Radicado: 11001-03-15-000-2025-06423-00 Demandante: Gloria Cecilia Hernández Krog 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: WILSON RAMOS GIRÓN Bogotá, D C., 27 de noviembre de 2025 Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2025-06423-00 Demandante: GLORIA CECILIA HERNÁNDEZ KROG Demandado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN A Tema: Tutela contra providencia que declaró en segunda instancia la caducidad de un medio de control de reparación directa relacionado con un delito de lesa humanidad.
Se deniega el amparo SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la acción de tutela interpuesta por la señora Gloria Cecilia Hernández Krog contra el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A. I.
ANTECEDENTES 1. Solicitud de amparo El 14 de octubre de 20251, en ejercicio de la acción de tutela y por conducto de apoderada, la demandante pidió la protección de sus derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso y de acceso a la administración de justicia. A juicio de la tutelante, la vulneración de dichas garantías superiores se deriva de sentencia del 4 de abril de 2025, dictada por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, que declaró de oficio en segunda instancia la caducidad de la demanda de reparación directa 25000-23-36-000-2018-01199-00/01. 2.
Pretensiones La accionante formuló las siguientes pretensiones: PRIMERO.- Que se amparen los derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia y a la tutela judicial efectiva de la señora Gloria Cecilia Hernández Krog, vulnerados por el Consejo de Estado en la sentencia de segunda instancia del 4 de abril de 2025, al haber incurrido simultáneamente en un defecto sustantivo, en un defecto procedimental por exceso ritual manifiesto y en la vulneración de la cosa juzgada parcial, configurando así una afectación estructural de los derechos fundamentales de la accionante, de conformidad con lo expuesto detalladamente en este escrito.
SEGUNDO. - Como consecuencia de lo anterior, se solicita que se deje sin efectos la sentencia del 4 de abril de 2025, proferida por el Consejo de Estado – Sección Tercera, Subsección A, con ponencia del doctor José Roberto Sáchica Méndez, y que, en su lugar, se ordene la expedición de un nuevo fallo que resuelva de fondo las pretensiones de reparación, respetando la existencia de cosa juzgada parcial y atendiendo tanto el precedente nacional como las obligaciones internacionales del Estado colombiano en materia de justicia y reparación integral para las víctimas de crímenes de lesa humanidad. 3.
Hechos Del expediente, la Sala destaca los siguientes hechos relevantes: 1 Índice 1 de Samai. Radicado: 11001-03-15-000-2025-06423-00 Demandante: Gloria Cecilia Hernández Krog 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3.1 Actuaciones penales El 13 de agosto de 1999 fue asesinado en Bogotá el periodista Jaime Hernando Garzón Forero, hecho por el que se adelantó el proceso penal «402-7»2, dentro del cual el 10 de marzo de 2004 el Juzgado Séptimo Penal del Circuito de Bogotá condenó al extinto paramilitar Carlos Castaño Gil como coautor del delito de homicidio agravado, al considerar que ordenó la muerte del comunicador en razón de su supuesta colaboración con la guerrilla, decisión que confirmó el 19 de diciembre de 2005 el Tribunal Superior de Bogotá, Sala Penal.
En la providencia del 10 de marzo de 2004, se le ordenó a la Fiscalía General de la Nación que adelantara las pesquisas necesarias para identificar a los agentes del Estado que participaron en el hecho dañoso, motivo por el cual el ente investigador tramitó el expediente «1942», en el que emitió resolución de acusación el 17 de julio de 2014 contra el coronel (r) del Ejército Nacional Jorge Eliécer Plazas Acevedo, en razón a que las pruebas acreditaban que ordenó seguir a Jaime Garzón y le suministró información a los paramilitares sobre sus actividades.
En esas diligencias la tutelante se constituyó como parte civil. Dentro de las actuaciones penales se destaca el proceso adelantado contra José Miguel Narváez Martínez, quien fungía como director del desaparecido Departamento Administrativo de Seguridad (DAS) para la época del suceso y fue condenado el 13 de agosto de 2018 por el Juzgado 7º Penal del Circuito Especializado de Bogotá como determinador del ilícito, ya que se probó que le pidió a Carlos Castaño Gil que asesinara a Jaime Garzón porque, a su juicio, era auxiliador de la guerrilla, condena que confirmó el 19 de julio de 2019 el Tribunal Superior de Bogotá (Sala Penal), la cual quedó ejecutoriada el 3 de febrero de 2021. 3.2 Demanda de reparación directa 25000-23-26-000-2001-01825-01 La madre de Jaime Garzón promovió la demanda de reparación directa 25000-23-26- 000-2001-01825-00/01 contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Ejército Nacional y Policía Nacional, con el fin de que se les declarara responsables de la muerte de aquel y se le ordenara indemnizarle los correspondientes perjuicios, pretensiones a las que accedió en segunda instancia el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, con sentencia del 14 de septiembre de 2016, al estimar que se probó la participación de agentes estatales en el hecho dañoso.
Allí se catalogó la mencionada muerte como un delito de lesa humanidad y sobre la caducidad se indicó: «En cuanto a la oportunidad para formular la presente acción indemnizatoria, según se indicó, su ejercicio tuvo por origen la muerte del señor Jaime Hernando Garzón Forero ocurrida el 13 de agosto de 1999, de manera tal que, por haberse interpuesto la demanda el 10 de agosto de 2001, se impone concluir que se interpuso dentro de los 2 años que establece el numeral 8° del artículo 136 del C.C.A.». 3.3 Proceso de reparación directa 25000-23-36-000-2018-01199-00/01 El 18 de diciembre de 2018 la señora Gloria Cecilia Hernández Krog, en condición de compañera permanente de Jaime Hernando Garzón Forero, promovió demanda de reparación directa contra la Nación – Ministerio de Defensa – Ejército Nacional y Policía Nacional (a la que se le asignó el número de radicación 25000-23-36-000-2018-01199- 00/01), con el propósito de que se le declarara patrimonialmente responsable de la muerte de aquel y se le ordenara indemnizar los respectivos perjuicios, dado que en la materialización del hecho dañoso concurrieron servidores públicos y paramilitares.
Con la demanda se allegaron las sentencias (i) del 19 de diciembre de 2002, con la que el Juzgado 12 de Familia de Bogotá declaró la unión marital de hecho entre Gloria Cecilia Hernández Krog y Jaime Garzón, y (ii) del 15 de diciembre de 2003, por cuyo conducto 2 En el que la tutelante fue reconocida como víctima el 3 de marzo de 2003.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-06423-00 Demandante: Gloria Cecilia Hernández Krog 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co el Tribunal Superior de Bogotá (Sala de Familia) confirmó la decisión inicial. En cuanto a la caducidad, la demandante afirmó que no operaba en el caso concreto porque el Consejo de Estado, en el proceso 25000-23-26-000-2001-01825-01, había declarado que la muerte de Jaime Garzón comportaba un delito de lesa humanidad.
El asunto contencioso-administrativo fue asignado por reparto al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B, que con sentencia del 13 de diciembre de 2021 declaró patrimonialmente responsable al Estado de la muerte de Jaime Garzón, le concedió a la demandante como indemnización por los perjuicios morales la suma de 200 salarios mínimos legales mensuales vigentes (smlmv) y le negó los demás pretendidos por no probarlos (bienes convencional y constitucionalmente protegidos, salud, lucro cesante y alteración de las condiciones de existencia).
En la providencia se indicó que, si bien en la sentencia de unificación del 29 de enero de 2020 el Consejo de Estado había indicado que la caducidad operaba en los procesos de reparación directa relacionados con graves violaciones de derechos humanos, ese pronunciamiento se había emitido luego de que el homicidio de Jaime Garzón se declarara como de lesa humanidad, por tanto, no le resultaba aplicable a la accionante.
Contra la anterior decisión las partes interpusieron recursos de apelación: (i) la demandante, al estimar que debieron compensarse pecuniariamente los perjuicios negados por el a quo; y (ii) la demandada, porque hubo caducidad de acuerdo con la sentencia de unificación del 29 de enero de 2020 del Consejo de Estado. El Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, el 18 de diciembre de 2024 otorgó a la parte demandante 5 días para que indicara los motivos por los cuales no había promovido la demanda de reparación directa dentro de los 2 años siguientes a la muerte de Jaime Garzón, pero ella guardó silencio.
El 4 de abril de 2025 la autoridad accionada revocó el fallo de primera instancia para declarar de oficio la excepción de caducidad. Explicó que en la sentencia de unificación del 29 de enero de 2020 la Corporación unificó su postura para indicar que aquella aplicaba en todos los procesos de reparación directa relacionados con delitos de lesa humanidad y ese criterio jurisprudencial tenía efectos retrospectivos, por tanto, se aplicaba en procesos en los que no se hubieren emitido sentencias definitivas, como el 25000-23-36-000-2018- 01199-00/01.
Que aconteció la caducidad porque la actora tuvo conocimiento de la participación de agentes del Estado en la muerte de Jaime Garzón con la resolución de acusación emitida el 17 de julio de 2004 contra el coronel (r) del Ejército Nacional Jorge Eliécer Plazas Acevedo, por lo que la demanda debió promoverla antes del 18 de julio de 2006, sin embargo, la presentó en diciembre de 2018 y no justificó la tardanza3.
Sostuvo que la contabilización del término de caducidad no estaba sujeta a la ejecutoria de una sentencia condenatoria contra los agentes del Estado que facilitaron el hecho dañoso, porque ello comportaría instituir el agotamiento de las diligencias penales como requisito de procedibilidad de la demanda de reparación directa, lo que resultaba contrario al ordenamiento jurídico.
Que no era dable contar el plazo de 2 años para demandar desde la ejecutoria de la sentencia del 14 de septiembre de 2016, en la que el Consejo de Estado declaró la muerte de Jaime Garzón como delito de lesa humanidad, pues en ese pronunciamiento no se dijo que la caducidad resultara inoperante, sino que se advirtió que dicho término debía computarse a partir de que se tuvo conocimiento de la participación de agentes del Estado en la muerte de aquel. 3 Hubo una aclaración de voto de la sentencia cuestionada, en la que se advirtió que no era dable contabilizar el término de caducidad desde dicha resolución de acusación, dado su carácter provisional.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-06423-00 Demandante: Gloria Cecilia Hernández Krog 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4. Fundamentos de la tutela La tutelante expuso las razones por las que consideraba que la acción de tutela cumplía los requisitos generales de procedibilidad contra providencia judicial.
En cuanto al fondo del asunto, la demandante adujo que la sentencia cuestionada incurría en defecto sustantivo porque aplicó de manera indebida el numeral 2, literal i del artículo 164 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), al indicar que el término de caducidad debía contabilizarse desde el 17 de julio de 2014, día en que se emitió la resolución de acusación contra el coronel (r) del Ejército Nacional Jorge Eliécer Plazas Acevedo, pues ese plazo debió computarse a partir del 3 de agosto de 2021 (día en que quedó ejecutoriada la condena impuesta a José Miguel Narváez Martínez) o del 14 de septiembre de 2016 (día en que se emitió fallo de segunda instancia en el proceso 25000-23-26-000-2001-01825-01), en atención a los principios pro homine y pro damnato.
Que computar el plazo de caducidad a partir de una resolución de acusación resultaba inadecuado ya que esa determinación era provisional y no daba certeza sobre la participación de agentes del Estado en la muerte de Jaime Garzón, la cual se adquirió solo hasta la ejecutoria de la condena impuesta a José Miguel Narváez Martínez. Defecto procedimental por exceso ritual manifiesto, dado que la aplicación de la caducidad obedeció a la prevalencia indebida de un formalismo que le impidió obtener un pronunciamiento de fondo sobre la controversia ventilada en el proceso de reparación directa 25000-23-36-000-2018-01199-00/01, aspecto sobre el cual había operado la cosa juzgada, pues en el proceso 25000-23-26-000-2001-01825-01 ya se había indicado que aquella institución procesal era inoperante. 5.
Trámite procesal Con auto del 16 de octubre de 2025, el Despacho sustanciador admitió la tutela de la referencia y, entre otras cosas, ordenó notificar a la autoridad accionada y vincular como terceros con interés al ministro de defensa nacional, al comandante del Ejército Nacional, al director general de la Policía Nacional y a los magistrados del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B, quienes conocieron en primera instancia la demanda de reparación directa 25000-23-36-000-2018-01199-00/01.
En cumplimiento de las anteriores órdenes, la Secretaría General del Consejo de Estado practicó las notificaciones correspondientes mediante correos electrónicos enviados el 20 de octubre de 2025. El 25 de noviembre de 2025, la consejera de Estado Myriam Stella Gutiérrez Argüello manifestó impedimento para pronunciarse sobre la acción de tutela de la referencia, en razón a que considera que se encuentra incursa en la causal 5º del artículo 56 del Código de Procedimiento Penal, toda vez que mantiene una amistad íntima con la demandante.
Por auto del 26 de noviembre de 2025, el despacho sustanciador declaró fundado el impedimento. 6. Intervenciones El Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, por conducto del ponente de la providencia cuestionada, afirmó que la tutela no colmaba el requisito de procedibilidad de relevancia constitucional, puesto que la actora la utilizaba para obtener un nuevo pronunciamiento sobre aspectos desestimados bajo criterios jurídicos razonables en la referida decisión. Que la actora no atendió el término de 5 días concedidos en el auto del 18 de diciembre de 2024 para que se pronunciara sobre la sentencia de unificación del 29 de enero de Radicado: 11001-03-15-000-2025-06423-00 Demandante: Gloria Cecilia Hernández Krog 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2020 y la aplicación de la caducidad, omisión que no es dable suplir en este trámite constitucional.
Adujo que la aplicación de la caducidad en la sentencia atacada se ajustó al ordenamiento jurídico, en especial, al fallo de unificación de la Corporación del 29 de enero de 2020, de ahí que no fuera factible atribuirle vulneración de derechos fundamentales, máxime cuando los efectos de esa decisión fueron retrospectivos, por tanto, de aplicación obligatoria en el expediente 25000-23-36-000-2018-01199-00/01, toda vez que aún se encontraba en trámite cuando se emitió ese pronunciamiento de unificación. Que no era dable contar la caducidad desde la ejecutoria de la condena impuesta a José Miguel Narváez Martínez, porque ello equivalía a asumir que resultaba necesario un fallo en firme para promover la demanda de reparación directa, lo que constituía un requisito de procedibilidad que no estaba contemplado en el sistema normativo.
Que el plazo para ejercer ese medio de control lo determinaba el momento en que se tenía conocimiento de la participación de agentes del Estado en el hecho dañoso, y como ello aconteció con la resolución de acusación emitida el 17 de julio de 2014 contra el coronel (r) del Ejército Nacional Jorge Eliécer Plazas Acevedo, era desde esa fecha que debían computarse los 2 años previstos en el artículo 164 el CPACA, tal como aconteció. Concluyó que el fallo del 14 de septiembre de 2016, emitido en el proceso 25000-23-26- 000-2001-01825-01, no involucró la configuración de la cosa juzgada frente a la caducidad de la demanda de reparación directa 25000-23-36-000-2018-01199-00/01, pues la señora Gloria Hernández no fue vinculada a aquel asunto; por tanto, no estaba cobijada por lo allí decidido.
El Ministerio de Defensa Nacional, por intermedio de apoderado, pidió denegar las pretensiones de la demandante en razón a que la providencia que cuestiona se emitió dentro de un proceso adelantado de conformidad con el ordenamiento jurídico y en el cual se brindaron todas las garantías procesales, lo que impedía atribuirle vulneración de derechos fundamentales, máxime cuando se fundó en la sentencia de unificación del 29 de enero de 2020 del Consejo de Estado, en la que se indicó que la caducidad operaba incluso cuando se discutía la responsabilidad extracontractual del Estado por graves violaciones a derechos humanos. La Policía Nacional, a través de su Secretaría General, adujo que la caducidad resultaba aplicable en demandas de reparación directa relacionadas con delitos de lesa humanidad, como lo concluyó el Consejo de Estado en la sentencia de unificación del 29 de enero de 2020, premisa que se atendió en la sentencia cuestionada por la tutelante, de ahí que no incurra en las causales específicas de procedibilidad invocadas en la solicitud de amparo.
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B, identificó las actuaciones que surtió en primera instancia dentro del proceso de reparación directa 25000-23-36-000-2018-01199-00/01 y señaló que «se atiene a lo que sea resuelto en la presente actuación constitucional, no sin antes aclarar que en la providencia de primera instancia se sustentó en debida forma la no operancia del aludido fenómeno, atendiendo al precedente del Consejo de Estado».
II. CONSIDERACIONES 1. Problema jurídico y solución Corresponde a la Sala determinar si procede la acción de tutela presentada por la demandante con el fin de dejar sin efectos la sentencia del 4 de abril de 2025, con la que en segunda instancia el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, decidió la demanda de reparación directa 25000-23-36-000-2018-01199-00/01.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-06423-00 Demandante: Gloria Cecilia Hernández Krog 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La Sala anticipa que denegará el amparo pretendido en razón a que la sentencia atacada no incurre en los defectos sustantivo ni procedimental por exceso ritual manifiesto, comoquiera que se fundó en deducciones razonables de las normas que regulan la caducidad de la demanda de reparación directa en asuntos relacionados con graves violaciones de derechos humanos. Para llegar a esa conclusión, la Sala se referirá a los siguientes asuntos: (i) la acción de tutela contra providencias judiciales, (ii) verificación del cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra determinaciones judiciales y, finalmente, (iii) analizará el caso concreto. 2.
De la acción de tutela contra providencias judiciales La Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 fijó dos tipos de requisitos para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Por un lado, los requisitos generales4 o de procedibilidad, que son de naturaleza procesal, y se estudian de manera previa a cualquier análisis de fondo; y por el otro lado, los requisitos específicos5 o vicios de fondo, que son de naturaleza sustancial y se analizan cuando se han superado los requisitos generales. 3.
Verificación del cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales La Sala comienza por verificar si la acción de tutela promovida por la parte actora cumple los requisitos generales de procedencia de la tutela contra providencias judiciales. La relevancia constitucional del asunto se encuentra acreditada, toda vez que, de encontrarse demostrados los defectos alegados por la accionante, se afectarían las garantías superiores invocadas, pues la presunta desatención o inaplicación indebida del ordenamiento jurídico por parte de la autoridad judicial accionada, podría afectar prerrogativas de las partes del proceso protegidas por el sistema normativo superior que ameritan la intervención del juez constitucional.
Asimismo, se constata que la discusión planteada por la tutelante es constitucional y no netamente legal o económica, toda vez que concierne (i) a la garantía superior de la reparación integral, en virtud de la cual el Estado debe resarcir los perjuicios que cause por su acción u omisión; y (ii) a la responsabilidad de la administración derivada de una grave violación de derechos humanos, pues el asesinato de Jaime Hernando Garzón Forero fue catalogado como un crimen de lesa humanidad por el Consejo de Estado6.
Además, no se evidencia que la tutela se utilice como un instrumento para reiterar argumentos, ya que las decisiones de primera y segunda instancia adoptadas en el proceso de reparación directa 25000-23-36-000-2018-01199-00/01, fueron dictadas en sentidos diferentes, de modo que solo en segunda instancia se hizo el conteo de caducidad a partir de la resolución de acusación emitida contra el coronel (r) del Ejército Nacional Jorge Eliécer Plazas Acevedo.
La demanda también cumple el requisito de inmediatez por cuanto, de acuerdo con la verificación del expediente 25000-23-36-000-2018-01199-00/01 el correo electrónico con el que se comunicó la providencia cuestionada fue enviado el 10 de abril de 2025, por lo que se entiende notificada el 21 de abril siguiente7, de conformidad con el numeral 2 del 4 Estos son: la relevancia constitucional del asunto; la inmediatez; el agotamiento de los recursos judiciales ordinarios y extraordinarios; cuando se trate de una irregularidad procesal, debe incidir directamente en la decisión objeto de tutela; la identificación razonable de los hechos que generan la amenaza o vulneración del derecho fundamental, y que no se cuestione un fallo de tutela. 5 Se clasifican en: defecto orgánico, sustantivo, procedimental, fáctico, error inducido, decisión sin motivación, desconocimiento del precedente judicial o violación directa de la Constitución. 6 En la sentencia del 14 de septiembre de 2016, con el que se decidió en segunda instancia el proceso de reparación directa 25000-23-26-000-2001-01825-01. 7 Dado que hubo vacancia judicial del 14 al 16 de abril de 2025.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-06423-00 Demandante: Gloria Cecilia Hernández Krog 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co artículo 2058 del CPACA, y la tutela fue presentada el 14 de octubre de 2025 (5 meses y 23 días después), es decir, cuando no habían transcurrido los 6 meses jurisprudencialmente reconocidos como el plazo razonable para formular la acción de tutela contra providencias judiciales.
Asimismo, se agotaron los recursos judiciales ordinarios y extraordinarios, dado que contra la sentencia cuestionada no procedía recurso por proferirse en segunda instancia. Además, los cargos tampoco comportan alguna de las causales de procedibilidad del recurso extraordinario de revisión previstas en el artículo 250 del CPACA. En este punto, debe indicarse que si bien dentro del proceso de reparación directa 25000- 23-36-000-2018-01199-00/01 el 18 de diciembre de 2024 la autoridad accionada le concedió 5 días a la demandante para que se pronunciara sobre la aplicación de la caducidad y ella guardó silencio, ese hecho no involucra omisión alguna que impida decidir de fondo este asunto constitucional, puesto que, como se advirtió anteriormente, la decisión de contabilizar el plazo en el que se debía demandar desde la resolución de acusación emitida contra el coronel (r) del Ejército Nacional Jorge Eliécer Plazas Acevedo se dio en la sentencia cuestionada.
También advierte la Sala que la parte actora identificó de manera razonable los hechos que generaban la amenaza o vulneración de las garantías superiores, esto es, expuso de manera clara que la presunta vulneración de los derechos fundamentales invocados proviene de la providencia censurada, la cual, a su juicio, adolece de defectos fáctico y procedimental por exceso ritual manifiesto.
Tampoco se cuestiona un fallo de tutela, pues, como se dijo, la tutelante ataca una providencia emitida en un proceso de reparación directa. 4. Análisis del caso concreto En la solicitud de amparo, la demandante sostiene que la sentencia cuestionada incurre en defecto sustantivo, en razón a que aplicó indebidamente el literal i del numeral 2 del artículo 164 del CPACA al declarar la caducidad de la demanda de reparación directa 25000-23-36-000-2018-01199-00/01, porque: (i) debía contarse desde el 3 de febrero de 2021, fecha en la que quedó ejecutoriada la condena impuesta a José Miguel Narváez Martínez por la muerte de Jaime Garzón, o a partir del 14 de septiembre de 2016, fecha en que el Consejo de Estado declaró ese hecho como delito de lesa humanidad en el expediente 25000-23-26-000-2001- 01825-01; y (ii) no era dable iniciar el cómputo de ese plazo a partir de la resolución de acusación emitida contra el coronel (r) del Ejército Nacional Jorge Eliécer Plazas Acevedo, comoquiera que esa decisión fue provisional y no decidió de manera definitiva sobre la participación de agentes el Estado en el asesinato de Jaime Garzón. La demandante también señaló que el fallo cuestionado adolecía de defecto procedimental por exceso ritual manifiesto, por cuanto al declarar la caducidad privilegio aspectos formales que la privó de obtener un pronunciamiento sobre el fondo de la controversia, lo cual resultaba indispensable por estar en discusión un delito de lesa humanidad, cuestión sobre la cual, a su juicio, operó la cosa juzgada, pues en el proceso 25000-23-26-000-2001-01825-01 ya se había indicado que en la muerte de Jaime Garzón no operaba la caducidad.
De las pruebas allegadas a este trámite constitucional, la Sala evidencia que el 13 de agosto de 1999 fue asesinado el periodista Jaime Hernando Garzón Forero y, dentro de 8«La notificación de la providencia se entenderá realizada una vez transcurridos dos (2) días hábiles siguientes al envío del mensaje y los términos empezarán a correr a partir del día siguiente al de la notificación».
Radicado: 11001-03-15-000-2025-06423-00 Demandante: Gloria Cecilia Hernández Krog 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co las diligencias penales surtidas por ese hecho, el 10 de marzo del 2004 el Juzgado Séptimo Penal del Circuito de Bogotá condenó al extinto paramilitar Carlos Castaño Gil por homicidio agravado y dispuso investigar la posible participación de agentes del Estado en ese suceso, orden en virtud de la cual se adelantaron pesquisas contra el coronel (r) del Ejército Nacional Jorge Eliécer Plazas Acevedo y el exdirector del DAS José Miguel Narváez Martínez.
El 17 de julio de 2014 la Fiscalía General de la Nación emitió resolución de acusación contra el coronel (r) del Ejército Nacional Jorge Eliécer Plazas Acevedo, al estimar que estaba acreditado que cuando fungió como comandante de inteligencia militar en Bogotá ordenó seguimientos a Jaime Garzón y le suministró información a los paramilitares, lo que facilitó el asesinato de aquel.
En esas actuaciones la actora se constituyó como parte civil. También se surtieron diligencias contra el exdirector del DAS José Miguel Narváez Martínez, quien fue condenado como determinador del homicidio de Jaime Garzón, pues las pruebas daban cuenta de que le indicó a Carlos Castaño Gil que la víctima era un auxiliador de la guerrilla y debía ser ultimada, decisión que quedó ejecutoriada el 3 de febrero de 2021.
Por otra parte, la madre de Garzón Forero promovió demanda de reparación directa 25000-23-26-000-2001-01825-01 contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Ejército Nacional y Policía Nacional, para que se le declarara administrativamente responsable de la muerte de su hijo y se ordenara el reconocimiento de las respectivas indemnizaciones.
El asunto fue decidido en segunda instancia por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, mediante sentencia del 14 de septiembre de 2016, en el sentido de revocar la de primera instancia, que negó las pretensiones de la demanda, para acceder a ellas, al estimar que ese hecho comportaba un delito de lesa humanidad y que en él participaron agentes del Estado.
En esa determinación se indicó respecto a la caducidad lo siguiente: «En cuanto a la oportunidad para formular la presente acción indemnizatoria, según se indicó, su ejercicio tuvo por origen la muerte del señor Jaime Hernando Garzón Forero ocurrida el 13 de agosto de 1999, de manera tal que, por haberse interpuesto la demanda el 10 de agosto de 2001, se impone concluir que se interpuso dentro de los 2 años que establece el numeral 8° del artículo 136 del C.C.A.».
El 18 de diciembre de 2018 la tutelante, en condición de compañera permanente de Jaime Garzón, presentó la demanda de reparación directa 25000-23-36-000-2018-01199-00/01 contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Ejército Nacional y Policía Nacional, para que se le declarara responsable de la muerte de aquel y se le ordenara pagarle la correspondiente indemnización, pretensiones a las que accedió parcialmente el 13 de diciembre de 2021 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B, porque se acreditó que en el hecho dañoso participaron agentes del Estado.
Sobre la caducidad, se indicó que, aunque el 29 de enero de 2020 el Consejo de Estado señaló que operaba para asuntos relacionados con graves violaciones de derechos humanos, esa regla se fijó después de que se declarara la muerte de Jaime Garzón como delito de lesa humanidad, de ahí que no resultara aplicable al caso concreto. La anterior decisión fue apelada por las partes y revocada el 4 de abril de 2025 por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, para declarar de oficio la caducidad, al considerar (i) que el fallo de unificación del 29 de enero de 2020 resultaba aplicable en el caso concreto en virtud de sus efectos retrospectivos, (ii) que la actora conoció de la participación de agentes del Estado en la muerte de Jaime Garzón con la resolución de acusación emitida el 17 de julio de 2014 contra el coronel (r) del Ejército Nacional Jorge Eliécer Plazas Acevedo y (iii) promovió la demanda el 18 de diciembre de 2018, es decir, cuando ya habían vencido los 2 años de que trata el literal i del numeral 2 del artículo 164 del CPACA.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-06423-00 Demandante: Gloria Cecilia Hernández Krog 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En la providencia atacada se explicó que no era necesario que mediara una sentencia condenatoria en la que se señalara la participación de servidores públicos en el hecho dañoso, pues ello comportaba instituir un requisito de procedibilidad de la reparación directa que no estaba contemplado en el ordenamiento jurídico.
Asimismo, señaló que si bien en la sentencia del 14 de septiembre de 2016, proferida por el Consejo de Estado en el expediente 25000-23-26-000-2001-01825-01, se aseveró que la muerte de Jaime Garzón involucraba un delito de lesa humanidad, allí no se indicó la inoperancia de la caducidad. 4.1 Defecto sustantivo En la solicitud de amparo la actora sostuvo que la sentencia reprochada incurría en defecto sustantivo porque aplicó de manera indebida el literal i del numeral 2 del artículo 164 del CPACA al declarar la caducidad de la demanda de reparación directa 25000-23- 36-000-2018-01199-00/01, toda vez que (i) el término allí previsto debió computarse desde la fecha en que quedó en firme la condena impuesta a José Miguel Narváez Martínez (3 de febrero de 2021) o a partir de la sentencia en la que el Consejo de Estado declaró la muerte de Jaime Garzón como un delito de lesa humanidad; y (ii) no era dable contabilizar ese plazo desde la resolución de acusación emitida contra el coronel (r) del Ejército Nacional Jorge Eliécer Plazas Acevedo, porque fue una decisión provisional que no decidió de fondo las diligencias penales.
Con el propósito de determinar si la autoridad judicial demandada incurrió en el defecto sustantivo invocado por la demandante, debe advertirse que el literal i del numeral 2 del artículo 164 del CPACA prevé que la demanda de reparación directa debe promoverse «dentro del término de dos (2) años, contados a partir del día siguiente al de la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño, o de cuando el demandante tuvo o debió tener conocimiento», regla en torno a la cual se crearon disparidad de criterios en el Consejo de Estado sobre la aplicación de la caducidad en controversias relacionadas con graves violaciones de derechos humanos, pues las Subsecciones B9 y C10 de la Sección Tercera eran de la postura de que no debía aplicarse dicha institución procesal y la subsección A11 consideraba que sí operaba.
Esa divergencia de criterios conllevó a que se dictara la sentencia de unificación del 29 de enero de 2020, en la que se estableció que la caducidad operaba en demandas de reparación directa relacionadas con delitos de lesa humanidad y su cómputo debía realizarse en la forma señalada en el artículo 164 del CPACA, postura que ha sido avalada por la Corte Constitucional en varias sentencias, dentro de los que se destacan la SU-312 de 2020, la T-044 de 2022, la T-354 de 2023 y la SU-439 de 2024, entre otras.
Ahora bien, en la sentencia de unificación del 29 de enero de 2020, el Consejo de Estado no señaló de manera expresa los efectos en el tiempo de esa decisión, sin embargo, esa omisión fue suplida por la Corte Constitucional12, en el sentido de indicar que el pronunciamiento de unificación debía aplicarse de manera inmediata en los procesos de reparación directa que estuvieren en curso.
Así lo dijo el alto tribunal constitucional: […] el precedente vinculante para la autoridad judicial es aquel que se encuentre en vigor al momento de fallar el caso y solo de manera excepcional, el juez puede apartarse de la regla jurisprudencial aplicable. En esa misma línea, el Consejo de Estado explicó que el precedente es de aplicación inmediata y cubre incluso aquellos casos que están pendientes de pronunciamiento por parte de las autoridades judiciales.
Igualmente, dicha corporación reconoció, como excepcional, la posibilidad de apartarse del criterio jurisprudencial […]. 9 Auto del 14 de septiembre de 2017, M. P. Danilo Rojas Betancourth, expediente 05001-23-33-000-2016-02780-01. 10 Auto del 5 de septiembre de 2016, M. P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa, expediente 05001-23-33-000-2016- 0057-01. 11 Auto del 10 de febrero de 2016, M. P. Hernán Andrade Rincón, expediente 05001-23-33-000-2015-00934-01. 12 Sentencia T-354 de 2023, M. P. Natalia Ángel Cabo.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-06423-00 Demandante: Gloria Cecilia Hernández Krog 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 117. Así, el precedente judicial que realiza el juez, producto de la función creadora y de integración del derecho13, adquiere fuerza vinculante para los operadores judiciales desde el momento en que la decisión queda ejecutoriada y, por ende, debe ser aplicado a todos los casos en los que no se haya dictado la decisión que ponga fin al proceso, siempre y cuando no se modulen sus efectos.
En otras palabras, la regla general consiste en que los jueces deben fallar teniendo en cuenta el criterio jurídico vigente al momento en el que se profiere la respectiva sentencia. […] que las reglas y subreglas de unificación adoptadas en la decisión del 29 de enero de 2020 por el Consejo de Estado son de aplicación inmediata para los procesos que a la fecha se encontraban en curso.
En ese orden de ideas, del anterior estudio jurídico se advierte que la conclusión a la que arribó la autoridad judicial demandada sobre la aplicación de la caducidad en procesos de reparación directa concernientes a graves violaciones de derechos humanos es razonable, conforme quedó consignado en la sentencia de unificación del 29 de enero de 2020 que determinó que esa regla se aplica en los que aún no hubieren sido decididos de manera definitiva, de ahí que el plazo para promover la demanda se contabilice desde que se tiene conocimiento de la participación de agentes del Estado en el hecho dañoso, como lo dijo la Corte Constitucional14 y el Consejo de Estado, en el mencionada providencia, así: […] si un grupo familiar conoce la muerte de uno de sus miembros, pero no cuenta con elementos para inferir que el Estado estuvo involucrado y era el llamado a responder patrimonialmente, la caducidad no se cuenta desde la ocurrencia del hecho u omisión dañosa, sino desde que tuvo la posibilidad de advertir que la pretensión de reparación directa resultaba procedente para los fines previstos en el artículo 90 de la Constitución Política.
Lo anterior no implica la individualización o sanción penal del agente que ocasionó el daño, sino el conocimiento de la intervención de una autoridad, porque ello restringiría el derecho de acceso a la administración de justicia, en cuanto condicionaría la declaratoria de la responsabilidad estatal a un requisito de procedibilidad que la ley no contempla, como es la identificación del autor o partícipe […].
En virtud de lo expuesto, se constata que, como lo afirmó la demandada, para que inicie el conteo del término de caducidad no es necesario que haya una condena penal contra el servidor estatal que participó en un hecho dañoso relacionado con delitos de lesa humanidad, pues basta con tener conocimiento de su participación. Siendo así, la Sala constata que la autoridad accionada contó el término de caducidad de la demanda de reparación directa 25000-23-36-000-2018-01199-00/01 desde la resolución de acusación del 17 de julio de 2014, emitida por la Fiscalía General de la Nación contra el coronel (r) del Ejército Nacional Jorge Eliécer Plazas Acevedo, dado que en la mencionada resolución se indicó la participación del aludido servidor público en el asesinato de Jaime Garzón. En ese orden de ideas, no merece reproche alguno que la autoridad accionada contabilizara la caducidad desde el 17 de julio de 2014, pues fue con la mencionada resolución que se conoció que el coronel (r) Plazas Acevedo, en cumplimiento de sus actividades de comandante de inteligencia militar en Bogotá, ordenó el seguimiento ilegal a Jaime Garzón y le suministró información a los paramilitares para que lo ultimaran, actuaciones que contribuyeron en la ejecución de su asesinato.
Así las cosas, resulta razonable la aplicación del literal i del numeral 2 del artículo 164 del CPACA que hizo el demandado en la providencia cuestionada, situación que impide al juez constitucional controvertir esa decisión, dado que frente a las varias posibilidades que aquel evaluó para aplicar la caducidad, optó por una que no fue arbitraria ni caprichosa en ejercicio de los principios de autonomía e independencia judicial.
Es de anotar que, frente a la aplicación razonable del ordenamiento jurídico por parte del juez 13 Sentencia SU-288 del 14 de mayo de 2015 M.P. Mauricio González Cuervo: “…la jurisprudencia constitucional ha reconocido que, de conformidad con los artículos 228 y 230 de la Constitución, los jueces gozan de autonomía e independencia para el ejercicio de sus funciones y ‘en sus providencias, sólo están sometidos al imperio de la ley.’ Sin embargo, es ampliamente aceptado que los jueces, más allá de llevar a cabo una aplicación mecánica de la ley, realizan un ejercicio permanente de interpretación del ordenamiento jurídico que implica esencialmente la determinación de cuál es la disposición jurídica aplicable al caso y los efectos que de ella se derivan.
Incluso, se ha entendido que mediante sus providencias los jueces desarrollan un complejo proceso de creación e integración del derecho que trasciende la clásica tarea de la subsunción y elaboración de silogismos jurídicos”. 14 Sentencia SU-312 de 2020, M. P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. Radicado: 11001-03-15-000-2025-06423-00 Demandante: Gloria Cecilia Hernández Krog 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co natural, al de tutela le está vedado dejarla sin efectos en aras de preservar los referidos preceptos superiores.
Sobre el particular, la Corte Constitucional15 indicó: […] la interpretación de la ley es un campo en el que se manifiestan con especial intensidad los principios de independencia y autonomía judicial. En efecto, en la tarea de aplicación de las normas, el juez se enfrenta a diversas posibilidades hermenéuticas que derivan de la interpretación de las disposiciones normativas, y no corresponde al juez constitucional señalar cuál es la “correcta”, o la más conveniente para la resolución de un caso específico, porque con fundamento en el artículo 230 de la Constitución Política, el funcionario judicial al administrar justicia goza de una libertad interpretativa, producto del respeto de la independencia y la autonomía judicial, que lo ponen a salvo de injerencias indebidas que afecten su imparcialidad y la sujeción al orden jurídico, y que únicamente encuentran límite en la desviación caprichosa y arbitraria de la ley […].
Adicionalmente, la autoridad accionada advirtió que para que iniciara el cómputo del término de caducidad no era necesario que existiera una sentencia condenatoria contra el servidor público que incidió en la consumación de un daño antijurídico, pues bastaba con conocer de su participación, aseveración que está en correspondencia con la sentencia de unificación del 29 de enero de 2020 del Consejo de Estado y con la postura de la Corte Constitucional sobre el particular, como se señaló en precedencia, de ahí que no fuera dable reprocharle al demandado que no haya contabilizado el plazo previsto en el literal i del numeral 2 del artículo 164 del CPACA desde que quedó ejecutoriada la condena impuesta a José Miguel Narváez Martínez o desde el 14 de septiembre de 2016 (fecha en que se decidió el proceso 25000-23-26-000-2001-01825-01), como lo señala la demandante.
Así las cosas, la Sala evidencia que la autoridad accionada aplicó de manera razonable el literal i del numeral 2 del artículo 164 del CPACA, que regula la caducidad del medio de control de reparación directa; en consecuencia, la providencia cuestionada no adolece de defecto sustantivo. 4.2 Defecto procedimental por exceso ritual manifiesto La demandante afirma que la sentencia censurada incurría en defecto procedimental por exceso ritual manifiesto, por cuanto al declarar la caducidad privilegió aspectos formales y la privó de obtener un pronunciamiento de fondo en el expediente 25000-23-36-000- 2018-01199-00/01, lo que era necesario por relacionarse con un delito de lesa humanidad, máxime cuando sobre esa figura procesal había operado la cosa juzgada, ya que en la sentencia del 14 de septiembre de 2016 el Consejo de Estado indicó que no aplicaba en lo concerniente al asesinato de Jaime Garzón. Para la Sala el anterior argumento no está llamado a prosperar, dado que, como se indicó al analizar el defecto sustantivo, resulta razonable que en la providencia cuestionada se contabilizara el plazo que tenía la demandante para promover la demanda de reparación directa, a partir de la fecha en que se tuvo conocimiento de la participación de agentes del Estado en el asesinato de Jaime Garzón, pues con ello se atendió la sentencia de unificación del 29 de enero de 2020 del Consejo de Estado, en la que se estableció que la caducidad aplicaba en procesos de reparación directa relacionados delitos de lesa humanidad, criterio avalado por la Corte Constitucional, de ahí que no fuera dable considerar que la aplicación de esa figura procesal comportó un exceso ritual manifiesto, pues con ello no se privilegiaron meros aspectos formales sino que se atendió la obligatoriedad de la jurisprudencia. En este punto debe advertirse, tal como se indicó en precedencia, que la autoridad accionada requirió a la accionante durante el trámite de segunda instancia del proceso de reparación directa 25000-23-36-000-2018-01199-00/01, con el fin de que se pronunciara sobre la aplicación de la caducidad en el caso concreto, pero guardó silencio pese a que ese era el espacio propicio para que explicara lo que considerara pertinente sobre dicha figura procesal, de ahí que se constate el cumplimiento de la exigencia 15 Corte Constitucional, sentencia T-192 de 2015, M. P. María Victoria Calle Correa.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-06423-00 Demandante: Gloria Cecilia Hernández Krog 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co prevista por la Corte Constitucional en la sentencia SU-439 de 2024, entre otras, para aplicar el fallo de unificación del 29 de enero de 2020 del Consejo de Estado.
Además, tampoco es de recibo la aseveración de la demandante de que operó la cosa juzgada porque, según dice, en la sentencia del 14 de septiembre de 2016 el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, indicó que no operaba la caducidad en el asesinato de Jaime Garzón, pues en ese pronunciamiento no se analizó dicha figura procesal frente a un delito de lesa humanidad, sino que se indicó que no acontecía por cuanto la demanda se presentó dentro de los 2 años siguientes al hecho dañoso, en los siguientes términos: En cuanto a la oportunidad para formular la presente acción indemnizatoria, según se indicó, su ejercicio tuvo por origen la muerte del señor Jaime Hernando Garzón Forero ocurrida el 13 de agosto de 1999, de manera tal que, por haberse interpuesto la demanda el 10 de agosto de 2001, se impone concluir que se interpuso dentro de los 2 años que establece el numeral 8° del artículo 136 del C.C.A. Así las cosas, como (i) la caducidad aplica en procesos de reparación directa relacionados con delitos de lesa humanidad, tal como lo dijo la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, y (ii) en el fallo del 14 de septiembre de 2016 no se analizó la procedencia de esa institución procesal en demandas de reparación directa relacionadas con el asesinato de Jaime Garzón, la Sala concluye que los argumentos en los que la demandante fundó el defecto procedimental por exceso ritual manifiesto no están llamados a prosperar; por tanto, se colige que la sentencia cuestionada no adolece de esa causal específica de procedibilidad.
En ese orden de ideas, como la sentencia censurada no incurre en defectos sustantivo ni procedimental por exceso ritual manifiesto, se impone denegar las pretensiones de la tutelante. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, III.
FALLA 1. Denegar las pretensiones formuladas por la señora Gloria Cecilia Hernández Krog, en atención a la parte motiva de esta determinación judicial. 2. Notificar la presente decisión a las partes, tal y como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. 3. Publicar la presente providencia en la página web del Consejo de Estado. 4.
Si no se impugna, enviar el expediente de tutela a la Corte Constitucional para lo de su cargo. Notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN Presidente (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ La validez e integridad pueden comprobarse acudiendo a la siguiente dirección electrónica: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador