CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejera ponente: María del Pilar Bahamón Falla Bogotá, D.C., 3 de diciembre de 2025 Número único: 11001-03-06-000-2025-00305-00 Referencia: presunto conflicto positivo de competencias administrativas. Partes: Juzgado Primero Civil del Circuito Oral de Barranquilla y Superintendencia de la Economía Solidaria.
Asunto: autoridad competente para conocer, adelantar e impulsar todo asunto y hecho relacionado con la administración, recuperación y reorganización de la Cooperativa de Productos de Leche de la Costa Atlántica Ltda. (COOLECHERA). Inexistencia del conflicto por fallo judicial que dirime el asunto. La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 39 y 112, numeral 10, de la Ley 1437 de 20111 modificados, respectivamente, por los artículos 2º y 19 de la Ley 2080 de 20212, procede a resolver el presunto conflicto positivo de competencias administrativas de la referencia. I.
ANTECEDENTES 1. Mediante demanda, el abogado Francisco Javier Córdoba Acosta, en calidad de apoderado especial de la Cooperativa de Productos de Leche de la Costa Atlántica Ltda. (en adelante COOLECHERA), solicitó al Juzgado Civil del Circuito de Barranquilla (reparto) la admisión de la referida cooperativa en un proceso de reorganización con sus acreedores en los términos y condiciones dispuestos en la Ley 1116 de 2006.
Lo anterior, con fundamento en que COOLECHERA no ha podido atender regularmente sus obligaciones y tampoco las podrá atender en condiciones normales, de allí que se encuentre incursa en el supuesto de hecho previsto en el artículo 9 de la Ley 1116 de 2006. 2. El Juzgado Primero Civil del Circuito Oral de Barranquilla, mediante Auto del 29 de agosto de 2023, resolvió admitir a COOLECHERA en proceso de reorganización 1«Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo». 2«Por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -ley 1437 de 2011- y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción».
Conflicto 11001-03-06-000-2025-00305-00 empresarial, bajo el procedimiento establecido en el capítulo III de la Ley 1116 de 2006. Asimismo, designó promotor para el desarrollo de las diligencias a que hubiera lugar, dentro del proceso de reorganización empresarial. En el mismo auto, entre otros asuntos, ordenó: i) La inscripción del auto de inicio del proceso de reorganización en el registro mercantil de la Cámara de Comercio correspondiente al domicilio del deudor y de sus sucursales o en el registro que haga sus veces. ii) Fijar en el micrositio electrónico de ese despacho judicial, y en la oficina principal y sucursales del deudor, aviso que informe acerca del inicio del proceso de reorganización abreviado. 3.
Mediante escrito del 8 de septiembre de 2023, la empresa PTG Abogados SAS, en calidad de entidad acreedora de COOLECHERA, solicitó al Juzgado Primero Civil del Circuito Oral de Barranquilla que declarara la nulidad del auto de admisión de Coolechera en el proceso de reorganización empresarial, que emitió el 29 de agosto 2023. La solicitud se fundamentó en que dicho despacho judicial no era la autoridad competente para admitir a la sociedad antes mencionada al proceso de reorganización empresarial de la Ley 1116 de 2006.
COOLECHERA es un sujeto vigilado por la Superintendencia de la Economía Solidaria (en adelante Supersolidaria), en la medida que desarrolla actividades de crédito. En consecuencia, dicha empresa se encuentra excluida del régimen de insolvencia contenido en la referida ley, de conformidad al artículo 3° de esa normativa. 4. Mediante Auto del 11 de octubre de 2023, el Juzgado Primero Civil del Circuito Oral de Barranquilla resolvió negar la solicitud de nulidad interpuesta por PTG Abogados SAS, al no encontrar demostrada la causal de nulidad por falta de competencia de dicho despacho judicial.
