Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Magistrado ponente: Alberto Montaña Plata Radicación: 50001-23-31-000-2010-00321-01 (61292) Actores: Norma Esperanza Bautista Lugo y otros Demandados: Empresa de Servicios Públicos de Granada y otro Referencia: Reparación directa Temas: reparación directa – responsabilidad extracontractual del Estado por accidentes de tránsito – concurrencia de actividades peligrosas-contrato de transacción Síntesis del caso: una mujer sufrió una lesión en una pierna como consecuencia de un accidente de tránsito con un vehículo de propiedad del municipio de Granada por lo que solicita la declaratoria de responsabilidad del Estado por los perjuicios sufridos.

Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada- Municipio de Granada en contra de la Sentencia de 9 de octubre de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo de Meta, Sala Transitoria, que accedió, parcialmente, a las pretensiones de la demanda1. Contenido: 1. Antecedentes – 2. Consideraciones – 3. Decisión 1.

ANTECEDENTES Contenido: 1.1. Posición de la parte demandante – 1.2. Posición de la parte demandada – 1.3. Sentencia recurrida – 1.4. Recurso de apelación – 1.5. Trámite relevante en segunda instancia 1.1. Posición de la parte demandante 1. El 14 de julio de 20102, Norma Esperanza Bautista Lugo, con su grupo familiar3, presentaron demanda4, en ejercicio de la acción de reparación directa, en contra del municipio de Granada (en adelante, el Municipio) y la Empresa de Servicios Públicos de Granada (en adelante, la ESP) con el fin 1 El Consejo de Estado es competente para conocer los recursos de apelación interpuestos en contra de las sentencias dictadas por los tribunales administrativos en primera instancia, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 129 del Código Contencioso Administrativo (CCA). 2 El accidente de tránsito ocurrió el 8 de junio de 2008.

El 2 de junio de 2010 se presentó solicitud de conciliación ante la Procuraduría 205 Judicial I y el 13 de julio de 2010 expidió la constancia de no conciliación. En consecuencia, la demanda presentada el 14 de julio de 2010 fue oportuna. Folio 7 del cuaderno del Consejo de Estado. Folio 48 del cuaderno del Tribunal 1. 3 Conformado por sus hijos menores, Cesar Arley Murillo Bautista, Jhon Alex Quintero Bautista y Yeicool Steven Quintero Bautista; sus padres Hipólito Bautista y María Teresa Lugo; y sus hermanos, Dalida Villanueva Lugo, Beatriz Villanueva Lugo, Doris Amanda Bautista Lugo, Emirgen Villanueva Lugo, Judith Esmeralda Hernández Lugo, Jorge Eliécer Hernández Lugo y Olvein Hernández Lugo. 4 Folios 5-21 del cuaderno del Tribunal 1.

Radicación: 50001-23-31-000-2010-00321-01 (61292) Actor: Norma Esperanza Bautista Lugo y otros Demandado: Empresa de Servicios Públicos de Granada y otro Referencia: acción de reparación directa Decisión: revoca la Sentencia 2 de 9 de que se les declarara responsables por los perjuicios causados a los demandantes, con ocasión de las lesiones sufridas por Norma Esperanza en el accidente de tránsito de 8 de junio de 2008.

Los perjuicios reclamados se resumen así: Tipo de perjuicio Demandante Calidad Monto Morales Norma Esperanza Bautista Lugo Víctima directa 100 SMLMV Cesar Arley Murillo, Jhon Alex Quintero y Yeicool Steven Quintero Hijos 300 SMLMV María Teresa Lugo Madre 100 SMLMV Dalida Villanueva, Beatriz Villanueva, Doris Bautista, Judith Hernández y Jorge Hernández Hermanos 250 SMLMV “Perjuicios fisiológicos” Norma Esperanza Bautista Lugo Víctima directa 300 SMLMV Materiales Norma Esperanza Bautista Lugo Víctima directa Daño emergente5: 300 SMLMV Lucro cesante6: “Teniendo en cuenta las siguientes bases: a. la vida probable de la afectada (…) b. el último salario que devengaba (…) c. las fórmulas matemáticas financieras aceptadas por el Consejo de Estado” 2.

La parte demandante fundamentó sus pretensiones en las siguientes afirmaciones: 3. 1) El 8 de junio de 2008, la señora Norma Esperanza participó en una “caravana” por la vía que conecta a los municipios de Granada y Lejanías, con ocasión de la celebración del día del campesino, movilizándose en la motocicleta de placas DQR 26A conducida por la señora Nubia Orjuela. 5 “Por los gastos que debe realizar para conservar su estado de salud, servicios médicos, terapias correctivas, hospitalización, cirugías plásticas, medicamentos que debe consumir, exámenes periódicos, incapacidades y, en general, todos y cada uno de los gastos que necesite durante el tiempo de supervivencia”. 6 “Condénese (…) a pagar los perjuicios materiales que ha sufrido y sufrirá como consecuencias de las limitaciones de orden físico que se le ocasionaron” Radicación: 50001-23-31-000-2010-00321-01 (61292) Actor: Norma Esperanza Bautista Lugo y otros Demandado: Empresa de Servicios Públicos de Granada y otro Referencia: acción de reparación directa Decisión: revoca la Sentencia 3 de 9 4. 2) En el transcurso de la “caravana”, la motocicleta fue arrollada por un camión blanco de placas DJQ 017 de propiedad de la ESP, que hacía parte del evento pero que, de forma imprudente, y de forma contraria a las normas de tránsito, las adelantó “por el lado derecho”.

Debido al accidente, Norma Esperanza fue trasladada al Hospital Local de Granada y se le causaron graves lesiones en una de sus piernas. 5. 3) Sobre el accidente de tránsito “no se levantó croquis, no obstante que en la caravana iban unos policías de tránsito”, pero la conductora de la motocicleta firmó dos actas de ocurrencia del accidente en donde detalló lo sucedido. 6. 4) Por lo expuesto, Norma Esperanza fue intervenida quirúrgicamente en 3 oportunidades y se vio afectada, al igual que su grupo familiar, en el desarrollo normal de su vida, pues presenta “cojera pronunciada”, no pudo volver a trabajar lo que afectó profundamente sus ingresos económicos y debe permanecer en completo reposo para evitar posteriores fracturas. 7.

La parte demandante sostuvo que era clara la responsabilidad del Municipio y de la ESP, toda vez que el accidente de tránsito ocurrió por “la forma irresponsable e imprudente” de la maniobra del conductor del vehículo de propiedad de la parte demandada, que hizo caso omiso al Código de Tránsito Nacional. 1.2. Posición de la parte demandada7 8.

La ESP contestó la demanda8 y se opuso a las pretensiones. Afirmó que no le constaban algunos hechos y que debían probarse y formuló las excepciones de “hecho exclusivo y determinante de un tercero”, “transacción” e “innominada”. 9. Por un lado, en lo relativo al hecho exclusivo de un tercero, expuso que el accidente fue producto de la actuación imprudente y descuidada de la conductora de la motocicleta en la que se transportaba como “parrillera” la señora Norma Esperanza que, al adelantar el vehículo recolector de basura, que transitaba en sentido contrario, perdió estabilidad y colisionó con la parte trasera del camión. Además, porque, según el informe de ocurrencia de accidente, la señora Nubia Orjuela- conductora de la motocicleta-, no tenía licencia de conducción, situación que fue decisiva en la ocurrencia del accidente.

Por otro lado, formuló la excepción de 7 Mediante Auto de 30 de marzo de 2011, la demanda fue admitida para los demandantes Norma Esperanza Bautista Lugo, Cesar Arley Murillo Batista, Jhon Alex Quintero Bautista, Yeicool Stiven Quintero, María Teresa Lugo, Dalida Villanueva, Beatriz Villanueva, Doris Bautista, Judith Hernández, Jorge Eliécer Hernández y Olvein Hernández en contra del Municipio de Granada y la Empresa de Servicios Públicos de Granada.

En esta misma providencia, por falta de poder se rechazó la demanda respecto de Hipólito Bautista, Hermelindo Bautista y Enirge Villanueva. Folio 55 del cuaderno del Tribunal 1. 8 Folios 82-95 del cuaderno del Tribunal 1. Radicación: 50001-23-31-000-2010-00321-01 (61292) Actor: Norma Esperanza Bautista Lugo y otros Demandado: Empresa de Servicios Públicos de Granada y otro Referencia: acción de reparación directa Decisión: revoca la Sentencia 4 de 9 transacción, pues expuso que el representante legal de la ESP y Norma Esperanza, de forma libre, voluntaria, consciente y exenta de vicios celebraron contrato en ejercicio de su facultad para disponer de los derechos y bienes por lo que produjo todos los efectos. 10.

El municipio contestó la demanda9. Manifestó que no le constaban los hechos y se opuso a todas las pretensiones. En el acápite de fundamentos de defensa indicó que no había responsabilidad suya porque el accidente ocurrió con un vehículo de la ESP, se celebró entre las partes un contrato de transacción que produjo efectos de cosa juzgada sobre los posibles perjuicios ocurridos, y el accidente ocurrió porque la conductora “se deslizó y se cayó”, según consta en el informe correspondiente, que es un documento público sobre el cual se presume su veracidad.

Por último, formuló la excepción que denominó “genérica o innominada”. 1.3. Sentencia recurrida 11. El 9 de octubre de 2017, el Tribunal Administrativo de Meta, Sala Transitoria decidió10 (se trascribe): “PRIMERO DECLARAR administrativa y patrimonialmente responsable a la alcaldía de Granada- Meta del daño padecido por la señora Norma Esperanza Bautista Lugo el día 8 de junio de 2008, a causa del accidente de tránsito que resultó ésta lesionada cuando fue atropellada por un vehículo de propiedad de esa entidad.

SEGUNDO: CONDENAR a la alcaldía de Granada- Meta a pagar a los demandantes, las siguientes sumas de dinero por concepto de perjuicios inmateriales en la modalidad de daños morales: (…)

TERCERO: CONDENAR a la alcaldía de Granada- Meta a pagar a la señora Norma Esperanza Bautista Lugo, la suma de 40 SMLMV por concepto de perjuicios inmateriales en la modalidad de daño a la salud.

CUARTO: CONDENAR a la alcaldía de Granada- Meta a pagar a la señora Norma Esperanza Bautista Lugo, por concepto de perjuicios materiales en la modalidad de lucro cesante (…)

QUINTO: NO CONDENAR en costas en esta instancia.

SEXTO: DEVOLVER el presente expediente al tribunal de origen para los efectos pertinentes, previas las constancias del caso.” 12. La decisión del Tribunal, en síntesis, se fundó en las siguientes consideraciones: 13. El caso debía ser resuelto bajo el régimen objetivo de imputación por tratarse de un daño originado en el despliegue de una actividad peligrosa por parte de una entidad pública o de sus agentes, por lo que al demandante le bastaba probar la existencia del daño y la relación de causalidad entre éste y el hecho de la administración. 9 Folios 100-106 del cuaderno del Tribunal 1. 10 Folios 260 -276 del cuaderno del Consejo de Estado.

Radicación: 50001-23-31-000-2010-00321-01 (61292) Actor: Norma Esperanza Bautista Lugo y otros Demandado: Empresa de Servicios Públicos de Granada y otro Referencia: acción de reparación directa Decisión: revoca la Sentencia 5 de 9 14. En consecuencia, encontró que estos elementos estaban debidamente acreditados con las pruebas obrantes en el expediente pues, estaba probado que el 8 de junio de 2008, la señora Norma Esperanza sufrió un accidente de tránsito con un vehículo de propiedad del municipio de Granada, que le produjo una pérdida de capacidad laboral del 24,69%.

Además que, de acuerdo con el testimonio de Nubia Orjuela, los acuerdos de transacción suscritos y las actas de ocurrencia, el accidente se produjo con el camión recolector de basuras. Por tratarse de un daño causado por una actividad peligrosa -la conducción de vehículos-, y al ser el Municipio el dueño del camión concluyó que el municipio debía responder por los perjuicios causados.

No sucedió lo mismo con la ESP pues el Tribunal consideró que no tenía ningún vínculo con el vehículo involucrado. 15. Sobre el contrato de transacción, afirmó que este produjo plenos efectos porque no fue tachado por la parte interesada, ni fue solicitada su nulidad por la ocurrencia de un vicio del consentimiento, sin embargo, el conductor del vehículo y el gerente de la ESP no tenían capacidad para transigir en nombre del Municipio. 1.4.

Recurso de apelación 16. El municipio de Granada interpuso recurso de apelación11. Reiteró que no se configuraban los elementos de la responsabilidad, toda vez que se trató de un accidente protagonizado por un vehículo y una persona al servicio de la ESP, por lo que está probado el hecho de un tercero. Además, que obra en el expediente un contrato de transacción de los perjuicios causados celebrado por las partes que no fue tachado por la parte interesada y no puede analizarse bajo las exigencias del artículo 340 del CPC para que produzca efectos. 17.

Por otro lado, solicitó que se modificara el fallo impugnado, pues, de las pruebas allegadas al expediente, era claro que se estaba ante la presencia de un caso de responsabilidad compartida por actividades riesgosas. 18. Finalmente, de forma subsidiaria puso de presente que la liquidación de perjuicios debía reducirse porque no estaban probados los perjuicios morales, la gravedad de la lesión ni el lucro cesante. 1.5.

Trámite relevante en segunda instancia 19. En la oportunidad para alegar de conclusión, el municipio de Granada presentó su escrito12 y las demás partes guardaron silencio13. El Ministerio 11 Folios 289-297 del cuaderno del Consejo de Estado. 12 Folios 337-347 del cuaderno del Consejo de Estado. 13 Folio 354 del cuaderno del Consejo de Estado.

Radicación: 50001-23-31-000-2010-00321-01 (61292) Actor: Norma Esperanza Bautista Lugo y otros Demandado: Empresa de Servicios Públicos de Granada y otro Referencia: acción de reparación directa Decisión: revoca la Sentencia 6 de 9 Público14 rindió concepto y solicitó la revocatoria de la sentencia porque no existen suficientes elementos de juicio que permitan imputar el hecho dañoso a la conducción del vehículo de recolección de basuras. 2.

CONSIDERACIONES 2.1. Síntesis de la controversia – 2.2. Análisis sustantivo – 2.3. Condena en costas. 2.1. Síntesis de la controversia 20. Para resolver los reparos formulados en el recurso de apelación presentado por el Municipio, le corresponde a la Sala determinar si el daño padecido por la demandante Norma Esperanza Bautista, como consecuencia del accidente de tránsito es atribuible al Municipio. 21.

La decisión de primera instancia será revocada, pues, si bien se probó y las partes no discuten que el daño se produjo como consecuencia del ejercicio de dos actividades peligrosas, no está acreditado que la actividad de conducción del camión recolector de basuras fue la causante del daño. En consecuencia, no es posible concluir que el daño padecido por la demandante es atribuible al Municipio. 2.2.

Análisis sustantivo 22. En virtud de lo expuesto, la Sala analizará los elementos de la responsabilidad en el caso en concreto. 23. Es claro y no fue controvertido por las partes, que el 8 de junio de 2008 ocurrió un accidente de tránsito entre un camión recolector de basuras de placas DJQ 017 y una motocicleta de placas DQR 26 A, en la vía que conecta a los municipios de Granada y Lejanías15.

Con ocasión de este accidente, resultó herida la señora Esperanza Bautista que iba como “parrillera” de la motocicleta implicada16. 24. En primera instancia, el Tribunal hizo énfasis en que el daño se originó en el despliegue de una actividad peligrosa -la conducción de vehículos- por lo que requería ser analizado bajo un régimen objetivo de responsabilidad en donde al demandante le correspondía probar la existencia del daño y la relación de causalidad.

En esos términos, concluyó que estaba probado el 14 Folios 349-353 del cuaderno del Consejo de Estado. 15 De conformidad con las dos actas de ocurrencia de accidente de tránsito suscritas por el agente de la Policía Nacional Jaime González Correa. Folio 35-36 del cuaderno del Tribunal 1. 16 De conformidad con el certificado de atención médica para víctimas de accidente de tránsito (folio 38 del cuaderno del Tribunal 1), la historia clínica de la señora Norma Esperanza Bautista Lugo (cuaderno del Tribunal 3) y los testimonios de Nubia Orjuela Valencia (folios 216-218 del cuaderno del Tribunal 2) y de Tulia Gaitán Sepúlveda (folios 219-220 del cuaderno del Tribunal 2) Radicación: 50001-23-31-000-2010-00321-01 (61292) Actor: Norma Esperanza Bautista Lugo y otros Demandado: Empresa de Servicios Públicos de Granada y otro Referencia: acción de reparación directa Decisión: revoca la Sentencia 7 de 9 daño y que este fue producto de un accidente de tránsito con la llanta de un vehículo recolector de basura de propiedad del municipio. 25.

La Sala precisa que se está ante la colisión de dos actividades peligrosas- conducción de vehículos-, y tal como lo ha sostenido esta Subsección17, se requiere determinar cuál de las actividades concurrentes que se ejercieron fue la que materialmente ocasionó el daño alegado. Al respecto (se trascribe): “En efecto, para la Sala es claro que cuando el daño se provoca como consecuencia del ejercicio de dos actividades peligrosas, como en el sub judice, es necesario analizar ambas conductas para encontrar cuál de las dos actividades riesgosas que estaban en ejercicio fue la que materialmente concretó el riesgo y, por lo tanto, el daño antijurídico, esto es, hay que determinar cuál de ellas incidió causalmente en los hechos.

En este caso es imposible establecer esa circunstancia, por lo que al no haber prueba de que fue la conducta de un agente de la Policía Nacional la que generó la colisión en dicha concurrencia de actividades, no se puede endilgar responsabilidad a la entidad accionada.” 26. En este sentido, no basta entonces con probar la existencia del daño, sino que se requiere acreditar su causa, habida consideración de que, tanto el particular como la entidad realizaban una actividad peligrosa.

Lo anterior resulta fundamental para poder determinar cuál conducta derivó la concreción del riesgo. 27. El daño, consistente en las lesiones sufridas por Norma Esperanza Bautista18, se encuentra acreditado. Sin embargo, no se demostraron las causas del accidente que permitan establecer cuál de las dos actividades riesgosas fue la que se materializó y ocasionó el daño antijurídico.

Es decir, no se probó si la actividad riesgosa desplegada por el municipio fue la que causó el daño. 28. En relación con las circunstancias de modo en las que se desarrolló el accidente, la Sala advierte que el informe de accidente de tránsito no es la única prueba para acreditarlas pues no existe tarifa legal. Ante su ausencia, en este caso, se requiere valorar las otras pruebas que obran en el expediente, que deben ser claras sobre la causa del daño, pero la Sala anticipa que estas no otorgan el convencimiento suficiente sobre la ocurrencia de los hechos para establecer el nexo causal. 17 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, Sentencia de 10 de febrero de 2021, exp. 48042;

Sentencia 1 de junio de 2020, exp. 49715. 18 Como se desprende de la historia clínica de Norma Esperanza Bautista (cuaderno del Tribunal 3), el dictamen de pérdida de capacidad laboral (folios 226-230 del cuaderno del Tribunal 2), el formulario único de reclamación de las entidades hospitalarias por el seguro obligatorio de accidentes de tránsito (folio 37 del cuaderno del Tribunal 1), y el certificado de atención médica para víctimas de accidentes de tránsito (folio 38 del cuaderno del Tribunal 1) Radicación: 50001-23-31-000-2010-00321-01 (61292) Actor: Norma Esperanza Bautista Lugo y otros Demandado: Empresa de Servicios Públicos de Granada y otro Referencia: acción de reparación directa Decisión: revoca la Sentencia 8 de 9 29.

La parte demandante para probar los hechos que fundamentaron sus pretensiones aportó en su escrito de demanda lo siguiente: (1) los contratos de transacción suscritos con el conductor del vehículo del Municipio y la ESP19, (2) dos actas de ocurrencia de accidente de tránsito suscritas por el agente de la Policía Nacional Jaime González Correa20, (3) el formulario único de reclamación de las entidades hospitalarias por el seguro obligatorio de accidentes de tránsito21 y (4) el certificado de atención médica para víctimas de accidentes de tránsito22.

Por su parte, la ESP en la contestación de la demanda aportó un certificado de actividades de la empresa para el mes de junio. Además de lo anterior, durante el periodo probatorio se aportó la historia clínica de Norma Esperanza Bautista23, el certificado laboral del conductor del vehículo, el señor Arlin Rodríguez Herreño24, la autorización de la ESP para que el 8 de junio el camión realizara una ruta de recolección de residuos25, la tarjeta de propiedad del camión que da cuenta que éste pertenece al municipio26 y se practicaron los testimonios de Nubia Orjuela Valencia27 y Tulia Gaitán Sepúlveda28. 30.

La Sala advierte que las únicas pruebas que describen las circunstancias en las que ocurrió el accidente son contradictorias entre sí y no son determinantes para acreditar la causalidad. 31. En primer lugar, tal como se indicó, obran dos actas de ocurrencia de accidente de tránsito suscritas por el mismo agente de la Policía, en una de ellas, la conductora de la motocicleta describe que “cuando transitábamos por la trocha 4 en una caravana, me deslicé y caímos yo y mi tripulante la cual resultó lesionada en la pierna”, además en la observación se lee “no tiene licencia de tránsito ni de conducción”.

En la otra acta, la misma señora describe “me deslicé y con la llanta de un carro de la basura nos atropelló causando lesión en una pierna a la señora Norma Esperanza”. 32. En segundo lugar, el formulario de reclamación de entidades hospitalarias y el certificado de atención médica para víctimas de accidentes de tránsito, solo identifican el accidente, pero no relatan las condiciones en las que ocurrió. 33.

Por último, el testimonio de Tulia Marina Gaitán no resulta pertinente y útil para acreditar las circunstancias porque en su declaración manifestó que todo se lo contaron y ella no presenció el hecho y, el testimonio de Nubia 19 Folios 33-34 del cuaderno de Tribunal 1. 20 Folios 35-36 del cuaderno del Tribunal 1. 21 Folio 37 del cuaderno del Tribunal 1. 22 Folio 38 del cuaderno del Tribunal 1. 23 Folio 160 del cuaderno del Tribunal 1. 24 Folio 161 del cuaderno del Tribunal 1. 25 Folio 162 del cuaderno del Tribunal 1. 26 Folio 160 del cuaderno del Tribunal 1. 27 Folio 216- 218 del cuaderno del Tribunal 2. 28 Folio 219-220 del cuaderno del Tribunal 2.

Radicación: 50001-23-31-000-2010-00321-01 (61292) Actor: Norma Esperanza Bautista Lugo y otros Demandado: Empresa de Servicios Públicos de Granada y otro Referencia: acción de reparación directa Decisión: revoca la Sentencia 9 de 9 Orjuela, conductora de la motocicleta implicada, no resulta suficiente para desvirtuar las inconsistencias encontradas en las demás pruebas pues, en esta oportunidad, declaró que “ese carro de la basura nos adelantó un poquito y yo no sé ni en qué momento pasó, lo único que recuerdo era que estábamos debajo del carro de la basura”. 34.

Así las cosas, para la Sala no fue posible establecer cuál fue la causa del daño, pues la parte demandante no cumplió con su carga probatoria y, en consecuencia, no es posible declarar la responsabilidad del Municipio. 2.3. Condena en costas Sin condena en costas de acuerdo con lo establecido en el artículo 171 del CCA. 3. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE:

PRIMERO: REVOCAR la Sentencia de 9 de octubre de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo del Meta, Sala Transitoria y, en su lugar, NEGAR las pretensiones de la demanda.

SEGUNDO: NO CONDENAR en costas en esta instancia. Por Secretaría, una vez ejecutoriado este proveído, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Aclaración de voto FREDY IBARRA MARTÍNEZ MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente ALBERTO MONTAÑA PLATA Firmado electrónicamente