Demandantes: Nicolás Álvaro Arenas Echeverri y otro Demandados: Dirección Ejecutiva de Administración Judicial y otros Radicado: 11001-03-15-000-2023-00794-00 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado Ponente: PEDRO PABLO VANEGAS GIL Bogotá D.C., nueve (9) de marzo de dos mil veintitrés (2023) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2023-00794-00 Demandantes: NICOLÁS ÁLVARO ARENAS ECHEVERRI Y OTRO Demandados: DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL Y OTROS Tema: Tutela contra acto administrativo - improcedente SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala resuelve la acción de tutela de la referencia, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y los Decretos 2591 de 1991 y 1069 de 20151.
I.
ANTECEDENTES 1.1. La tutela 1. Los señores Nicolás Álvaro Arenas Echeverri y Juan Guillermo Román Arenas, aduciendo ser secretarios de los juzgados Penal del Circuito de Fredonia y Promiscuo del Circuito de Amagá (ambos municipios de Antioquia), presentaron acción de tutela contra la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Antioquia - Chocó, el Consejo Superior de la Judicatura, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el Departamento Administrativo de la Función Pública y la Asociación Nacional de Trabajadores del Sistema Judicial Colombiano. Con la solicitud de amparo pretenden la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y al “patrimonio económico”. 2.
Las anteriores transgresiones constitucionales se la adjudican a la indebida liquidación de la prima de productividad arrojada en sus desprendibles de nómina del mes de diciembre de 2022, por parte de la Dirección Seccional de Administración Judicial de Antioquia – Chocó y al Concepto N.° 20216000414881 de 11 de noviembre de 2021, expedido por el Departamento 1 Modificado por el artículo 1º del Decreto Nacional 333 de 2021.
Demandantes: Nicolás Álvaro Arenas Echeverri y otro Demandados: Dirección Ejecutiva de Administración Judicial y otros Radicado: 11001-03-15-000-2023-00794-00 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Administrativo de la Administración Pública2. 1.2. Pretensión constitucional 3.
La parte actora solicitó lo siguiente: (…) solicitamos los abajo firmantes como SERVIDORES JUDICIALES, mediante el presente mecanismo de Acción Constitucional de la TUTELA, se nos protejan los derechos FUNDAMENTALES de la IGUALDAD, EL DEBIDO PROCESO, PATRIMONIO ECONÓMICO, los que nos han sido vulnerados por los demandados: Unidad de Recurso Humanos del Consejo Superior de la Judicatura;
Director jurídico de Departamento Administrativo de la Función Pública; Director de la Administración Judicial de Antioquia y Chocó, pagaduría o tesorería de esta seccional, Sindicato de la Rama Judicial, entidades quienes también incurrieron en VÍA DE HECHO, SOLICITANDO través del presente mecanismo, disponiendo: a.- El Pago completo de la PRIMA DE PRODUCTIVIDAD adquirida por NICOLÁS ÁLVARO ARENAS ECHEVERRI y JUAN GUILLERMO ROMÁN ARENAS, secretarios de los JUZGADOS PROMISCUOS DE LOS CIRCUITO DE FREDONIA (A.) Y AMAGA (A.), en el pasado mes de Diciembre de 2022, y las que en adelante se adquieran, en forma completa, teniendo de presente además del 50% del sueldo básico ($ 930.569,50, y el 50% de la prima de antigüedad ($ 1.395.316.509), PRIMA DE ANTIGÜEDAD constitutiva de forma de retribución mensual formando parte de nuestra "remuneración" mensual”, y no como se hizo en forma indebida, sin tener de presente el 50% de la Prima de antigüedad. b.- PAGO DEL INCREMENTO DEL 2.5%, establecido en el art. 17 del Decreto 57 de 1993, el que tampoco se hizo en el pago de la Prima de Productividad correspondiente al mes de Diciembre de 2022, y en lo sucesivo, una vez adquirida dicha prestación económica.