Para el juzgado: i) No se presentó evidencia alguna de captación de depósitos o de operaciones crediticias que permitieran catalogar a COOLECHERA como entidad financiera o de ahorro. ii) No se aportó prueba que demostrara el ejercicio actual de actividades financieras. Por su parte, COOLECHERA sí acreditó documentalmente que dichas operaciones fueron desmontadas desde 2004, según la Resolución 664 de la Supersolidaria. 5.
Frente a la decisión anterior, PTG Abogados SAS presentó recurso de apelación, Conflicto 11001-03-06-000-2025-00305-00 insistiendo en la nulidad incoada, y que no se valoró de manera integral el certificado de existencia y representación legal de COOLECHERA, del cual, a su juicio, podía comprobarse que aquella sí ejerce actividades reguladas por la Superintendencia de la Economía Solidaria.
El recurso de alzada fue concedido para conocimiento del superior, mediante Auto del 15 de noviembre de 2023. 6. A través de Auto del 12 de diciembre de 2024, el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Barranquilla (Sala Segunda de Decisión Civil-Familia, despacho 05) confirmó el Auto del 11 de octubre de 2023, emitido por el Juzgado Primero Civil del Circuito Oral de Barranquilla dentro del proceso de reorganización empresarial de COOLECHERA.
Lo anterior, con base en el artículo 6 de la Ley 1116 de 2009 y el artículo 19 del Código General del Proceso, según el cual, el juez civil del circuito conocerá de los casos de insolvencia de sociedades, en los casos no excluidos. El Tribunal no encontró demostrado que la actividad principal de la referida empresa fuera exclusivamente de carácter financiero, de ahorro o crédito, sino que, por el contrario, aquella consistía en la asociación, elaboración y comercialización de productos lácteos y alimenticios.
Por lo tanto, en su análisis, procede la competencia del juez. 7. Mediante la Resolución 2025331001775 del 27 de marzo de 2025, la Supersolidaria ordenó la medida de toma de posesión de los bienes, haberes y negocios de COOLECHERA, sosteniendo que la referida empresa es una organización de la economía solidaria, que no está bajo supervisión especializada del Estado, razón por la cual, se encuentra sujeta al régimen de vigilancia, inspección y control a cargo de dicha superintendencia. Así, de conformidad al artículo 36 de la Ley 454 de 1998, adelantó acciones de vigilancia respecto de COOLECHERA, de las que advirtió lo siguiente: i) Grave deterioro financiero, reflejado en una disminución del 83,14 % del patrimonio entre noviembre de 2023 y noviembre de 2024, un incremento del 1,21 % en los pasivos, y un indicador de quebranto patrimonial de 0,34, lo que implica que el patrimonio neto se redujo por debajo del 50 % del capital suscrito. ii) La cooperativa incumplió reiteradamente los requerimientos e instrucciones de la Superintendencia desde 2019, omitiendo el envío de información financiera y contable y desatendiendo órdenes de vigilancia. Concluyó, por tanto, que se configuraron dos de las causales (d y g) del artículo 114 del Decreto 663 de 1993 (Estatuto Orgánico del Sistema Financiero), las cuales habilitan a dicha superintendencia para adelantar la medida de toma de posesión sobre las entidades que vigila.
En el mismo acto administrativo designó agente especial para adelantar las actuaciones pertinentes. Conflicto 11001-03-06-000-2025-00305-00 8. Mediante Auto del 2 de abril de 2025, el Juzgado Primero Civil del Circuito Oral de Barranquilla le solicitó a la Supersolidaria que le explicara «la razón por la cual realiza el proceso de toma de posesión de COOLECHERA sabiendo que ya existía en este juzgado un proceso de reorganización empresarial». 9.
En respuesta al requerimiento del juzgado, la Supersolidaria, mediante escrito del 11 de abril de 2025, radicado 20251100112701, manifestó que COOLECHERA, al ser una entidad de la economía solidaria, está sujeta al régimen especial de intervención administrativa previsto en el artículo 34 de la Ley 454 de 1998 y el Decreto 663 de 1993 (Estatuto Orgánico del Sistema Financiero), lo cual la excluye expresamente del ámbito de aplicación de la Ley 1116 de 2006 (artículo 3, numeral 9).
En consecuencia, la Supersolidaria actuó dentro de su competencia exclusiva y excluyente al intervenir la entidad, sustentando su decisión en los hallazgos financieros y administrativos que evidenciaron quebranto patrimonial y riesgo grave para su estabilidad financiera. 10. El 23 de abril de 2025, el agente especial de COOLECHERA designado por la Supersolidaria solicitó al Juzgado Primero Civil del Circuito Oral de Barranquilla que realizara control de legalidad respecto de la medida de reorganización empresarial, bajo el régimen de la Ley 1116 de 2006, que ese despacho judicial tomó sobre la empresa.
Igualmente, pidió que se declarara la nulidad de la actuación del juzgado por falta de competencia, dado que COOLECHERA es una entidad sujeta a la vigilancia de la Superintendencia de la Economía Solidaria, y además se encontraba bajo un proceso de toma de posesión e intervención administrativa ordenado por ésta. Agregó que, de conformidad con el artículo 3º, numerales 4 y 9 de la Ley 1116 de 2006, las entidades vigiladas por la Supersolidaria que desarrollen actividades financieras, de ahorro o crédito, o las que estén sometidas a un régimen especial de intervención o liquidación, están expresamente excluidas del régimen de insolvencia empresarial. 11.
Mediante Auto del 25 de abril de 2025, el juzgado expresó que el Tribunal Superior de Barranquilla ya había resuelto previamente, mediante providencia del 12 de diciembre de 2024, que COOLECHERA no desarrolla actividades financieras, de ahorro o crédito, y por tanto sí podía acogerse al régimen de reorganización. Por lo tanto, confirmó la negativa de nulidad de la decisión de admisión de reorganización empresarial de la referida empresa, dictada por ese juzgado, en Auto del 11 de octubre de 2023.
Conflicto 11001-03-06-000-2025-00305-00 Igualmente, el juzgado declaró improcedente la nueva solicitud del agente especial, al tratarse de un asunto ya decidido, y advirtió que su actuación podría configurar un fraude procesal en grado de tentativa al pretender reabrir un debate ya resuelto en doble instancia. 12. Mediante escrito allegado a la Sala el 4 de junio de 2025, el apoderado del agente especial de COOLECHERA designado por la Supersolidaria promovió ante la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado un presunto conflicto positivo de competencia administrativa con el Juzgado Primero Civil del Circuito Oral de Barranquilla.
En concreto, solicitó a la Sala «que se declare la competencia exclusiva del Agente Especial de la Superintendencia de la Economía Solidaria para conocer, adelantar e impulsar todo asunto y hecho relacionado con la administración, recuperación y reorganización de la COOPERATIVA DE PRODUCTORES DE LECHE DE LA COSTA ATLANTICA LTDA. SIGLA COOLECHERA "EN REORGANIZACION”».
II. ACTUACIÓN PROCESAL De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado en su inciso 3° por el artículo 2° de la Ley 2080 de 2021, se fijó el edicto número 287 del 5 de junio de 2025 en la Secretaría de esta Sala, por el término de cinco días, es decir, desde el 6 hasta el 12 de junio de 2025, para que las autoridades involucradas y las personas interesadas presentaran sus alegatos o consideraciones en el trámite del conflicto.
Según constancia secretarial del 5 de junio de 2025, se libraron comunicaciones a la Cooperativa de Productores de Leche de la Costa Atlántica Ltda, -sigla COOLECHERA "en reorganización”, al Juzgado Primero Civil del Circuito de Barranquilla, a la Superintendencia de la Economía Solidaria, al Tribunal Superior del Distrito Judicial de Barranquilla, al abogado Miguel Ángel Márceles Insignares (apoderado del agente especial de COOLECHERA), a la Superintendencia de Sociedades, al Ministerio de Trabajo, a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (Dian), y a la Cámara de Comercio de Barranquilla.
En informe secretarial del 13 de junio de 2025 consta que, dentro del término de fijación del edicto, COOLECHERA y la Superintendencia de la Economía Solidaria emitieron consideraciones sobre el trámite del presunto conflicto positivo de competencia administrativa, mientras que, las demás autoridades involucradas y particulares interesados guardaron silencio.
Mediante auto de mejor proveer del 29 de julio de 2025, la consejera ponente solicitó información relevante para atender el caso. Conflicto 11001-03-06-000-2025-00305-00 En el informe secretarial del 12 de agosto de 2025, consta que el Juzgado Primero Civil del Circuito de Barranquilla, el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Barranquilla y COOLECHERA allegaron información al expediente del presunto conflicto positivo de competencia administrativa.
De igual forma, a través de proveídos secretariales del 22 de septiembre, 21 y 22 de octubre y 4 de noviembre de 2025, las autoridades involucradas en el asunto remitieron documentos al expediente digital. III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES 1. Superintendencia de la Economía Solidaria Mediante escrito allegado al despacho el 13 de junio de 2025, la entidad alega que es la única autoridad competente para conocer de la toma de posesión, administración o liquidación de COOLECHERA, en razón a que esta pertenece al sector solidario, el cual se rige por un régimen especial de intervención y recuperación establecido en la Ley 454 de 1998, el Decreto 455 de 2004 y el Decreto Ley 663 de 1993 (Estatuto Orgánico del Sistema Financiero).
Con fundamento en el numeral 9 del artículo 3° de la Ley 1116 de 2006, sostiene que las entidades sometidas a un régimen especial de intervención o liquidación están excluidas del régimen de insolvencia empresarial ordinario, por lo que el Juzgado Primero Civil del Circuito de Barranquilla carece de competencia para tramitar el proceso de reorganización empresarial iniciado bajo dicha ley.
Finalmente, argumenta que su función administrativa de inspección, vigilancia y control tiene carácter prevalente, exclusivo e improrrogable, en virtud del principio de legalidad y del factor funcional de la competencia administrativa, los cuales impiden que la jurisdicción ordinaria asuma asuntos reservados a la autoridad de supervisión técnica. 2.
Cooperativa de Productos de Leche de la Costa Atlántica Ltda., (COOLECHERA) Mediante escrito sin fecha, allegado al despacho el 13 de junio de 2025, solicitó a la Sala que se declare la competencia exclusiva de la Superintendencia de la Economía Solidaria para conocer, adelantar e impulsar todo asunto y hecho relacionado con la administración, recuperación y reorganización de COOLECHERA.
Asimismo, que, en consecuencia, se ordene la remisión del expediente del proceso de reorganización empresarial que cursa ante el Juzgado Primero Civil del Circuito de Barranquilla (Atlántico) al agente especial designado por la referida superintendencia, para que adelante las actuaciones administrativas correspondientes. Conflicto 11001-03-06-000-2025-00305-00 Para la cooperativa, según lo normado en el Decreto 2555 de 2010, aplicable por remisión expresa del Decreto 455 de 2004, la competencia para adelantar el proceso de intervención que pesa sobre la entidad solidaria radica exclusivamente en la Supersolidaria. 3.
Juzgado Primero Civil del Circuito Oral de Barranquilla Esta autoridad no emitió alegatos frente al asunto objeto de estudio, por lo cual, sus argumentos para reclamar la competencia respecto de la actuación administrativa de reorganización empresarial de COOLECHERA se extraen del Auto del 11 de octubre de 2023, mediante el cual, resolvió negar la solicitud de nulidad del auto que admitió la figura de reorganización empresarial bajo el régimen de la Ley 1116 de 2006 respecto de COOLECHERA, interpuesta por PTG Abogados SAS.
En esa decisión de octubre de 2023 expuso que no encontró demostrada la causal de nulidad por falta de competencia de dicho despacho judicial, porque no se logró acreditar que la referida empresa actuara de forma principal como entidad financiera o de ahorro. Asimismo, en el oficio núm. 603 del 1 de agosto de 2025, por medio del cual se dio respuesta al auto de mejor proveer, el juez primero señaló que el Tribunal Superior de Barranquilla, Sala Segunda de Decisión Civil Familia, mediante providencia del 12 de diciembre de 2024, resolvió el recurso de apelación formulado contra el Auto del 11 de octubre de 2023, en el cual se negó la petición de nulidad.
Esta decisión se adoptó tras considerarse que, conforme el objeto social de la promotora, no se encontraba demostrado que COOLECHERA captara depósitos con el fin de practicar actividades de crédito. Por consiguiente, no estaba excluida del régimen de reorganización contemplado en la Ley 1116 de 2006. Igualmente, indicó que la decisión anterior era conocida por el señor Alfonso Gómez Bautista, agente especial de la Superintendencia de Economía Solidaria «por lo que resulta extraño que como funcionario de la SUPERINTENDENCIA DE ECONOMIA SOLIDARIA solicite la nulidad del presente trámite a sabiendas que COOLECHERA no desarrolla la captación de depósitos con el fin de practicar actividades de crédito y por lo tanto no encuadra en lo establecido en el numeral 4° del artículo 3 de la ley 1116 de 2006, y a sabiendas, además, de que la nulidad pretendida ya fue objeto de pronunciamiento por parte de este juzgado y del Tribunal Superior de Barranquilla». 4.
Tribunal Superior del Distrito Judicial de Barranquilla (Sala Primera de Decisión Civil Familia Despacho 05) Mediante correo electrónico del 22 de mayo de 2025, comunicó a la Sala que, por medio de Auto del 21 de mayo de 2025, resolvió no emitir la decisión de fondo Conflicto 11001-03-06-000-2025-00305-00 respecto de un recurso de queja3 presentado en el trámite de reorganización empresarial de COOLECHERA, que adelanta el Juzgado Primero Civil del Circuito Oral de Barranquilla, hasta que, se defina el presunto conflicto positivo de competencia administrativa propuesto ante la Sala de Consulta y Servicio Civil.
Así, en el precitado auto ordenó oficiar a la Secretaría de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, con el fin de que informe a ese despacho, de las actuaciones surtidas con ocasión al conflicto positivo de competencias administrativas suscitado entre el Juzgado Primero Civil del Circuito de Barranquilla y la Superintendencia de Economía Solidaria.
IV. CONSIDERACIONES 1. La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado se abstendrá de resolver el presunto conflicto de competencias De conformidad con lo previsto en los artículos 39 y 112 numeral 10, de la Ley 1437 de 2011, modificados por los artículos 2° y 19 de la Ley 2080 de 2021, respectivamente, la Sala está habilitada para emitir pronunciamiento de fondo ante un conflicto de competencias cuando: i) al menos una de las autoridades sea del orden nacional o, si se trata de autoridades del nivel territorial, que no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo; ii) se encuentre en curso una actuación o asunto de naturaleza administrativa, particular y concreta; y iii) se evidencie el reclamo o rechazo de la competencia simultáneo o sucesivo.
En relación con la segunda condición, la Sala ha señalado4 que no puede proponerse un conflicto de esta clase cuando exista una sentencia u otra providencia judicial en firme y de obligatorio cumplimiento, en la que se haya declarado competente a una de las autoridades en disputa, o por medio de la cual se le haya impuesto a dicha autoridad el deber de tramitar o resolver el asunto o la actuación administrativa de que se trate, pues, en el marco de su competencia la Sala no puede desconocer o contradecir las decisiones judiciales5. [Se resalta].
En este caso concreto, la Sala se abstendrá de emitir un pronunciamiento de fondo, debido a que existe una providencia judicial en firme que confirmó la decisión que rechazó la nulidad del auto de admisión de la reorganización empresarial de 3 La queja fue presentada en subsidio del recurso de reposición en contra del auto del 4 de diciembre de 2024, mediante el cual el Juzgado Primero Civil del Circuito Oral de Barranquilla dejó sin efectos el reconocimiento de personería para actuar en el proceso a la entidad E2 Energía Eficiente SA ESP, por no tener la calidad de acreedor de la solicitante COOLECHERA. 4 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Decisión del 9 de noviembre de 2022, rad. núm. 11001-03-06-000-2022-00182-00. 5 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Decisión del 18 de junio de 2025, rad. núm. 11001-03-06-000-2025-00123-00.
Conflicto 11001-03-06-000-2025-00305-00 COOLECHERA, bajo los términos establecidos en la Ley 1116 de 2006. En dicha providencia, el Tribunal señaló que el Juzgado Primero Civil del Circuito Oral de Barranquilla era competente para conocer del trámite de reorganización promovido, pues no se cumplían las condiciones establecidas en la ley para que ello fuera de conocimiento de la Superintendencia de la Economía Solidaria. 2.
Términos legales El procedimiento establecido en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 2º de la Ley 2080 de 2021, prevé que, mientras se resuelve el conflicto de competencia, se suspenderán los términos de las actuaciones administrativas, los cuales comenzarán a correr a partir del día siguiente de la comunicación de esta decisión, y así se declarará en la parte resolutiva6. 3.
El caso concreto Revisados los antecedentes normativos, los documentos que obran en el expediente y los planteamientos realizados por las autoridades en conflicto, se concluye que en el presente asunto no existe un conflicto de competencias administrativas que le corresponda resolver a la Sala de Consulta y Servicio Civil, por las razones que se explican a continuación: Tal como se indicó, el apoderado del agente especial de COOLECHERA acudió a la Sala para que dirimiera el conflicto positivo de competencias entre el Juzgado Primero Civil del Circuito Oral de Barranquilla y la Superintendencia de la Economía Solidaria.
En particular, solicitó a la Sala «que se declare la competencia exclusiva del Agente Especial de la Superintendencia de la Economía Solidaria para conocer, adelantar e impulsar todo asunto y hecho relacionado con la administración, recuperación y reorganización de la COOPERATIVA DE PRODUCTORES DE LECHE DE LA COSTA ATLANTICA LTDA. SIGLA COOLECHERA "EN REORGANIZACION”».
Inicialmente, el Juzgado Primero Civil del Circuito Oral de Barranquilla, mediante Auto del 29 de agosto de 2023, resolvió admitir a COOLECHERA en el proceso de reorganización empresarial, bajo el procedimiento establecido en el Capítulo III de la Ley 1116 de 2006. Frente a dicha decisión, fue presentada solicitud de nulidad por parte de una de las entidades acreedoras de la citada empresa, la cual, fue rechazada, a través de Auto del 11 de octubre de 2023, emitido por el Juzgado Primero Civil del Circuito Oral de 6 Este mandato es armónico con los artículos 6º de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones.
Conflicto 11001-03-06-000-2025-00305-00 Barranquilla. En la solicitud de nulidad se alegaba que dicho despacho judicial no era la autoridad competente para admitir a COOLECHERA al proceso de reorganización empresarial de la Ley 1116 de 2006, pues esta última es un sujeto vigilado por la Superintendencia de la Economía Solidaria. En consecuencia, la empresa se encuentra excluida del régimen de insolvencia contenido en la referida ley, de conformidad al artículo 3° de esa normativa.
Posteriormente, fue presentado recurso de apelación en contra de la decisión de rechazo de nulidad del auto que admitió la reorganización empresarial de COOLECHERA, la cual fue confirmada por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Barranquilla (Sala Segunda de Decisión Civil-Familia, despacho 05), en providencia del 12 de diciembre de 2024.
De forma expresa, la sentencia de alzada dispuso lo siguiente (por su importancia se cita en extenso): […]. Ahora bien, como preámbulo debe precisar el Tribunal que, conforme lo establecido en el canon 6 de la Ley 1116 antes citada, la competencia para conocer el trámite de insolvencia empresarial recae en cabeza de la Superintendencia de Sociedades, en uso de facultades jurisdiccionales, así como “el Juez Civil del Circuito del domicilio principal del deudor, en los demás casos, no excluidos del proceso…”, en consonancia con lo preceptuado en el artículo 19 del Código General del Proceso. […].
Sobre el particular, es importante enunciar que el artículo 2 de la Ley1116 de 2006 establece los sujetos que están sometidos al régimen de insolvencia, enlistando a “las personas naturales comerciantes y las jurídicas no excluidas de la aplicación del mismo, que realicen negocios permanentes en el territorio nacional, de carácter privado o mixto”, y, a su turno, el canon 3 ibidem preceptúa a quienes no aplican dichos procedimientos, entre ellos, “las entidades vigiladas por la Superintendencia de Economía Solidaria que desarrollen actividades financieras, de ahorro y crédito”.
Teniendo en cuenta ello, ninguna duda se cierne sobre que la insolvente es una cooperativa, cuya vigilancia se encuentra a cargo de la Superintendencia Solidaria, conforme lo reglado en el artículo 6 de la Ley 454 de 1998; sin embargo, tal circunstancia por sí sola no la priva de concurrir al trámite concursal, ya que es necesario que se demuestre el desarrollo de “actividades, financieras, de ahorro o crédito”, razón por la cual se impone dilucidar si aquella ejerce tales actividades, pues en tal evento no le sería aplicable el régimen de la Ley 1116 antes citada, habida cuenta que el objeto de dicho compendio es la protección de la empresa, Conflicto 11001-03-06-000-2025-00305-00 del crédito y empleo, y, por tanto, aplica únicamente respecto de personas naturales o jurídicas que ostenten la calidad de comerciantes. […].
Con base en lo anterior, se tiene que, tal como dictaminó el Juez de primer grado, en el presente caso no se encuentra demostrado que la actividad principal de la deudora sea exclusivamente de carácter financiero, de ahorro o crédito, sino que, por el contrario, aquella consiste en la asociación, elaboración y comercialización de productos lácteos y alimenticios, sumado a que de la revisión integral del certificado de existencia y representación legal, no logra denotarse que exista autorización por parte de la Superintendencia Solidaria para ejercer actividad financiera.
Ahora, es de anotar que, si bien el recurrente insiste en que en el objeto social de COOLECHERA se enlista la “realización exclusiva con sus asociados de las actividades de crédito”, lo cierto es que ello no resulta suficiente para colegir el ejercicio de tal actividad financiera como su función principal, siendo éste el requisito impuesto en la Ley 454 de 1998 para ser tenida como tal, aunado a que de la revisión de los informes financieros aportados no se extrae el ejercicio de recaudo de dineros u operaciones crediticias.
De este modo, se colige que a la insolvente le era permitido concurrir al Juez Civil con miras iniciar su trámite, quien cuenta con plena competencia para adelantarlo, pues no se cumplen las condiciones establecidas en la Ley para que ello fuera de conocimiento por la Superintendencia Solidaria, razón suficiente para que los reparos del apelante no se encuentren llamados a prosperar, y, por ende, se imponga la refrendación del proveído venido en alzada, habida cuenta que la nulidad deprecada no hallaba vocación de prosperidad.
En resumen, el Tribunal confirmará la determinación apelada que resolvió negar la solicitud incoada, tras considerarse que en el caso bajo estudio el Juzgador de primer grado se encuentra facultado para conocer del trámite de reorganización promovido, sin que haya logrado demostrarse que su competencia privativa recaía exclusivamente en cabeza de la Superintendencia de la Economía Solidaria.
En mérito de lo expuesto, la Magistrada Sustanciadora de la Sala Segunda de Decisión Civil Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Barranquilla, III.
