CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero Ponente: WILLIAM BARRERA MUÑOZ Bogotá D.C., cinco (5) de julio de dos mil veinticuatro (2024) Radicación número: 11001-03-15-000-2024-01266-01 Solicitante: GLORIA AMPARO GARCÍA BONILLA Autoridad: DIRECCIÓN EJECUTIVA SECCIONAL DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL DE CALI-VALLE DEL CAUCA Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Temas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA ACTO ADMINISTRATIVO–Procedencia excepcional.
DERECHO AL DESCANSO–vacaciones individuales de los servidores de la Rama Judicial. La Sala decide la impugnación interpuesta por la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Cali-Valle del Cauca contra el fallo proferido el 18 de abril de 2024, por el Consejo de Estado-Sección Primera que amparó la los derechos fundamentales de Gloria amparo García Bonilla.
ANTECEDENTES 1. Solicitud de tutela El 14 de marzo de 2024, Gloria Amparo García Bonilla presentó solicitud tutela con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales a la igualdad, a la seguridad social y al descanso que alegó vulnerados por el la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Cali-Valle del Cauca, al proferir el Oficio DESAJCLO24-1014 del 7 de marzo de 2024 por medio del cual se negó la expedición del certificado de disponibilidad presupuestal para cubrir el nombramiento de su reemplazo durante el periodo de vacaciones.
En virtud del amparo, solicita que «Se ordene a la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Cali-Valle del Cauca que proceda a emitir el respectivo 2 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-01266-01 Solicitante: Gloria Amparo García Bonilla Acción de tutela–Sentencia de segunda instancia Certificado de Disponibilidad Presupuestal con el fin de allegarlo al Juzgado Primero Promiscuo de Familia de Buenaventura y poder gozar de mi periodo de vacaciones (…)» 2.
Hechos relevantes Gloria Amparo García Bonilla se desempeña como Asistente Social en el Juzgado Primero Promiscuo de Familia de Buenaventura. Luego de causar sus vacaciones, solicitó a la juez nominadora la concesión del periodo de vacaciones, el cual estaba programado del 8 de julio de 2024 al 1 de agosto de 2024. La Juez, mediante Resolución n°. 002-2024 del 6 de marzo de 2024, concedió el permiso de vacaciones, supeditado a la expedición del Certificado de Disponibilidad Presupuestal-CDP que debe expedir la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial de Cali-Valle del Cauca.
El 6 de marzo de 2024, la Juez Primera Promiscua de Familia de Buenaventura le solicitó a la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Cali la expedición del Certificado de Disponibilidad Presupuestal-CDP para poder llevar a cabo el nombramiento en reemplazo correspondiente durante su periodo vacacional. La entidad, mediante oficio DESAJCLO24-1014 del 7 de marzo de 2024, negó la expedición de dicho certificado, al estimar que no puede gestionar recursos presupuestales para reemplazos por vacaciones de empleados judiciales. 3.
Fundamentos de la solicitud La actora sostiene que la autoridad accionada vulneró los derechos fundamentales invocados, pues el disfrute de sus vacaciones es imposible si no hay disponibilidad presupuestal para su reemplazo, ya que sus compañeros no pueden asumir sus funciones. Mencionó que el oficio reprochado va en contra de la sentencia SU-296 de 2023 y contra múltiples acciones constitucionales que el Consejo de Estado ha concedido y que guardan relación con el caso. 3 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-01266-01 Solicitante: Gloria Amparo García Bonilla Acción de tutela–Sentencia de segunda instancia 4.
Trámite de primera instancia El 20 de marzo de 2024, se admitió la acción de tutela y se ordenó su notificación a la autoridad accionada, así como al Consejo Superior de la judicatura-Dirección Ejecutiva de Administración Judicial y a la Juez Primera Promiscua de Familia de Buenaventura en calidad de terceros con interés. En el escrito de contestación la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Cali-Valle del Cauca, solicitó que se declare improcedente la acción de tutela, pues considera que no es una decisión caprichosa de la administración no disponer de recursos para el reemplazo del descansos de los empleados, sino que obedece a las directrices vigentes dadas por el Consejo Superior de la Judicatura en Circular PSAC11-44 de 2011.
Advirtió que la aprobación sobre el disfrute de vacaciones es una obligación que compete al titular del despacho la cual no debe supeditarse a que exista presupuesto para el reemplazo. Por último, destacó que la ley de presupuesto no permite autorizar el Certificado de Disponibilidad Presupuestal (CDP) solicitado pues el caso no reúne con el requisito legal, como es el de tener ante todo la apropiación. Mediante sentencia del 18 de abril de 2024, el Consejo de Estado-Sección Primera amparó los derechos fundamentales invocados por la actora, al considerar que estos fueron vulnerados con ocasión de las barreras administrativas que le impusieron las accionadas para el disfrute de su periodo vacacional y ordenó a la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Cali-Valle del Cauca que en un plazo de cinco días hábiles, contados a partir de la notificación del fallo, si aún no lo hubiere hecho, adelante todas las gestiones tendientes a expedir el certificado de disponibilidad presupuestal para garantizar la provisión de los recursos necesarios para autorizar el reemplazo de las vacaciones de la señora Gloria Amparo García Bonilla.
Además ordenó que una vez se cuente con los recursos necesarios, la accionada comunique tal novedad de manera inmediata a la Juez Primera Promiscua de Familia de Buenaventura. 4 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-01266-01 Solicitante: Gloria Amparo García Bonilla Acción de tutela–Sentencia de segunda instancia La Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Cali impugnó la decisión. Al oponerse al amparo, reiteró que no podía desconocer las directrices emitidas por el Consejo Superior de la Judicatura la cual no ha dispuesto que procede el uso de recursos para el pago por reemplazo de empleados en vacaciones.
En particular, señaló que la acción de tutela controvierte una prohibición contenida en la Circular PSAC11-44 del 23 de noviembre de 2011, acto administrativo de carácter general y abstracto que continúa vigente. Por último reiteró que en el caso no se ha vulnerado los derechos fundamentales invocado pues, aunque la Sentencia SU-296 de 2023 emitió una orden al Consejo Superior de la Judicatura relacionada con el pago de reemplazo de empleados judiciales, el término conferido para cumplirla no se ha fenecido.
Además señala que no les han dado una orden diferente a la de la referida Circular. El 14 de mayo de 2024 se concedió la impugnación. CONSIDERACIONES 5. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si se debe confirmar, modificar o revocar la sentencia del 18 de abril de 2024, proferida por el Consejo de Estado-Sección Primera, que amparó los derechos fundamentales invocados por la actora. 6.
Análisis de la Sala El Consejo de Estado conoce de la acción de tutela, de conformidad con los artículos 86 CN y 43 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia-LEAJ. La Sala es competente para decidir la impugnación contra el fallo de primera instancia con arreglo a lo dispuesto por el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991 y el Acuerdo n°. 80 del 12 de marzo de 2020 de la Sala Plena de la Corporación. Requisito de subsidiariedad de la acción de tutela 5 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-01266-01 Solicitante: Gloria Amparo García Bonilla Acción de tutela–Sentencia de segunda instancia El inciso tercero del artículo 86 de la Constitución y el artículo 6.1 del Decreto 2591 de 1991 prevén que la acción de tutela no procede cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
La jurisprudencia constitucional ha precisado que esta regla tiene dos excepciones: i) el empleo de la acción de tutela como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, o ii) cuando los medios de defensa no sean idóneos ni eficaces para superar la amenaza o vulneración de los derechos fundamentales invocados1. La parte accionada, en el escrito de impugnación, afirmó que en el presente caso no se satisface el requisito de subsidiariedad, pues la parte actora dispondría del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del CPACA para cuestionar la legalidad del acto administrativo.
No se desconoce que, en diversos pronunciamientos anteriores, esta Corporación ha sostenido la anterior postura. Sin embargo, a partir de un reciente pronunciamiento de la Corte Constitucional2 que declaró la procedencia de múltiples acciones de tutela con idénticos supuestos jurídicos, la Sala encuentra necesario reconsiderar esta postura.
En efecto, la cuestión sometida bajo análisis exige la intervención del juez constitucional bajo un trámite expedito y eficaz, toda vez que están en juego derechos fundamentales irrenunciables e inmediatos a favor de la solicitante. En este asunto, la parte actora invocó sus derechos al descanso, a la igualdad, a la seguridad social y al descanso.
Si bien el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho sería idóneo para hacer un juicio de legalidad sobre el oficio DESAJCLO24-1014 del 7 de marzo de 2024, lo cierto es que dicha actuación no es eficaz para garantizar el disfrute oportuno de las vacaciones reclamadas por la accionante. Además, como se estudiará a continuación, la omisión de dicha prerrogativa puede tener incidencia en la garantía de otros derechos como la salud física y mental a quienes se les impida acceder a sus vacaciones por la imposición de barreras 1 Corte Constitucional, sentencia SU-026 de 2021, C.P. Cristina Pardo Schlesinger. 2 Sentencia SU-296 de 2023 6 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-01266-01 Solicitante: Gloria Amparo García Bonilla Acción de tutela–Sentencia de segunda instancia administrativas.
Por las razones antes expuestas, la Sala estima superado el requisito de subsidiariedad en el presente asunto. El derecho fundamental al descanso El descanso necesario es uno de los principios mínimos fundamentales del derecho laboral contenidos en el artículo 53 de la Constitución. La jurisprudencia constitucional ha determinado que su finalidad, entre otras, es permitir al trabajador recuperar las energías destinadas en su actividad productiva, proteger su salud física y mental, el desarrollo de la labor con más eficiencia y la posibilidad de atender otras tareas que permitan su desarrollo integral como persona3.
De ahí que, además de ser una prerrogativa fundamental en materia laboral, el derecho al descanso se encuentra conexo a otros derechos fundamentales como la salud y el libre desarrollo de la personalidad. El ordenamiento jurídico dispone las condiciones que el trabajador debe satisfacer para el reconocimiento de las vacaciones y, de manera correlativa, la obligación del empleador de permitir el descanso remunerado cuando aquellas se cumplan4.
Por ello resulta inadmisible la exigencia de cualquier requisito no previsto en la norma o, en otras palabras, la limitación injustificada u obstaculización del acceso a las vacaciones causadas. En el caso, la accionante se encuentra vinculada al Juzgado Primero Promiscuo de Familia de Buenaventura. Dicho cargo, según lo previsto en el artículo 146 de la Ley 270 de 19965, está sujeto a un régimen de vacaciones individual, según el cual la autoridad nominadora -en este caso, el juez titular- concederá las vacaciones de acuerdo con las necesidades del servicio por un término de veintidós (22) días continuos por cada año de labores.
Ello significa que, para limitar las afectaciones al despacho judicial, la autoridad nominadora puede programar las vacaciones de 3 Corte Constitucional, sentencia C-019 de 2004. 4 Corte Constitucional, sentencia C-059 de 1996. 5 «Las vacaciones de los funcionarios y empleados de la Rama Judicial serán colectivas, salvo las de los de la Sala Administrativa de los Consejos Superiores y Seccionales de la Judicatura, las de los Tribunal Nacional, las de los Juzgados Regionales mientras existan, de Menores, Promiscuos de Familia, Penales Municipales y de Ejecución de Penas; y las de los de la Fiscalía y el Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses.
Las vacaciones individuales serán concedidas de acuerdo con las necesidades del servicio por la Sala Administrativa del Consejo Superior y Seccionales de la Judicatura por la Sala de Gobierno del respectivo Tribunal a los Jueces y por el respectivo nominador en los demás casos, por un término de veintidós días continuos por cada año de servicio». 7 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-01266-01 Solicitante: Gloria Amparo García Bonilla Acción de tutela–Sentencia de segunda instancia sus empleados e, inclusive, aplazar el disfrute de las mismas por necesidades del servicio en resolución motivada 6, pero el empleo de estas figuras no puede desconocer el derecho al descanso.
La Corte Constitucional, en sentencia SU-296 de 2023, estudió varias solicitudes de tutela presentadas por empleados y funcionarios judiciales sometidos al régimen individual de vacaciones. Al advertir la alta congestión a la que se encuentran sometidos los despachos judiciales del país, que se intensifica aún más durante el período vacacional colectivo de los demás despachos de la Rama Judicial, advierte que la situación administrativa de los nominadores es compleja, pues se ven obligados a elegir entre el adecuado funcionamiento de su despacho o la satisfacción de los derechos laborales de los empleados que lo conforman.
Acto seguido, advirtió que la reglamentación existente contenida en la Circular PSAC11-44 del Consejo Superior de la Judicatura omite regular el trámite para la concesión de vacaciones individuales a los empleados judiciales. No obstante: la Sala destacó que esto no significa que aquellos no tengan derecho a que se programen sus vacaciones o a ser eventualmente remplazados durante el periodo en el cual disfrutan de dicha prestación, pues ni la referida circular reglamenta el asunto ni lo prohíbe, como parecieran entenderlo las Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial en sus respuestas durante los diferentes trámites de tutela.
La Corte Constitucional ha advertido la gravedad de la situación bajo análisis, pues no solo afecta al servidor judicial en su salud física y mental, en su dignidad humana o en la igualdad de condiciones respecto de quienes pertenecen al régimen de vacaciones colectivas; esta situación ha afectado el adecuado funcionamiento de la administración de justicia, pues “la vulneración de los derechos de los actores impacta en la cantidad de trabajo a su cargo, la eficiencia de sus labores y, según lo informado la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, ha repercutido en el aumento de la litigiosidad en materia de tutela para obtener la garantía de este derecho, por lo cual es posible señalar que se trata de una situación estructural.” Caso concreto 6 Ver artículo 14 del Decreto 1045 de 1978. 8 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-01266-01 Solicitante: Gloria Amparo García Bonilla Acción de tutela–Sentencia de segunda instancia Revisado el material probatorio aportado, se observa que: (i) La señora Gloria Amparo García Bonilla solicitó a la Juez Primera Promiscua de Familia de Buenaventura la autorización para disfrutar sus vacaciones entre el 8 de julio y el 1 de agosto de 2024.
La juez nominadora concedió las vacaciones mediante Resolución n°.002-2024 del 6 de marzo de 2024, pero señaló que «el disfrute de las vacaciones aquí reconocidas y concedidas está supeditado a la expedición del respectivo certificado de disponibilidad que debe emanar de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial del Valle del Cauca (…)» (iii) Mediante oficio DESAJCLO24-1014 del 7 de marzo de 2024, la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Cali-Valle del Cauca advirtió algunos asuntos relacionados con el disfrute de las vacaciones, pero no emitió el Certificado de Disponibilidad Presupuestal solicitado.
Las circunstancias expuestas dan cuenta de que a la solicitante se le han impuesto barreras administrativas y presupuestales para acceder a las vacaciones a las que tiene derecho, por haber cumplido las condiciones previstas en el artículo 1467 de la Ley 270 de 1996. Ello se debe a que, al no garantizarse las condiciones para la vinculación de un reemplazo provisional, la juez nominadora se ve obligada a (i) condicionar las vacaciones solicitadas por la parte actora, aduciendo necesidades del servicio, (ii) concederlas, aumentando la congestión laboral de los demás empleados a su cargo, o (iii) concederlas, reteniendo las funciones a cargo del servidor en vacaciones y generándole ansiedad y estrés durante su periodo de descanso.
Lo anterior comporta una vulneración al derecho al descanso, en conexidad con los derechos fundamentales al trabajo digno, salud, familia, libre desarrollo de la personalidad e igualdad, además de pertenecer a la situación estructural y sistémica advertida por la Corte Constitucional en sentencia SU-296 de 2023. Además, se advierte una afectación al debido funcionamiento de la administración de justicia, en 7 ARTÍCULO 146.
VACACIONES. Las vacaciones de los funcionarios y empleados de la Rama Judicial serán colectivas, salvo las de los de la Sala Administrativa de los Consejos Superiores y Seccionales de la Judicatura, las de los Tribunal Nacional, las de los Juzgados Regionales mientras existan, de Menores, Promiscuos de Familia, Penales Municipales y de Ejecución de Penas; y las de los de la Fiscalía y el Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses. 9 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-01266-01 Solicitante: Gloria Amparo García Bonilla Acción de tutela–Sentencia de segunda instancia la medida que las autoridades nominadoras carecen de opciones que permitan satisfacer las necesidades del servicio.
Así las cosas, la Sala habrá de confirmar la sentencia proferido el 18 de abril de 2024, por el Consejo de Estado-Sección Primera que accedió al amparo solicitado y ordenó a la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Cali-Valle del Cauca que en un plazo de cinco días hábiles, contados a partir de la notificación del fallo, si aún no lo hubiere hecho, adelante todas las gestiones tendientes a expedir el certificado de disponibilidad presupuestal para garantizar la provisión de los recursos necesarios para autorizar el reemplazo de las vacaciones de la señora Gloria Amparo García Bonilla.
Además ordenó que una vez se cuente con los recursos necesarios, la accionada comunique tal novedad de manera inmediata a la Juez Primera Promiscua de Familia de Buenaventura. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: MODIFICAR el fallo proferido el 18 de abril por el Consejo de Estado- Sección Primera y, en su lugar, ORDENAR a la Juez Primera Promiscua de Familia de Buenaventura que, en el término de cuarenta y ocho (48) horas, conceda a Gloria Amparo García Bonilla las vacaciones solicitadas y, en el mismo término, a la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Cali que, en coordinación con la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, realice los trámites financieros y administrativos necesarios para garantizar la correcta prestación del servicio a cargo del despacho judicial, mientras la accionante disfruta de sus vacaciones, en los términos expuestos en la parte motiva de la presente sentencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz.
TERCERO: ENVIAR esta actuación a la Corte Constitucional para su eventual revisión. 10 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-01266-01 Solicitante: Gloria Amparo García Bonilla Acción de tutela–Sentencia de segunda instancia
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE NICOLÁS YEPES CORRALES JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE WILLIAM BARRERA MUÑOZ