(Sic a todo el texto). 1.3. Hechos 4. La Sala resume los hechos relevantes de la tutela de la siguiente manera: 5. El 16 de diciembre de 2022, los señores Nicolás Álvaro Arenas Echeverri y Juan Guillermo Román Arenas enviaron una petición ante el Grupo de Asuntos Laborales de la Dirección Seccional de Administración Judicial de Antioquia – Chocó, en la que solicitaron el pago de: (i) la prima de productividad, correspondiente al año 2022, con el 50% de la asignación básica mensual y la prima de antigüedad, y (ii) el incremento del 2.5.% de su salario. 6.
El 7 de febrero de 2023, la auxiliar de Asuntos Laborales de Nómina de la Dirección Seccional de Administración Judicial de Antioquia – Chocó, les envió un correo electrónico, en el que les respondió lo siguiente: 2 Se precisa que, si bien los accionantes manifiestan en el escrito de tutela que cuestionan el Concepto 241521 de 9 de julio de 2021, lo cierto es que de los anexos aportados con la demanda se advierte que corresponde con el dictado el 11 de noviembre de 2021.
Demandantes: Nicolás Álvaro Arenas Echeverri y otro Demandados: Dirección Ejecutiva de Administración Judicial y otros Radicado: 11001-03-15-000-2023-00794-00 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La Dirección Ejecutiva de Administración Judicial como administrador del sistema ajustó el aplicativo de nómina – EFINOMINA -, para que la liquidación de la prima de productividad se realice tomando como base la asignación básica mensual, conforme a la definición, que para el efecto, determinó el Departamento Administrativo de la Función Pública mediante concepto No. 20216000414881 del 19 de noviembre de 2021, lo cual fue dado a conocer a las seccionales mediante oficio DEAJRHO22-4720 del 13 de diciembre de 2022, con lo cual se entiende que esta decisión se escapa de la definición de la Seccional Medellín quien funge como liquidador de nómina, pero no interviene en la parametrización del sistema liquidador de nómina EFINOMINA. 1.4.
Sustento de la vulneración 7. La parte actora manifestó que la vulneración de sus derechos fundamentales se concretó con ocasión del Concepto dictado por el Departamento Administrativo de la Función Pública (en adelante DAFP), que generó el pago incorrecto de su prima de productividad. Aludieron que dicho documento les impidió obtener el incremento del 2.5 % dispuesto en el artículo 17 del Decreto 57 de 1993. 8.
Advirtieron que pertenecen al régimen salarial de los servidores judiciales no acogidos al Decreto 53 de 1993, y que, además se les debe pagar la prima de productividad con base en el 50% de la remuneración mensual, más la prima de antigüedad. Alegaron que se les tomó $1.861.140, “sin incluir $1.395.316.50”. 9. Señalaron que la Unidad de Recursos Humanos del Consejo Superior de la Judicatura “sin reflexión alguna sobre el daño que iba a causar” y en desmedro de sus derechos fundamentales, extendió la “parametrización del sistema de Efinómina para la liquidación de la prima de productividad”, el cual fue establecido en la Resolución DEAJRHO22-4720 de 13 de diciembre de 2022.
Apuntaron que, anteriormente se tenía en cuenta para efectos de liquidar la citada prestación: la prima de antigüedad, las horas extras, el auxilio de transporte y el subsidio de alimentación. 10. A su juicio, con ocasión de la consulta que se elevó ante el DAFP, en aras de que determinara cuáles factores salariales se debían tener en cuenta para liquidar la prima mencionada, se emitió un concepto “ilegal” que genera la transgresión cuya protección se invoca por esta vía. Ello, dado que, se definió que solo se tendría en consideración la asignación básica correspondiente a la remuneración mensual. 11.
Refirieron que el acoger el concepto expedido por el DAFP “alberga una vía de hecho” a la vez que vulnera los principios de proporcionalidad, equidad y la igualdad en materia salarial. 12. Arguyeron que un concepto de una entidad no es vinculante cuando es “irracional”, en este caso, respecto a la forma de liquidar la prima de Demandantes: Nicolás Álvaro Arenas Echeverri y otro Demandados: Dirección Ejecutiva de Administración Judicial y otros Radicado: 11001-03-15-000-2023-00794-00 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co productividad.
Adicionaron que se les está desconociendo un derecho adquirido e intangible y ello conlleva a la concreción de un perjuicio irremediable. 13. Precisaron que se configuró un defecto sustantivo (pese a que no manifestaron haber presentado ningún proceso ordinario), dado que, la autonomía de los jueces no les permite apartarse del ordenamiento jurídico, y de forma particular, de la Constitución Política.
De otro lado, que en la sentencia dictada dentro del expediente N. ° 25000-23-25-000-2004-04894-01, el Consejo de Estado dispuso cuáles normas regulan casos como el presente. 14. Finalmente, indicaron que no cuentan con otro mecanismo de defensa judicial para proteger sus intereses “porque ningún abogado que se respete va a iniciar una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho por lo que se nos dejó de pagar $2.600.000 en el año, y acrecimiento de la retroactividad de las cesantías”.
De otro lado, porque tendrían que esperar “varios lustros ante el Contencioso (sic) administrativo”. 1.5. Trámite de la acción 15. Mediante auto de 16 de febrero de 2023, se admitió la acción constitucional de la referencia. En consecuencia, se ordenó notificar como accionados al Consejo Superior de la Judicatura, al Departamento Administrativo de la Función Pública, a la Dirección Ejecutiva de la Administración Judicial, a la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Antioquia y Chocó, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público y a la Asociación Nacional de Trabajadores del Sistema Judicial Colombiano. 16.
De igual forma se dispuso a vincular a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado 1.6. Intervenciones 1.6.1. Dirección Ejecutiva de Administración Judicial 17. Afirmó que esta acción de tutela es improcedente porque se dirige contra un acto administrativo impersonal y abstracto. Refirió que, lo que manifiesta la parte actora no le perjudica de forma exclusiva, sino que tiene que ver con un trámite aplicable a todos los servidores judiciales.
En ese sentido, no se satisfacen los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela. 18. Aseveró que le corresponde entregar todos los parámetros y formas en cómo deben ser liquidados y reconocidos los factores salariales y prestacionales de todos los funcionarios judiciales del país. 19. Refirió que el escrito de tutela carece de pretensiones, y pese a que los accionantes realizan una amplia exposición normativa, lo cierto es que no manifiestan lo que persiguen con la interposición de este mecanismo.
Aclaró Demandantes: Nicolás Álvaro Arenas Echeverri y otro Demandados: Dirección Ejecutiva de Administración Judicial y otros Radicado: 11001-03-15-000-2023-00794-00 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que, en todo caso, el juez de tutela no puede librar una orden que se relacione con el presupuesto de las entidades públicas. 20.
Precisó que, de conformidad con el Oficio DEAJRHO23-439 de 21 de febrero de 2023, cualquier pretensión relacionada con la forma de pago de la prima de productividad le corresponde al juez ordinario. De otro lado, que las tutelas que se interpongan devienen en improcedentes. 21. Por último, aludió que las situaciones derivadas de una relación laboral deben ser puestas en conocimiento del juez de la jurisdicción contenciosa.
Así lo advirtió la Sección Tercera, Subsección C del Consejo de Estado dentro de la tutela con radicado N.° 11001-03-15-000-2021-03070-00. 1.6.2. Unidad de Recursos Humanos de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial 22. Manifestó que la prima de productividad estaba siendo reconocida a los servidores judiciales teniendo en cuenta para su liquidación el 50% de los ingresos mensuales, sin tomar el valor percibido a título de bonificación judicial. 23.
Señaló que, al consultar el Decreto 190 de 2003, encontró que tiene un concepto de remuneración mensual distinto al de ingreso mensual. Por ello, ante las dudas que existían sobre la correcta liquidación de la prima de productividad elevó una consulta dirigida al DAFP. Específicamente sobre los factores para tener en cuenta para su liquidación. 24.
La administración brindó respuesta en el Oficio N.° 20216000414881 de 19 de noviembre de 2021. Al respecto, indicó que para la liquidación de la prima de productividad creada mediante el Decreto 2460 de 2006, se debe tener en cuenta la remuneración mensual, “toda vez que la Bonificación Judicial se constituye factor salarial, únicamente para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud…”.
Asimismo, explicó que solo se tendría en cuenta la remuneración mensual legal correspondiente, para efectos de la liquidación. 25. Por último, manifestó que en este caso no se supera el requisito de la subsidiariedad, aunado a que no se presenta ningún perjuicio irremediable. 1.6.3. Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Antioquia – Chocó 26.
Afirmó que los accionantes le presentaron una petición conjunta, encaminada a que les reajustara la liquidación de la mencionada prima. Sin embargo, mediante correo electrónico de 7 de febrero de 2023, les indicaron las razones por las que se llegó a tal monto. En ese sentido, expresó que el monto liquidado se halló tomando la asignación básica mensual, dando estricto Demandantes: Nicolás Álvaro Arenas Echeverri y otro Demandados: Dirección Ejecutiva de Administración Judicial y otros Radicado: 11001-03-15-000-2023-00794-00 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co cumplimiento a la directriz del Nivel Central fijada en el Oficio DEAJRHO22- 4730 de 13 de diciembre de 2022. 27.
Refirió que lo pedido por los actores escapa de la órbita de sus competencias y que de manera manual no puede intervenir en la parametrización fijada por la DEAJ. Explicó que el monto liquidado no obedece a un actuar negligente o caprichoso del Grupo de Asuntos Laborales como lo quieren hacer ver los actores. 28. Por último, solicitó que se declare improcedente este mecanismo constitucional, dado que no está vulnerando los derechos deprecados por el extremo accionante. 1.6.4.
Departamento Administrativo de la Función Pública 29. Alegó que los tutelantes cuentan con otros mecanismos de defensa para reclamar la prima de productividad, y por ello, no se puede entender superado el requisito de la subsidiariedad. Adicionó que no se cumplen los presupuestos de procedencia, aunado a que no se configura un perjuicio irremediable. 30.
Precisó que no existe una relación de causalidad entre los hechos narrados y las funciones que desarrolla la entidad. Explicó que no es un organismo de control y vigilancia y que no cuenta con las facultades para determinar si se deben reconocer derechos individuales, ni para señalar la forma en como las entidades deben manejar su personal.
Con base en ello, solicitó que se declare su falta de legitimación en la causa por pasiva. 1.6.5. Ministerio de Hacienda y Crédito Público 31. Solicitó que se le desvincule de este trámite, con fundamento en que no tiene competencia sobre lo que se pide, ni ha conculcado los derechos fundamentales alegados por los accionantes. Precisó que no está a su cargo el pago de nóminas individuales y que cada entidad cuenta con apropiación presupuestal para distribuir en sus actividades específicas en el marco de su autonomía. 1.6.6.
La Asociación Nacional de Trabajadores del Sistema Judicial Colombiano y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado fueron debidamente notificados del auto admisorio de esta acción constitucional, no obstante, guardaron silencio. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia 32. Esta Sala es competente para asumir el conocimiento de la acción de tutela presentada por la parte actora contra el Consejo Superior de la Judicatura Demandantes: Nicolás Álvaro Arenas Echeverri y otro Demandados: Dirección Ejecutiva de Administración Judicial y otros Radicado: 11001-03-15-000-2023-00794-00 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co y otros.
Lo anterior, de conformidad con lo establecido por el Decreto No. 2591 de 1991, en concordancia con el Decreto No. 1069 de 2015 modificado por el Decreto N. º 333 de 2021 y el Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado. 2.2. Cuestión previa 33. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el Departamento Administrativo de la Función Pública solicitaron ser desvinculados del presente trámite constitucional.
La cartera ministerial, bajo el argumento de que dentro del marco de sus funciones no tiene relación con el caso. Respecto al DAFP, alegó que carece de legitimación en la causa por pasiva. 34. La cartera ministerial citada no tiene injerencia en el pago de nóminas o prestaciones salariales ni sociales de los servidores públicos. De otro lado, el DAFP se encarga de “formular y promover las políticas e instrumentos en empleo público, organización administrativa, control interno, racionalización de trámites”, sin embargo, se aludió en la demanda que el Concepto N.° 20216000414881 de 11 de noviembre de 2021 dictado por esta entidad, es ilegal. 35.
Por ende, la Sala aceptará la solicitud del Ministerio accionado, teniendo en cuenta que en este caso se reclama el reajuste de la prima de productividad de dos servidores judiciales y ello no tiene relación alguna con su marco de competencia y funcionalidad. La del DAFP será negada, teniendo en cuenta que hay un cargo concreto contra esta entidad. 2.3.
Legitimación en la causa 36. La legitimación en la causa consiste, de una parte, en que quien promueve la acción sea el titular del derecho o del interés que se invoca como fundamento de las pretensiones que se aducen (activa), y, de otra, en que el accionado sea el sujeto frente a quien deben reclamarse y controvertirse estas (pasiva). 37.
Con fundamento en el marco conceptual expuesto, la Sala advierte que los señores Nicolás Álvaro Arenas Echeverri y Juan Guillermo Román Arenas solicitaron ante la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Antioquia – Chocó, el pago de la prima de productividad y que les fue negado conforme al concepto N.° 20216000414881 de 11 de noviembre de 2021, del DAFP. 38.
Por otro lado, la Sala evidencia que el Consejo Superior de la Judicatura, la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial y la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración de Antioquia – Chocó están legitimadas en la causa por pasiva, teniendo en cuenta que el primero se encarga del gobierno y administración de la Rama Judicial.
Demandantes: Nicolás Álvaro Arenas Echeverri y otro Demandados: Dirección Ejecutiva de Administración Judicial y otros Radicado: 11001-03-15-000-2023-00794-00 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 39. En cuanto a la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, junto con sus seccionales, se encargan de ejecutar las actividades administrativas de la Rama Judicial, de conformidad con los artículos 98, 100 y 101 de la Ley 270 de 1996.
Por último, el Departamento Administrativo de la Función Pública dictó el Concepto 20216000414881 de 11 de noviembre de 2021, con base en el cual se liquidó la prima de productividad con la que se encuentra en desacuerdo la parte actora. 2.4. Problema jurídico 40. Tomando en consideración la situación fáctica expuesta por la parte actora, las pruebas incorporadas al expediente y las intervenciones allegadas en el trámite del proceso, corresponde a esta Sala decidir el siguiente problema jurídico: ¿Se superan en el caso concreto los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela? 41.
De ser positiva la respuesta a la pregunta anterior, la Sala analizará el fondo del asunto en torno a resolver el siguiente interrogante: ¿La Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, las Direcciones Seccionales de Administración Judicial de Antioquia y Chocó, el Consejo Superior de la Judicatura y la Asociación Nacional de Trabajadores del Sistema Judicial Colombiano vulneraron los derechos fundamentales de los señores Nicolás Álvaro Arenas Echeverri y Juan Guillermo Román Arenas, por pagarles indebidamente la prima de productividad, acogiendo el Concepto 20216000414881 de 11 de noviembre de 2021 del DAFP, el cual es ilegal en sentir de los tutelantes? 42.
Para resolver los interrogantes planteados, se analizarán los siguientes temas así: (i) generalidades de la acción de tutela, y, de superarse, (ii) caso concreto. 2.5. Generalidades de la acción de tutela 43. Según el artículo 86 de la Constitución Política, toda persona puede ejercer la acción de tutela para reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos fundamentales siempre que sean violados o amenazados por la acción u omisión de las autoridades o de los particulares en los precisos casos en que indica el Decreto 2591 de 1991. 44.
Es importante precisar que esta norma condiciona el ejercicio de esta acción a la inexistencia de otro medio de defensa judicial idóneo y eficaz para evitar la lesión del derecho fundamental, salvo que el interesado invoque y Demandantes: Nicolás Álvaro Arenas Echeverri y otro Demandados: Dirección Ejecutiva de Administración Judicial y otros Radicado: 11001-03-15-000-2023-00794-00 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co demuestre estar sufriendo un perjuicio irremediable, hecho que hace procedente la tutela como mecanismo transitorio. 2.6.
Naturaleza subsidiaria de la acción de tutela e improcedencia de esta cuando existen otras vías judiciales disponibles y eficaces. 45. El inciso 3 del artículo 86 de la Constitución consagra el requisito de subsidiariedad como presupuesto de procedencia de la acción de tutela y determina que “[e]sta acción sólo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial”, precepto reglamentado por el numeral 1 del artículo 6 del Decreto 2591 de 1991. 46.
Del texto de la norma referida se evidencia que, existiendo otros mecanismos de defensa judicial que resulten idóneos y eficaces para solicitar la protección de los derechos que se consideran amenazados o vulnerados, se debe recurrir a estos y no a la tutela. 47. Sobre el particular, la Corte Constitucional ha determinado que cuando una persona acude a la administración de justicia con el fin de que le sean protegidos sus derechos, no puede desconocer las acciones judiciales contempladas en el ordenamiento jurídico, ni pretender que el juez de tutela adopte decisiones paralelas a las del funcionario que conoce de un determinado asunto radicado bajo su competencia. 48.
Lo anterior tiene asidero en la propia Constitución de 1991, de donde se colige que la protección de los derechos constitucionales fundamentales no es un asunto reservado exclusivamente a la acción de tutela, pues todos los mecanismos judiciales deben, en principio, buscar la defensa de aquellos. 49. Vale decir que el respeto y la garantía de los derechos de las personas son de la esencia del Estado Social de Derecho, como bien lo establece el inciso 2 del artículo 2 de la Constitución, de ahí que la garantía de los derechos fundamentales de las personas no solo corre a cargo del juez de tutela, sino que es vinculante para cualquier persona que esté investida de la autoridad del Estado y en cualquiera de los ámbitos funcionales del mismo. 2.7.
Procedencia excepcional de la acción de tutela contra actos administrativos 50. Con fundamento en lo dispuesto por las normas jurídicas anteriores, la jurisprudencia constitucional ha reiterado que, por regla general, la acción de tutela no procede para controvertir la validez ni la legalidad de los actos administrativos. 51. Lo anterior, en razón a que, la naturaleza residual y subsidiaria de este mecanismo constitucional impone al ciudadano la carga de acudir previamente, a través de los respectivos medios de control, ante la jurisdicción de lo Demandantes: Nicolás Álvaro Arenas Echeverri y otro Demandados: Dirección Ejecutiva de Administración Judicial y otros Radicado: 11001-03-15-000-2023-00794-00 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co contencioso administrativo, con el fin de ejercer aquellos que el legislador ha diseñado para la garantía de los derechos3. 52.
Así las cosas, la Corte ha precisado que “conforme al carácter residual de la tutela, no es, en principio, este mecanismo el medio adecuado para controvertir las actuaciones administrativas, puesto que para ello están previstas las acciones ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En ese escenario, la acción de tutela cabría como mecanismo transitorio de protección de los derechos fundamentales cuando quiera que esperar a la respuesta de la jurisdicción contenciosa administrativa pudiese dar lugar a un perjuicio irremediable (…)”4. 53.
En tratándose de actos administrativos, en virtud de lo dispuesto por los artículos 137 y 138 de la Ley 1437 de 2011 proceden los medios de control de nulidad y nulidad y restablecimiento del derecho, en la que igualmente es posible acudir a la solicitud de medidas cautelares, inclusive de urgencia, al tenor de lo dispuesto en los artículos 229 y siguientes del referido ordenamiento. 54.
A partir de tales lineamientos, es claro que para cuestionar la legalidad de actos administrativos se deben emplear los medios de control consagrados en la Ley 1437 de 2011, dada la naturaleza residual y subsidiaria del mecanismo de amparo, salvo en el evento, se itera, en que se interponga para evitar la consumación de un perjuicio irremediable. 2.8.
Subsidiariedad de la acción de tutela en el caso concreto 55. A juicio de la parte actora, la trasgresión de las garantías constitucionales que deprecan por esta vía, se desprende del indebido pago de la prima de productividad contenido en sus desprendibles de pago de diciembre de 2022. Esta irregularidad, a su vez, se produjo a partir del Concepto N.° 20216000414881 de 11 de noviembre de 2021 del DAFP, el cual adoptó la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Antioquia – Chocó para liquidar la referida prestación a sus servidores. 56.
Se comienza por precisar que, los accionantes solicitaron ante la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Antioquia – Chocó el reconocimiento de la prima de productividad, conforme al monto que a juicio de ellos corresponde. Lo anterior, teniendo en cuenta que, el 16 de diciembre de 2022 se requirió el reconocimiento y por correo electrónico del 7 de febrero de 2023, la Seccional accionada se limitó a manifestar lo siguiente: (…) la liquidación de la prima de productividad se realice tomando como base la asignación básica mensual, conforme a la definición, que para el efecto, 3 Corte Constitucional, Sentencia T-260 de 2018. 4 Corte Constitucional, Sentencia T-030 de 2015.
Demandantes: Nicolás Álvaro Arenas Echeverri y otro Demandados: Dirección Ejecutiva de Administración Judicial y otros Radicado: 11001-03-15-000-2023-00794-00 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co determinó el Departamento Administrativo de la Función Pública mediante concepto No. 20216000414881 del 19 de noviembre de 2021, lo cual fue dado a conocer a las seccionales mediante oficio DEAJRHO22-4720 del 13 de diciembre de 2022. 57.
Es decir que, los accionantes cuestionan, tanto los desprendibles de pago del mes de diciembre arrojados por el aplicativo Efinómina que contienen presuntamente mal liquidada la prima de productividad, como la Resolución DEAJRHO22-4720 del 13 de diciembre de 2022. Sobre el acto citado, mencionan de forma puntual que “sin reflexión alguna sobre el daño que iba a causar”, la Dirección Ejecutiva Seccional tutelada acogió el Concepto 20216000414881 de 11 de noviembre de 2021 del DAFP, siendo este último ilegal. 58.
Luego, reiteran que someterse a tal concepto vulnera los principios de proporcionalidad, equidad e igualdad en materia salarial. Al tiempo, señalan que los conceptos de la administración no son vinculantes y que acoger el del DAFP, para su caso, conlleva a que se desconozca un derecho adquirido. 59. Observa la Sala que, mediante la Resolución DEAJRHO22-4730 del 13 de diciembre de 2022, el Consejo Superior de la Judicatura le informo a los directores seccionales de administración judicial que le elevó una consulta al DAFP.
Ello, con el fin de que le informara sobre la viabilidad de tener en cuenta lo devengado a título de bonificación judicial para el pago de la prima de productividad de los servidores judiciales, así como los factores salariales a tener en cuenta para liquidar dicha prestación. 60. En el citado acto, se comentó que en el Concepto 20216000414881 de 11 de noviembre de 2021 se explicó que la prima de productividad solamente se liquida con base en la remuneración legal mensual correspondiente al cargo del cual es titular el respectivo funcionario.
Asimismo, que, dado que el DAFP es “el único órgano competente para conceptuar en materia salarial y prestacional”, se acogería dicha tesis. 61. En este sentido, se tiene que la presunta vulneración de los derechos fundamentales invocados parte de la premisa de discutir la presunción de validez y legalidad de dos actos administrativos debidamente ejecutoriados.
El primero, contenido en el desprendible de pago de cada uno de los actores correspondiente al mes de diciembre, y el segundo en la resolución expedida por el Consejo Superior de la Judicatura en la que se acogió un concepto proveniente del DAFP, sobre los factores a tener en cuenta para liquidar las primas de productividad de los servidores judiciales. 62.
Con tal precisión, la Sala considera que la petición de amparo deviene en improcedente en la medida en que para el propósito en comento, esto es, discutir la presunción y validez de los actos mencionados, la parte actora tiene a Demandantes: Nicolás Álvaro Arenas Echeverri y otro Demandados: Dirección Ejecutiva de Administración Judicial y otros Radicado: 11001-03-15-000-2023-00794-00 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co su alcance el medio de control de simple nulidad y el de nulidad y restablecimiento del derecho, dependiendo su pretensión concreta. 63.
Frente al desprendible de pago, podría optar por demandar en sede de nulidad y restablecimiento del derecho la presunta indebida liquidación, en los términos del artículo 138 del CPACA. Igualmente, si pretende que se le restablezca un daño generado con la Resolución del 11 de noviembre de 2021. Por el contrario, si persigue la simple nulidad de la Resolución DEAJRHO22- 4730 del 13 de diciembre de 2022, debe remitirse a lo dispuesto en el artículo 137 del mismo cuerpo normativo. 64.
Ahora bien, en lo que atañe al concepto acogido en virtud de la resolución mencionada, se precisa que de conformidad con el artículo 28 del CPACA estos no son vinculantes ni de obligatorio cumplimiento cuando provienen de una petición ejercida por la administración con el fin de formular una consulta, como ocurre con el que se objeta en esta oportunidad.
En ese sentido, si la parte actora considera que es ilegal acogerlo, teniendo en cuenta que es algo facultativo, lo que eventualmente contraviene sus garantías fundamentales es la Resolución DEAJRHO22-4730 de 2022, que como se mencionó, es pasible de los medios de control indicados. 65. Por último, pese a que los tutelantes manifestaron que el acudir al medio de control respectivo le generaría un perjuicio irremediable por el tiempo en el que suelen resolverse este tipo de procesos, lo cierto es que no es una excusa válida para aceptar la interposición de este instrumento constitucional como un mecanismo transitorio.
Se recuerda que al interponer la respectiva demanda ante el juez contencioso administrativo puede solicitar las medidas cautelares que considere pertinentes, en procura de garantizar la tutela judicial efectiva de su proceso. 66. Así las cosas, se reitera que la acción de tutela tiene una naturaleza residual ante la existencia de otros mecanismos de defensa judicial, lo que de suyo presupone que no es posible el ejercicio concomitante de distintas acciones para lograr un mismo propósito, pues ello implica un desgaste innecesario de la administración de justicia. 67.
Por consiguiente, es claro que el mecanismo de amparo no supera el requisito de subsidiariedad ante la consagración en el ordenamiento jurídico de otros instrumentos idóneos para cuestionar la legalidad de los actos administrativos ya referidos, aunado al hecho de que no se demostró la configuración de un perjuicio irremediable el cual, en todo caso, puede ser sustento de una medida cautelar dentro del medio de control por el que opte.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, Demandantes: Nicolás Álvaro Arenas Echeverri y otro Demandados: Dirección Ejecutiva de Administración Judicial y otros Radicado: 11001-03-15-000-2023-00794-00 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co FALLA:
PRIMERO: DESVINCULAR DE ESTE TRÁMITE al Ministerio de Educación Nacional y NEGAR la solicitud del Departamento Administrativo de la Función Pública.
SEGUNDO: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela presentada por los señores Nicolás Álvaro Arenas Echeverri y Juan Guillermo Román Arenas.
TERCERO: NOTIFICAR a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto N.º 2591 de 1991.
CUARTO: Si no fuere impugnada dentro de los 3 días siguientes a su notificación, REMITIR el presente asunto a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Presidente ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado “Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081”