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR el auto calendado 11 de octubre de 2023, proferido por el Juzgado Primero Civil del Circuito de Barranquilla, al interior del proceso de reorganización empresarial de la COOPERATIVA DE PRODUCTORES DE LECHE DE LA COSTA ATLÁNTICA LTDA, por las razones esbozadas en la presente providencia. […] Conflicto 11001-03-06-000-2025-00305-00 Así las cosas, la Sala no evidencia en esta oportunidad la configuración de un conflicto de competencias administrativo que pueda ser decidido de fondo, en los términos del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 2° de la Ley 2080 de 2021, en la medida en que existe una decisión judicial que debe ser cumplida.
En ese orden, se trata de un asunto en el que, en ejercicio de la función judicial por el juez de conocimiento competente, ya fue emitida una providencia judicial en la que se abordó el asunto de competencia objeto del presente conflicto, la cual debe cumplirse de forma obligatoria y oportuna. Lo anterior, en aras de salvaguardar el debido proceso, la seguridad jurídica y los derechos de defensa y contradicción7.
La Sala, entonces, se abstiene de decidir por existir una providencia judicial que confirmó, en sede de apelación, la decisión que rechazó la nulidad del auto que admitió la reorganización empresarial, bajo la Ley 1116 de 2006, de COOLECHERA. En esta decisión se señaló que «a la insolvente le era permitido concurrir al Juez Civil con miras a iniciar su trámite, quien cuenta con plena competencia para adelantarlo, pues no se cumplen las condiciones establecidas en la Ley para que ello fuera de conocimiento por la Superintendencia Solidaria».
En línea con lo expuesto, la Sala devolverá las diligencias al apoderado del agente especial de COOLECHERA, designado por la Supersolidaria, para que se atienda lo ordenado en la providencia del 12 de diciembre de 2024, emitida por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Barranquilla. En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado RESUELVE:
PRIMERO. ABSTENERSE de resolver de fondo, por inexistencia de conflicto de competencias administrativas entre el Juzgado Primero Civil del Circuito Oral de Barranquilla y la Superintendencia de la Economía Solidaria, en lo referente a conocer, adelantar e impulsar todo asunto y hecho relacionado con la administración, recuperación y reorganización de COOLECHERA.
SEGUNDO. DEVOLVER el expediente al abogado Ariel Andrés Arteta Barraza, actual apoderado del agente especial de COOLECHERA, para efectos de lo dispuesto en el numeral anterior.
TERCERO. RECONOCER personería a los señores i) Ariel Andrés Arteta Barraza, apoderado del agente especial de COOLECHERA, y ii) Miguel Ángel Álvarez Pérez, 7 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Decisión del 18 de junio de 2025 rad. Núm. 110010306000202500123. Conflicto 11001-03-06-000-2025-00305-00 apoderado de la Superintendencia de la Economía Solidaria, en los términos de los poderes conferidos respectivamente.
CUARTO. COMUNICAR la presente decisión a la Cooperativa de Productores de Leche de la Costa Atlántica Ltda. (COOLECHERA «en reorganización»), al Juzgado Primero Civil del Circuito de Barranquilla, a la Superintendencia de la Economía Solidaria, al Tribunal Superior del Distrito Judicial de Barranquilla, al abogado Ariel Andrés Arteta Barraza (apoderado del agente especial de COOLECHERA), a la Superintendencia de Sociedades y su apoderado Miguel Ángel Álvarez Pérez, al Ministerio de Trabajo, a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales(Dian), a la Cámara de Comercio de Barranquilla, y al señor Fernando Mozo Ortiz, en calidad de asociado de COOLECHERA.
QUINTO. ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, como lo dispone expresamente el inciso tercero del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021.
SEXTO. ADVERTIR que los términos legales se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que se comunique la presente decisión. La anterior decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE MARÍA DEL PILAR BAHAMÓN FALLA ANA MARÍA CHARRY GAITÁN Presidenta de la Sala Consejera de Estado JUAN MANUEL LAVERDE ALVAREZ JOHN JAIRO MORALES ALZATE Consejero de Estado Consejero de Estado REINA CAROLINA SOLORZÁNO HERNÁNDEZ Secretaria de la Sala CONSTANCIA: La presente decisión fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021.