CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá D.C., veintisiete (27) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) Consejero Ponente: GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Referencia: MEDIO DE CONTROL DE PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS Radicación núm.: 76001-23-33-003-2017-01622-01 Demandante: DEFENSORÍA DEL PUEBLO REGIONAL VALLE DEL CAUCA Demandados: MUNICIPIO DE PALMIRA Y OTROS Vinculado: DEPARTAMENTO DEL VALLE DEL CAUCA Sentencia de segunda instancia La Sala decide el recurso de apelación presentado por el municipio de Palmira contra la sentencia de 18 de junio de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca1.

I.

ANTECEDENTES I.1. La demanda 1. La Defensoría del Pueblo Regional Valle del Cauca, en ejercicio del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos, presentó demanda contra el municipio de Palmira, la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca (CVC) y la sociedad Fundimetal de Colombia S.A.S.2, con el propósito de obtener la salvaguarda de los derechos colectivos establecidos en los literales a), c) y l) del artículo 4.°3 de la Ley 472 de 5 de agosto de 19984. 2.

La demandante formuló las siguientes pretensiones: 1 De conformidad con la constancia secretarial de 9 de septiembre de 2025, el proceso fue remitido a este Despacho en atención a la compensación de expedientes. Cfr. Índice 13 del expediente digital del Consejo de Estado. 2 Sociedad antes denominada A&G Ingeniería S.A.S., que cambió de razón social mediante Resolución 0100 0150-01100 de 5 de marzo de 2021. 3 “[…] Artículo 4º.- Derechos e Intereses Colectivos.

Son derechos e intereses colectivos, entre otros, los relacionados con: a) El goce de un ambiente sano, de conformidad con lo establecido en la Constitución, la ley y las disposiciones reglamentarias; […] c) La existencia del equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución. La conservación de las especies animales y vegetales, la protección de áreas de especial importancia ecológica, de los ecosistemas situados en las zonas fronterizas, así como los demás intereses de la comunidad relacionados con la preservación y restauración del medio ambiente; […] l) El derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente […]”. 4 “[…] Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones […]”. 2 Radicación núm. 76001-23-33-003-2017-01622-01 Demandante: Defensoría del Pueblo Regional Valle del Cauca “[…] Por ser una entidad privada A & G FUNDIMETALES S.A.S (sic) empresa la que al parecer contamina, con base en los hechos expuestos, el material probatorio próximo, se solicitará el cierre y sellamiento provisional de la empresa encartada, teniendo como norte, los fundamentos de derecho y el principio Iura Novit Cura (sic), la Defensoría del Pueblo Regional Valle del Cauca, depreca:

PRIMERO: Amparar los derechos e intereses colectivos a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente consagrado en el Artículo 4° literal a) de la ley 472 de 1998 que establece el goce de un ambiente sano, de conformidad con lo establecido en la Constitución, la ley y las disposiciones reglamentarias, así como los demás intereses de la comunidad relacionados con la preservación y restauración del medio ambiente, con ocasión a la contaminación ambiental por plomo en el Municipio de Palmira, corregimiento La Dolores sector “El PASO”.

SEGUNDO: Ordene al Municipio de Palmira a través de su Alcalde Municipal representante legal Dr. Jairo Ortega Samboni y a la Corporación Autónoma Regional (sic) Valle del Cauca que, dentro del lapso de tiempo que determine el Señor Juez constitucional, en que se de (sic) el cierre provisional y el sellamiento de la empresa A & G FUNDIMETALES S.A.S (sic) se realicen las gestiones técnicas, administrativas, operativas y financieras necearías, (sic) para que cese la exposición de los habitantes del Corregimiento La Dolores a los efectos del plomo por ser altamente contaminantes y nocivos para la salud de los mismos.

Sírvase señor Juez, señalar plazos perentorios para el cumplimiento de la misma. TERCERO.- ORDENAR a la CORPORACIÓN AUTONOMA REGIONAL DEL VALLE DEL CAUCA (CVC), implemente sistemas de control y vigilancia ambiental y haga cumplir la normatividad según los lineamientos del PRTL, instalar medidores de opacidad en línea en grandes emisores (Flujo de MP > 0.5 Kg/hora), optimizar el control de emisiones por fuentes fijas y dispersas, brindar apoyo técnico en los proyectos de minimización de emisiones, conformar comité ambiental CVC-Industria- Administración Municipal.

En coadyuvancia con la Universidad Nacional, para analizar temas atinentes a la seguridad industrial y salud ocupacional, pues los trabajadores de A & G FUNDIMETALES S.A.S. (sic) pueden estar sufriendo extremada exposición.

CUARTO: Condenar en costas y gastos del proceso a favor del Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos de la Defensoría del Pueblo.

QUINTO: Se ordene a la Autoridad Ambiental Municipal, con el acompañamiento de la Procuraduría Delegada en lo Ambiental por un lapso inicial de seis (6) meses la Medida de Suspensión Provisional de las actividades que viene desarrollando la empresa A & G FUNDIMETALES S.A.S. (sic) por las presuntas emisiones y desperdicios contaminantes, altamente peligrosos para la comunidad de la Dolores, primordialmente la exposición infantil al Plomo, medida idónea, que con base en los estudios, planes y proyecciones de una real solución, evitaran (sic) un desastre medio ambiental en los años venideros, esta petición en concreto, abarcara (sic) las medidas idóneas para solucionar el problema hasta que se resuelva el fondo del asunto, pues el interés del colectivo humano, debe primar, sobre los intereses de los particulares, en este caso A & G FUNDIMETALES S.A.S. (sic) a fin de cesar la vulneración de los derechos invocados. […]”5.

(Negrilla del texto). 3. Indicó que en el corregimiento La Dolores del municipio de Palmira se encuentra el callejón El Paso, el cual cuenta con una población aproximada de 350 a 400 5 Cfr. índices 40 del expediente digital de primera instancia y 2 del expediente digital de segunda instancia. 3 Radicación núm. 76001-23-33-003-2017-01622-01 Demandante: Defensoría del Pueblo Regional Valle del Cauca personas, que incluyen niños, adultos mayores y mujeres en estado de embarazo.

En ese sector funciona la escuela Sebastián de Belalcázar y una guardería del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF). 4. Mencionó que la empresa Fundimetal de Colombia S.A.S. se encuentra ubicada en el corregimiento La Dolores y colinda con el callejón El Paso, separados por un muro de concreto. 5. Explicó que los habitantes del callejón El Paso, preocupados por los problemas de salud en la comunidad, informaron el 17 de agosto de 2016 a la Defensoría del Pueblo Regional Valle del Cauca que la empresa Fundimetal de Colombia S.A.S. estaba contaminando el ambiente con residuos tóxicos de plomo. 6.

Adujo que la Defensoría del Pueblo Regional Valle del Cauca presentó solicitudes ante la Secretaría de Salud del municipio de Palmira y la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca, relacionadas con la contaminación generada por las empresas ubicadas en el sector objeto de la acción popular. 7. Refirió que, en respuesta a esa petición, la Secretaría de Salud informó que, en muestreos realizados entre septiembre de 2015 y abril de 2016, se detectaron altas concentraciones de plomo ambiental.

Sin embargo, no se pudo comprobar que la fuente fuera exclusivamente la empresa Fundimetal de Colombia S.A.S., ya que en la zona operan varias empresas generadoras de plomo. Por su parte, la CVC señaló que, tras realizar monitoreos de calidad del aire en el área, clasificó el sector industrial del municipio como fuente de contaminación en Palmira y estableció un programa para la reducción de la contaminación por plomo. 8.

Señaló que las personas que habitan el sector presentan altas concentraciones de plomo en su sangre, lo que podría comprometer el bienestar y la salud de las futuras generaciones. I.2. Actuación procesal en primera instancia 9. El magistrado sustanciador mediante auto de 7 de noviembre de 20176 admitió la demanda contra la sociedad Fundimetal de Colombia S.A.S., el municipio de Palmira y la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca.

Adicionalmente, ordenó la notificación a las partes, al Ministerio Público, a la Agencia Nacional para la Defensa Jurídica del Estado y a la Defensoría del Pueblo. 10. Mediante auto de 2 de agosto de 20197 se vinculó al proceso como “[…] parte pasiva […]” al departamento del Valle del Cauca. 6 Cfr. Índices 3 y 40 del expediente digital de primera instancia y 9 del expediente digital de segunda instancia. 7 Cfr. Índices 21 y 40 del expediente digital de primera instancia. 4 Radicación núm. 76001-23-33-003-2017-01622-01 Demandante: Defensoría del Pueblo Regional Valle del Cauca 11.

El 4 de agosto de 20228 se llevó a cabo la audiencia de pacto de cumplimiento, la cual se declaró fallida. 12. Mediante auto de 25 de agosto de 20229 se decretaron las pruebas del proceso, las cuales se practicaron en audiencias realizadas los días 2210 de septiembre, 1.º11 de noviembre de 2002 y 2412 de agosto de 2023. I.3. Contestaciones de la demanda I.3.1.

Municipio de Palmira13 13. El municipio se opuso a las pretensiones de la demanda y propuso la excepción “[…] innominada y/o indeterminada que resultare probada […]”. Argumentó que, desde el punto de vista fáctico, no existen argumentos para suponer que los excesos de plomo que existen en el corregimiento de La Dolores están siendo ocasionados exclusivamente por la empresa demandada.

I.3.2. Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca14 14. La autoridad ambiental se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda, con fundamento en las excepciones de “[…] haber actuado la CVC dentro del marco de sus funciones y conforme a la Ley […]”, “[…] Instrumentos de manejo ambiental otorgados a AYG INGENIERÍA SAS […]”, “[…] Falta de legitimación por pasiva […]” y “[…] Existencia de otros mecanismos de defensa […]”. 15.

Argumentó que el problema señalado por el actor popular involucra a varias entidades y surge de la autorización otorgada por el municipio de Palmira para el asentamiento de viviendas en una zona cuyo uso del suelo es industrial, según el POT. Esta decisión generó conflictos ambientales y urbanísticos que deben ser atendidos por el municipio, sin que ello implique responsabilidad de la CVC. 16.

Mencionó que: “[…] el corregimiento Dolores es mucho más grande que el sector de El Paso. La Parcelación industrial de la Dolores hace parte del corregimiento La Dolores y de acuerdo con el POT de Palmira el uso de suelo de la parcelación es exclusivamente industrial. […]”. 17. Indicó que en el corregimiento de La Dolores operan diversas industrias metalmecánicas, de fundición e incineración, además de estar influenciado por las emisiones del sector industrial de Yumbo.

Por lo tanto, no es posible atribuir 8 Cfr. Índice 50 del expediente digital de primera instancia. 9 Cfr. Índice 54 del expediente digital de primera instancia. 10 Cfr. Índice 67 del expediente digital de primera instancia. 11 Cfr. Índice 71 del expediente digital de primera instancia. 12 Cfr. Índice 91 del expediente digital de primera instancia. 13 Cfr. Índice 40 del expediente digital de primera instancia, documento denominado: “12_EXPEDIENTE DIGITALRAD20170 162200P(.pdf) NroActua 40, página 128 y siguientes. 14 Cfr. Índice 40 del expediente digital de primera instancia, documento denominado: “12_EXPEDIENTEDIGITAL_RAD 2017 0162200P(.pdf) NroActua 40”, página 148 y siguientes. 5 Radicación núm. 76001-23-33-003-2017-01622-01 Demandante: Defensoría del Pueblo Regional Valle del Cauca exclusivamente a la empresa Fundimetal de Colombia S.A.S. los niveles de plomo registrados. 18.

Aceptó que antes de 2016 esa empresa superó los límites establecidos por la Resolución 610 de 24 de marzo de 201015, pero aclaró que los estudios posteriores demostraron niveles dentro de los rangos permitidos y que no existe evidencia técnica ni científica que vincule a dicha empresa con afectaciones en la salud de los habitantes. 19.

Señaló que no resulta procedente ordenar a la CVC que adopte medidas sancionatorias o administrativas contra empresas que no transgreden la legislación ambiental y cuentan con permisos ambientales válidos. Esa autoridad realiza seguimiento constante a las industrias de la zona, impone medidas preventivas cuando hay incumplimientos y cuenta con procedimientos sancionatorios en curso. 20.

Afirmó que la acción popular resulta improcedente frente a la CVC, al no demostrarse la acción u omisión atribuible a la corporación, el daño o amenaza ni la relación de causalidad. 21. Concluyó que el origen del problema está en la decisión del municipio de Palmira de permitir que personas se establezcan en una zona destinada para actividades industriales.

Por ello, solicitó que se le excluya del proceso judicial y aclaró que cualquier controversia sobre la legalidad de sus actos administrativos debe resolverse a través de los mecanismos administrativos y judiciales establecidos en la ley. I.3.3. Fundimetal de Colombia S.A.S.16 22. La sociedad se opuso a las pretensiones de la demanda y propuso las excepciones de “[…] Inexistencia de responsabilidad […]”;

“[…] Falta de legitimación por pasiva […]”; e “[…] Inexistencia de causa para demandar […]”. 23. Manifestó que su actividad industrial se desarrolla dentro del marco constitucional que protege la propiedad privada y la libertad de empresa, derechos que ha ejercido respetando la función social y ecológica de la propiedad. La Constitución Política autorizó al Estado a regular el uso del suelo y de los recursos naturales, pero dicha intervención debe armonizar el interés ambiental con el desarrollo económico y el bienestar general, pues las actividades industriales, comerciales y mineras son necesarias para el progreso social. 24.

Precisó que el Plan de Ordenamiento Territorial de Palmira clasificó la parcelación industrial La Dolores como zona de actividad industrial mixta, donde se prohíbe expresamente el uso residencial y únicamente se permiten reparaciones 15 “[…] Por la cual se establece la Norma de Calidad del Aire o Nivel de Inmisión, para todo el territorio nacional en condiciones de referencia […]”. 16 Cfr. Índice 40 del expediente digital de primera instancia, documento denominado: “12_EXPEDIENTEDIGITAL_RAD 20170 162200P(.pdf) NroActua 40”, página 192 y siguientes. 6 Radicación núm. 76001-23-33-003-2017-01622-01 Demandante: Defensoría del Pueblo Regional Valle del Cauca locativas en viviendas existentes.

Sostuvo que, pese a esta regulación, el municipio ha permitido el asentamiento de numerosas familias en esa zona, incumpliendo su deber de control urbanístico y exponiendo a los habitantes a riesgos ambientales y de salud pública. 25. Indicó que la empresa cumple plenamente con las licencias y permisos expedidos por la CVC, incluyendo los planes de manejo ambiental y los permisos de emisiones atmosféricas y vertimientos. 26.

Afirmó además que su actividad no vulnera el principio de precaución, pues existe certeza técnica de que cumple los parámetros ambientales exigidos y cuenta con supervisión permanente de la CVC. La empresa adelanta un nuevo proyecto industrial sometido a licenciamiento ambiental, que contempla tecnologías limpias y de última generación con hornos cerrados, filtros ultra eficientes y regeneración de ácido, lo que reducirá sustancialmente el impacto ambiental de sus procesos. 27.

Sostuvo que la autoridad ambiental identificó que el conflicto en La Dolores se origina por la mezcla de usos industriales y residenciales permitida por el municipio, y no por el funcionamiento de las empresas legalmente establecidas. Por lo tanto, no es responsable de los efectos derivados de la ocupación residencial irregular, la cual corresponde al municipio por su inacción en la aplicación del POT y la falta de reubicación de los asentamientos humanos en zona industrial. 28.

Consideró que la contaminación del aire en el sector La Dolores no depende únicamente de la operación de esa planta, porque incluso cuando está detenida su actividad industrial, la calidad del aire desconoce los límites de contaminantes permisibles. 29. Puso de presente que “[…] La recuperación de plomo es una actividad que está catalogada como residuo peligroso y exige el manejo adecuado y profesional por parte de expertos como la empresa que represento, sin embargo; en la Parcelación Industrial la Dolores funcionan aproximadamente 100 empresas, muchas de ellas con chimeneas y procesos de fusión y/o función de metales como cobre, bronce, plomo y zinc. […]”.

Adicionalmente, la rosa de los vientos trae partículas de la Zona Industrial de Acopi-Yumbo. 30. Argumentó que, en ese sector existen varios vecinos industriales que operan de manera paralela a sus actividades, de forma ilegal y sin los permisos exigidos. Algunos recicladores o fundidores manejan irregularmente el ácido sulfúrico que proviene de baterías usadas.

Por el contrario, su actuación es conforme a la ley, respetuosa de la función ecológica de la propiedad y contribuye al desarrollo sostenible. 31. Finalmente, solicitó ser desvinculada del proceso y que no se ordene el cierre ni suspensión de sus actividades, pues no existe prueba del daño ambiental ni fundamento legal que justifique tal medida. 7 Radicación núm. 76001-23-33-003-2017-01622-01 Demandante: Defensoría del Pueblo Regional Valle del Cauca I.3.4.

Departamento del Valle del Cauca17 32. El ente territorial se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda y solicitó su desvinculación con fundamento en la excepción de “[…] Falta de legitimación en la causa por pasiva […]”, al considerar que el departamento del Valle del Cauca no es la entidad llamada a responder ni tampoco se ve afectada por los presupuestos fácticos y las pretensiones de este medio de control. 33.

Consideró que la Unidad Administrativa Especial de Catastro no gestiona el catastro en el municipio de Palmira. Por ese motivo, no dispone de bases de datos que permitan responder o aportar información sobre los predios ubicados en esa área. II. LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA 34. El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante sentencia de 18 de junio de 202418, amparó los derechos colectivos establecidos en los literales a), g), l) y m) del artículo 4° de la Ley 472, vulnerados por los niveles de contaminación por plomo a los que está expuesta la comunidad de “El Paso” del corregimiento de La Dolores del municipio de Palmira. 35.

Indicó que el objeto del proceso versaba sobre la presunta transgresión del derecho colectivo al goce de un ambiente sano, a la seguridad y salubridad públicas, a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, así como al ordenamiento urbanístico conforme a las disposiciones legales. 36. Determinó que la sociedad Fundimetal de Colombia S.A.S., propietaria del establecimiento de comercio ubicado en la parcelación industrial La Dolores del municipio de Palmira, cuenta con todos los permisos exigibles y no es la única empresa que se dedica a la actividad de fundición de plomo. 37.

Precisó que la Ley 2041 de 27 de julio de 202019, establece lineamientos para garantizar la salud de las personas, especialmente de los niños, en un entorno libre de plomo. Dicha normativa definió los conceptos técnicos asociados a la presencia del metal en sangre, declaró de interés general la prevención de su intoxicación y asignó a los entes territoriales la responsabilidad de ejecutar políticas para reducir su exposición. 38.

Destacó que el artículo 8.° de la citada ley fijó los niveles máximos permitidos de plomo en sangre y señaló que no existe un umbral seguro de exposición. El plomo es dañino a cualquier nivel, y sus efectos en niños pueden ser graves e irreversibles, afectando el desarrollo cerebral y neurológico, mientras que en adultos produce daños renales, hipertensión y complicaciones en el embarazo. 17 Cfr. Índice 51 del expediente digital de primera instancia. 18 Cfr. índice 101 del expediente digital de primera instancia. 19 “[…] Por medio de la cual se garantiza el derecho de las personas a desarrollarse física e intelectualmente en un ambiente libre de plomo, fijando límites para su contenido en productos comercializados en el país y se dictan otras disposiciones […]”. 8 Radicación núm. 76001-23-33-003-2017-01622-01 Demandante: Defensoría del Pueblo Regional Valle del Cauca 39.

Indicó que las personas pueden exponerse al plomo por inhalación o ingestión de partículas presentes en el aire, agua o alimentos contaminados. Además, observó que el Estado colombiano suscribió los Convenios de Basilea y Róterdam y se comprometió en la Ley 2041, en el Decreto 1530 de 24 de julio de 200220 y en las Resoluciones 1440 de 20 de septiembre de 202121 y 734 de 9 de mayo de 202222, a reducir la exposición a este metal y regular su contenido en productos y materiales de uso cotidiano. 40.

Analizó que la responsabilidad por la vulneración del derecho colectivo al goce de un ambiente sano no podía atribuirse exclusivamente a la sociedad demandada, pues en el área existen otras fuentes industriales que contribuyen a la emisión de material particulado. 41. Evidenció que los estudios de calidad del aire realizados entre 2015 y 2022 demostraron que la empresa cumplió con los parámetros ambientales y que los niveles de plomo registrados estaban por debajo de los límites legales.

Adicionalmente, la planta cuenta con los permisos y conceptos de uso del suelo exigidos por la CVC y el municipio de Palmira. 42. Advirtió que la zona industrial de La Dolores alberga otras fundiciones que también generan emisiones, lo que evidencia una contaminación ambiental generalizada. En consecuencia, la vulneración del ambiente sano no provenía de una sola fuente, sino del conjunto de actividades industriales del sector, situación que requiere control y vigilancia por parte de la CVC, entidad responsable de prevenir, controlar y vigilar la calidad del aire en su jurisdicción. 43.

Destacó que las pruebas de tamizaje practicadas por el Hospital Raúl Orejuela Bueno confirmaron la presencia de plomo en la sangre de los habitantes del sector, aunque los valores detectados se encontraban dentro de los límites considerados normales según los parámetros médicos. Sin embargo, también analizó los informes de la organización Pure Earth, la cual, desde el año 2017, ha documentado niveles elevados de plomo tanto en el suelo como en el agua del sector El Paso.

Estos valores superan los estándares de referencia establecidos por la Agencia de Protección Ambiental (EPA) de los Estados Unidos. 44. Determinó que los estudios realizados posteriormente evidenciaron la presencia de concentraciones elevadas de plomo en el ambiente. Esto significa que los habitantes del sector El Paso están expuestos a un riesgo real, ya que, según el 20 “[…] Por el cual se modifica el artículo 40 del Decreto 948 de 1995, modificado por el articulo 2º del Decreto 1697 de 1997 y por el Decreto 2622 de 2000 […]”. 21 “[…] Por la cual se expide el reglamento técnico para vajillas y artículos de vidrio, cerámica y vitrocerámica en contacto con alimentos, y los artículos de cerámica empleados en la cocción de los alimentos, que se fabriquen, importen y comercialicen en el territorio nacional […]”. 22 “[…] Por la cual se modifican los artículos 2, 5 y 11 de la Resolución 1440 del 2021, reglamento técnico para vajillas y artículos de vidrio, cerámica y vitrocerámica en contacto con alimentos y los artículos de cerámica empleados en la cocción de los alimentos, que se fabriquen, importen y comercialicen en el territorio nacional […]”. 9 Radicación núm. 76001-23-33-003-2017-01622-01 Demandante: Defensoría del Pueblo Regional Valle del Cauca Ministerio de Salud, cualquier cantidad de plomo resulta perjudicial y los registros mostraban una tendencia a superar los límites permitidos. 45.

Estableció que, conforme al Plan de Ordenamiento Territorial de Palmira, el corregimiento La Dolores está clasificado como zona de actividad industrial mixta, cuyo uso principal es manufacturero y agroindustrial. Por lo tanto, construir viviendas en esa zona no está permitido, y aun así la cantidad de casas creció sin restricciones, aumentando más del 140%. 46.

Concluyó que el municipio de Palmira fue negligente, al permitir que creciera la construcción de viviendas en una zona destinada principalmente a actividades industriales, sin tomar acciones para proteger la salud de las personas ni prevenir riesgos previsibles técnicamente. Esta falta de actuación impone a las autoridades locales el deber de implementar de manera urgente programas de prevención y corrección para disminuir el riesgo existente en el sector. 47.

Aun así, reconoció que la comunidad ubicada en este sector es corresponsable en la generación del riesgo al asentarse en un lugar no autorizado para uso residencial. 48. Con fundamento en lo anterior, el tribunal resolvió: “[…]

PRIMERO: DECLARAR fundada la excepción inexistencia de responsabilidad propuesta por Fundimetal Colombia S.A.S, en consecuencia, se niegan las pretensiones contra esta accionada por la vulneración al derecho colectivo al ambiente sano.

SEGUNDO: DECLARAR la excepción de falta de legitimación por pasiva del departamento del Valle del Cauca, conforme a las consideraciones expuestas en esta providencia.

TERCERO: AMPARAR los derechos colectivos al goce a un ambiente sano; la seguridad y salubridad públicas; la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente; y a la realización de las construcciones, edificaciones, y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas de manera ordenada y dando prevalecía (sic) al beneficio de la calidad de vida de los habitantes en favor de la comunidad de “El Paso” del corregimiento La Dolores del municipio de Palmira – Valle del Cauca.

CUARTO: DECLARAR que el municipio de Palmira vulneró estos derechos colectivos en la presente acción instaurada por la Defensoría del Pueblo Regional Valle del Cauca en defensa de la comunidad de “El Paso” corregimiento La Dolores del municipio de Palmira.

QUINTO: ORDENAR al señor alcalde del municipio de Palmira, en el marco de sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias: 5.1. A partir de la fecha de notificación de la sentencia deberá realizar un monitoreo permanente en el sector “El Paso” con el fin de evitar nuevos asentamientos con el acompañamiento policivo y la imposición de sanciones.

Además, deberá tomar las medidas de emergencia que se requieran ante una eventual intoxicación por plomo 10 Radicación núm. 76001-23-33-003-2017-01622-01 Demandante: Defensoría del Pueblo Regional Valle del Cauca y las que determine el Consejo Municipal de Gestión del Riesgo. De lo cual se rendirá informe semestral anexando los respectivos soportes. 5.2.

Actualizar el inventario de viviendas y familias ubicadas en el sector “El Paso” del corregimiento la Dolores del municipio de Palmira, dentro de los dos meses siguientes a la ejecutoria de esta sentencia, con el correspondiente soporte documental. 5.3. Elaborar un plan de vigilancia epidemiológica, sobre el estado de salud de las personas mayormente expuestas en el área fuente de contaminación en este sector, realizar visitas, evaluaciones o muestreos permanentes y adoptar las medidas que se requieran. 5.4.

Deberá ejecutar, de forma inmediata, las acciones de prevención que sean necesarias en este sector para la gestión del riesgo y prevención de desastres; asimismo, deberá adoptar las medidas de reubicación inmediatas en relación con las familias donde habiten niñ@s (sic), mujeres en estado de gestación y adultos mayores, que, de conformidad con los resultados del censo y seguimiento epidemiológico, se encuentran en situación de peligro inminente por la exposición a altos niveles de concentración de plomo. 5.5.

De manera concomitante, dentro de los doce (12) meses siguientes al vencimiento del término establecido en el numeral 5.2, el municipio de Palmira deberá adelantar las gestiones a que haya lugar para conseguir el apoyo financiero requerido en la ejecución de las medidas ordenadas. 5.6. Vencido dicho término, dentro de los dos años siguientes el municipio deberá estructurar y promover un plan de vivienda subsidiado, conforme a las normas que regulan la materia para la reubicación de las familias identificadas según al numeral 5.2.

Se ofrecerá una solución de vivienda por cada una de las viviendas a reubicar. 5.7. Si alguna de las familias objeto del plan de vivienda no lo acepta, la administración deberá proceder al desalojo mediante el proceso policivo correspondiente.

SEXTO: ORDENAR a la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca- CVC, realizar un plan de seguimiento a las empresas del sector para que cumplan estrictamente la normativa para proteger el derecho colectivo al ambiente sano. En el marco de sus competencias como máxima autoridad ambiental deberá continuar ejerciendo sus funciones de evaluación, control y seguimiento ambiental de los usos del agua, suelo y aire en esta zona objeto de esta acción para que las empresas que ejercen actividad comercial cumplan las disposiciones normativas que regulan el ejercicio de la actividad de almacenamiento, tratamiento y aprovechamiento seguro de residuos peligrosos, quien deberá rendir informe al despacho cada seis meses.

SÉPTIMO: EXHORTAR a la comunidad que habita en el sector “El Paso” para que ejecuten conductas que contribuyan al cumplimiento de las órdenes impartidas en materia de la prevención de desastres, cumpliendo las recomendaciones para evitar su exposición e ingreso al cuerpo por vía de inhalación, ingestión o contacto dérmico realizadas por la entidad territorial, y para que tengan una participación en las labores de reubicación. De la misma manera y en atención al principio de corresponsabilidad, se impone a la comunidad mediante sus órganos de representación como la Junta Administradora Local – JAL u otra organización cívica, impedir y denunciar nuevos desarrollos urbanísticos y el ingreso de nueva población al sector.

OCTAVO: CONFORMAR dentro de los dos meses siguientes a la ejecutoria de la presente providencia, un comité integrado por el alcalde del municipio de Palmira quien lo presidirá. Igualmente, por este despacho del Tribunal Administrativo del Valle 11 Radicación núm. 76001-23-33-003-2017-01622-01 Demandante: Defensoría del Pueblo Regional Valle del Cauca del Cauca, la Defensoría del Pueblo Regional Valle del Cauca, el presidente de la junta de acción comunal del sector “El Paso” del corregimiento La Dolores, el director de la CVC o su delegado, el personero del municipio de Palmira y la señora procuradora judicial II delegada ante este despacho.

El comité de verificación deberá rendir informe semestral al Tribunal, detallando el avance en la ejecución de las órdenes dadas en esta sentencia.

NOVENO: Para los fines previstos en el artículo 80 de la Ley 472 de 1998, remítase al Defensor del Pueblo copia de la presente decisión.

DÉCIMO: Si no fuera impugnada esta providencia en los términos del artículo 37 de la ley 472 de 1998, ARCHÍVENSE las diligencias previa anotación en el aplicativo Samai. […]”. (Negrilla del texto). III. RECURSO DE APELACIÓN 49. El municipio de Palmira, mediante escrito de 25 de junio de 202423, explicó que el sector del corregimiento de La Dolores, según las pruebas presentadas, se clasifica en el POT como un área de actividad industrial mixta, de acuerdo con el artículo 127 del Decreto 192 de 29 de julio de 201424.

Específicamente, se trata de un “[…] área de actividad especializada Industrial Mixta la Parcelación Industrial La Dolores delimitada en el plano A12 y presenta el uso industrial mezclado con usos comerciales y de servicios y vivienda existente […]”. Por esta razón, existen diversas fuentes potenciales de contaminación que afectan los niveles de material particulado en la zona, lo que implica que todas las empresas que operan allí deben tener su actividad económica regulada conforme a esta clasificación. 50.

Señaló que se demostró que “[…] esta zona industrial se encuentra legalmente constituida en el POT del Municipio de Palmira y por ende están relacionadas en el POD del Departamento del Valle del Cauca, en tal sentido el Municipio de Palmira frente a estas zonas ha actuado de forma diligente y prudente aplicando las normas anteriormente expuestas y su alcance legal no llega a los asentamientos irregulares que se establezcan en la zona, ya que pueden llegar a ser muy cambiante en el lugar donde se asientan estas personas […]”. 51.

Cuestionó la declaratoria de falta de legitimación en la causa por pasiva del departamento del Valle del Cauca porque esa decisión desconoce la Ley 1454 de 28 de junio de 201125. 52. Explicó que “[…] el Plan de Ordenamiento Departamental – POD, es un instrumento para armonizar las relaciones de la sociedad con el territorio, que comprende un conjunto de herramientas articuladas, tales como modelos, directrices, políticas, estrategias, planes, programas y proyectos de impacto territorial departamental con una perspectiva de largo plazo.

Este instrumento es de 23 Cfr. Índice 104 del expediente digital de primera instancia. 24 “[…] Por medio del cual se compilan las disposiciones contenidas en los acuerdos municipales 109 de 2001, 058 de 2003, 080 de 2011, 018 de 2013 y 028 de 2014 […]”. 25 “[…] Por la cual se dictan normas orgánicas sobre ordenamiento territorial y se modifican otras disposiciones [ ]”. 12 Radicación núm. 76001-23-33-003-2017-01622-01 Demandante: Defensoría del Pueblo Regional Valle del Cauca carácter vinculante para los departamentos y los municipios ubicados en sus respectivas jurisdicciones […]”. 53.

Consideró que el departamento debe “[…] cumplir las disposiciones inherentes y delimitadas dentro de la normatividad Ley 1454 de 2011 aplicando los Conceptos básicos, principios y componentes del Ordenamiento Territorial Departamental […]”. IV.TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA 54. Mediante auto de 4 de julio de 202426, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca concedió ante el Consejo de Estado el recurso de apelación presentado por el municipio de Palmira. 55.

A través de auto de 18 de julio de 202427, se admitió el recurso de apelación, se prescindió del traslado para alegar de conclusión, y se informó al Ministerio Público que se encontraba habilitado para emitir concepto en la presente causa. 56. Las partes y el Ministerio Público guardaron silencio. V. CONSIDERACIONES DE LA SALA V.1.

Competencia 57. De conformidad con lo establecido en el artículo 37 de la Ley 472 de 1998, en el artículo 150 de la Ley 1437 de 18 de enero de 201128 y en el artículo 13 del Acuerdo 080 de 12 de marzo de 201929, la Sección Primera del Consejo de Estado es competente para conocer en segunda instancia de los recursos de apelación interpuestos en contra de las sentencias proferidas en primera instancia por los tribunales administrativos, en el marco de las acciones populares.

V.2. Planteamiento de los problemas jurídicos 58. La Defensoría del Pueblo atribuyó a la sociedad Fundimetal de Colombia S.A.S., al municipio de Palmira y a la CVC, la vulneración de los derechos colectivos previstos en los literales a), c) y l) del artículo 4.° de la Ley 472, debido a la contaminación ambiental por plomo generada por las actividades de esa empresa, que afecta a los habitantes del corregimiento La Dolores en el callejón El Paso. 59.

En la sentencia de 18 de junio de 2024, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, amparó los derechos colectivos establecidos en los literales a), g), l) y m) del artículo 4° de la Ley 472. 26 Cfr. Índice 108 del expediente digital de primera instancia. 27 Cfr. Índice 4 del expediente digital de segunda instancia. 28 “[…] Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. […]”. 29 Por medio del cual se expide el reglamento interno del Consejo de Estado. 13 Radicación núm. 76001-23-33-003-2017-01622-01 Demandante: Defensoría del Pueblo Regional Valle del Cauca 60.

Determinó que la empresa demandada cumple los parámetros legales y ambientales exigidos para el desarrollo de la actividad de fundición, y que la contaminación por plomo se originó por el conjunto de actividades industriales desarrolladas por otros actores y por la falta de control urbanístico del municipio. 61. Afirmó que las autoridades locales permitieron el crecimiento de viviendas en una zona destinada a la industria, sin tomar medidas para proteger la salud de los habitantes, lo que incrementó el riesgo colectivo.

Por ello, el tribunal ordenó al municipio de Palmira que implementara un monitoreo permanente, actualizara el inventario de viviendas y familias, ejecutara vigilancia epidemiológica y adoptara las medidas de reubicación de las familias afectadas. Igualmente, ordenó a la CVC que realice seguimiento estricto a las empresas del sector. 62.

El municipio de Palmira señaló en su recurso de apelación que el corregimiento de La Dolores está clasificado como una zona industrial mixta según el POT, en donde se permite la presencia de viviendas junto con el desarrollo de actividades industriales y comerciales. 63. Complementó que la contaminación proviene de varias fuentes industriales que operan legalmente en la zona, sin que sea cierto que el municipio desconociera los usos del suelo autorizados para el sector. 64.

Adicionalmente, cuestionó la exoneración de responsabilidad del departamento del Valle del Cauca, al advertir que el Plan de Ordenamiento Departamental es un instrumento vinculante que obliga al departamento a participar activamente en la gestión territorial y ambiental. V.3. Análisis del caso concreto 65. Para resolver los problemas jurídicos, la Sala estudiará: i) el marco normativo relacionado con el ordenamiento del territorio y la gestión de los riesgos “socio- naturales” y “antrópicos no intencionales” que afectan la salud pública; ii) los usos del suelo autorizados en el POT de Palmira para el sector de la controversia; iii) la responsabilidad del departamento del Valle del Cauca en el caso concreto; y iv) las órdenes de amparo.

V.3.1. El marco normativo relacionado con el ordenamiento del territorio y la gestión de los riesgos “socio-naturales” y “antrópicos no intencionales” que afectan la salud pública 66. El artículo 5 de Ley 388 de 18 de julio de 199730 establece que el ordenamiento del territorio municipal y distrital implica una serie de acciones político- administrativas y de planificación física que buscan dotar a los entes territoriales de herramientas eficientes para orientar el desarrollo bajo su jurisdicción y regular el 30 “[…] Por la cual se modifica la Ley 9ª de 1989, y la Ley 3ª de 1991 y se dictan otras disposiciones. […]”. 14 Radicación núm. 76001-23-33-003-2017-01622-01 Demandante: Defensoría del Pueblo Regional Valle del Cauca uso, transformación y ocupación del espacio, siempre en concordancia con las estrategias de desarrollo socioeconómico, el medio ambiente y las tradiciones culturales e históricas. 67.

El objetivo del ordenamiento territorial, según el artículo 6 de la Ley 388, es complementar la planificación económica y social con la perspectiva territorial, racionalizando las intervenciones y orientando el desarrollo sostenible. Para lograrlo, se definen estrategias de uso y manejo del suelo, se diseñan instrumentos de gestión que permitan articular las acciones urbanas y sectoriales, y se establecen programas y proyectos concretos. 68.

La acción urbanística encomendada a los municipios por el numeral 3.° del artículo 8 de Ley 388, garantiza que dichas entidades territoriales establezcan “[…] la zonificación y localización de los centros de producción, actividades terciarias y residenciales, y definir los usos específicos, intensidades de uso, las cesiones obligatorias, los porcentajes de ocupación, las clases y usos de las edificaciones y demás normas urbanísticas […]”.

Además, los municipios deben, conforme al numeral 5.° ibidem, “[…] Determinar las zonas no urbanizables que presenten riesgos para la localización de asentamientos humanos, por amenazas naturales, o que de otra forma presenten condiciones insalubres para la vivienda […]” (negrilla fuera del texto). 69. En este contexto, el plan de ordenamiento territorial contiene el conjunto de objetivos, directrices, políticas, estrategias, metas, programas, actuaciones y normas adoptadas para orientar y administrar el desarrollo físico del territorio y la utilización del suelo. 70.

Nótese que, con el propósito de implementar una prospectiva preventiva en el ordenamiento del territorio, el Gobierno Nacional, conforme al artículo 189 del Decreto-Ley 019 de 10 de enero 201231, debía reglamentar las condiciones y escalas de detalle para la delimitación y zonificación de las áreas de amenaza y de las áreas con condiciones de riesgo teniendo en cuenta la denominación de los POT prevista en el artículo 932 de la Ley 388. 71.

El parágrafo del artículo 14 de la Ley 1523 de 24 de abril de 201233 señaló que los municipios y distritos deben integrar en la planificación del desarrollo local, 31 “[…] Por el cual se dictan normas para suprimir o reformar regulaciones, procedimientos y trámites innecesarios existentes en la Administración Pública […]”. 32 “[…]

ARTÍCULO 9. - Plan de Ordenamiento Territorial. El plan de ordenamiento territorial que los municipios y distritos deberán adoptar en aplicación de la presente Ley, al cual se refiere el artículo 41 de la Ley 152 de 1994, es el instrumento básico para desarrollar el proceso de ordenamiento del territorio municipal. Se define como el conjunto de objetivos, directrices, políticas, estrategias, metas, programas, actuaciones y normas adoptadas para orientar y administrar el desarrollo físico del territorio y la utilización del suelo.

Los planes de ordenamiento del territorio se denominarán: a) Planes de ordenamiento territorial: elaborados y adoptados por las autoridades de los distritos y municipios con población superior a los 100.000 habitantes; b) Planes básicos de ordenamiento territorial: elaborados y adoptados por las autoridades de los municipios con población entre 30.000 y 100.000 habitantes; c) Esquemas de ordenamiento territorial: elaborados y adoptados por las autoridades de los municipios con población inferior a los 30.000 habitantes. […]”. 33 “[…] Por la cual se adopta la política nacional de gestión del riesgo de desastres y se establece el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y se dictan otras disposiciones […]”. 15 Radicación núm. 76001-23-33-003-2017-01622-01 Demandante: Defensoría del Pueblo Regional Valle del Cauca acciones estratégicas y prioritarias en materia de gestión del riesgo de desastres.

Asimismo, el artículo 40 de la Ley 1523 agregó que: “[…] Artículo 40. Incorporación de la gestión del riesgo en la planificación. Los distritos, áreas metropolitanas y municipios en un plazo no mayor a un (1) año, posterior a la fecha en que se sancione la presente ley, deberán incorporar en sus respectivos planes de desarrollo y de ordenamiento territorial las consideraciones sobre desarrollo seguro y sostenible derivadas de la gestión del riesgo, y por consiguiente, los programas y proyectos prioritarios para estos fines, de conformidad con los principios de la presente ley.

En particular, incluirán las previsiones de la Ley 9ª de 1989 y de la Ley 388 de 1997, o normas que la sustituyan, tales como los mecanismos para el inventario de asentamientos en riesgo, señalamiento, delimitación y tratamiento de las zonas expuestas a amenaza derivada de fenómenos naturales, socio naturales o antropogénicas no intencionales, incluidos los mecanismos de reubicación de asentamientos; la transformación del uso asignado a tales zonas para evitar reasentamientos en alto riesgo; la constitución de reservas de tierras para hacer posible tales reasentamientos y la utilización de los instrumentos jurídicos de adquisición y expropiación de inmuebles que sean necesarios para reubicación de poblaciones en alto riesgo, entre otros. […]” (negrilla fuera del texto). 72.

El numeral 3.° del artículo 4 de la Ley 1523 precisó que una amenaza es el “[…] Peligro latente de que un evento físico de origen natural, o causado, o inducido por la acción humana de manera accidental, se presente con una severidad suficiente para causar pérdida de vidas, lesiones u otros impactos en la salud, así como también daños y pérdidas en los bienes, la infraestructura, los medios de sustento, la prestación de servicios y los recursos ambientales […]” (negrilla fuera del texto). 73.

El numeral 25 ibidem definió el riesgo de desastres como “[…] los daños o pérdidas potenciales que pueden presentarse debido a los eventos físicos peligrosos de origen natural, socio-natural tecnológico, biosanitario o humano no intencional, en un período de tiempo específico y que son determinados por la vulnerabilidad de los elementos expuestos; por consiguiente, el riesgo de desastres se deriva de la combinación de la amenaza y la vulnerabilidad […]” (negrilla fuera del texto). 74.

En el marco de estos conceptos, la Sala aclara que los eventos socio-naturales tecnológicos ocurren cuando los fenómenos naturales se combinan con la acción humana, fallas técnicas, errores humanos o accidentes industriales derivados del uso de la tecnología o de materiales peligrosos. Los eventos biosanitarios están relacionados con la aparición, propagación o manejo inadecuado de agentes biológicos que afectan la salud humana, animal o vegetal.

Los eventos humanos no intencionales se originan por acciones accidentales o negligentes de las personas. Y los eventos físicos peligrosos de origen natural se producen por fenómenos propios de la naturaleza. 16 Radicación núm. 76001-23-33-003-2017-01622-01 Demandante: Defensoría del Pueblo Regional Valle del Cauca 75. Ahora bien, el Decreto 1807 de 19 de septiembre de 201434, compilado en el Decreto 1077 de 26 de mayo de 201535, reglamentó el artículo 189 del Decreto-ley 019 de 2012 en lo relativo a la incorporación de la gestión del riesgo en los planes de ordenamiento territorial.

Esa normativa precisó, respecto de las amenazas naturales, que resulta imprescindible realizar estudios básicos y detallados al momento de expedir una nueva herramienta de ordenación, o de llevar a cabo la revisión de sus contenidos de mediano y largo plazo, o cuando se pretenda implementar las medidas de ordenamiento territorial36. 76.

En los artículos 2.2.2.1.3.2.1.6.37 y 2.2.2.1.3.2.2.7.38 del Decreto 1077, se aclaró que los estudios básicos y detallados son los instrumentos que permiten definir las medidas de intervención ante las amenazas de remoción en masa e inundaciones, aclarando que “[…] En las zonas donde se define que el riesgo es no mitigable se deben identificar en detalle las viviendas y construcciones que serán objeto de reasentamiento, además de las obras de estabilización necesarias para evitar que aumente la influencia del fenómeno en estudio. […]”. 77.

El citado reglamento no identificó cuales serían las medidas que el municipio tiene que adoptar para gestionar un riesgo por fenómenos “[…] socio naturales o antropogénicas no intencionales […]”. Sin embargo, esto no significa que la medida de reubicación resulte improcedente o inadecuada para mitigar esos riesgos. 78. El artículo 5639 de la Ley 9ª de 11 de enero de 198940 advierte que las autoridades municipales son responsables de: i) levantar un inventario de los asentamientos humanos que presenten “[…] condiciones insalubres para la vivienda […]”; ii) 34 “[…] Artículo 1°.

Objeto y ámbito de aplicación. Las disposiciones contenidas en el presente decreto establecen las condiciones y escalas de detalle para incorporar de manera gradual la gestión del riesgo en la revisión de los contenidos de mediano y largo plazo de los planes de ordenamiento territorial municipal y distrital o en la expedición de un nuevo plan […]”. 35 “[…] Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Vivienda, Ciudad y Territorio […]". 36 Artículo 2. 37 “[…]

ARTÍCULO 2. 2.2.1.3.2.1.6. Determinación de medidas de intervención. Con base en los resultados de los estudios básicos, se deben determinar las medidas de mitigación no estructurales orientadas a establecer el modelo de ocupación del territorio y las restricciones o condicionamientos para el uso del suelo cuando sea viable, mediante la determinación de normas urbanísticas […]". 38 “[…]

ARTÍCULO 2. 2.2.1.3.2.2.7. Medidas de Intervención. Para la prevención, mitigación del riesgo y/o reducción de la amenaza y/o vulnerabilidad de conformidad con lo previsto en el artículo anterior, el estudio de evaluación de riesgo planteará medidas que podrán ser estructurales y no estructurales. 1. Las medidas estructurales, son medidas físicas encaminadas a la realización de acciones y obras para atender las condiciones de riesgo ya existentes.

Entre otras se consideran las siguientes: obras de estabilización y de reforzamiento de edificaciones e infraestructura, las cuáles deben ser predimensionadas sobre la cartografía a nivel de prediseño, con el estimativo de costos correspondiente. En la determinación de este tipo de medidas se deben considerar los potenciales efectos que producirán aguas abajo.

En las zonas donde se define que el riesgo es no mitigable se deben identificar en detalle las viviendas y construcciones que serán objeto de reasentamiento, además de las obras de estabilización necesarias para evitar que aumente la influencia del fenómeno en estudio. 2. Las medidas no estructurales, orientadas a regular el uso, la ocupación y el aprovechamiento del suelo mediante la determinación de normas urbanísticas, proyectos para la implementación de sistemas de alertas tempranas en los casos que aplique, así como la socialización y apropiación cultural de los principios de responsabilidad y precaución. […]”. 39 “[…] Artículo 56.

Los alcaldes y el Intendente de San Andrés y Providencia procederán a levantar, en el término máximo de seis (6) meses contados a partir de la vigencia de la presente Ley, un inventario de los asentamientos humanos que presenten altos riesgos para sus habitantes, en razón a su ubicación en sitios anegadizos, o sujetos a derrumbes y deslizamientos, o que de otra forma presenten condiciones insalubres para la vivienda y reubicarán a estos habitantes en zonas apropiadas, con la participación del Instituto de Crédito Territorial.

Además, tomarán todas las medidas y precauciones necesarias para que el inmueble desocupado no vuelva a ser usado para vivienda humana. Se podrán adquirir los inmuebles y mejoras de las personas a ser reubicadas, mediante enajenación voluntaria directa o mediante expropiación, en los términos de la presente Ley. […]”. (Negrilla fuera del texto). 40 “[…] Por la cual se dictan normas sobre planes de desarrollo municipal, compraventa y expropiación de bienes y se dictan otras disposiciones […]”. 17 Radicación núm. 76001-23-33-003-2017-01622-01 Demandante: Defensoría del Pueblo Regional Valle del Cauca reubicar a estos habitantes en zonas apropiadas; y iii) tomar todas las medidas y precauciones necesarias para que los inmuebles desocupados no vuelvan a ser usados para vivienda humana. 79.

Respecto de las medidas preventivas sanitarias procedentes para controlar fenómenos riesgosos que afecten la salubridad, los artículos 591 y 593 de la Ley 9ª de 24 de enero de 197941, regularon que: “[…] Artículo 591. Para los efectos del Título VII de esta Ley son medidas preventivas sanitarias las siguientes: a) El aislamiento o internación de personas para evitar la transmisión de enfermedades.

Este aislamiento se hará con base en certificado médico expedido por la autoridad sanitaria y se prolongará solo por el tiempo estrictamente necesario para que desaparezca el peligro de contagio. b) Captura y observación de animales sospechosos de enfermedades transmisibles; c) Vacunación de personas y animales; d) Control de insectos u otra fauna nociva o transmisora de enfermedades; e) Suspensión de trabajos o de servicios; f) Retención o el depósito en custodia de objetos, y g) Desocupación o desalojamiento de establecimientos o viviendas. […] Artículo 593.

Las autoridades sanitarias competentes podrán: a) Ordenar y efectuar las medidas de desinfección, desinsectación o desratización cuando lo estimen conveniente o necesario; b) Ordenar la suspensión de trabajos y de servicios cuando impliquen peligro sanitario para los individuos y la comunidad; c) Retener o poner en depósito objetos que constituyan riesgos sanitarios para las personas o la comunidad, y d) Ordenar la desocupación o el desalojo de establecimientos o viviendas cuando amenacen la salud de las personas. […]” (negrilla fuera del texto). 80.

Las anteriores medidas fueron reglamentadas por el Decreto 3518 de 9 de octubre de 200642, compilado en el Decreto 780 de 6 de mayo de 201643, en los siguientes términos: “[…] Artículo 2.8.8.1.4.3. Medidas sanitarias. Con el objeto de prevenir o controlar la ocurrencia de un evento o la existencia de una situación que atenten contra la salud individual o colectiva, se consideran las siguientes medidas sanitarias preventivas, de seguridad y de control: a).

Aislamiento o internación de personas y/o animales enfermos; b). Cuarentena de personas y/o animales sanos; c). Vacunación u otras medidas profilácticas de personas y animales; d). Control de agentes y materiales infecciosos y tóxicos, vectores y reservorios; 41 “[…] Por la cual se dictan Medidas Sanitarias […]”. 42 “[…] Por el cual se crea y reglamenta el Sistema de Vigilancia en Salud Pública y se dictan otras disposiciones […]”. 43 “[…] Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Salud y Protección Social […]”. 18 Radicación núm. 76001-23-33-003-2017-01622-01 Demandante: Defensoría del Pueblo Regional Valle del Cauca e).

Desocupación o desalojamiento de establecimientos o viviendas; f). Clausura temporal parcial o total de establecimientos; g). Suspensión parcial o total de trabajos o servicios; h). Decomiso de objetos o productos; i). Destrucción o desnaturalización de artículos o productos si fuere el caso; j). Congelación o suspensión temporal de la venta o empleo de productos y objetos. […] Parágrafo 2°.

Las medidas de seguridad son de inmediata ejecución, tienen carácter preventivo y transitorio y se aplicarán sin perjuicio de las sanciones a que hubiere lugar. […]

ARTÍCULO 2. 8.8.1.4.6. Vacunación y otras medidas profilácticas. Se refiere a la aplicación de métodos y procedimientos de protección específica de comprobada eficacia y seguridad, existentes para la prevención y/o tratamiento presuntivo de enfermedades y riesgos para la salud. Estas medidas podrán exigirse o aplicarse en situaciones de riesgo inminente de acuerdo con las recomendaciones de las autoridades sanitarias. […]

ARTÍCULO 2. 8.8.1.4.8. Desocupación o desalojamiento de establecimientos o viviendas. Consiste en la orden, por razones de prevención o control epidemiológico, de desocupación o desalojo de un establecimiento o vivienda, cuando se considere que representa un riesgo inminente para la salud y vida de las personas.

ARTÍCULO 2. 8.8.1.4.9. Clausura temporal de establecimientos. Consiste en impedir, por razones de prevención o control epidemiológico y por un tiempo determinado, las tareas que se desarrollan en un establecimiento, cuando se considere que están causando un problema sanitario. La clausura podrá aplicarse sobre todo el establecimiento o sobre parte del mismo.

ARTÍCULO 2. 8.8.1.4.10. Suspensión parcial o total de trabajos o servicios. Consiste en la orden, por razones de prevención o control epidemiológico, de cese de actividades o servicios, cuando con estos se estén violando las normas sanitarias. La suspensión podrá ordenarse sobre todos o parte de los trabajos o servicios que se adelanten o se presten. […]” (negrilla fuera del texto). 81.

Igualmente, su artículo 2.8.8.1.4.14. reconoció que las medidas sanitarias responderían a los peligros que la acción o actividad pueda representar desde el punto de vista epidemiológico en la esfera de salud individual o colectiva: “[…] Artículo 2.8.8.1.4.14. Aplicación de medidas sanitarias. Para la aplicación de las medidas sanitarias, las autoridades competentes podrán actuar de oficio, por conocimiento directo o por información de cualquier persona o de parte del interesado.

Una vez conocido el hecho o recibida la información, según el caso, la autoridad sanitaria procederá a evaluarlos de manera inmediata y a establecer la necesidad de aplicar las medidas sanitarias pertinentes, con base en los peligros que pueda representar desde el punto de vista epidemiológico. Establecida la necesidad de aplicar una medida sanitaria, la autoridad competente, con base en la naturaleza del problema sanitario específico, en la incidencia que tiene sobre la salud individual o colectiva y los hechos que origina la violación de las normas sanitarias, aplicará aquella que corresponda al caso.

(…) (Artículo 52 del Decreto 3518 de 2006) 19 Radicación núm. 76001-23-33-003-2017-01622-01 Demandante: Defensoría del Pueblo Regional Valle del Cauca […]” (negrilla fuera del texto). 82. Los artículos 44.344 y 76.9.245 de la Ley 715 de 21 de diciembre de 200146 atribuyeron a los municipios la obligación de reubicar asentamientos en zonas de alto riesgo, así como el deber de vigilar las condiciones ambientales que afectan la salud pública. 83.

Como puede apreciarse, la normativa supra establece que el municipio de Palmira debe planificar el uso y ocupación del suelo teniendo en cuenta el desarrollo sostenible, la protección ambiental y la gestión de riesgos. Dentro de este marco, se reconoce que el territorio puede enfrentar amenazas de origen natural, socio- natural o antropogénico no intencional, lo que exige la adopción de medidas eficaces para salvaguardar la vida y la salud de los habitantes. 84.

La reubicación de asentamientos humanos surge como una medida admisible y prevista por la legislación cuando la exposición a riesgos en el territorio es elevada y no mitigable. El artículo 56 de la Ley 9ª de 1989 obliga a las autoridades municipales a identificar asentamientos en condiciones insalubres, reubicar a sus habitantes en zonas apropiadas y evitar que los inmuebles desocupados vuelvan a ser usados para vivienda.

Esta acción es especialmente relevante ante riesgos no mitigables derivados de amenazas naturales, socio-naturales o accidentales. 85. Sin embargo, no siempre la reubicación es la única alternativa posible frente a problemáticas territoriales. Cuando el riesgo está relacionado con la salubridad pública, las autoridades competentes deben analizar la idoneidad de esta medida, con el objeto de evaluar si resulta indispensable o si existen otras opciones más eficaces. 86.

Las medidas sanitarias preventivas, según la Ley 9ª de 1979 y el Decreto 780 de 2016, incluyen desde el tratamiento de las enfermedades, la suspensión de actividades, la clausura temporal de establecimientos, y el desalojo de viviendas. Estas acciones tienen carácter transitorio y buscan proteger la salud colectiva mientras se adoptan soluciones estructurales.

Solo en casos donde el riesgo es 44 “[…] Artículo 44. Competencias de los municipios. […] 44.3. De Salud Pública […] 44.3.2. Establecer la situación de salud en el municipio y propender por el mejoramiento de las condiciones determinantes de dicha situación. De igual forma, promoverá la coordinación, cooperación e integración funcional de los diferentes sectores para la formulación y ejecución de los planes, programas y proyectos en salud pública en su ámbito territorial. 44.3.3.

Además de las funciones antes señaladas, los distritos y municipios de categoría especial, 1°, 2° y 3°, deberán ejercer las siguientes competencias de inspección, vigilancia y control de factores de riesgo que afecten la salud humana presentes en el ambiente, en coordinación con las autoridades ambientales. […] 44.3.3.2. Vigilar las condiciones ambientales que afectan la salud y el bienestar de la población generadas por ruido, tenencia de animales domésticos, basuras y olores, entre otros. 44.3.3.3.

Vigilar en su jurisdicción, la calidad del agua para consumo humano; la recolección, transporte y disposición final de residuos sólidos; manejo y disposición final de radiaciones ionizantes, excretas, residuos líquidos y aguas servidas; así como la calidad del aire. Para tal efecto, coordinará con las autoridades competentes las acciones de control a que haya lugar. […] 44.3.5.

Ejercer vigilancia y control sanitario en su jurisdicción, sobre los factores de riesgo para la salud, en los establecimientos y espacios que puedan generar riesgos para la población, […] entre otros. 44.3.6. Cumplir y hacer cumplir en su jurisdicción las normas de orden sanitario previstas en la Ley 9ª de 1979 y su reglamentación o las que la modifiquen, adicionen o sustituyan. […]” 45 “[…] Artículo 76.

Competencias del municipio en otros sectores. […] 76.9.2. Adecuar las áreas urbanas y rurales en zonas de alto riesgo y reubicación de asentamientos. […]”. 46 “[…] Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros. […]”. 20 Radicación núm. 76001-23-33-003-2017-01622-01 Demandante: Defensoría del Pueblo Regional Valle del Cauca persistente e incorregible, la reubicación permanente se convierte en la solución sanitaria idónea. 87.

En este sentido, el municipio de Palmira tiene la responsabilidad de liderar la evaluación integral del riesgo, así como el deber de coordinar con las autoridades ambientales su actuar, con el propósito de definir cuál es la medida más pertinente. La aplicación de las medidas correctivas y preventivas debe responder a una evaluación técnica integral que considere el impacto en la salud individual y colectiva.

V.3.2. Los usos del suelo autorizados en el POT de Palmira para el sector de la controversia 88. El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca explicó en la sentencia de 18 de junio de 2024 que los habitantes del sector denominado El Paso en el corregimiento La Dolores están expuestos a altos niveles de contaminación por plomo, debido a la permisividad y negligencia del municipio de Palmira, autoridad que no controló el crecimiento del sector residencial en una zona destinada principalmente a actividades industriales de alto impacto. 89.

De la citada providencia se destacan los siguientes apartados: “[…] 100. Así, resulta evidente que los habitantes del sector El Paso objeto de esta acción, están expuestos a altos niveles de concentración de plomo, metal que de acuerdo con el Ministerio de Salud y Protección Social “es dañino a cualquier nivel de exposición”. 101.

Según el Plan de Ordenamiento Territorial del municipio de Palmira – Decreto 192 del 2014 – “La Dolores” está clasificado como “Núcleo Especializado” cuya característica y uso principal corresponde a “industrial manufacturero, Agroindustrial e investigación científica con actividades complementaria de apoyo al uso principal” y según el artículo 160 el uso del suelo se establece como área de actividad industrial mixta: 102.

Según el informe aportado por la secretaría de planeación del municipio de Palmira del 27 de septiembre de 2022 el porcentaje de viviendas en esta zona industrial de “La Dolores” para el 2018 aumentó en 141,73%: “Con base en cifras estimativas del Estudio de Estratificación Rural de 1997, el Documento Técnico de Soporte del Plan de Ordenamiento Territorial Municipal de 2001 reporta 139 viviendas; en tanto el Censo Nacional de Población y Vivienda informa 336 viviendas totales en la zona de interés, con corte al año 2018; lo que representa un aumento del 141,73%.” 103.

De donde se desprende el actuar de la entidad territorial negligente y omisivo, ante la falta de acciones para conjurar la problemática, quien permitió el asentamiento habitacional y el crecimiento de la ocupación con viviendas en esta zona con usos industriales de alto impacto. Además, no se probó que el municipio de Palmira 21 Radicación núm. 76001-23-33-003-2017-01622-01 Demandante: Defensoría del Pueblo Regional Valle del Cauca ejecutara acciones para mitigar la amenaza a la que se encuentran expuestos los habitantes de este sector. 104.

Así, la autoridad municipal incurrió en la vulneración del deber de cuidado de la comunidad, fue permisivo a la violación del POT, vulnerando el derecho colectivo a la seguridad y salubridad de los habitantes de “El Paso” ante la ocurrencia de un desastre y en perjuicio de su calidad de vida ante la continua exposición a niveles de plomo, a quien le corresponde adoptar medidas, programas y proyectos de carácter preventivos que resulten necesarios y adecuados para salvaguardar, de manera efectiva, los derechos de esta comunidad amenazada por previsibles desastres antrópicos. […]” (negrilla del texto). 90.

Con fundamento en lo anterior, el tribunal explicó en la sentencia de primera instancia que impartiría las siguientes órdenes: “[…] 107. Por su parte, se ordenará al municipio de Palmira de acuerdo con sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias: 108. A partir de la fecha de notificación de la sentencia deberá realizar un monitoreo permanente en el sector “El Paso” con el fin de evitar nuevos asentamientos ejerciendo sus competencias policivas sancionatorias.

Además, deberá tomar las medidas de emergencia que se requieran ante una eventual intoxicación por plomo y las que determine el Consejo Municipal de Gestión del Riesgo. De lo cual se rendirá informe semestral anexando los respectivos soportes. 109. Deberá actualizar el inventario de viviendas y familias ubicadas en el sector “El Paso” del corregimiento la Dolores del municipio de Palmira, dentro de los dos meses siguientes a la ejecutoria de esta sentencia, con el correspondiente soporte documental. 110.

De la misma manera, deberá elaborar un plan de vigilancia epidemiológica, sobre el estado de salud de las personas mayormente expuestas en el área fuente de contaminación en este sector, realizar visitas, evaluaciones o muestreos permanentes y adoptar las medidas que se requieran. 111. Deberá ejecutar, de forma inmediata, las acciones de prevención que sean necesarias en este sector para la gestión del riesgo y prevención de desastres; asimismo, deberá adoptar las medidas de reubicación inmediata en relación con las familias donde habiten niñ@s, mujeres en estado de gestación y adultos mayores, que, de conformidad con los resultados del censo y seguimiento epidemiológico, se encuentran en situación de peligro inminente por la exposición a altos niveles de concentración de plomo. 112.

De manera concomitante, dentro de los doce (12) meses siguientes al vencimiento del término establecido en el numeral 109, el municipio de Palmira deberá adelantar las gestiones a que haya lugar para conseguir el apoyo financiero requerido en la ejecución de las medidas ordenadas. 113. Vencido el término anterior, dentro de los dos años siguientes el municipio deberá estructurar y promover un plan de vivienda subsidiado, conforme a las normas que regulan la materia para la reubicación de las familias identificadas según al numeral 109.

Se ofrecerá una solución de vivienda por cada una de las viviendas a reubicar. 114. Si alguna de las familias objeto del plan de vivienda no lo acepta, la administración deberá proceder al desalojo conforme al proceso policivo. […]” (negrilla fuera del texto). 22 Radicación núm. 76001-23-33-003-2017-01622-01 Demandante: Defensoría del Pueblo Regional Valle del Cauca 91.

Inconforme con esa decisión el municipio de Palmira argumentó en la alzada que el sector de La Dolores está clasificado en el Plan de Ordenamiento Territorial como zona industrial mixta, donde se combinan actividades industriales, comerciales, de servicios y viviendas. Esto genera diversas fuentes potenciales de contaminación, por lo que todas las empresas que operan en el área deben cumplir con regulaciones específicas según dicha clasificación. 92.

Solicitó la revocatoria de dicha sentencia y la exoneración de responsabilidad al ente territorial porque “[…] quedó demostrado que esta zona industrial se encuentra legalmente constituida en el POT del Municipio de Palmira y por ende están relacionadas en el POD del Departamento del Valle del Cauca, en tal sentido el Municipio de Palmira frente a estas zonas ha actuado de forma diligente y prudente aplicando las normas anteriormente expuestas y su alcance legal no llega a los asentamientos irregulares que se establezcan en la zona, ya que pueden llegar a ser muy cambiante en el lugar donde se asientan estas personas […]”. 93.

Para resolver los argumentos, la Sala observa que el Plan de Ordenamiento Territorial del municipio de Palmira, adoptado a través del Decreto 192 de 29 de julio de 2014, estableció directrices específicas sobre los usos del suelo autorizados en la Parcelación Industrial La Dolores. 94. El instrumento de ordenamiento territorial precisó que las viviendas existentes en ese sector, al momento de la expedición de ese acto, podían permanecer conforme a los resultados del “[…] estudio integral de zonificación de amenaza y riesgo por inundaciones tanto del río Cauca como de sus tributarios […]”, pero que estaría prohibida la construcción de nuevas edificaciones residenciales en el área.

Los parágrafos 1 y 2 del artículo 23 señalaron que: “[…] Artículo 23. Acciones Prioritarias. (Modificado artículo 4 Acuerdo 58 de 2003; Artículo 3 del Acuerdo 080 de 2011 y artículo 160 del Acuerdo 028 de 2014). Las acciones prioritarias a desarrollar en esta zona deben partir de la concertación con la Autoridad Ambiental regional y los Municipios ribereños, con el fin de lograr la articulación sostenible de preservación ambiental en el contexto regional y la descontaminación del río Cauca y sus afluentes.

Se identifican las siguientes acciones: Parágrafo 1. Para efecto de la aplicación del Numeral 1[47], del Artículo 3, del Acuerdo N° 080 de 2011, se entenderán como permitidos los usos del suelo asignados al núcleo especializado Parcelación Industrial La Dolores que se encuentran definidos en el artículo N° 161 [48] del Acuerdo N° 109 de 2001, el cual establece 47 “[…] ARTICULO 3°.

Él Artículo 23° quedará así: Articulo 23. Acciones prioritarias. Las acciones prioritarias a desarrollar en esta zona deben partir de la concertación con la Autoridad Ambiental regional y los Municipios ribereños, con el fin de lograr la articulación sostenible de preservación ambiental en el contexto regional y la descontaminación del río Cauca y sus afluentes.

Se identifican las siguientes acciones: 1. Prohibir los usos de suelo urbano, tales como el industrial, residencial, comercial para nuevas construcciones en la zona de manejo y preservación ambiental de crecientes e inundaciones por el rio Cauca. De acuerdo con la envolvente de inundaciones de los mapas anunciados en los literales B, C y D del subtitulo documentos de soporte del numeral 3.1.3 de la presente memoria justificativa. […]”. 48 “[…] Artículo 161.

Directrices de Ordenamiento de La Dolores. Se determinan para el Centro Poblado La Dolores, las siguientes directrices de ordenamiento: 23 Radicación núm. 76001-23-33-003-2017-01622-01 Demandante: Defensoría del Pueblo Regional Valle del Cauca como único uso el Industrial. La delimitación, clasificación del suelo y áreas de actividad, del Núcleo especializado Parcelación Industrial La Dolores, se encuentran definidos en el plano N° A20B CENTRO POBLADO MENOR NÚCLEO ESPECIALIZADO LA DOLORES del presente acuerdo.

Para todo caso se entenderá que el uso residencial en el Núcleo Especializado Parcelación Industrial La Dolores se entenderá como prohibido, y las viviendas existentes solo podrán realizar reparaciones locativas; además, en ninguno de los casos cualquier uso permitido podrá sobrepasar el límite establecido por el plano N° A20B del presente acuerdo.

Parágrafo 2. La implementación de lo definido en el parágrafo 1 en el núcleo especializado Parcelación Industrial La Dolores requiere de un estudio integral de zonificación de amenaza y riesgo por inundaciones tanto del río Cauca como de sus tributarios, y consecuentemente presentar a revisión y aprobación de la autoridad ambiental los diseños y la construcción de las obras a que hace alusión el numeral 5 del artículo 3 del acuerdo 080 de 2011. […]” (negrilla fuera del texto). 95.

El artículo 127 señaló que la parcelación industrial La Dolores es un “[…] área de actividad especializada industrial mixta […]”, delimitada en el plano A12, la cual presenta un uso industrial mezclado con usos comerciales, de servicios y de vivienda. El régimen de usos de ese sector es del siguiente tenor: “[…] Artículo 128. Régimen de usos.

El siguiente es el régimen establecido para esta área: 1. Usos Principales: Industrial o 2. Usos Compatibles: comercial de todos los tipos, servicios al automóvil, administración pública, equipamientos colectivos. Parágrafo. A partir de la vigencia del presente Acuerdo no se permite la construcción de nuevas edificaciones para uso residencial.

En las actualmente existentes sólo se permitirán las reparaciones locativas menores. […]” (negrilla fuera del texto). 96. El artículo 160 delimitó el sector de La Dolores como “[…] Área de Actividad Industrial Mixta, tal como aparece en el plano No. A20 del cual forma parte integral del presente acuerdo […]”. 97. El artículo 161 estableció las siguientes directrices de ordenamiento de La Dolores: Para los Usos del Suelo a) Consolidar el asentamiento con carácter exclusivamente industrial y mantener la ocupación residencial existente.

Para los Servicios Públicos: a) Mejoramiento, ampliación y potabilización del agua para consumo. b) Construcción de la red de alcantarillado. c) Localización y construcción de un sistema de aguas servidas de acuerdo a las recomendaciones del estudio técnico realizado. d) Protección de las fuentes para abastecimiento de agua. e) Adecuación del dique de protección conforme a las recomendaciones del estudio técnico realizado. f) Adecuación de equipamientos para la recreación de la población actualmente asentada. g) Reordenamiento y consolidación del área de equipamiento comunal para servicios de salud y educación. Para el Marco Ambiental: a) Programa de Tratamiento y disposición final de efluentes industriales vertidos actualmente a los ríos Cauca y Frayle. b) Conservación de las grandes arborizadas existentes. c) Plan de Mitigación ambiental para las obras civiles que se construyan dentro de la pieza industrial. […]”. 24 Radicación núm. 76001-23-33-003-2017-01622-01 Demandante: Defensoría del Pueblo Regional Valle del Cauca “[…] Se determinan para el Centro Poblado La Dolores, las siguientes directrices de ordenamiento: 1.

Para los Usos del suelo a) Consolidar el asentamiento con carácter exclusivamente industrial y mantener la ocupación residencial existente. 2. Para los Servicios Públicos a) Mejoramiento, ampliación y potabilización del agua para consumo b) Construcción de la red de alcantarillado. c) Localización y construcción de un sistema de aguas servidas de acuerdo a las recomendaciones del estudio técnico realizado. d) Protección de las fuentes para abastecimiento de agua. e) Adecuación del dique de protección conforme a las recomendaciones del estudio Técnico realizado f) Adecuación de equipamientos para la recreación de la población actualmente asentada. g) Reordenamiento y consolidación del área de equipamiento comunal para servicios de salud y educación. 3.

Para el Marco Ambiental: a) Programa de Tratamiento y disposición final de efluentes industriales vertidos actualmente a los ríos Cauca y Fraile. b) Conservación de las grandes arboledas existentes. c) Plan de Mitigación Ambiental para las obras civiles que se construyan dentro de la pieza industrial. […]” (negrilla fuera del texto). 98.

Como puede apreciarse, el uso principal autorizado en el sector cuestionado es el industrial. Sin embargo, el POT vigente avaló complementariamente usos comerciales y de servicios compatibles, junto con las viviendas existentes a 29 de julio de 2014, las cuales solo podrán realizar reparaciones menores (locativas). Ese modelo de ordenamiento territorial buscó consolidar el carácter industrial del asentamiento, pero mantuvo la ocupación residencial existente, sin permitir su ampliación. 99.

El concepto de uso del suelo rural de la Secretaría de Planeación de Palmira proferido el 22 de abril de 2015, respecto del predio en donde se ubica la sociedad Fundimetal de Colombia S.A.S., acredita lo anterior en el siguiente apartado: “[…] ÁREA DE ACTIVIDAD ESPECIALIZADA INDUSTRIAL MIXTA (ACUERDO 028 DE FEBRERO 06 DE 2014) (ACUERDO 109 DE MARZO 06 DE 2001 – PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL) LA ACTIVIDAD, FUNDICIÓN DE METALES NO FERROSOS CORRESPONDE A INDUSTRIAL Y SU USO ES PRINCIPAL EN EL ÁREA.

CONDICIONES QUE APLICAN AL USO: NO APLICAN CONDICIONES. PARA MAYOR INFORMACIÓN REVISAR ÁREA DE ACTIVIDAD ESPECIALIZADA INDUSTRIAL MIXTA (ACUERDO 028 DE FEBRERO 06 DE 2014) DEL ACUERDO 028 DE FEBRERO 06 DE 2014 Y 109 DE MARZO DE 2001 – PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL. 25 Radicación núm. 76001-23-33-003-2017-01622-01 Demandante: Defensoría del Pueblo Regional Valle del Cauca […]”49 (negrilla fuera del texto) 100.

Cabe mencionar que el tribunal de primera instancia decretó una serie de pruebas en el auto de 25 de agosto de 2022, con el propósito de conocer los usos del suelo autorizados en el sector objeto de análisis, el censo de la población que allí reside, y las acciones adelantadas por el municipio en materia de salud pública y mitigabilidad del riesgo para controlar la problemática de contaminación por plomo. 101.

En el marco de ese requerimiento, la Secretaría de Planeación del municipio de Palmira, mediante oficio TRD 2022-160.8.1.480 de 27 de septiembre de 202250, informó lo siguiente: “[…] 1. “El porcentaje de viviendas y residencias que ha aumentado desde el año 2001, fecha de expedición del POT del municipio de Palmira, en la zona Industrial de La Dolores.” Con base en cifras estimativas del Estudio de Estratificación Rural de 1997, el Documento Técnico de Soporte del Plan de Ordenamiento Territorial Municipal de 2001 reporta 139 viviendas; en tanto el Censo Nacional de Población y Vivienda informa 336 viviendas totales en la zona de interés, con corte al año 2018; lo que representa un aumento del 141,73%. 2.

“Describir las acciones, programas y políticas públicas adelantadas por el Municipio de Palmira para reubicar los asentamientos humanos ubicados en la Zona Industrial La Dolores.” […] Se informa que en los Planes de Acción de las mencionadas políticas públicas no se encuentran acciones relacionadas con la reubicación de los asentamientos humanos ubicados en la Zona Industrial La Dolores. […] ● Con respecto a determinar si la población que habita en la vía callejón “El paso” del Corregimiento la Dolores es un asentamiento legal o ilegal, se aclara que dentro de las funciones establecidas por los Decretos 213 de 2020 y 922 de 2022 para la Secretaría de Planeación Municipal no se encuentra la de determinar si los asentamientos son o no legales, y tampoco se cuenta con información al respecto.

Por lo tanto, este Despacho no se puede pronunciar sobre este punto. […]● De acuerdo con lo anterior, este Despacho únicamente se puede pronunciar sobre si los predios que se encuentran sobre el callejón “El Paso” cumplen o no con la norma dada por el Plan de Ordenamiento Territorial (POT) vigente; no obstante, es necesario conocer la ubicación exacta de dicha población, dado que no se logró georreferenciar el callejón El Paso en la base de datos de esta Dependencia. Por lo tanto, en caso de contar con números de matrícula inmobiliaria o números prediales de los predios motivo de consulta, deberá aportarlos con el fin de brindarle la información solicitada.

En caso de no lograr la georreferenciación de los predios con los datos mencionados, deberá aportar un plano topográfico, amarrado al sistema de coordenadas Magna Sirgas Colombia West Zone. […] con respecto a los usos del suelo determinados por el POT vigente para la Parcelación Industrial La Dolores, se informa que, según el mapa A20B.

Centro Poblado Menor Núcleo Especializado La Dolores del Plan de Ordenamiento Territorial vigente de Palmira, compilado en el Decreto 192 de 2014, el núcleo especializado La 49 Cfr. Índice 40 del expediente digital de primera instancia, documento denominado “13_EXPEDIENTEDIGITAL_RAD20170162200(.pdf) NroActua 40”, página 416. 50 Cfr. Índice 69 del expediente digital de primera instancia. 26 Radicación núm. 76001-23-33-003-2017-01622-01 Demandante: Defensoría del Pueblo Regional Valle del Cauca Dolores se encuentra en el área de actividad especializada industrial mixta, para la cual el régimen de usos es el determinado por el artículo 128 del POT. […]” (negrilla fuera del texto). 102.

Además, la Dirección de Gestión del Riesgo de Desastres del municipio de Palmira comunicó a través de oficio TRD-2022-320.8.1.225 de 22 de noviembre de 202251 que, según los resultados del inventario de 2021 realizado por la empresa Geo Ingenieros Consultores S.A.S. en el marco del contrato MP-1174-2021, el asentamiento ubicado en la vía del callejón “[…] El paso del corregimiento de la Dolores y la parcelación Industrial La Dolores […]” no figuran como ubicados en zona de alto riesgo por inundación y movimientos en masa. 103.

Por su parte, la Secretaría de Salud Pública del municipio de Palmira, en el oficio TRD 2022-191.8.1.85 de 26 de septiembre de 202252, explicó que, en el año 2015, realizó valoraciones médicas y pruebas de laboratorio a la población residente en La Dolores con el fin de identificar posibles síntomas o indicios de intoxicación por plomo.

Se analizaron las muestras y, aunque no se detectaron niveles peligrosos, el resultado solo es inicial y requiere confirmación con estudios adicionales. 104. Se informó que, en el año 2017, la organización internacional Pure Earth, con el apoyo de la comunidad, tomó muestras de suelo y agua en las viviendas y los tanques domésticos.

Los resultados mostraron concentraciones de plomo en el suelo por encima de los límites permisibles establecidos por la Agencia de Protección Ambiental de los Estados Unidos (EPA) para zonas residenciales. En diciembre del mismo año, se adelantó una jornada de tamizaje de plomo en sangre a 168 personas, de las cuales el 84 % presentó niveles detectables.

Los promedios fueron 11,18 µg/dL en adultos y 15,27 µg/dL en niños, con dos casos que alcanzaron el valor máximo registrado por el equipo analizador. 105. Agregó que, ante la gravedad de los hallazgos, la Secretaría de Salud remitió los resultados a las EPS correspondientes y solicitó concepto técnico al Instituto Nacional de Salud (INS), el cual respondió que el país no dispone de un valor de referencia propio y que, por lo tanto, deben adoptarse los estándares de la OMS y la ACGIH, los cuales consideran que no existe un nivel seguro de plomo en sangre. 106.

Se mencionó que, en el mes de junio de 2018, el municipio contrató un laboratorio técnico para realizar nuevas pruebas de plomo en sangre a 138 personas, 73 de las cuales ya habían participado en el estudio de Pure Earth. En 62 individuos se evidenció una reducción de los niveles, mientras que en otros se mantuvieron elevados. Según los parámetros sugeridos por el Ministerio de Salud, el 51 % de las personas analizadas presentaba valores superiores a 5 µg/dL, umbral a partir del cual se considera que existe exposición ambiental riesgosa. 51 Cfr. Índice 73 del expediente digital de primera instancia. 52 Cfr. Índice 68 del expediente digital de primera instancia. 27 Radicación núm. 76001-23-33-003-2017-01622-01 Demandante: Defensoría del Pueblo Regional Valle del Cauca 107.

Como puede apreciarse, al municipio le asiste la razón cuando señala que en el proceso no se demostró plenamente la transgresión de las normas de ordenamiento territorial que definen los usos del suelo en el sector denominado La Dolores. 108. Nótese que, en el oficio TRD 2022-160.8.1.480 de 27 de septiembre de 2022, la autoridad municipal indicó que, en el documento técnico de soporte del Plan de Ordenamiento Territorial Municipal de 2001 (derogado por el Decreto 192 de 2014), se realizó una proyección de la población a partir de los datos del Estudio de Estratificación Rural de 1997, registrando 139 viviendas.

Adicionalmente, señaló que, según el Censo Nacional de Población y Vivienda de 2018 existe un total de 336 viviendas en la zona, lo que supone un aumento del 141,73%. 109. Sin embargo, las pruebas recaudadas no permiten determinar cuántas de esas viviendas existían en el momento en que se expidió el Decreto 192 de 29 de julio de 2014, norma de ordenamiento territorial que autorizó la permanencia de las viviendas, en el contexto de un uso mixto prioritariamente industrial. 110.

Para la Sala los argumentos de la entidad apelante según los cuales la “[…] zona industrial se encuentre legalmente constituida […]”, o que la construcción de asentamientos humanos irregulares pueda “[…] llegar a ser muy cambiante […]”, o que la zona industrial mixta de ese POT combine actividades industriales, comerciales, de servicios y viviendas, no son razones suficientes para negar el amparo de los derechos colectivos invocados. 111.

El juez de la primera instancia no solo declaró la vulneración del derecho colectivo previsto en el literal m) del artículo 4° de la Ley 472, relacionado con la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas. También verificó que la situación fáctica acreditada quebrantaba los derechos al goce de un ambiente sano, a la salubridad pública, y a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente. 112.

Esta autoridad judicial advierte que la presente problemática de interés general va más allá de determinar cuáles de esas 336 viviendas no cumplieron con el modelo de ordenamiento territorial vigente. La Ley 2041 de 2020 reguló el uso del plomo (Pb) con el fin de garantizar el derecho de las personas a desarrollarse física e intelectualmente en un ambiente libre de este metal pesado, mediante la fijación de lineamientos para prevenir la contaminación, intoxicación y enfermedades derivadas de la exposición al metal. 113.

El artículo 4° señaló que: “[…] El Estado a través de sus distintas dependencias o entidades promoverá acciones tendientes a prevenir la intoxicación con plomo mediante la ejecución de acciones dirigidas a alejar las fuentes de exposición de plomo del contacto directo con las personas; así mismo, al restablecimiento oportuno de las condiciones de salud evitando que el plomo que se encuentre en el organismo intoxicado continúe produciendo daño. […]”. 28 Radicación núm. 76001-23-33-003-2017-01622-01 Demandante: Defensoría del Pueblo Regional Valle del Cauca 114.

El artículo 5 indicó que la Comisión Técnica Nacional Intersectorial para la Salud Ambiental adoptaría los lineamientos mínimos para el abordaje de esta problemática así: “[…] Artículo 5°. Medidas de prevención. El Gobierno Nacional a través de la Comisión Técnica Nacional Intersectorial para la Salud Ambiental - CONASA, o de la entidad que la sustituya, modifique o complemente, formularán los lineamientos y las políticas para el desarrollo de estrategias, acciones, campañas, actividades de educación, pautas de divulgación, capacitación, sensibilización, concientización, orientadas a la reducción y eliminación del plomo, así como las prevenciones relativas a los contenidos de esta ley.

La ejecución de los lineamientos y políticas estarán bajo la responsabilidad de los gobiernos, departamentales, distritales o municipales. Parágrafo. En el término de 5 años contados a partir de la expedición de la presente ley el Gobierno Nacional, a través de las entidades facultadas para ejecutar recursos y que a su vez conformen la Comisión Técnica Nacional Intersectorial para la Salud Ambiental - CONASA, o de la entidad que la sustituya, modifique o complemente, formularán la política pública para la verificación de reducción de la exposición a niveles máximos de plomo en niños, niñas y adolescentes en el territorio nacional, para tal efecto, se atenderá al principio de sostenibilidad fiscal.

En todo caso, el Ministerio de Salud y Protección Social en conjunto con la Secretaría de Salud Municipal, Distrital o Departamental promoverán la atención oportuna y prioritaria de los niños, niñas y adolescentes intoxicados con plomo, siguiendo las rutas de atención pertinentes establecidas en el Marco Integral de Atención en Salud. […]” (negrilla fuera del texto). 115.

Esto significa que, mientras la Comisión Técnica Nacional Intersectorial para la Salud Ambiental adopta la política pública o los lineamientos respectivos, el municipio de Palmira, conforme a las responsabilidades señaladas en las Leyes 9ª de 1979, 9ª de 1989, 388 de 1997, 1523 de 2012 y 715 de 2001, citadas en el anterior acápite, debe realizar un proceso de caracterización de la problemática de salud pública, y adoptar un programa integral que garantice su abordaje, en el que podrá ordenar la reubicación de la población cuando se advierta que esa es la medida idónea. 116.

El artículo 2 de la Ley 1751 de 16 de febrero de 201553 señaló que: “[…] El derecho fundamental a la salud es autónomo e irrenunciable en lo individual y en lo colectivo […]” y, por eso, el “[…] Estado adoptará políticas para asegurar la igualdad de trato y oportunidades en el acceso a las actividades de promoción, prevención, diagnóstico, tratamiento, rehabilitación y paliación para todas las personas. […]”. 117.

A su vez, el literal b) del artículo 5 ibidem, dispuso que el Estado es responsable de respetar, proteger y garantizar el goce efectivo de ese derecho, y para ello deberá: 53 “[…] Por medio de la cual se regula el derecho fundamental a la salud y se dictan otras disposiciones […]”. 29 Radicación núm. 76001-23-33-003-2017-01622-01 Demandante: Defensoría del Pueblo Regional Valle del Cauca “[…] c) Formular y adoptar políticas que propendan por la promoción de la salud, prevención y atención de la enfermedad y rehabilitación de sus secuelas, mediante acciones colectivas e individuales; […] f) Velar por el cumplimiento de los principios del derecho fundamental a la salud en todo el territorio nacional, según las necesidades de salud de la población […]” (negrilla fuera del texto). 118.

La problemática de contaminación por plomo en el municipio de Palmira demanda un abordaje integral que parta de un diagnóstico riguroso de los factores externos que inciden en la salud ambiental, así como de una caracterización detallada del estado de salud de la población afectada. Solo a partir de este conocimiento es posible definir medidas idóneas y proporcionales para la prevención y mitigación del riesgo, evitando acciones apresuradas de carácter definitivo que no contemplen la complejidad del fenómeno. 119.

Los estudios realizados en 2015 y 2017 evidencian que, frente a un mismo grupo poblacional, los resultados clínicos cambiaron, lo cual podría estar relacionado con factores genéticos, físicos o ambientales. Por ello, la reubicación de la población se debe ordenar cuando exista un nivel de certeza mínimo que permita determinar que es la medida sanitaria idónea, lo cual aún no ocurre. 120.

El ente territorial y la autoridad ambiental demandada no han llevado a cabo estudios actuales que permitan definir con fundamento técnico y científico las acciones más apropiadas para proteger la salud pública y el entorno natural en este caso. 121. El CONPES 3550 de 2008, cuando presentó los lineamientos para la formulación de la Política Integral de Salud Ambiental (PISA), advirtió que era necesaria la articulación de las entidades públicas competentes en materia de salud y ambiente a efectos de resolver integralmente estas problemáticas intersectoriales. 122.

En virtud de los numerales 12, 17 y 20 del artículo 31 de la Ley 99, las corporaciones autónomas regionales, como máxima autoridad ambiental de su jurisdicción, ejercen funciones de evaluación, control y seguimiento ambiental de los usos del agua, el suelo, el aire y los demás recursos naturales renovables; imponen y ejecutan a prevención las medidas de policía; sancionan la transgresión de las normas ambientales; y coordinan con las entidades territoriales la realización de proyectos y obras de infraestructura para proteger y recuperar el ambiente y los recursos naturales renovables. 123.

Las corporaciones autónomas regionales, como integrantes del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo (SNGRD), son corresponsables de la implementación de los procesos de gestión del riesgo y apoyan a las entidades territoriales en la elaboración de los estudios necesarios para el conocimiento y su 30 Radicación núm. 76001-23-33-003-2017-01622-01 Demandante: Defensoría del Pueblo Regional Valle del Cauca reducción, integrando dicha información a los planes de ordenamiento de cuencas, de gestión ambiental, de ordenamiento territorial y de desarrollo54. 124.

Por lo tanto, como el argumento del municipio prosperó parcialmente en tanto la problemática debatida no se relacionaba directamente con la transgresión del derecho colectivo previsto en el literal m) del artículo 4° de la Ley 472, se modificarán los ordinales tercero, cuarto, quinto y sexto de la parte resolutiva de la sentencia de primera instancia para que las instrucciones de amparo se ajusten a las consideraciones previamente expuestas. 125.

Para la Sala la ausencia de acciones coordinadas entre el municipio de Palmira y la autoridad ambiental demandada, con el propósito de atender esta grave problemática, acredita que ambas autoridades contribuyeron en la vulneración de los derechos colectivos al goce de un ambiente sano, a la salubridad pública y a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente.

V.3.3. La responsabilidad del departamento del Valle del Cauca en el caso concreto 126. El a quo declaró en la sentencia de primera instancia la falta de legitimación por pasiva del departamento del Valle del Cauca, al advertir que dicha entidad territorial no era propietaria de predios en el sector objeto de esta acción popular. 127.

El recurrente afirmó en la alzada que el departamento del Valle del Cauca tiene legitimación en la causa, dado que la Ley 1454 de 28 de junio de 201155 y la Ley 2200 de 8 de febrero de 202256 le atribuyen competencias de planificación, coordinación y articulación territorial a través del Plan de Ordenamiento Departamental (POD). 128.

Indicó que la sentencia desconoció tales deberes al desvincularlo del proceso, pese a que el corregimiento La Dolores, clasificado por el POT de Palmira como área industrial mixta, presenta problemáticas ambientales que superan el ámbito municipal. Sostuvo que el POD es de carácter vinculante y exige armonización con los POT municipales, lo cual obliga al departamento a coadyuvar en la gestión del territorio, la protección ambiental y la sostenibilidad del desarrollo regional. 129.

Como lo reconoce la demandante, la Ley 1454 de 2011, en sus artículos 2, 3, 21, 27 y 2957, define el ordenamiento territorial como un instrumento de planificación 54 Artículo 31 de la Ley 1523 de 2012. 55 “[…] Por la cual se dictan normas orgánicas sobre ordenamiento territorial y se modifican otras disposiciones […]”. 56 “[…] Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los departamentos […]”. 57 “[…] Artículo 29.

Distribución de competencias en materia de ordenamiento del territorio. Son competencias de la Nación y de las entidades territoriales en materia de ordenamiento del territorio, las siguientes: 2. Del Departamento […] a) Establecer directrices y orientaciones para el ordenamiento de la totalidad o porciones específicas de su territorio, especialmente en áreas de conurbación con el fin de determinar los escenarios de uso y ocupación del espacio, de acuerdo con el potencial óptimo del ambiente y en función de los objetivos de desarrollo, potencialidades y limitantes biofísicos, económicos y culturales. 31 Radicación núm. 76001-23-33-003-2017-01622-01 Demandante: Defensoría del Pueblo Regional Valle del Cauca y gestión conjunta entre la Nación, los departamentos y los municipios, orientado al desarrollo sostenible, la equidad territorial y la articulación de políticas públicas en los niveles local y regional. 130.

El literal a) del numeral 2 del artículo 29 de la citada ley indica que corresponde a los departamentos “[…] Establecer directrices y orientaciones para el ordenamiento de la totalidad o porciones específicas de su territorio, integrar y orientar la proyección espacial de los planes sectoriales departamentales y municipales, así como implementar programas de protección especial para la conservación y recuperación del medio ambiente […]”. 131.

El artículo 15 de la Ley 2200 señaló que los Planes de Ordenamiento Departamental (POD) son instrumentos de gestión territorial que establecen la visión a largo plazo de los departamentos, definiendo el modelo de ordenamiento, directrices, políticas, estrategias y proyectos que trascienden la división municipal. Los POD articulan herramientas para la planificación y ocupación del territorio, considerando su potencial ambiental, económico, cultural y biofísico.

Además, organizan sistemas supramunicipales como asentamientos, infraestructura, estructura ecológica y redes de servicios, en coordinación con los diferentes actores territoriales y niveles de gobierno, garantizando una adecuada armonización regional y nacional. 132. En el caso concreto, mediante Ordenanza 513 de 6 de agosto de 201958 la Asamblea Departamental del Valle del Cauca adoptó el plan de ordenamiento territorial del departamento.

El capítulo II de ese instrumento sobre “[…] la gestión del riesgo en el MOT […]” reconoce la importancia de identificar y analizar las amenazas antropo-tecnológicas y los riesgos asociados a infraestructuras industriales en el Valle del Cauca en los territorios urbano-rurales homogéneos (TH). Las referidas normas son del siguiente tenor: “[…]

ARTÍCULO 14. AMENAZAS, VULNERABILIDAD Y RIESGOS EN EL VALLE DEL CAUCA. […] c) Amenazas antropo-tecnológicas: asociadas con el paso de infraestructuras de transporte de gas e hidrocarburos, concentraciones industriales y proximidad a usos o instalaciones de alto impacto. Las regulaciones de las franjas aferentes al servicio y mantenimiento de las infraestructuras de transporte de hidrocarburos, en atención a que constituyen un servicio público, es una actividad que deberán ejercitarla de conformidad con los b) Definir las políticas de asentamientos poblacionales y centros urbanos, de tal manera que facilite el desarrollo de su territorio. c) Orientar la localización de la infraestructura física-social de manera que se aprovechen las ventajas competitivas regionales y se promueva la equidad en el desarrollo municipal. […] e) En desarrollo de sus competencias, los departamentos podrán articular sus políticas, directrices y estrategias de ordenamiento físico-territorial con los planes, programas, proyectos y actuaciones sobre el territorio, mediante la adopción de planes de ordenamiento para la totalidad o porciones específicas de su territorio. f) La competencia para establecer las directrices y orientaciones específicas para el ordenamiento del territorio en los municipios que hacen parte de un Área Metropolitana correspondiente a estas, la cual será ejercida con observancia a los principios para el ejercicio de las competencias establecidos en la presente ley. […]”. 58 “[…] Por medio de la cual se adopta el plan de ordenamiento territorial departamental del Valle del Cauca – POTD Valle del Cauca […]”. 32 Radicación núm. 76001-23-33-003-2017-01622-01 Demandante: Defensoría del Pueblo Regional Valle del Cauca reglamentos que dicte el Gobierno en guarda de los intereses generales definidos por la norma técnica que acatan las empresas prestadoras del servicio o responsables de la infraestructura.

Se consideran áreas de análisis y de estudio de detalle sobre riesgo tecnológico las áreas estratégicas para el desarrollo del Valle del Cauca, tales como: Nodos funcionales, Nodos turísticos de alto aforo, asentamientos con altas ocupaciones o con poblaciones superiores a 200 mil habitantes y Nodos Productivos especializados, que se crucen con las franjas de servicio y mantenimiento de las infraestructuras de transporte de hidrocarburos.

ARTÍCULO

15. ESTUDIOS PRIORITARIOS DE AMENAZA, VULNERABILIDAD Y RIESGO POR TERRITORIOS URBANO-RURALES HOMOGÉNEOS. Las precisiones por territorios homogéneos permiten identificar la focalización de los estudios de riesgo que deberán acometer las entidades territoriales y demás entidades que por su competencia o condiciones definidas en la normativa estén obligados.

Los municipios y distritos deben incorporar la información de los escenarios de amenazas y riesgos establecidos en esta ordenanza como directriz que sienta las bases para el estudio de riesgo y los estudios de detalle (escala de Estudio) de los municipios a que haya lugar, que zonifique las Áreas con condición de riesgo, las Áreas con condición de amenaza y la Priorización para la realización de estudios, como elemento estructurante para la determinación del MOT en sus POT. 5.

Estudios prioritarios en el Agroindustrial altamente urbanizado- TH-05. Los estudios de amenaza, vulnerabilidad y riesgo prioritarios en este territorio homogéneo son: d) Se requiere adelantar los estudios de riesgo por eventos tecnológicos conforme lo establece el Art. 42 de la Ley 1523 de 2012, en los centros poblados de aquellos municipios que presenten concentración de infraestructura industrial. 9.

Estudios prioritarios en la Influencia de la conurbación metropolitana -TH-09. Los estudios de amenaza, vulnerabilidad y riesgo prioritarios en este territorio homogéneo son: g) La concentración de industrias en el corredor Cali-Yumbo-Palmira así como de infraestructura de transportes de hidrocarburos en esta zona hace necesaria la realización de la formulación de escenarios de riesgo tecnológico y los estudios de riesgo de desastres por eventos tecnológicos conforme al Art. 42 Ley 1523 de 2012. […]” (negrilla fuera del texto). 133.

De conformidad con los artículos 13 y 14 de la Ley 1523, los gobernadores “[…] son agentes del Presidente de la República en materia de orden público y desarrollo, lo cual incluye la gestión del riesgo de desastres. En consecuencia, proyectan hacia las regiones la política del Gobierno Nacional y deben responder por la implementación de los procesos de conocimiento y reducción del riesgo y de manejo de desastres en el ámbito de su competencia territorial […]”. 134.

Los gobernadores, al fungir como jefes de la administración seccional respectiva, tienen el deber de poner en marcha y mantener la continuidad de los procesos de gestión del riesgo de desastres en su territorio, e integrar la gestión del riesgo en la planificación del desarrollo departamental. Igualmente, están a cargo 33 Radicación núm. 76001-23-33-003-2017-01622-01 Demandante: Defensoría del Pueblo Regional Valle del Cauca de las competencias de coordinación, concurrencia y subsidiariedad positiva respecto de los municipios que integran su departamento. 135.

El artículo 7459 de la Ley 715 reiteró el deber de apoyo financiero, técnico y administrativo encomendado al departamento, desde un eje de planificación multisectorial que permita la materialización del principio de coordinación. 136. Estas disposiciones evidencian que, más allá de la propiedad del suelo, el departamento ejerce una competencia funcional y concurrente en la planeación y gestión del territorio que abarca los municipios de su jurisdicción. 137.

Esta Sección en sentencia de 17 de octubre de 202460, en aplicación de los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad, consideró que los municipios y departamentos deben trabajar de forma coordinada en la gestión del riesgo de desastres. Los municipios tienen la responsabilidad principal de ejecutar planes, programas y obras, mientras que los departamentos deben complementar las acciones de los municipios en su territorio. 138.

Esto significa que la legitimación del departamento del Valle del Cauca en el presente asunto deriva de su condición de ente territorial encargado de articular y orientar las políticas de ordenamiento territorial, gestión del riesgo y protección ambiental con los municipios, conforme a los principios de coordinación, concurrencia, complementariedad y subsidiariedad que orientan la distribución de competencias territoriales. 139.

En consecuencia, se revocará el ordinal segundo de la parte resolutiva de la sentencia de primera instancia, en cuanto declaró probada la excepción de falta de legitimación por pasiva del departamento del Valle del Cauca. V.3.4. Las órdenes de amparo 140. En el proceso de la referencia se demostró la insuficiente articulación entre el municipio de Palmira, la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca y el departamento del Valle del Cauca en la gestión de los riesgos “socio naturales” y 59 “[…] Artículo 74.

Competencias de los Departamentos en otros sectores. Los Departamentos son promotores del desarrollo económico y social dentro de su territorio y ejercen funciones administrativas, de coordinación, de complementariedad de la acción municipal, de intermediación entre la Nación y los Municipios y de prestación de los servicios. Sin perjuicio de las establecidas en otras normas, corresponde a los Departamentos el ejercicio de las siguientes competencias: […] 74.2.

Promover, financiar o cofinanciar proyectos nacionales, departamentales o municipales de interés departamental. […] 74.4. Promover la armonización de las actividades de los Municipios entre sí, con el Departamento y con la Nación. 74.5. Asesorar y prestar asistencia técnica, administrativa y financiera a los Municipios y a las instituciones de prestación de servicios para el ejercicio de las competencias asignadas por la ley, cuando a ello haya lugar. 74.6.

Realizar el seguimiento y la evaluación de la acción de los municipios y de la prestación de los servicios a cargo de estos e informar los resultados de la evaluación y seguimiento a la Nación, autoridades locales y a la comunidad. […]. […] 74.9 Desarrollar y ejecutar programas y políticas para el mantenimiento del medio ambiente y los recursos naturales renovables. 74.10.

Coordinar y dirigir con la colaboración de las Corporaciones Autónomas Regionales, las actividades de control y vigilancia ambientales intermunicipales, que se realicen en el territorio del departamento. […]”. 60 Consejo de Estado, Sección Primera, radicación número 05001-23-33-000-2023-00646-02, C.P. Hernando Sánchez Sánchez. 34 Radicación núm. 76001-23-33-003-2017-01622-01 Demandante: Defensoría del Pueblo Regional Valle del Cauca “antrópicos no intencionales” asociados a la contaminación por plomo de los recursos hídricos, el suelo y el aire en el sector del Paso del corregimiento La Dolores. 141.

La falta de coordinación vulneró los derechos colectivos al goce de un ambiente sano, a la salubridad pública y a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, porque obstaculizó la adopción de acciones integrales y oportunas para atender la problemática. 142. En consecuencia, la Sala modificará los ordinales tercero, cuarto, quinto y sexto de la parte resolutiva de la sentencia de primera instancia para que dichas entidades, en el marco de sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias, desarrollen de manera conjunta un diagnóstico detallado de la situación y definan un programa coordinado de intervención para abordar los riesgos identificados. 143.

Este enfoque colaborativo permitirá una respuesta más efectiva y sostenible frente a esta tipología de contaminación por metales pesados y sus impactos en la salud y el entorno natural, en el marco de las competencias propias de cada entidad en materia de gestión del riesgo y protección ambiental. 144. Adicionalmente, conforme al último inciso del artículo 34 de la Ley 472, se comunicará la presente decisión a la Comisión Técnica Nacional Intersectorial para la Salud Ambiental – CONASA, a través de los Ministerios de Ambiente y Desarrollo Sostenible, Vivienda Ciudad y Territorio, y de Salud y Protección Social61, para que en el marco de sus competencias legales62 y reglamentarias63, colabore en orden a obtener el cumplimiento del fallo, a través de la formulación de lineamientos para el desarrollo de programas y proyectos de reducción y eliminación del plomo. 145.

Se destaca que, según el artículo 34 de la Ley 472 de 1998, el juez podrá integrar un comité para la verificación del cumplimiento de la sentencia, “[…] en el cual participarán además del juez, las partes, la entidad pública encargada de velar por el derecho o interés colectivo, el Ministerio Público y una organización no gubernamental con actividades en el objeto del fallo. […]”. 61 Según el parágrafo 1°. del artículo 2 del Decreto 2972, dicha Comisión se encuentra “[…] presidida de manera alterna por los Ministros de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, y de la Protección Social […]”.

La Ley 1444 de 4 de mayo de 2011 escindió el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial en el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y en el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio. “[…] Por medio de la cual se escinden unos Ministerios, se otorgan precisas facultades extraordinarias al Presidente de la República para modificar la estructura de la Administración Pública y la planta de personal de la Fiscalía General de la Nación y se dictan otras disposiciones […]”. 62 Artículo 5°. de la Ley 2041 de 2020. 63 Artículo 3°. del Decreto 2972 de 2010.

“[…] Artículo 3°. Funciones. La Comisión Técnica Nacional Intersectorial para la Salud Ambiental Conasa, tendrá a cargo las siguientes funciones: […] 5. Solicitar información a las autoridades competentes sobre algunas actividades que generan contaminación ambiental, con el fin de proponer acciones que permitan prevenir sus efectos negativos sobre la salud. 6.

Coordinar el desarrollo de las acciones, planes, programas y proyectos de salud ambiental desde un enfoque integral que considere de manera individual y/o combinada los determinantes sociales, económicos, políticos, ambientales, sanitarios, tecnológicos y biológicos que tengan potencial de afectar la salud humana. […]” (negrilla fuera del texto). 35 Radicación núm. 76001-23-33-003-2017-01622-01 Demandante: Defensoría del Pueblo Regional Valle del Cauca 146.

Como en el caso concreto el tribunal ordenó la constitución del comité, pero indicó que el alcalde del municipio de Palmira lo presidirá, se modificará el ordinal octavo de la parte resolutiva de esa providencia para precisar que será el magistrado ponente del tribunal de primera instancia. 147. Finalmente, según lo previsto en los artículos 38 de la Ley 472 de 1998 y 365 de la Ley 1564 de 12 de julio de 201264 y atendiendo el criterio sostenido por la Sala Especial de Decisión núm. 27 en la providencia de 6 de agosto de 201965, no se condenará en costas en esta instancia porque no se acreditó su causación. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA:

PRIMERO: REVOCAR el ordinal segundo de la parte resolutiva de la sentencia proferida el 18 de junio de 2024 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, por las razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia.

SEGUNDO: MODIFICAR los ordinales tercero, cuarto, quinto, sexto y octavo de la parte resolutiva de la sentencia proferida el 18 de junio de 2024 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, los cuales quedarán así: “[…]

TERCERO: AMPARAR los derechos colectivos al goce de un ambiente sano, a la salubridad pública y a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, vulnerados por el municipio de Palmira, la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca y el departamento del Valle del Cauca, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

CUARTO: ORDENAR al municipio de Palmira y a la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca que: 4.1. En el término de seis (6) meses contados a partir de la ejecutoria de esta providencia, elaboren un diagnóstico riguroso de los factores externos que inciden en la problemática de salud ambiental por plomo en el sector del Paso del corregimiento La Dolores, junto con una caracterización detallada del estado de salud de la población allí residente, la cual incluirá el respectivo censo. 4.2.

En el término de un (1) mes, contado a partir de la entrega del documento de diagnóstico ambiental y caracterización poblacional, elaboren y aprueben un proyecto de intervención que incluirá las medidas sanitarias, ambientales y de salud pertinentes para solucionar la problemática. Ese proyecto se ejecutará en un plazo de 2 años, e incluirá acciones de: i) educación comunitaria para la prevención de los factores de riesgo de contaminación; ii) vigilancia epidemiológica para el monitoreo de la salud de las personas residentes en 64 “[…] Por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones […]”. 65 Consejo de Estado.

Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sala Especial de Decisión. Sentencia de Unificación de 6 de agosto de 2019. Radicación núm.: 15001-33-33-007-2017-00036-01. C.P. Rocío Araújo Oñate. 36 Radicación núm. 76001-23-33-003-2017-01622-01 Demandante: Defensoría del Pueblo Regional Valle del Cauca el sector; iii) monitoreo del cumplimiento de los límites máximos de plomo en las emisiones atmosféricas y vertimientos industriales y comerciales; iv) una evaluación ambiental de los impactos causados por las actividades industriales y comerciales desarrolladas en el sector a efectos de determinar si es necesario aplicar el principio de rigor subsidiario; v) una estrategia de seguimiento a las empresas del sector para que cumplan la normativa ambiental y sanitaria; y vi) un mecanismo de monitoreo policivo dirigido a evitar la construcción de nuevas viviendas en el sector objeto de análisis.

Dicho proyecto incluirá un cronograma de acción e indicadores que serán objeto de seguimiento en el marco del comité de verificación de cumplimiento de esta sentencia. 4.3. Si los resultados del documento de diagnóstico ambiental y caracterización poblacional concluyen que la medida idónea es la reubicación definitiva de las personas asentadas en la zona de riesgo, el municipio de Palmira deberá, dentro de los cuatro (4) meses siguientes, adelantar las gestiones administrativas, presupuestales y financieras necesarias ante las autoridades competentes, con el fin de reubicar a las personas en riesgo no superable.

La reubicación definitiva de dichas personas se hará en un plazo máximo de dos (2) años. Mientras se adelanta la reubicación definitiva, el municipio brindara una solución de subsidio o vivienda temporal a quienes cumplan los requisitos reglamentarios previstos para tal efecto en sus programas locales, previo agotamiento del procedimiento administrativo correspondiente.

Dicho proyecto incluirá un cronograma de acción e indicadores que serán objeto de seguimiento en el marco del comité de verificación de cumplimiento de esta sentencia. 4.4. De forma inmediata, adelantaran en el marco de sus competencias las medidas urgentes que permitan mitigar en el corto plazo los niveles de contaminación por plomo en el sector objeto de análisis, así como atender emergencias relacionadas con eventos de intoxicación por plomo. 4.5.

De forma inmediata, constituirán una mesa de trabajo intersectorial y participativa a la que invitarán a las entidades y particulares con responsabilidades en la materia. Dicha mesa apoyará la socialización e implementación de las medidas sanitarias, ambientales y de salud identificadas en el proyecto.

QUINTO: ORDENAR al Departamento del Valle del Cauca que asesore y preste asistencia técnica, administrativa y financiera al municipio de Palmira en el cumplimiento de las órdenes de amparo, de conformidad con los principios de coordinación, concurrencia, complementariedad y subsidiariedad.

SEXTO: COMUNICAR la presente decisión a la Comisión Técnica Nacional Intersectorial para la Salud Ambiental – CONASA, a través de los Ministerios de Ambiente y Desarrollo Sostenible, Vivienda Ciudad y Territorio, y de Salud y Protección Social, para que, en el marco de sus competencias legales y reglamentarias, colabore en orden a obtener el cumplimiento del fallo, a través de la formulación de lineamientos para el desarrollo de programas y proyectos de reducción y eliminación del plomo.

OCTAVO: ORDENAR la conformación de un Comité de Verificación, el cual estará integrado por Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, a través de su magistrado ponente quien lo presidirá; por el actor popular; por los representantes o delegados el municipio de Palmira, la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca y el departamento del Valle del Cauca, y por el representante del Ministerio Público. […]”. 37 Radicación núm. 76001-23-33-003-2017-01622-01 Demandante: Defensoría del Pueblo Regional Valle del Cauca TERCERO: CONFIRMAR en lo demás la sentencia de 18 de junio de 2024.

CUARTO: SIN COSTAS en esta instancia.

QUINTO: REMITIR copia del presente fallo a la Defensoría del Pueblo, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 80 de la Ley 472 de 1998.

SEXTO: Ejecutoriada esta providencia, DEVOLVER el expediente al tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado Presidenta PABLO ANDRÉS CÓRDOBA ACOSTA Consejero de Estado CARLOS FERNANDO MANTILLA NAVARRO Consejero de Estado GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.