CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN VEINTITRÉS (23) Consejero Ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Bogotá D.C., ocho (8) de febrero de dos mil veinticuatro (2024) Radicación: 11001-03-15-000-2023-04791-00 Demandante: Augusto de Jesús Osorno Gil Demandado: Isabel Cristina Zuleta López Referencia: Pérdida de investidura Decide el despacho la solicitud de medida cautelar formulada por la parte demandante1, una vez se ha surtido el traslado de la misma a la parte contraria2.
I.
ANTECEDENTES 1. Mediante auto del 9 de octubre de 20233, se admitió la solicitud de pérdida de investidura presentada por el señor Augusto de Jesús Osorno Gil, contra la señora Isabel Cristina Zuleta López, Senadora de la República para el periodo 2022-2026, por haber incurrido en una conducta que trasgrede lo dispuesto en el artículo 110 de la Constitución y el numeral 6° del artículo 27 de la Ley 1475 de 2011, consistente en contribuir e inducir a la financiación irregular de candidatos por parte de servidores públicos de elección popular. 2.
Con su petición, el actor elevó solicitud de decreto de una medida cautelar en los siguientes términos: “SEGUNDA: Que se DECRETE la medida cautelar consistente en la suspensión provisional del acto que declaró la elección de la senadora ISABEL CRISTINA ZULETA LÓPEZ, y en tal sentido sea separada del cargo”. Trámite de la solicitud 3.
El apoderado de la senadora Isabel Cristina Zuleta se opuso a la medida cautelar, en tanto no se cumplen los requisitos establecidos en el artículo 231 del CPACA para su procedencia. 4. Destacó que tal como se advirtió en la inadmisión inicial de la solicitud de pérdida de investidura, esta carece de una fundamentación sólida y prueba siquiera sumaria en lo referente al aspecto subjetivo de la conducta que se le reprocha a la congresista, sumado a que el actor no especificó ni probó de qué manera sus derechos se vieron afectados con las declaraciones de la senadora. 1 De conformidad con lo previsto en los artículos 125 y 229 y siguientes de la Ley 1437 de 2011, que regulan lo relacionado en el trámite, el contenido y el alcance de las medidas cautelares en la jurisdicción de lo contencioso administrativo. 2 En auto del 9 de octubre de 2023, se corrió traslado de cinco (5) días a la parte demandada, para que se pronunciara sobre la solicitud de suspensión provisional de su acto de elección como Senadora de la República. 3 Índice 12 del aplicativo SAMAI.
Radicación: 11001-03-15-000-2023-04791-00 Actor: Augusto de Jesús Osorno Gil Demandado: Isabel Cristina Zuleta López Referencia: Pérdida de investidura 2 II. CONSIDERACIONES 1. El despacho se abstendrá de decretar la medida cautelar. Esto, ante la naturaleza especial, constitucional y subjetiva del medio de control de pérdida de investidura que hace incompatible el objeto y fin del medio de control con el decreto y práctica de medidas cautelares.
La regla de integración normativa a que se refiere el artículo 21 de la Ley 1881 de 2018, explica la determinación antes indicada. 2. En términos del artículo referido, la impugnación de autos y de aquellos aspectos no contemplados en la Ley 1881 de 2018, se resolverá conforme a las prescripciones contenidas en el CPACA, y en forma subsidiaria, por el Código General del Proceso.
Esta última fórmula de integración normativa con el CGP se cualifica por el legislador bajo la condición de que las normas supletivas sean compatibles con la naturaleza de los procesos y de las actuaciones que correspondan a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. 3. Aunque la última condición solo se refiere a la fórmula de integración con el CGP, la misma también resulta aplicable a los postulados del CPACA, en tanto y cuanto, si bien esta norma es la que guía los procesos que se sigan ante la jurisdicción ya referida, su contenido normativo apunta a la definición de las reglas que deberán seguirse para la sustanciación y trámite de los procesos iniciados con motivo u ocasión de los medios de control allí definidos.
Tratándose de medios de control contenidos en otros estatutos normativos, se debe verificar si el medio de control y su objeto admiten la aplicación, entre otros, de las normas referidas a la procedencia, decreto y práctica de las medidas cautelares. 4. En criterio del despacho, la respuesta a la pregunta antes formulada conduce a reiterar la manifestación hecha en el párrafo de entrada de esta providencia, para lo cual, se pasa a formular las razones de tal entendimiento: a. El proceso de pérdida de investidura incrusta sus raíces en la Constitución Política, no solo como una manifestación de la implementación y desarrollo de la función judicial a cargo del Estado sino como un mecanismo realizador de los postulados y principios de la democracia representativa, en la que los ciudadanos tienen la posibilidad de participar en la conformación y elección de quienes habrán de representarlos en el Congreso de la República. b. A la par de lo anterior, y por las mismas razones antes descritas, el proceso de Pérdida de Investidura se presenta en clave del mantenimiento de los principios y postulados del bien común, transparencia, honorabilidad y ética, los cuales deben acompañar el ejercicio de la función legislativa, aunque, a no dudarlo, por su objeto, tiene la aptitud de proyectarse como una afectación al derecho político de elegir de quienes en ejercicio del derecho al sufragio depositaron su voto en favor de un candidato. c. Las precisiones indicadas, resaltan no solamente el origen del proceso de pérdida de investidura sino que imprimen a la lectura, interpretación y aplicación de su normativa especiales consideraciones de orden jurídico, que reclaman un riguroso ejercicio de compatibilidad de la normativa contenida en el CPACA y el CGP a los procesos de pérdida de investidura.
Radicación: 11001-03-15-000-2023-04791-00 Actor: Augusto de Jesús Osorno Gil Demandado: Isabel Cristina Zuleta López Referencia: Pérdida de investidura 3 d. El proceso de pérdida de investidura ha sido considerado bajo reiterada jurisprudencia del Consejo de Estado y la Corte Constitucional, como un proceso de naturaleza sancionatoria de orden constitucional.
En este sentido, en el núcleo del análisis y definición del mismo, residen a la vez los derechos políticos de los electores y del elegido, conjuntamente con las prerrogativas y derechos subjetivos del titular del mandato que se proyectan no solo en clave de la realización de los primeros, sino también, como manifestación del derecho al debido proceso y defensa del congresista.
En ese orden de ideas, la decisión que en este tipo de procesos se tome, no solo afecta los derechos políticos del congresista condenado, sino también altísimos valores y principios del sistema democrático colombiano, pues al decretarse la pérdida de investidura de un congresista, se suprime la voluntad popular de quienes lo eligieron, lo que en últimas podría también afectar la representación de los intereses de las minorías e. No se trata, entonces, de un proceso en el que se analice la responsabilidad anónima o concreta de tipo contractual o extracontractual del Estado, como tampoco, del estudio de la presunción de legalidad de las actuaciones y los actos de las autoridades públicas, y menos aún, del restablecimiento de los derechos que han sido afectados por una decisión de igual naturaleza.
Se trata nada más y nada menos, de verificar si en la conducta del congresista están dados los elementos objetivos que el constituyente fijó como causales de pérdida de investidura seguido de la verificación del elemento volitivo de quien pudo haber conducido a su efectiva configuración. Esta naturaleza y secuencia en el análisis de los elementos que conducen a la pérdida de investidura, hacen énfasis en el elemento subjetivo y en la naturaleza sancionatoria del proceso referido. f. De cara a las competencias del Estado en materia disciplinaria y sancionatoria, el legislador ha previsto en diversos estatutos normativos la posibilidad de decretar medidas que se proyectan, entre otros, sobre el estatus de los servidores públicos de cara al ejercicio de la función administrativa; con estas medidas, en la mayoría de los casos se busca impedir la injerencia del investigado en el curso de las investigaciones.
Con una generalidad que podría ser motivo de crítica, habría que indicarse que tales prerrogativas están dadas de cara a la protección y satisfacción del recto ejercicio de la función pública, objeto y fin que se manifiesta en forma directa y expresa por el legislador en cada estatuto normativo. Pero frente al proceso de pérdida de investidura, el legislador no formuló tales fines al autorizar el decreto de medidas cautelares en el CPACA, resultando de ello que ante su imposición estaría en juego la transgresión al ordenamiento constitucional, los derechos del congresista y el mandato de los electores. g. Las medidas cautelares previstas en el CPACA, si bien refieren que proceden a todos los procesos que se adelanten ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, se asocian a los fines propios de los medios de control contenidos en la Ley 1437 de 2011, al punto que por su naturaleza y fin como medidas preventivas, de conservación o de anticipación a la decisión, resultan compatibles con los asuntos que se debaten en esos procesos, sin que se avizore frente a los procesos de pérdida de investidura, que tales fines Radicación: 11001-03-15-000-2023-04791-00 Actor: Augusto de Jesús Osorno Gil Demandado: Isabel Cristina Zuleta López Referencia: Pérdida de investidura 4 estén presentes en un proceso judicial de naturaleza sancionatoria, subjetiva y política como lo es el de pérdida de investidura. h. El objeto de las medidas cautelares subyace a la efectividad del fallo o del derecho debatido en el proceso, en el proceso de pérdida de investidura no cumplirían su finalidad, dado que en caso de encontrarse responsable a la señora Zuleta López de la conducta que se le reprocha, la principal consecuencia que deberá soportar será cesar en sus funciones, resultado que también se predicaría de lo pedido en la medida cautelar. i. El trámite expedito de la pérdida de investidura sustrae la necesidad de adoptar medidas cautelares, dado que carecerían del periculum in mora y, por antonomasia, de su procedencia. j. Si bien el espectro de las medidas cautelares del CPACA es amplio de cara a las actuaciones administrativas y los actos administrativos, las posibilidades del operador judicial se vinculan directamente con la actuación o acto que se cuestiona en el respectivo proceso, de allí que suspender una actuación administrativa, o de manera provisional los efectos de un acto administrativo, está condicionado a que el procedimiento y el acto tengan relación directa con el objeto de las pretensiones y a la causa petendi de la demanda, esto es, con las declaraciones que se esperan por parte del juez.
No es esta la situación que se analiza en el presente caso, en tanto la suspensión del acto administrativo que declaró la elección de un congresista no está en tela de juicio ni discusión, pues lo que se analiza es la conducta del congresista y no el acto de naturaleza electoral, reservado su escrutinio a otros medio de control con objeto y fin diverso. k. El proceso de pérdida de investidura hace parte del denominado derecho sancionatorio punitivo del Estado, es decir, de las manifestaciones del poder represivo por conductas reprochables de un sujeto, por lo que se diferencia de otro tipo de procesos de índole disciplinaria, sancionatorio o electoral.
Así, este medio de control no tiene como fin anular el acto de elección, sino el de valorar el comportamiento de los representantes del pueblo, a fin de que mantengan incólume la dignidad que ostentan, aspecto valioso para la democracia representativa l. La pérdida de investidura, corresponde a un proceso en el que el respeto a las garantías constitucionales debe ser reforzado, de manera que en un ejercicio de ponderación entre los derechos subjetivos del congresista, el mandato de elección popular inscrito en su investidura y el resultado que se persigue, no da cabida a la cautela ni como como elemento permitido y menos aún necesario para lograr la efectividad del fallo o de proteger el derecho debatido. 5.
Las razones antes expresadas llevan al despacho a considerar que la integración normativa que formula el solicitante al pedir la suspensión provisional del acto que declaró la lección del congresista, resulta incompatible con el régimen de medidas cautelares a que se refiere el capítulo XI del libro II de la Ley 1437 de 2011. Como se ha indicado, la integración normativa no resulta aplicable por expresa disposición de la ley a aquellos casos en los que el proceso sea incompatible con la ritualidad del derecho que se pretende suplir, en la medida en que por su finalidad, naturaleza Radicación: 11001-03-15-000-2023-04791-00 Actor: Augusto de Jesús Osorno Gil Demandado: Isabel Cristina Zuleta López Referencia: Pérdida de investidura 5 y características, eximan la necesidad de su uso, pues supondría una desarticulación del proceso en sí mismo, y más allá de consagrar un derecho para las partes, representaría una cortapisa al proceso por su improcedencia 6.
En mérito de lo expuesto, RESUELVE:
PRIMERO: RECHAZAR la solicitud de medida cautelar presentada por la parte actora, acorde a las razones dadas en la presente providencia.
SEGUNDO: En firme esta providencia, incorporarla al expediente digital y realizar las anotaciones de rigor.
TERCERO: Para efectos de notificación, téngase en cuenta la información que se encuentre registrada en la Secretaría de la Sección Tercera de esta Corporación.
NOTIFÍQUESE y CÚMPLASE, FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Nota: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe de forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha.
Se recuerda que, con la finalidad de tener acceso al expediente, los abogados tienen la responsabilidad de registrarse en el sistema Samai. VF