Tribunal Administrativo del Cesar y que no se acreditó un perjuicio irremediable.

Que la solicitud de amparo no tenía relevancia constitucional porque no se acreditó la vulneración de las garantías fundamentales de la parte actora. La Secretaría del Tribunal Administrativo del Cesar compartió el enlace del proceso con radicado 20001-33-33-002-2024-00217-01 y señaló que reiteraba y acogía los fundamentos expuestos en la decisión acusada.

Además, que los 11 juzgados administrativos de Valledupar y los 6 despachos de ese tribunal mantenían una línea uniforme en la que desestimaban las pretensiones de las demandas relacionadas con el incremento salarial por concepto de escalafón. El Juzgado Segundo Administrativo de Valledupar se limitó a compartir el enlace del expediente del proceso ordinario; sin embargo, nada dijo sobre el fondo del asunto.

La gobernación del departamento del Cesar no se pronunció, pese a que, como se vio, fue debidamente notificada. Radicado: 11001-03-15-000-2025-07358-00 Demandante: Nubia Ester García Rodríguez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co II. CONSIDERACIONES 1. Cuestión previa.

Legitimación en la causa por pasiva. De conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política y el artículo 1º del Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela procede contra cualquier autoridad y, excepcionalmente, contra particulares (artículo 42 del Decreto 2591 de 1991). La Corte Constitucional4 ha señalado que la legitimación en la causa por pasiva en sede de tutela se refiere a la aptitud legal que tiene la persona contra la que se dirige la acción de tutela, y quien está llamada a responder por la vulneración o amenaza del derecho fundamental, cuando ésta resulte demostrada.

En el presente asunto, la parte actora cuestiona la sentencia del 15 de mayo de 2025, dictada por el Tribunal Administrativo del Cesar, en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 20001-33-33-002-2024-00217-01. Por su parte, el Ministerio de Educación Nacional señaló que carecía de legitimación en la causa por pasiva, porque las pretensiones de la demanda de tutela iban dirigidas en contra del tribunal demandado.

No obstante, la vinculación de esa autoridad no fue como parte demandada, sino en calidad de tercero con interés, porque fungió como parte pasiva del proceso objeto de tutela. En consecuencia, no hay lugar a acceder a la solicitud de desvinculación. 2. Problema jurídico y solución Corresponde a la Sala determinar si procede la acción de tutela presentada por la señora Nubia Ester García Rodríguez para dejar sin efectos la sentencia del 15 de mayo de 2025, dictada por el Tribunal Administrativo del Cesar, que confirmó la decisión de primera instancia de denegar las pretensiones de la demandada de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 20001-33-33-002-2024-00217-01.

La Sala anticipa que declarará improcedente la solicitud de amparo, por cuanto la acción de tutela no satisface el requisito general de relevancia constitucional. En efecto, la parte actora la utiliza para insistir en que se debió declarar la nulidad de los actos demandados en el proceso ordinario, debido a que se presentaron diferencias en los incrementos salariales de varias categorías docentes, lo que transgrediría el derecho a la igualdad.

Para llegar a esa conclusión, la Sala se referirá a (i) la acción de tutela contra providencias judiciales, (ii) la relevancia constitucional y, (iii) el análisis del caso concreto. 3. La acción de tutela contra providencias judiciales La Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 fijó dos tipos de requisitos para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.

Por un lado, los requisitos generales5 o de procedibilidad, que son de naturaleza procesal, y se estudian de manera previa a cualquier análisis de fondo; y por el otro lado, los requisitos específicos6 o vicios de fondo, que son de naturaleza sustancial y se analizan cuando se han superado los requisitos generales. 4 Sentencia T- 1051 de 2006, M.P. Álvaro Tafur Galvis.

Reiterada en la sentencia T-278 de 2018, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. 5 Estos son: la relevancia constitucional del asunto; la inmediatez; el agotamiento de los recursos judiciales ordinarios y extraordinarios; cuando se trate de una irregularidad procesal, debe incidir directamente en la decisión objeto de tutela; la identificación razonable de los hechos que generan la amenaza o vulneración del derecho fundamental, y que no se cuestione un fallo de tutela. 6 Se clasifican en: defecto orgánico, sustantivo, procedimental, fáctico, error inducido, decisión sin motivación, desconocimiento del precedente judicial o violación directa de la Constitución. Radicado: 11001-03-15-000-2025-07358-00 Demandante: Nubia Ester García Rodríguez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4.

La relevancia constitucional A partir de la sentencia del 11 de febrero de 2021, dictada en el proceso 11001-03-15- 000-2020-05131-007, la Sección Cuarta del Consejo de Estado fijó cinco criterios para determinar si un asunto tiene relevancia constitucional. En concreto, esos criterios son (i) que el asunto objeto de estudio realmente involucre la amenaza o vulneración de derechos fundamentales, (ii) que el interesado argumente de manera suficiente y razonable la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales, (iii) que los argumentos de la solicitud de amparo se acompasen con las razones de la decisión objeto de tutela, (iv) que no se propongan nuevos argumentos que no fueron expuestos en el proceso ordinario y (v) que la acción de tutela no se convierta en una instancia adicional del proceso ordinario en el que fue proferida la providencia acusada.

El primer criterio (vulneración o amenaza real de derechos fundamentales) está previsto para que la acción de tutela no se utilice para discutir asuntos eminentemente económicos o de mera legalidad, pues ese tipo de discusiones se alejan del objeto de la acción de tutela. Frente al quinto criterio, esto es, que no se ejerza la acción de tutela como una instancia adicional del proceso ordinario, la Sala ha explicado que, por más informal que sea la tutela, y aunque sus objetivos sean la salvaguarda de derechos fundamentales, el interesado está en la obligación de interponer la demanda con serios y fuertes argumentos para derribar las decisiones de los jueces, que se dictan previo agotamiento de los procedimientos reglados y conforme con una sólida razonabilidad.

Es decir, no se trata de controvertir las decisiones de los jueces como si fuera una instancia adicional del proceso ordinario. Justamente por eso no se debe insistir en los argumentos que se ofrecieron en el proceso ordinario, pues ya fueron decididos por los jueces competentes. 5. Análisis del caso concreto De la revisión de los argumentos expuestos en la solicitud de amparo, la Sala advierte que coinciden con los propuestos en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.

Básicamente, en ese proceso y en la acción de tutela la parte actora señala que se debió declarar la nulidad de los actos demandados en el proceso ordinario, debido a que las diferencias en el incremento salarial decretado para los docentes de las categorías 2AE y 2BE trasgrede el derecho a la igualdad. En efecto, en el recurso de apelación interpuesto por la señora Nubia Ester García Rodríguez contra la sentencia del 19 de diciembre de 2024 dictada por el Juzgado Segundo Administrativo de Valledupar, se lee lo siguiente: No obstante, bajo la lógica interpretativa planteada por el juez de primera instancia, la sentencia adolece de un análisis exhaustivo y razonado respecto del argumento cardinal de la demanda, relativo a la ausencia de justificación sobre la limitación de los incrementos porcentuales diferenciados a los años 2008, 2009 y 2011, sin que se hubiera extendido dicho tratamiento a los años 2005 a 2007 y 2012 en adelante, a pesar de que tales aumentos presuntamente respondían a criterios objetivos vinculados a la posición en el escalafón docente, la cual se determina conforme a parámetros como la formación académica, la experiencia profesional, las responsabilidades asumidas, el desempeño laboral y las competencias demostradas por los educadores.

En este sentido, el A quo no abordó el reproche central planteado en la demanda, consistente en la ausencia de fundamentación para el trato diferenciado en los incrementos porcentuales a la base salarial aplicados a ciertos años, sin que se adoptara medida similar para otros, omitiendo así indagar sobre las razones de hecho y de derecho, así como el fundamento técnico que tuvo en cuenta la Administración para aplicar incrementos salariales desiguales para determinadas anualidades.

De esta manera, la primera instancia no cumplió con el deber de verificar, a efectos de resolver los cargos de nulidad planteados en el concepto de violación, si tal disparidad obedeció a una situación irregular e 7 M.P. Julio Roberto Piza Rodríguez. Radicado: 11001-03-15-000-2025-07358-00 Demandante: Nubia Ester García Rodríguez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co injustificada o, si por el contrario, derivó de una causa objetiva y legítima como lo argumentó el Ministerio de Educación Nacional, y en uno u otro escenario, identificar los elementos de juicio debidamente aportados al interior del proceso que permitieran inclinarse por alguna posición. (…) El problema principal radica en la forma en que se aplicaron los incrementos salariales porcentuales en los años 2008, 2009 y 2011.

Según los principios de equidad y progresividad en la función pública, estos incrementos debían aplicarse de manera proporcional a todos los servidores docentes, sin discriminación alguna. Sin embargo, el análisis de las cifras muestra que los incrementos fueron aplicados de manera desigual, afectando de manera negativa a ciertos grupos de docentes.

Esta situación resulta en una base salarial desfasada, que no reflejó de manera adecuada las expectativas y las necesidades de ajuste conforme a la evolución inflacionaria y las políticas salariales correspondientes a la carrera docente. Como consecuencia, los salarios calculados con esta base defectuosa han continuado arrastrando la irregularidad a lo largo del tiempo.

Tales defectos en las bases salariales de los años 2008, 2009 y 2011 ha generado un efecto dominó que ha afectado los salarios de los docentes en los años posteriores. Al establecer como referencia una base mal calculada, los ajustes salariales anuales se han visto distorsionados, lo que ha provocado una acumulación de errores en los incrementos salariales.

(…) Este marco normativo y jurisprudencial pone de manifiesto un principio esencial: la igualdad de trato en materia salarial debe regirse por criterios verificables y sustentados en razones objetivas, lo cual exige que cualquier diferencia en la remuneración deba estar respaldada por un fundamento técnico o jurídico que garantice su legitimidad.

(…) Por lo tanto, el principio de igualdad, en materia salarial, no solo exige que se aplique un trato igualitario a quienes se encuentran en circunstancias similares, sino también que, en los casos en que se establezcan diferencias, estas deben tener un sustento legal y razonable. Cualquier incremento salarial que se base en criterios discriminatorios o arbitrarios vulneraría tanto la normativa nacional como los compromisos internacionales asumidos por el Estado, como el Convenio 111 de la OIT, que prohíbe cualquier forma de discriminación en el empleo.

(…) Es por lo anterior que, efectivamente los actos administrativos sometidos a control judicial adolecen de las causales de nulidad contenidas en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, pues fueron proferidos con infracción de normas superiores (artículo 13 de la Constitución Política), al momento de ordenar un incremento porcentual salarial diferenciado para los años 2008, 2009 y 2011, pero durante 14 años se realizó el incremento porcentual de los salarios de los docentes de manera homogénea, sin distinción alguna respecto del escalafón. En este caso, se observa un tratamiento desigual que resulta particularmente problemático, dado que las circunstancias fácticas no han variado.

Los incrementos porcentuales salariales aplicados en los años 2005, 2006, 2007, 2010 y desde 2012 hasta la fecha se han implementado de manera uniforme para todo el escalafón docente. Sin embargo, los aumentos para los años 2008, 2009 y 2011 presentaron diferencias significativas entre los distintos grados y niveles, a pesar de que todos están sujetos al mismo marco normativo, específicamente el Decreto Ley 1278 de 2002.

Esta disparidad en el tratamiento salarial no encuentra justificación, ya que el principio de igualdad y no discriminación exige un trato equitativo en situaciones equivalentes, por lo que, la falta de variación en las condiciones fácticas y normativas refuerza la necesidad de aplicar criterios idénticos en la determinación de los incrementos porcentuales para esas anualidades, máxime cuando la parte demandada al interior del proceso no logró justificar adecuadamente esta inconsistencia, lo que socava la legalidad de la actuación administrativa acusada.

En este sentido, es evidente que, en este caso y en virtud del principio de favorabilidad, deben aplicarse los incrementos salariales anuales de manera uniforme a todos los docentes. No es aceptable que algunos docentes reciban incrementos porcentuales mayores que otros, ya que esto vulnera claramente el principio constitucional de favorabilidad establecido en el artículo 53 de la Constitución Política.

Tal actuación por parte del Ministerio de Educación Nacional y de la Entidad Territorial Demandada constituye una transgresión a este principio fundamental. (…) En conclusión, es claro que los actos administrativos demandados desconocieron los principios constitucionales y legales establecidos, generando que en la actualidad los docentes estén percibiendo un salario inferior al que realmente deberían estar percibiendo, toda vez que su base se encuentra afectada desde anteriores anualidades, por lo cual, se solicita, honorable Juez, que acceda a las pretensiones de la demanda para poner fin a la vulneración de principios superiores, tales como la igualdad y la no discriminación, sufrida por la parte demandante debido a la actuación arbitraria de la entidad demandada, quien aplicó incrementos porcentuales injustificados en los años 2008, 2009 y 2011, afectó la base salarial de años posteriores, sin que expusiera en la oportunidad procesal correspondiente las razones de hecho y de derecho que motivaron dicha medida.

Por su parte, en la acción de tutela, la parte actora argumenta lo siguiente: Radicado: 11001-03-15-000-2025-07358-00 Demandante: Nubia Ester García Rodríguez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La situación de la parte demandante se ubica en el tercer supuesto reconocido por la jurisprudencia constitucional, relacionado con la existencia de una clasificación diferenciada de los empleos públicos que justifica escalas salariales distintas, toda vez que acreditó en el proceso ordinario estar escalafonada en la categoría 2BE, lo que, por su propia naturaleza, conlleva una remuneración superior frente a los docentes ubicados en el nivel 2AE.

Esta clasificación responde a exigencias normativas específicas, en tanto el acceso al nivel salarial BE requiere haber prestado servicios durante al menos tres años, conforme a los artículos 20 y 21 del Estatuto Docente, y superar la evaluación por competencias con un puntaje superior al 80 %, lo cual refleja un mayor grado de formación, desempeño y trayectoria profesional.

No obstante, se comprobó en sede judicial que los incrementos salariales aplicados a los docentes del nivel 2BE (categoría en la cual se ubica el (la) docente) fueron inferiores a los otorgados al personal ubicado en el nivel 2AE, sin que el tribunal accionado ofreciera una justificación clara y coherente que permitiera concluir que dicha diferencia era legal y ajustada al marco normativo, pues se limitó a avalar el trato desigual sin examinar a fondo las condiciones objetivas del caso ni las disposiciones que regulan el régimen salarial docente, las cuales establecen de forma expresa que las retribuciones deben corresponder al nivel de formación, experiencia y desempeño del trabajador, de manera que esta omisión no solo refleja una ausencia de motivación adecuada, sino también un evidente error en la interpretación de las normas y precedentes aplicables, razón por la cual se hace necesaria la intervención del juez constitucional con el fin de restablecer los derechos fundamentales al debido proceso, a la tutela judicial efectiva y a la prevalencia del derecho sustancial sobre formalismos infundados.

(…) En el sub examine, el Tribunal incurrió en una indebida valoración probatoria respecto del debate jurídico planteado, puesto que no se acreditó por parte del extremo pasivo que el mayor incremento salarial otorgado a los docentes ubicados en un nivel inferior del escalafón, como es el caso del escalafón 2AE, en comparación con la accionante, quien se encontraba en la categoría 2BE, respondiera a razones objetivas, verificables y debidamente fundamentadas.

Ello, por cuanto no se allegó prueba alguna que demostrara la existencia de motivos válidos que justificaran dicha decisión administrativa, por lo que, si no se tomó en cuenta la Ley 1278 de 2002, la cual reconoce la proporcionalidad salarial en función de la preparación, experiencia, calidad, idoneidad y capacidad demostrada por el educador, resulta imperativo cuestionar qué aspectos válidos y concretos incidieron para otorgar un trato tan inequitativo, toda vez que ni el expediente ni la sentencia ofrecen explicación alguna al respecto, lo que genera una profunda incertidumbre sobre la legitimidad y justificación de la decisión administrativa que avaló este incremento salarial desigual.

De esta manera, al omitir el deber de motivar dicho trato diferencial, se desconoce abiertamente que, conforme al marco normativo aplicable - en particular, la Ley 1278 de 2002 y los principios que rigen el régimen salarial de los empleados públicos-, los ajustes en la asignación deben fundarse en criterios como la formación académica, la experiencia acreditada, la responsabilidad asignada y el mérito en el desempeño, siendo estos los únicos factores legítimos para establecer diferencias remuneratorias dentro del escalafón docente, por lo que la ausencia de sustento en tales parámetros no solo vulnera el principio de igualdad material consagrado en el artículo 13 de la Constitución, sino que también desnaturaliza los fines del servicio educativo y compromete la legalidad del acto administrativo cuestionado.

No obstante, esa discusión ya fue resuelta por el tribunal demandado en la sentencia del 15 de mayo de 2025, en la que consideró: En el caso concreto se evidencia que, la demandante ubicada en el escalafón 2BE, está inconforme con el aumento del salario del grado 2AE respecto al suyo, es decir, con un grupo que si bien se encuentra en el mismo grado no comparte el mismo nivel salarial, pues uno se encuentra en el nivel A y el otro en el B; si bien es cierto que el incremento de quienes se encuentran en el escalafón 2BE fue inferior a los miembros del escalafón 2AE estos corresponden a niveles salariales diferentes y no podría predicarse ellos la igualdad, porque no lo son acorde con la estructura de la población docente, dejando infundado el argumento de desigualdad alegado por la parte activa.

Además, no obstante, se evidencia una diferencia en el porcentaje de aumento entre los niveles 2AE y 2BE, al nivel 2BE le correspondió una asignación salarial superior a quienes se encontraban en el nivel 2AE, por lo que el decreto demandado acató los criterios y objetivos del artículo 2 de la Ley 4 de 1992, toda vez que el nivel 2BE es de una categoría superior a la 2AE, hecho que destaca nuevamente su desigualdad.

Desde este análisis, es posible afirmar que no existe discriminación al aplicar incrementos salariales desiguales, pues si bien desempeñan las mismas funciones, bajo las mismas condiciones y con el mismo nivel de responsabilidad, la estructura del escalafón docente clasifica por grupos a los maestros oficiales acorde con su formación académica y prevé que estos puedan ascender en el escalafón si Radicado: 11001-03-15-000-2025-07358-00 Demandante: Nubia Ester García Rodríguez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co cumplen con los requisitos académicos y la evaluación del periodo de prueba, desempeño o competencias según el caso, descritos en el artículo 21 del Decreto 1278 de 2002 y en el caso de estudio no se evidencia que la parte activa haya solicitado el ascenso de escalafón. Bajo esa óptica, no es posible evidenciar una vulneración al principio de “a trabajo igual salario igual” bajo el entendido que conforme fue indicado en párrafos precedentes, la población que se encuentra en el escalafón 2AE y 2BE no son iguales, dado que para pertenecer a uno o al otro se necesita acreditar el cumplimiento de unos requisitos que disten entre sí; en consecuencia, se despacharán desfavorablemente estos cargos.

De manera conclusiva, la diferencia porcentual en el aumento de la asignación salarial para los dos grupos de docentes es ajustada a derecho, pues, contrario a lo afirmado por el apelante, el Gobierno Nacional no está obligado a incrementar en un porcentaje igual el valor año tras año, pues cuenta con amplia potestad de configuración normativa para fijar la escala salarial en tanto se limite a lo dispuesto en la Ley 4 de 1992, como lo hizo en el caso de estudio.

Con fundamento en lo expuesto, se confirmará la sentencia de primera instancia proferida por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar que desestimó las pretensiones de la demanda. Como se ve, la discusión que propone la parte actora ya fue resuelta por el Tribunal Administrativo del Cesar, que explicó que no era dable acceder a las pretensiones del actor, debido a que, si bien sí se había presentado una diferencia en el incremento salarial en las categorías 2AE y 2BE, lo cierto era que ello no suponía la transgresión del derecho a la igualdad, debido a que los docentes pertenecientes a esos escalafones no se encuentran en las mismas condiciones fácticas y jurídicas.

En el escenario que propone la demandante, la Sala estaría obligada a examinar nuevamente un asunto que ya fue resuelto por las autoridades judiciales demandadas en el proceso ordinario, finalidad para la que no está previsto este mecanismo constitucional. Justamente por lo anterior, la Sala, como juez de tutela, no puede volver a examinar si era procedente acceder a las pretensiones de la demanda ordinaria presentada por la señora García Rodríguez.

La acción de tutela es un valioso instrumento para proteger derechos fundamentales, que no puede utilizarse como una instancia adicional para obtener una opinión jurídica diversa o tratar de imponer una decisión distinta a la adoptada por las autoridades jurisdiccionales de instancia. Sin perjuicio de lo anterior, la Sala advierte que la parte actora señaló que el tribunal demandado desconoció el precedente fijado en una sentencia dictada por la Corte Suprema de Justicia que no se identificó y en la sentencia del 25 de marzo de 2025, proferida por el Juzgado 23 Administrativo de Medellín en el proceso con radicado 05001- 33-33-023-2024-00171-00.

No obstante, por un lado, para la Sala resulta imposible verificar la configuración de ese defecto respecto de la primera sentencia por su no identificación y, por otro lado, con relación a la sentencia proferida por el Juzgado 23 Administrativo de Medellín, la Sala debe señalar que esa decisión no resulta vinculante respecto del tribunal demandado, debido a que fue proferida por una autoridad judicial de inferior jerarquía. Finalmente, la Sala advierte que los argumentos de la acción de tutela se limitan a reiterar las inconformidades que percibe el actor sobre las decisiones cuestionadas, por lo que no hay lugar a pronunciarse sobre el fondo del asunto.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, Radicado: 11001-03-15-000-2025-07358-00 Demandante: Nubia Ester García Rodríguez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co III.

FALLA 1. Denegar la solicitud de desvinculación propuesta por el Ministerio de Educación Nacional. 2. Declarar improcedente la acción de tutela de la referencia, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. 3. Notificar la presente decisión a las partes, tal y como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. 4.

Publicar esta providencia en la página web del Consejo de Estado 5. Si no se impugna, enviar el expediente de tutela a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase. (Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO Presidente (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN (Firmado electrónicamente) CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ La validez e integridad pueden comprobarse acudiendo a la siguiente dirección electrónica: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador