Radicado: 23001-23-33-000-2018-00130-01 (27296) Demandante: Panorama I.P.S. S.A.S. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERA PONENTE: MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Bogotá, D.C., treinta y uno (31) de agosto de dos mil veintitrés (2023) Referencia Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación 23001-23-33-000-2018-00130-01 (27296) Demandante PANORAMA I.P.S. E.S.P. Demandado MUNICIPIO DE PUEBLO NUEVO CÓRDOBA Tema Impuesto de industria y comercio.

Periodo 2012. Legitimación por activa. Base de la sanción. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia del 08 de abril de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo de Córdoba, que resolvió: “PRIMERO. Declárase la nulidad de la Resolución de Sanción No. 013 de julio 27 de 2017 y de la Resolución 011 de noviembre 17 de 2017 por la cual se resuelve un recurso de reconsideración expedidas por la Secretaría de Hacienda del Municipio de Pueblo Nuevo – Córdoba; conforme la motivación.

SEGUNDO: A título de restablecimiento del derecho, ordenase que cese toda actuación que se oriente a que la empresa demandante pague alguna suma derivada de los actos que se anulan en relación con el periodo gravable del año 2012, por las razones que motivan esta decisión.

TERCERO: Deniéguense las demás pretensiones de la demanda.

CUARTO: Por Secretaría, comuníquese al Juzgado 001 Pequeñas Causas y Competencias Múltiples de Montería, con copia de esta providencia, la imposibilidad de materializar la orden de embargo solicitada, de acuerdo a lo expuesto en la parte motiva.

QUINTO: Absténgase de imponer costas en esta instancia por lo expresado en la parte considerativa de este proveído”.

ANTECEDENTES DE LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA Previo emplazamiento para declarar y su respuesta, el 27 de julio de 2017, el Municipio de Pueblo Nuevo Córdoba profirió la Resolución Nro. 013, mediante la cual impuso al contribuyente “Ayala Martínez Ricardo Manuel - Panorama I.P.S.#26” sanción por no declarar el impuesto de industria y comercio – ICA por el período gravable 2012, liquidada sobre la base de los "ingresos brutos recibidos en el año 2012” y una tarifa del 20%.

La actora presentó recurso de reconsideración, que fue resuelto por la Resolución Nro. 011 del 17 de noviembre de 2017, confirmando el acto sancionatorio. Radicado: 23001-23-33-000-2018-00130-01 (27296) Demandante: Panorama I.P.S. S.A.S. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 ANTECEDENTES PROCESALES Demanda En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), la parte demandante formuló las siguientes pretensiones: “2.1 Que se declare la nulidad de los actos administrativos contenidos en las Resoluciones: • Resolución 013 de julio 27 de 2017 “Resolución de sanción por no declarar” (Año gravable 2012) • Resolución No. 011 de noviembre 17 de 2017 “por medio de la cual se resuelve recurso de reconsideración” Actos administrativos mediante los cuales se “IMPONE UNA SANCION POR NO DECLARAR” el impuesto de Industria y Comercio en ese Municipio y SE RESUELVE UN RECURSO DE RECONSIDERACIÓN, confirmando dichas resoluciones sancionatorias.

Estos actos afectan a mi mandante directamente en su patrimonio y a declarar dicho tributo, del cual esta empresa está exenta toda vez que se enmarca dentro de las entidades integrantes del SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD, como lo manifestó el consejo de estado al reiterar el alcance de la no sujeción o exclusión del impuesto de industria y comercio otorgado por el literal d) del artículo 39 de la ley 14 de 1983, de igual forma en las sentencias de marzo de 2001 expedientes 10888 y de mayo de 2006 expediente 14927, reitera la posición de considerar “COMO EXCLUIDAS A TODAS LAS ENTIDADES QUE PRESTAN SERVICIOS DE SALUD DENTRO DEL SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD”.

Una jurisdicción diferente a lo que la Ley y la Jurisprudencia lo ordenan. Además de lo anterior estas resoluciones se encuentran viciadas de Nulidad por ser contrarias a la Ley, a más de desconocer donde debe tributar una ACTIVIDAD COMERCIAL. La Acción incoada, es procedente, dado que el origen, se genera en actos administrativos viciados de ilegalidad.

(Sentencia 23707 /2003 – Consejo de Estado) 2.2 A TÍTULO DE RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO: se ordene al Municipio de PUEBLO NUEVO, Secretaria de Hacienda, cese toda actuación Administrativa, en contra de mi poderdante, con la que se pretenda que tribute el impuesto de Industria y Comercio en dicho Municipio (PUEBLO NUEVO) porque supuestamente se ejerce una ACTIVIDAD COMERCIAL en dicha jurisdicción y concomitantemente se determine que mi cliente y su empresa nos son SUJETOS PASIVOS del tributo de Industria y Comercio en ese Municipio (PUEBLO NUEVO – CÓRDOBA). 2.3 QUE SE ORDENE POR EL DESPACHO, REPARAR EL DAÑO OCASIONADO, al tener mi poderdante que incurrir en gastos de Honorarios, por la suma de $30.000.000.oo, según contrato de prestación de servicios y comprobantes oficiales e (sic) pago, que se aportan en pruebas.

El Municipio con la respuesta a los emplazamientos y con el recurso, podía revocar sus actos y dar la razón a mi poderdante, pero desatendió lo que claramente la Ley señala y esto conllevó a que se instaure este medio de control y de contera se incurra en dicho gasto, afectando las finanzas del cliente. 2.4. Que se ordene dar cumplimiento a la sentencia en los términos y de conformidad con lo reglado en los arts. 192 y subsiguientes del C.P.A.C.A. 2.5.

Que se ordene (sic) condene al Municipio de PUEBLO NUEVO en costas”. A los anteriores efectos, la demandante invocó como norma vulnerada el artículo 342 de la Ley 1819 de 2016 (numeral 2, literal b). El concepto de la violación de estas disposiciones se resume así: Afirmó que la actora no es sujeto pasivo del impuesto de industria y comercio en el municipio de Pueblo Nuevo, porque se encuentra en el supuesto previsto en el literal Radicado: 23001-23-33-000-2018-00130-01 (27296) Demandante: Panorama I.P.S. S.A.S. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 d) del numeral 2 del artículo 39 de la Ley 14 de 1983, que establece la prohibición de gravar con el tributo a las entidades que prestan servicios de salud dentro del sistema de seguridad social.

Que si en gracia de discusión, se desconociera su pertenencia al mencionado sistema, tampoco se encuentra sujeta al tributo, pues para el año 2012, no tenía establecimiento abierto al público en el municipio. Advirtió que de considerarse que era sujeto pasivo por realizar una actividad comercial, se debía tener en cuenta que la Ley 1819 de 2016 señaló que el tributo se debe pagar donde se perfeccione la venta, que en ese caso hipotético, sería en el municipio de Montería, lugar en que se encuentra la empresa.

Enfatizó que “en otros municipios existen DISPENSARIOS, para hacer la entrega de los medicamentos que ordena el médico o entidad tratante, pero quien retira no cancela valor alguno por dichos medicamentos, la empresa solo hace entrega de la receta ordenada y quien paga a panorama son entidades que la han contratado para ese objeto claro y que se enmarca dentro de las entidades antes señaladas como pertenecientes al Sistema General de Seguridad Social en Salud”.

Adujo que el solo hecho de aparecer inscrito un dispensario en la Cámara de Comercio del municipio de Pueblo Nuevo, no era prueba de que se hubiera abierto un punto de entrega en dicha jurisdicción en el 2012, en la medida en que la actora se inscribió para futuros negocios. Y que en todo caso, en la contabilidad de la empresa se evidencia que no existió ingreso en la jurisdicción de Pueblo Nuevo por la vigencia que se pretende gravar.

Se refirió a las sentencias proferidas en los expedientes “19256, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez” y “19094, C.P. Martha Briceño de Valencia”, que desarrollan la territorialidad del ICA en la actividad comercial, y concluyó que la actora no está obligada al pago del tributo en el municipio, toda vez que i) es una IPS que pertenece al sistema general de seguridad social en salud, ii) no posee un establecimiento de comercio en Pueblo Nuevo, iii) solo posee dispensarios en otros municipios para la entrega de los medicamentos ordenados por las EPS y iv) no ejerce una actividad mercantil en el municipio de Pueblo Nuevo.

Finalmente, discutió que “El Municipio, señala que mi poderdante obtuvo según información de la DIAN, la suma de $10.239.205.000. Estos ingresos corresponden al giro ordinario de las empresas que posee mi poderdante en el Departamento de Córdoba, pero nunca de ingresos obtenidos en Pueblo Nuevo. Por lo tanto, se toma una base gravable salida de todo contexto legal y contable, y así lo certifica la contadora pública de la empresa”.

Oposición de la demanda El municipio de Pueblo Nuevo contestó la demanda de forma extemporánea; como consta en auto del 30 de mayo de 20191. Sentencia apelada El Tribunal declaró la nulidad de los actos demandados, con base en lo siguiente: Respecto a la no sujeción del tributo, sostuvo que no se encontraba probado que la actora perteneciera al sistema general de seguridad social en salud, ni que los medicamentos que entregaba provinieran de órdenes dadas por las EPS.

Por tanto, no se encuentra dentro de la exclusión de ICA prevista sobre los servicios de salud. 1 Fl 67 CP Radicado: 23001-23-33-000-2018-00130-01 (27296) Demandante: Panorama I.P.S. S.A.S. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 En relación con el desarrollo de una actividad comercial por parte de la actora, en el municipio de Pueblo Nuevo, el a quo indicó que, en la compraventa de bienes, la territorialidad del impuesto corresponde al lugar en donde se perfecciona la venta y es el contribuyente quien debe probar dónde ocurrió2.

Adujo que el demandante no desvirtuó la territorialidad del tributo, pues si bien, aportó certificados del revisor fiscal y del contador de la empresa, esta prueba no era suficiente para demostrar que no desarrollaba su actividad mediante un dispensario, en tanto ese establecimiento estaba registrado en el certificado de cámara de comercio aportado por la actora.

Respecto de la base de la sanción, precisó que el municipio sostiene que obtuvo la información de la DIAN, en donde se indicó ingresos por valor de $10.239.205.000. No obstante, el certificado suscrito por el contador público de la actora señala que “no existe ningún movimiento contable o tributario en relación a ingresos obtenidos en ese municipio como actividad comercial”, y el certificado del revisor fiscal reporta ingresos en la suma de $2.839.216.000, de los cuales ningún valor fue obtenido en el municipio de Pueblo Nuevo.

Advirtió que en la audiencia inicial se decretó como prueba oficiar a la demandada para que allegara copia de la información que le fue suministrada por la DIAN, pero el documento no fue aportado por dicha parte, sino un listado de personas e ingresos para el año 2012, sin firmas o indicación de dónde procede. No obstante, aclaró que en él se encontraba el señor Ricardo Manuel Ayala Martínez con un ingreso de $10.239.205.000.

Que en la mencionada audiencia, también se ordenó remitir un oficio a la DIAN para que informara los ingresos de la sociedad, y en respuesta, la entidad fiscal certificó para el año 2012 “ingresos brutos $2.839.216.000” y aclaró que “no se podría discriminar por municipalidad”. Dijo que de las pruebas examinadas se concluía que el municipio tomó una base inexistente o errónea para imponer la sanción, en tanto fue determinada con unos ingresos brutos sin que exista certeza de que fueron generados en su jurisdicción. Que además la base tomada fue global, y se determina con mayores ingresos a los informados en este proceso por la DIAN, lo cuales coinciden con los certificados por el revisor fiscal de la actora.

Todo lo cual configura una violación al debido proceso. A título de restablecimiento del derecho, ordenó el cese de toda actuación que se orientara a que la actora pagara suma alguna derivada de los actos demandados. Denegó la pretensión de reparación de daño por el pago de honorarios de abogado, ya que el contrato de prestación de servicios no daba cuenta de que en sede administrativa el apoderado haya actuado en representación de la empresa demandante, ni informaba los valores pagados por la supuesta gestión realizada en el municipio de Pueblo Nuevo.

No condenó en costas en la medida en que prosperaron parcialmente las pretensiones. En relación con la solicitud del embargo del crédito allegada al expediente, manifestó que no estaba demostrado que la demandante hubiera efectuado pago alguno al municipio del cual se debiera ordenar la devolución de sumas dinerarias. 2 Al respecto, citó la sentencia del 15 de julio de 2021, exp. 24195, C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello Radicado: 23001-23-33-000-2018-00130-01 (27296) Demandante: Panorama I.P.S. S.A.S. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Recurso de apelación La parte demandada sostuvo que sin ser advertido por el a quo, la demanda fue presentada por la sociedad Panorama I.P.S. S.A.S., no obstante, el proceso sancionatorio se adelantó en contra del “señor Ricardo Manuel Ayala Martínez C.C. 78.744.319”, por lo que se configura una “nulidad insalvable del proceso”, al ser personas diferentes.

Explicó que el emplazamiento y la resolución sanción habían sido proferidos al señor Ricardo Manuel Ayala Ramírez y sus respectivas respuestas fueron radicadas por esta persona a título personal. En relación con la base de la sanción, señaló que tal inconformidad no fue alegada por la parte en sede administrativa, por lo que se trata de un hecho nuevo, que no agotó la vía gubernativa, con lo cual se vulnera el derecho de defensa del municipio.

Discutió que el Tribunal tomara como prueba la información que le suministró la DIAN y el certificado de revisor fiscal, porque solo se refieren a la sociedad y no al señor Ayala Martínez, quien era el investigado, a diferencia del “listado de la DIAN” allegado al expediente administrativo, que informa los ingresos de dicha personal natural en la suma de $10.239.205.000.

Por esa razón, en la sentencia apelada se sostiene que la base de la sanción de la sociedad era inexistente, pero no la relativa al señor Ayala Martínez, que era el sancionado. Concluyó que si el a quo determinó una base diferente, debió modificar la cuantía de la sanción, y no dar prosperidad a este cargo. Que por lo anterior, está demostrado que el municipio cumplió con la ley, y no violó el debido proceso.

Adicionalmente, resaltó que “el contribuyente aceptó tácitamente dichos ingresos con la respuesta al emplazamiento y cuando presentó el recurso de reconsideración contra la resolución sanción ya que dichos ingresos son los que figuraban en su declaración de renta”. Oposición al recurso de apelación La demandante guardó silencio. Concepto del Ministerio Público El Ministerio Público no se pronunció en esta oportunidad.

CONSIDERACIONES DE LA SALA Le corresponde a la Sala decidir el recurso de apelación interpuesto por el municipio demandado en contra de la sentencia de primera instancia, advirtiéndose que en el mismo se proponen las excepciones de falta de legitimación por activa, y de inepta demanda por incluir un nuevo cargo (improcedencia de la base de la sanción), que aunque no habían sido planteadas en el proceso, se estudiarán de oficio en virtud de lo dispuesto en el artículo 187 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo3. 3 Artículo 187.

Contenido de la sentencia “(…) En la sentencia se decidirá sobre las excepciones propuestas y sobre cualquiera otra que el fallador encuentre probada El silencio del inferior no impedirá que el superior estudie y decida todas las excepciones de fondo, propuestas o no, sin perjuicio de la no reformatio in pejus (…)”. Radicado: 23001-23-33-000-2018-00130-01 (27296) Demandante: Panorama I.P.S. S.A.S. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Adicionalmente, el apelante discutió la decisión del Tribunal en cuanto a la procedencia de la base de la sanción. En consecuencia, la Sala debe determinar si se configura las excepciones de i) falta de legitimación por activa y, ii) inepta demanda por incluir un cargo nuevo.

En caso de que no prosperen, se analizará si, iii) la base gravable de la sanción fue correctamente determinada. 1. Excepción de falta de legitimación por activa Discute la demandada que la sociedad Panorama IPS S.A.S. no tenía legitimidad en la causa para interponer el presente medio de control, toda vez que los actos sancionatorios acusados se profirieron respecto del señor Ricardo Manuel Ayala Martínez.

En cuanto a la legitimación en la causa, esta Sección ha precisado que4 es la posibilidad de que la persona formule o contradiga las pretensiones de la demanda, por ser el sujeto activo o pasivo con interés en la relación jurídica sustancial debatida en el proceso. De manera que, la legitimación en la causa por activa corresponde a uno de los presupuestos necesarios para obtener sentencia favorable a las pretensiones contenidas en la demanda y, por lo tanto, exige que “exista identidad entre quien alega la pretensión y quien, de acuerdo con el derecho sustancial, tiene la titularidad del derecho que invoca5”.

A esos efectos, debe tenerse en cuenta que el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011 autoriza a ejercer el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho a “Toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica”, y que en este caso, se pretende la nulidad de los actos que imponen un sanción por no declarar el impuesto de industria y comercio, por lo que el legitimado en la causa para discutir su legalidad sería el sujeto sancionado.

A fin de verificar la persona natural y/o jurídica sancionada con los actos acusados, la Sala encuentra probado lo siguiente: ● Emplazamiento para declarar Nro. 015 del 30 de marzo de 2017, en el que se insta al “Contribuyente: AYALA MARTÍNEZ RICARDO MANUEL – PANORAMA I.P.S. #26 Identificación: 78744319” a cumplir con la obligación de presentar la declaración tributaria del ICA por el año 20126. ● Respuesta al emplazamiento, presentada por el señor Ricardo Manuel Ayala Martínez, en calidad de representante legal de la sociedad Panorama I.P.S. S.A.S., en donde sostiene que la sociedad no es sujeto pasivo del tributo7. ● Resolución Sanción Nro. 013 del 27 de julio de 2017, en donde se señala como contribuyente “AYALA MARTÍNEZ RICARDO MANUEL – PANORAMA I.P.S. #26 Identificación: 78744319”.

La Administración sustentó el acto administrativo, en lo siguiente8: 4 Sentencia del 13 de mayo de 2021, exp. 24882, C.P. Milton Chaves García 5 Ibidem. 6 Fls 115 a 116 CP 7 Fls. 103 a 112 CP 8 Fls. 19 y 20 CP Radicado: 23001-23-33-000-2018-00130-01 (27296) Demandante: Panorama I.P.S. S.A.S. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 “Al respecto conviene precisar que PANORAMA S.A.S. no presta servicios médicos relacionados con la salud humana, solo se dedica a la compra y venta de medicamentos que le vende a las IPS que prestan servicios de salud.

Si bien tiene en su razón social la sigla IPS realmente no se desempeña como tal y solo están excluidas del ICA las IPS que presten servicios de salud. Esto lo ratifica el mismo contribuyente en su escrito de respuesta al emplazamiento. En relación con la territorialidad del impuesto, es claro, como lo reconoce el mismo contribuyente, que en Pueblo Nuevo, tiene un punto de distribución o dispensario para entregar las medicinas que sean ordenadas por las IPSs tratantes.

El hecho de que supuestamente no le vendan al público, no los exime de la responsabilidad tributaria frente al ICA. Por todo lo anterior, este Despacho,

RESUELVE

PRIMERO: Imponer la sanción por no declarar el impuesto de industria y comercio correspondiente al año gravable 2012 a AYALA MARTINEZ RICARDO MANUEL – PANORAMA I.P.S. #26 identificada con NIT No. 78744319 por $2.047.841.000 (…)”. (Énfasis propio). ● Recurso de reconsideración, presentado por el señor Ricardo Manuel Ayala Martínez, en calidad de representante legal de Panorama I.P.S., en donde solicitó: “SOLICITUDES Y PRETENSIONES: Por todo lo antes expuesto, solicitó a su despacho con todo respeto lo siguiente: - Se DESESTIME O REVOQUE en todas sus partes la RESOLUCIÓN DE SANCIÓN No 013 de julio 27 de 2017. - Se proceda al ARCHIVO definitivo de este proceso de AFORO y sancionatorio que se adelanta en contra de la empresa PANORAMA I.P.S.9” (Énfasis propio). ● Resolución Nro. 011 del 17 de noviembre de 2017, por la cual se resuelve el recurso de reconsideración, en la que se informa “Contribuyente: AYALA MARTÍNEZ RICARDO MANUEL – PANORAMA I.P.S. #26 Identificación: 78744319” y sustenta la sanción así10: “PROCEDENCIA. - El recurso cumple con la totalidad de los requisitos señalados en el artículo 305 del estatuto tributario municipal en concordancia con el artículo 722 del estatuto tributario nacional como quedó anotado anteriormente.

Por ello se procederá a su fallo. (…) CONSIDERACIONES Al respecto conviene precisar que PANORAMA S.A.S. no presta servicios médicos relacionados con la salud humana, solo se dedica a la compra y venta de medicamentos que le vende a las IPS que prestan servicios de salud. Si bien tiene en su razón social la sigla IPS, realmente no se desempeña como tal y solo están excluidas del ICA los ingresos de las IPS que presten servicios de salud y que hagan parte del Sistema de Seguridad Social.

Esto lo ratifica el mismo contribuyente en su escrito de respuesta al emplazamiento. En relación con la territorialidad del impuesto, es claro, como lo reconoce el mismo contribuyente, que en Pueblo Nuevo, tiene un punto de distribución o dispensario para entregar las medicinas que sean ordenadas por las IPSs tratantes. El hecho de que supuestamente no le vendan al público, no los exime de la responsabilidad tributaria frente al ICA.

En mérito de lo expuesto ( )”. • El NIT de la sociedad corresponde al 900.438.600-5, de conformidad con el Certificado de Cámara de Comercio11. Por su parte, la cédula de ciudadanía del 9 Fls. 90 a 99 CP 10 Fls 21 a 22 CP 11 Fl 23 CP Radicado: 23001-23-33-000-2018-00130-01 (27296) Demandante: Panorama I.P.S. S.A.S. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 representante legal es 78.744.319, conforme con el sello de notaria de diligencia de reconocimiento que obra en el poder adjunto al expediente12.

De acuerdo con lo anterior, se encuentra que si bien los actos acusados se refieren al “Contribuyente: AYALA MARTÍNEZ RICARDO MANUEL – PANORAMA I.P.S.#26” y a la identificación “78744319” correspondiente a la persona natural (representante legal de la sociedad), lo cierto es que la sanción por no declarar se fundamenta en que la actividad que realiza la sociedad Panorama IPS se encuentra gravada con ICA, y no en una operación desplegada por el señor Ayala Martínez.

Lo anterior se ratifica en el hecho en que la respuesta al emplazamiento para declarar y el recurso de reconsideración fueron presentados por el señor Ayala Martínez, en representación de Panorama IPS, discutiendo la sanción impuesta a la empresa, sin que en los actos demandados tales escritos se hubieren declarado improcedentes o debatido por causa de la titularidad de la sanción. Por el contrario, la Administración resolvió las actuaciones presentadas por la sociedad controvirtiendo su actividad de IPS y los dispensarios que tiene para la entrega de medicamentos.

Cabe advertir que en los actos proferidos durante la vía gubernativa, se constata que el municipio no identificó de manera clara al infractor que cometió la conducta sancionada, pues mientras en el encabezado hacía referencia a dos sujetos, una persona natural y otra jurídica, la motivación aludía únicamente a la actividad que realizaba la sociedad.

Súmese a esto, que la Administración no controvirtió en sede administrativa, ni en la primera instancia del proceso judicial, la condición de sancionado de Panorama IPS, a pesar de que la sociedad fue la que siempre discutió los actos sancionatorios. Luego entonces, no es procedente que en el recurso de apelación desconozca la titularidad de la sanción sobre la sociedad.

Lo anterior demuestra que Panorama I.P.S. sí estaba legitimada a presentar la demanda, en cuanto los actos la incorporaban y hacían referencia a su actividad, de manera que es la persona titular del interés jurídico que se debate en el proceso y, como consecuencia, tiene capacidad para ser parte. Por lo expuesto, no se configura la excepción de falta de legitimación por activa. 2.

Excepción de inepta de demanda. Nuevo cargo La Sala se pronunciara respecto al argumento del apelante según el cual la demandante trajo a colación un hecho nuevo dentro de su escrito de demanda, relacionado con la base de la sanción. Al respecto, la Sección en forma reiterada ha expresado que “al contribuyente le es dable alegar "argumentos nuevos" en la etapa jurisdiccional, es decir, no planteados en la etapa gubernativa, si lo pretendido es la ‘nulidad' de los actos administrativos, en razón a que el examen de legalidad del acto acusado debe efectuarse respecto de los fundamentos de derecho expuestos en la demanda, que a su vez deben concretarse a las causales de nulidad (…)13”. 12 Fl 44 vto.

CP 13 Cfr. sentencia del 23 de noviembre de 2005, exp. 14891, C.P. María Inés Ortiz Barbosa. Este criterio fue reiterado, entre otras, en las sentencias: del 12 de agosto de 2014, exp. 19036, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez y del 8 de febrero de 2018, Exp. 22060, C.P. Dra. Stella Jeannette Carvajal Basto. Radicado: 23001-23-33-000-2018-00130-01 (27296) Demandante: Panorama I.P.S. S.A.S. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 En este orden de ideas, el administrado debe señalar en sede administrativa los motivos y fundamentos de su reclamación, lo que no obsta para que en oportunidad posterior, en sede judicial, pueda exponer nuevos o mejores argumentos, a fin de obtener el éxito la pretensión, previamente planteada ante la Administración14.

En consecuencia, si la pretensión de la parte demandante es la misma, esto es, la nulidad del acto definitivo, como ocurre en el caso, en la medida en que en sede administrativa y jurisdiccional se invocó la ilegalidad de los actos administrativos que impusieron la sanción por no declarar, el juez debe analizar los cargos de la demanda así no hayan sido expuestos con ocasión de los recursos en la vía gubernativa.

Tema que fue abordado por la Sala, al señalar15: “2.7 Obsérvese que no es requisito de agotamiento de la vía gubernativa, ni de procedencia de la acción de nulidad y restablecimiento, que se expresen idénticas razones de nulidad de los actos ante la Administración y el Juez, por lo que es dable que ante la jurisdicción se formulen mejores razones jurídicas para sustentar la nulidad de los actos acusados. 2.8 En consecuencia, si la pretensión de la parte demandante es la misma, esto es, la nulidad del acto definitivo, como ocurre en el caso concreto, en la medida en que en sede administrativa y jurisdiccional se invocó la ilegalidad de la Liquidación Oficial de Revisión Nro. 312412010000075 del 23 de noviembre de 2010, debe el Juez analizar los cargos de la demanda así no hayan sido expuestos con ocasión del recurso de reconsideración interpuesto contra la misma”.

(Subrayas fuera del texto original). En el caso concreto, el cargo que controvierte la base de la sanción, discute que esta se conformó con ingresos que la sociedad obtuvo en el departamento “pero nunca de ingresos obtenidos en Pueblo Nuevo”. Para la Sala, este cargo no constituye un hecho nuevo, sino un mejor argumento, toda vez que atañe a la discusión planteada por la sociedad en la vía gubernativa, que giró en torno a que Panorama IPS no realizaba una actividad gravada con ICA en el municipio, y en esa medida, no procedía la sanción por no declarar.

De manera que, está encaminado a reforzar la pretensión de nulidad de los actos sancionatorios demandados. En consecuencia, no se configura la excepción de inepta demanda. Por lo anterior, se estudiará el cargo relacionado con la base de la sanción. 3. Base de la sanción Según el apelante, el Tribunal desconoció la base de la sanción, con fundamento en el certificado de revisor fiscal y la información que le suministró la DIAN, los cuales solo se refieren a la sociedad Panorama IPS y no al señor Ayala Martínez, que era el sancionado, a diferencia del “listado de la DIAN” allegado al expediente administrativo, que informa los ingresos de la persona natural en $10.239.205.000.

Y que en todo caso, si el a quo determinó una base diferente, debió modificar la cuantía de la sanción, y no dar prosperidad a este cargo. La Sala advierte que en relación a la base de la sanción, obran las siguiente pruebas en el expediente: 14 En este sentido se pronunció la Sala en la providencia del 14 de mayo de 2014, exp. 19988, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, citado en la sentencia del 23 de julio de 2015, exp. 20280, C.P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez. 15 Sentencia del 30 de agosto de 2016, Exp. 20281, C.P. Dr. Jorge Octavio Ramírez Ramírez.

Radicado: 23001-23-33-000-2018-00130-01 (27296) Demandante: Panorama I.P.S. S.A.S. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 ● El municipio determinó la base de la sanción por no declarar, así: “(…) Ingresos brutos recibidos en el año 2012: 10.239.205.000 X 20% (artículo 643 del estatuto tributario nacional) = 2.047.841.00016” ● Certificado del contador público de la sociedad Panorama IPS, en donde se señala: “EL SUSCRITO CONTADOR PÚBLICO DE PANORAMA IPS Y/O RICARDO AYALA (…) CERTIFICA Que PANORAMA IPS y/o Ricardo Ayala Martínez no posee establecimiento de comercio abierto al público para la comercialización de medicamentos; igualmente no existe ningún movimiento contable o tributario en relación a ingresos obtenidos en ese municipio como actividad comercial”17.

(Énfasis propio) ● Certificado suscrito por el revisor fiscal de la sociedad, en el que se informa: “Que los ingresos de la empresa como persona jurídica, ascendieron para el año 2012 a $2.839.216.000. Que esta información está sujeta en los soportes contables que reposan en la empresa y se ajustan a los principios generales de la contabilidad en Colombia.

(…) Que la empresa PANORAMA I.P.S. S.A.S., en el año 2012 no obtuvo ingresos en el municipio de Pueblo Nuevo18”. ● Cuadro en donde no se precisa fecha ni origen del documento, que señala al señor Ayala Martínez con un total de ingresos brutos por la suma de $10.239.205.00019. ● Respuesta dada por la DIAN, en atención al oficio realizado por el Tribunal, en donde informó20: “La solicitud de los ingresos brutos del 2012 lo pueden sacar de la declaración de renta del contribúyete (sic) por dicha vigencia la cual es global mas no discriminada, la declaración de renta y complementarios 2012 que se anexo, de manera global señala: Ingresos brutos operacionales $ 2.839.216.000 Total Ingresos Brutos $ 2.839.216.000 Total Ingresos Netos $ 2.839.216.000 No se podría discriminar por municipalidad en el Departamento de Córdoba, ni en el municipio de Pueblo Nuevo, porque esta información discriminada no forma parte de la declaración de renta21”.

A efectos de realizar la valoración de la anteriores pruebas, se debe tener en cuenta que contrario a lo señalado por el municipio, el sujeto sancionado es Panorama IPS y no el señor Ayala Martínez, en la medida que la sanción por no declarar fue impuesta respecto de la actividad de la empresa. De manera que, los ingresos brutos que conforman la base de la sanción deben corresponder a los obtenidos por la sociedad en el municipio de Pueblo Nuevo.

Así, verificadas las pruebas aportadas se observa que de acuerdo con el certificado de revisor fiscal y la información remitida por la DIAN en sede judicial, la sociedad obtuvo ingresos globales de $2.839.216.000 en el año 2012, los cuales no están discriminados por municipalidad. Sumado a esto, se advierte que los certificados de 16 Fl. 102 CP 17 Fl. 30 CP 18 Fl 77 CP 19 Fl 117 CP 20 Samai, índice 2, PDF ED_RESPUESTA_05RESPUESTADIAN(. pdf) NroActua 2 21 Samai, índice 2, PDF ED_RESPUESTA_05RESPUESTADIAN(. pdf) NroActua 2 Radicado: 23001-23-33-000-2018-00130-01 (27296) Demandante: Panorama I.P.S. S.A.S. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 revisor fiscal y de contador público dan cuenta que, para el año 2012, la sociedad no obtuvo ingresos en el Municipio de Pueblo Nuevo; hecho que no fue desvirtuado por el demandado.

Al examinar los actos proferidos durante el proceso sancionatorio se encuentra que no informan de dónde se toman los ingresos brutos de $10.239.205.000 que conforman la base de la sanción. Es preciso tener en cuenta que, contrario a lo afirmado por el apelante, no existe prueba de que esos ingresos son los registrados en un “listado de la DIAN”, puesto que en el expediente administrativo solo obra un cuadro que relaciona ingresos de $10.239.205.000, pero no da certeza de la información que contiene, en tanto no tiene fecha, ni precisa su procedencia o quién lo suscribió. De manera que, dicho documento no puede tenerse como soporte de la base determinada en los actos acusados.

En todo caso, se pone de presente que la información registrada en el mencionado cuadro se controvierte en que: i) se refiere al señor Ayala Martínez, y no a la sociedad Panorama IPS, ii) en la apelación, la demandada afirmó que los ingresos de $10.239.205.000 corresponden a los declarados en renta, pero no a los obtenidos en el municipio, y iii) el certificado de contador aportado al proceso informa que tanto la sociedad como el señor Ayala Martínez no obtuvieron ingresos en el municipio de Pueblo Nuevo en el 2012.

De manera que, los ingresos brutos que sirven de base de la sanción se encuentran desvirtuados, con las señaladas inconsistencias, y con los certificados de revisor fiscal y contador de la empresa, que soportan el hecho que la actora no obtuvo ingresos en el municipio, y que no fueron desvirtuados por el municipio. En consecuencia, no procede la base de la sanción determinada en los actos acusados.

Por las razones expresadas, se confirma la sentencia apelada. Condena en costas Finalmente, en esta instancia, no habrá lugar a condena en costas porque en el expediente no se probó su causación como lo exige el numeral 8 del artículo 365 del Código General del Proceso, aplicable por remisión expresa del artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA 1. Declarar de oficio no probadas las excepciones de falta de legitimación en la causa por activa, y de inepta demanda, por las razones expuestas en esta providencia. 2.

Confirmar la sentencia proferida el 08 de abril de 2022, por el Tribunal Administrativo de Córdoba. 3. Sin condena en costas. Radicado: 23001-23-33-000-2018-00130-01 (27296) Demandante: Panorama I.P.S. S.A.S. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Cúmplase. La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Presidenta (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN