Consejero de Estado: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá D.C., veintiséis (26) de septiembre de dos mil veinticinco (2025). El despacho procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por el ejecutante, contra el auto proferido por el Tribunal Administrativo del Cesar el 14 de noviembre de 2019, mediante el cual, se modificó la actualización de la liquidación del crédito presentada por el mismo recurrente y se aprobó en su lugar la realizada por el despacho.
ANTECEDENTES Cronología y aspectos procesales relevantes Demanda La parte ejecutante el 8 de abril de 2016, presentó demanda ejecutiva a continuación del proceso ordinario con radicación Núm. 20001-23-31-002-2012-00106-00. Como título ejecutivo, aportó la sentencia del 20 de junio de 2013 proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar, la cual, fue confirmada mediante providencia del 3 de julio de 2014 proferida por la Sección Segunda, Subsección B de esta Corporación. El ejecutante, solicitó librar mandamiento de pago en contra de Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), por los siguientes conceptos: Por concepto del retroactivo pensional causado entre los meses de abril de 2008 y marzo de 2016, el valor de Trescientos Cincuenta y Seis Millones Doscientos Sesenta y Ocho Mil Cuatrocientos Ochenta y Ocho Pesos M/Cte, ($356.268.488, oo).
Por los intereses a la tasa máxima legal permitida, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 192 del CPACA. Por los intereses moratorios consagrados de conformidad con lo dispuesto en el artículo 141 de la Ley 100 de 1993. Por las costas y agencias en derecho. Título base de ejecución El título base de ejecución está conformado por las sentencias de primera y segunda instancia proferidas dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado núm. 20001-23-31-002-2012-00106-01.
Sentencia de primera instancia: Proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar el 20 de junio de 2013, dispuso: «PRIMERO: DECLARAR no probadas las excepciones de «inexistencia de la obligación y falta de integración del contradictorio», propuestas por la entidad demandada, de conformidad con lo expuesto en las motivaciones que anteceden.
SEGUNDO: DECLARAR la nulidad de la Resolución Núm. UGM 008501 de fecha 15 de septiembre de 2011, mediante la cual, la Caja Nacional de Previsión Social CAJANAL E.I.C.E. EN LIQUIDACIÓN negó la reliquidación de la pensión vitalicia de jubilación del señor VICTORIANO QUIÑONEZ PRINCE, de acuerdo con las consideraciones de este proveído.
TERCERO: Como consecuencia de lo anterior, ORDENAR a la Caja Nacional de Previsión Social CAJANAL E.I.C.E. EN LIQUIDACIÓN, que reliquide la pensión vitalicia de jubilación reconocida al señor VICTORIANO QUIÑONEZ PRINCE, mediante la resolución Núm. 31461 de fecha 27 de junio de 2007, incluyendo todos los factores salariales que acreditó durante el último año de servicio, y, pagar las diferencias de las mesadas pensionales existentes entre los valores reconocidos y los que se deben reconocer desde la fecha en que se adquirió el estatus de pensionado, con los reajustes de ley, sin perjuicio de que la entidad pueda descontarle los aportes correspondientes a los factores sobre los cuales no se haya efectuado la deducción legal.
Las sumas que resulten de la condena anterior deberán ser cancelas a cargo de los fondos respectivos y se actualizarán en la forma en que se indica en la parte motiva de esta providencia.
CUARTO: DECLARAR probada la excepción de prescripción trienal, de las diferencias que resulten del reajuste o reliquidación de la pensión de jubilación reconocida al señor VICTORRIANO QUIÑONEZ PRINCE, que al día 25 de abril de 2008 hubieran prescrito.
QUINTO: A esta sentencia se le dará cumplimiento de acuerdo con los artículos 176 y 177 del C.C.A.
SEXTO: Sin condena en costas. […]» La obligación que emana del título ejecutivo contenido en la sentencia se integra e interpreta con reglas complementarias desarrolladas en su parte motiva. Las cuales son: Primera regla: «[…] La Caja Nacional de Previsión Social, al reconocer y ordenar el pago de la pensión vitalicia por vejez del señor VICTORIANO QUIÑONEZ PRINCE, debió tener en cuenta, para dichos efectos, todos los factores salariales devengados por este en el último año de servicios».
Segunda regla: «[…] sobre los factores salariales devengados por el señor VICTORIANO QUIÑONEZ PRINCE, se debió haber efectuado los correspondientes descuentos, sobre los cuales no se haya efectuado la deducción legal […]» Tercera regla: «[…] deberá reconocer y pagar los ajustes de valor, conforme al índice de precios al consumidor o al por mayor, tal como lo autoriza el artículo 178 del Código Contencioso Administrativo, dando aplicación a la siguiente fórmula: R= RH x INDICE FINAL INDICE INICIAL En el que el valor presente R se determina multiplicando el valor histórico (RH), que es lo dejado de percibir por el demandante, por el guarismo que resulte de dividir el índice final de precios al consumidor certificado por el DANE, vigente al momento en que se causó cada mesada.
Cuarta regla: «[…] los reajustes ordenados sólo pueden tener efectos fiscales a partir del 25 de abril de 2008, como quiera que los montos anteriores a dicha fecha prescribieron […]» Sentencia de segunda instancia: Proferida por la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado el 3 de julio de 2014, dispuso: «Confirmase la sentencia de 20 de junio de 2013 proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar que accedió a las pretensiones de la demandada incoada por el señor Victoriano Quiñónez Prince, con la aclaración de que en la liquidación pensional deberán incluirse como factores salariales los siguientes: Sueldo básico, bonificación por servicios, horas extras, y primas de servicios, vacaciones y navidad debidamente certificaos por el periodo comprendido entre el 22 de febrero de 2005 y el 22 de febrero de 2006».
Auto que libró mandamiento de pago El Tribunal Administrativo del Cesar libró mandamiento de pago con auto del 26 de mayo de 2016, en el que dispuso: «PRIMERO: Librar Mandamiento de pago contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), a favor del señor VICTORIANO QUIÑONEZ PRINCE, por la suma de Trescientos cincuenta y seis millones doscientos sesenta y ocho mil cuatrocientos ochenta y ocho pesos ($356.268.488) MCTE, correspondiente al retroactivo pensional después de liquidar la pensión entre abril de 2008 y marzo de 2016. […]» Orden de seguir adelante con la ejecución El Tribunal Administrativo del Cesar, ordenó seguir adelante con la ejecución mediante auto del 27 de octubre de 2016, en el que dispuso: «PRIMERO: SEGUIR ADELANTE LA EJECUCIÓN para el cumplimiento de la obligación a cargo de la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL -UGPP- y a favor del señor VICTORRIANO QUIÑONEZ PRINCE, en la forma establecida en el auto que libró mandamiento de pago.
SEGUNDO: PRACTÍQUESE la liquidación del crédito de conformidad con lo establecido en el artículo 446 del Código General del Proceso.
TERCERO: CONDENAR EN COSTAS a la parte ejecutada para lo cual se fijan las agencias en derecho en una suma equivalente al 10% del valor ordenado en el auto que libró mandamiento de pago. Por secretaría, liquídense las costas, según lo previsto en el Código General del Proceso». Aprobación de la Liquidación del Crédito El Tribunal Administrativo del Cesar por auto del 15 de junio de 2017 aprobó la liquidación del crédito realizada por el Contador Liquidador, que modificó la presentada por la parte ejecutante.
Mantuvo el valor por concepto de diferencias de mesadas pensionales adeudadas indexadas y modificó el valor de los intereses, computados entre el 06 de abril de 2015 (Fecha de ejecutoria de la sentencia) al 31 de enero de 2017. La liquidación quedó en firme y presenta los siguientes valores: Liquidación actualizada del crédito Liquidación presentada por el ejecutante A partir del cálculo del valor de la primera mesada, el ejecutante presentó el valor las diferencias de mesadas pensionales, $472.010.339, oo., estimado entre lo pagado por la entidad y lo reconocido en la sentencia. Los intereses se calcularon entre el 6 de abril de 2015 y el 2 de abril de 2019, en la suma de $ 423.732.115, oo, utilizando el liquidador diseñado por la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado (ANDJE).
Para ello, se aplicaron los siguientes parámetros: Fecha de Admisión: 19/04/2012 - Fecha de Ejecutoria: 07/04/2015 - Fecha de Solicitud de Pago: 25/06/2015 - Fecha de Pago crédito: 03/04/2019 - Valor del Crédito: $472.010.339, oo. La liquidación actualizada del crédito arrojó la suma de $ 895.742.454, oo. Liquidación realizada por el Contador Liquidador del Tribunal Administrativo del Cesar En cumplimiento de lo ordenado por auto del 10 de octubre de 2019, el Contador Liquidador del Tribunal Administrativo del Cesar modificó la liquidación del crédito aportada por el ejecutante bajo las siguientes pautas: La liquidación se realizó de conformidad con lo ordenado en el numeral 3 de la sentencia del 20 de junio de 2013 proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar.
Se utilizan todos los factores salariales acreditados durante el último año de servicios (Certificaciones que obran a folios 9 y 18 del cuaderno uno del proceso ordinario). El periodo actualizado va del 22 de abril de 2008 al 31 de octubre de 2019. Se aplica el pago realizado por la UGPP el 30 de abril de 2016 (folios 141 a 143 y 221 a 223) del cuaderno ejecutivo.
Luego de la aplicación de pagos queda un saldo pendiente que genera intereses los cuales se calculan hasta el 31 de octubre de 2019. La liquidación presenta los siguientes resultados: Providencia recurrida Es el auto del 14 de noviembre de 2019 proferido por el Tribunal Administrativo del Cesar, mediante el cual, se aprobó la actualización de la liquidación del crédito realizada por el Contador Liquidador.
Se consideró en la providencia que: «[…] Finalmente, debe advertirse, que si bien en oportunidad anterior fue aprobada una liquidación del crédito por un valor superior a la actualización, de conformidad con el informe rendido por el Contador Liquidador de esta Corporación, visible a folio 229 del plenario, ello obedece a que la parte ejecutante no tuvo en cuenta el pago realizado por la parte ejecutada el 30 de abril de 2016, el cual se tomó para cubrir los intereses generados a la fecha, y el saldo como abono al capital disminuyendo de esta forma el valor total del crédito».
Del recurso de apelación El ejecutante interpuso recurso de apelación contra el auto del 14 de noviembre de 2019, descrito en el puno anterior. Expuso los siguientes argumentos: La liquidación no refleja los factores salariales ordenados en la sentencia proferida por la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado el 3 de julio de 2014, lo cual, atenta contra el principio de seguridad jurídica y configura denegación de justicia, si se tiene en cuenta que, con ello perdió vigor una liquidación del crédito aprobada por mayor valor en oportunidad anterior.
La liquidación incluye la prima de actividad, factor que no fue certificado ni ordenado en la sentencia. Por tanto, la información contable que refleja la liquidación no es pertinente, confiable ni verificable. Adicionó que, tampoco se determinó el valor de la mesada pensional inicial ni su valor a la fecha de la liquidación. No se liquidan los intereses moratorios a la tasa equivalente a la DTF de conformidad con el numeral 4 del artículo 195 del CPACA.
CONSIDERACIONES Competencia De conformidad con lo previsto en los artículos 125 numeral 3, modificado por el artículo 20 de la Ley 2080 del 25 de enero de 2021; 298; 299 y 306 del CPACA, en concordancia con el artículo 320 y numeral 3 del artículo 446 de la Ley 1564 de 2012 (CGP), el despacho es competente para resolver el recurso de apelación contra la providencia recurrida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante.
Procedencia y oportunidad del recurso Dispone el parágrafo 2° del artículo 243 del CPACA, que en los procesos e incidentes regulados por otros estatutos procesales y en el proceso ejecutivo, la apelación procederá y se tramitará conforme a las normas especiales que lo regulan lo que, habilita la aplicación del artículo 446 del CGP, en sus numerales 3° y 4°, según los cuales: i) es apelable el auto que aprueba o modifica la liquidación del crédito, cuando resuelve una objeción o altere de oficio la cuenta respectiva; y ii) de la misma manera se procederá cuando se trate de actualizar la liquidación en los casos previstos en la ley.
Trámite del recurso Problema jurídico Se concreta en definir si el auto que aprobó la actualización de la liquidación del crédito realizada por el Contador liquidador del Tribunal Contencioso del Cesar cumplió con la normatividad legal y es congruente con los parámetros establecidos en el título base de ejecución. Antecedentes del proceso ejecutivo en la jurisdicción contenciosa administrativa Para el despacho es relevante traer apartes de la decisión adoptada por la Sección Segunda, Subsección B de esta Corporación, Sala Unitaria, auto del 18 de mayo de 2017, en la que se estudian: i) antecedentes del proceso ejecutivo contencioso; ii) proceso ejecutivo adelantado en vigencia de la ley 1437 de 2011; iii) orden de seguir adelante la ejecución y iv) liquidación del crédito. «En principio, la Jurisdicción Contencioso- Administrativa no adelantaba procesos de ejecución por obligaciones de dar, hacer, no hacer o por el pago de sumas de dinero, las que se tramitaban ante la Jurisdicción Ordinaria.
Su participación en esa materia se limitaba a la ejecución para el cobro de deudas fiscales por medio del control funcional que ejercía sobre los cobros por Jurisdicción Coactiva, en relación con algunas actuaciones que se surtían durante su trámite (apelación del mandamiento de pago, resolución de excepciones, entre otros), conforme lo regulado en los artículos 561 a 568 del Código de Procedimiento Civil y 129 y 133 del Decreto 01 de 1984.
Sin embargo, a partir del año 1993, con motivo de la expedición de la Ley 80 o Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, el Legislador asignó a la Jurisdicción Contencioso Administrativa los procesos de ejecución de las obligaciones que tuvieren origen en un contrato estatal, entonces, es con ocasión de la expedición de la precitada ley que le fue asignada por primera vez a la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, la competencia judicial para conocer de ejecuciones en contra de entidades públicas.
El artículo 75 del Estatuto General de Contratación Estatal, dispuso que sería el juez administrativo, el encargado de conocer de todas las controversias contractuales, inclusive, aquellas derivadas de la ejecución de las obligaciones. Por cuenta del contenido del citado artículo 75 de la ley 80 de 1993, la Sala Plena del Consejo de Estado, se ocupó de estudiar esta nueva atribución para esta jurisdicción y al respecto, así reflexionó: “( ) Estima la corporación que de la norma transcrita claramente se infiere que la Ley 80 le adscribió a la jurisdicción de lo contencioso administrativo la competencia para conocer de las controversias contractuales derivadas de todos los contratos estatales y de los procesos de ejecución o cumplimiento, entendiéndose que se trata en este último caso, de procesos de ejecución respecto de obligaciones ya definidas por voluntad de las partes o por decisión judicial ( ).
( ) Para la Sala la norma que se interpreta es clara en cuanto a que el término ´proceso de ejecución o cumplimiento´ significa juicio; de suerte que la Ley 80 de 1993 en su artículo 75, usó una terminología procesal diáfana en lo que a las controversias contractuales se refiere, ya que estas pueden ser las controversias previas o coetáneas a la celebración o desarrollo de un contrato y las que se deriven de la ejecución tardía o defectuosa de la obligación que surge del negocio jurídico.
Si bien el artículo 75 de la norma citada, cuando habló de los procesos de ejecución o cumplimiento, no dijo nada sobre el trámite, por la forma de interpretación integral de las diferentes legislaciones y habida cuenta de la existencia de normas que remiten a él, como el artículo 267 del CCA, es necesario concluir que se aplica el CPC ( )”.
No hay duda entonces que con esta nueva competencia ejecutiva se introdujo una variación sustancial e importante al esquema clásico del derecho procesal administrativo colombiano, marcado históricamente por el conocimiento de las acciones contenciosas propias en el marco de pretensiones declarativas y no de aquellas de origen ejecutivo, estas últimas tradicionalmente del conocimiento de la jurisdicción ordinaria – civil o laboral-.
El conocimiento de los procesos ejecutivos administrativos por parte de la jurisdicción contencioso administrativa, se convirtió en un gran desafío para el Consejo de Estado, a quien le correspondió, por vía jurisprudencial, suplir los vacíos del legislador en esta particular y novedosa materia, para lo cual, cumplió con una loable labor interpretativa, articuladora y sistemática de las normas procesales con el propósito de fijar reglas para la tramitación de estos nuevos procesos especiales.
Los anteriores avances jurisprudenciales del Consejo de Estado, respecto de los procesos ejecutivos, tuvieron eco en la propuesta legislativa, que más tarde se convirtió en la Ley 446 de 1998. Esta nueva normatividad de descongestión, creó normas procesales especiales para los procesos ejecutivos administrativos y en tal sentido, esclareció puntos relativos a: (a) la competencia en primera instancia, por razón de la cuantía, para el conocimiento de los procesos ejecutivos, tanto en los juzgados como en los tribunales administrativos;
(b) la remisión a las reglas del proceso ejecutivo del Código de Procedimiento Civil; (c) términos de caducidad de la acción ejecutiva; (d) la competencia para ejecutar las sentencias judiciales proferidas por la jurisdicción administrativa y (e) las reglas especiales de notificación de providencias judiciales al Ministerio Público dentro del trámite de los procesos ejecutivos administrativos».
El proceso ejecutivo en vigencia de la Ley 1437 de 2011 El Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, previó normas procesales especiales para el trámite de los procesos ejecutivos administrativos, en materias tales como: No obstante, la creación de normas especiales, en atención al principio de remisión normativa, en virtud de lo contemplado en los artículos 298 y 299 del CPACA, se tiene que los procesos ejecutivos administrativos, inclusive los trámites de presentación de excepciones, realización de audiencias, sustentaciones y trámite de recursos, hoy en día, se deben tramitar por las reglas del proceso ejecutivo de que trata el artículo 422 y siguientes de la Ley 1564 de 2012, contentivo del Código General del Proceso, dado que el nuevo estatuto derogó las normas del procedimiento civil que se referían al proceso ejecutivo de mayor cuantía. Acorde con lo anterior, las disposiciones aplicables sobre la materia en el caso bajo estudio, al tenor de lo previsto en el artículo 308 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA), son las del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, toda vez que el proceso ejecutivo fue iniciado en vigencia de dicha normatividad.
Así mismo por remisión normativa serán aplicables los artículos 422 y siguientes de la Ley 1564 de 2012 (CGP), en todo lo que no esté expresamente regulado en el CPACA. La orden de seguir adelante la ejecución La estructura del proceso ejecutivo resulta sencilla, pues, se inicia con la orden de pago que profiere la autoridad judicial, que puede ser controvertida o no por el ejecutado.
Si el demandado se opone a la ejecución, lo hará ya sea con la interposición del recurso de reposición para alegar la falta de requisitos formales del título o la falta de ciertos requisitos de la demanda o por la existencia de excepciones previas o también lo hará con la presentación de las excepciones de fondo. Según exista o no un cuestionamiento formal o de fondo respecto del título ejecutivo, se abrirá camino a dictar la orden de seguir adelante con la ejecución. El mandamiento ejecutivo, es una orden judicial provisional de cumplir perentoriamente con una obligación que reúna las condiciones de un título ejecutivo, esto es que sea expresa, clara, actualmente exigible y que provenga del deudor.
La orden de seguir adelante con la ejecución ya sea que se adopte por auto o por sentencia, según se propongan o no excepciones por el ejecutado, se constituye en una orden judicial definitiva. Señala en el auto del 18 de mayo de 2017, que al juez administrativo le asiste una mayor carga de responsabilidad cuando le llega el momento de adoptar la determinación de seguir adelante con la ejecución, esto, toda vez que, en este momento le corresponde efectuar un verdadero análisis para confirmar la legalidad del título ejecutivo, a diferencia de las cargas que también le atañen cuando debe resolver sobre si librar o no el mandamiento ejecutivo, ya que, en éste último caso sólo debe verificar que se reúnen las condiciones formales de existencia de un título ejecutivo a la luz de lo dispuesto en el artículo 422 del C.G.P. La orden de seguir adelante significa que el juez encuentra que el título ejecutivo se ajusta por completo a la legalidad y que, por tanto, el deudor debe proceder a honrar la obligación insatisfecha.
En esta etapa, queda agotada la defensa del ejecutado y lo que queda por resolver, es únicamente la satisfacción definitiva y completa del crédito cobrado judicialmente. De ahí que, las acciones que debe desplegar la justicia a partir de la ejecutoria de la orden de seguir adelante con la ejecución estarán entonces encaminadas exclusivamente a obtener el pago a favor del acreedor y una vez ese hecho se produzca, se deberá disponer la terminación del proceso ejecutivo.
Es precisamente en virtud de lo anterior, que el numeral 1º del artículo 446 de la Ley 1564 de 2012, exige como condición previa para la liquidación del crédito, que se halle ejecutoriado el auto o sentencia que ordene seguir adelante con la ejecución. La liquidación del crédito El auto del 18 de mayo de 2017 contempla que, una vez adquiere firmeza la providencia judicial que ordena seguir adelante con la ejecución – confirmación de la legalidad del título ejecutivo-, se debe realizar la liquidación del crédito de conformidad con el procedimiento dispuesto en el artículo 446 de la Ley 1564 de 2012.
En ese sentido, la Corte Constitucional, se refirió a dichas condiciones, para asegurar lo siguiente: «Así pues, del estudio contextual de la disposición acusada es fácil concluir que para el momento en que debe presentarse la liquidación del crédito, (i) ya se ha proferido un mandamiento de pago en el que se ha señalado la suma adeudada;
(ii) ya existe una sentencia en firme que decide en el fondo sobre la existencia de dicha obligación y el momento desde cuando se hizo exigible; y (iii) también está plenamente establecido el monto de la deuda en la unidad monetaria en la que fue contraída dicha obligación. Así las cosas, las operaciones que restan para liquidar el crédito son la determinación del monto a pagar en moneda nacional, si es el caso, y el cálculo del valor de los intereses, que se establece a partir del tiempo trascurrido desde que la obligación se hizo exigible, cosa que viene señalada en la sentencia, y la tasa aplicable según los diferentes periodos, asunto que cada seis meses es determinado por la Superintendencia Financiera».
(negrillas por fuera del texto original). Así las cosas, la liquidación del crédito es un acto jurídico encaminado a precisar y concretar el valor de la ejecución, con la previa realización de las operaciones matemáticas que se requieran y con la inclusión de los distintos ítems o componentes por los cuales se libró el mandamiento y luego se ordenó seguir adelante con la ejecución – capital, intereses, costas, etc.- No sobra recordar que, tanto al juez como a las partes, luego de la ejecutoria del mandamiento ejecutivo, les queda cerrada cualquier posibilidad de incluir nuevos ítems o conceptos no reconocidos previamente en la intimación para el pago.
Lo anterior, encuentra sustento legal en lo preceptuado por el numeral 1º del artículo 446 del C.G.P, que en lo pertinente prevé: «1. Ejecutoriado el auto que ordene seguir adelante la ejecución, o notificada la sentencia que resuelva sobre las excepciones siempre que no sea totalmente favorable al ejecutado cualquiera de las partes podrá presentar la liquidación del crédito con especificación del capital y de los intereses causados hasta la fecha de su presentación, y si fuere el caso de la conversión a moneda nacional de aquel y de estos, de acuerdo con lo dispuesto en el mandamiento ejecutivo, adjuntando los documentos que la sustenten, si fueren necesarios.» (negrillas y resaltado por fuera del texto original).
Por lo tanto, la liquidación del crédito sólo podrá incluir aquello que fue reconocido en el mandamiento ejecutivo, inclusive las agencias y costas procesales - éstas últimas que se causan y concretan en la providencia que ordena seguir adelante con la ejecución-. Por otro lado, la liquidación del crédito requiere de aprobación judicial por mandato expreso del numeral 3º del artículo 446 de la Ley 1564 de 2012, una vez se hayan agotado los trámites y traslados previstos en el numeral 2º del citado precepto.
Esta Corporación, se ha referido al contenido de la citada aprobación judicial, para señalar lo siguiente: «(…) Mediante esta providencia el juez de la ejecución asiente la concreción material del crédito u obligación, que fue realizada por las partes, una de ellas o por el secretario del juzgado o tribunal en su defecto. La liquidación del crédito determina exactamente el monto actual de la obligación por los cuales se decretó la ejecución en el mandamiento de pago, y resuelve las objeciones a la liquidación cuando hayan sido propuestas oportunamente (art. 521, CPC).
También contiene el pronunciamiento judicial sobre las objeciones que el deudor planteó durante el trámite liquidatorio. El juez aprobará la liquidación del crédito cuando verifique su correspondencia exacta con el mandamiento de pago, por cuanto la liquidación no es más que la concreción de la obligación a cargo del deudor, que se acreditó con el título ejecutivo y que se conminó a su satisfacción mediante el mandamiento de pago.
De todo lo anterior se infiere que la existencia o razón de ser del proceso ejecutivo se halla en el título ejecutivo porque, con fundamento en él se profiere la primera providencia dentro de este proceso —mandamiento de pago— y en ausencia de excepciones o propuestas se dicta la sentencia que ordena seguir adelante con la ejecución en la cual se resuelven las excepciones y se prosigue con el trámite procesal para la satisfacción de las obligaciones claras, expresas y exigibles contenidas en el título ejecutivo y a cargo del ejecutado».
De otra parte, en la liquidación del crédito, deberá incluirse cualquier abono o pago parcial que haya sido efectuado por el deudor luego de ser notificado del mandamiento ejecutivo. El auto que apruebe la liquidación del crédito es apelable en el efecto diferido, según lo prevé el numeral 3º del artículo 446 del C.G.P. y, ese mismo numeral citado, también autoriza la entrega de dineros al ejecutante, en aquello que no sea parte u objeto de la respectiva apelación. Y tiene sentido la habilitación para la entrega parcial de dineros, dado que, el proveído que ordenó seguir adelante con la ejecución ya está en firme para ese momento.
Referente a la importancia de la liquidación del crédito, manifiesta Mauricio Fernando Rodríguez Tamayo en su libro La Acción Ejecutiva ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa que, «La liquidación del crédito en los procesos ejecutivos que se surten ante la jurisdicción administrativa debe tener una dimensión y alcance diferente de aquellos que se tramitan en el escenario de los particulares, pues, por un lado, se debe proteger el patrimonio público y por el otro lado, también, el principio de legalidad que rige integralmente la actuación de la administración pública debe ser especialmente salvaguardado.
De este modo, las cargas que recaen en el juez administrativo son mayores pues su proceder, necesariamente, debe ir orientado al logro de tales objetivos que inciden en el cumplimiento de las funciones estatales. […]» (negrillas y resaltado por fuera del texto original) Actualización de la liquidación del crédito El numeral 4° del artículo 446 del CGP, determina que, «De la misma manera se procederá cuando se trate de actualizar la liquidación del crédito en los casos previstos en la ley, para lo cual se tomará como base la liquidación que esté en firme».
Por lo anterior, la actualización de la liquidación del crédito o reliquidación del crédito procede en los casos previstos en la ley, esto es: (i) Previo a que se fije la audiencia de remante (artículo 448 del Código General del Proceso). (ii) Cuando se pretenda terminar el proceso por pago (artículo 461 del Código General del Proceso) (iii) Cuando se hayan entregado previamente títulos al acreedor (artículo 447 del Código General del Proceso); y iv) cuando ya se hubiere liquidado el crédito y por el transcurso del tiempo desde dicha liquidación y la entrega de dineros al ejecutante en la parte que no es objeto de apelación, se generen intereses y gastos procesales que conlleven a la actualización de la liquidación con el fin de garantizar el pago total de la obligación. Frente a esta última posibilidad, esta Corporación ha concluido, que la liquidación adicional del crédito tiene por objeto actualizar el crédito a partir de la primera liquidación aprobada y en firme, cuando exista retardo en la entrega de la suma de dinero en ella contenida, que genere intereses de mora, siempre que no sea imputable al ejecutado.
Caso concreto La parte ejecutante apeló la decisión del Tribunal Contencioso del Cesar que modificó la actualización de la liquidación de crédito presentada por ella misma y, en su lugar aprobó la realizada por el Contador Liquidador. Análisis de los cargos formulados en contra de la decisión Para una mayor comprensión del sub-lite, se hará el estudio ordenado e independiente de los cargos formulados en contra de la decisión apelada.
Primer cargo: La liquidación no refleja los factores salariales ordenados en la sentencia proferida el 3 de julio de 2014, por la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de estado. Encuentra el despacho, que la liquidación de la actualización del crédito aprobada, no describe los factores salariales utilizados para determinar la primera mesada pensional y en las observaciones del informe se expresa que se realizó como indica el fallo del 20 de junio de 2013, contrario a lo ordenado en la sentencia del 3 de julio de 2014 proferida por la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado, que si determinó los factores a tener en cuenta como son: i) el sueldo básico; ii) bonificación por servicios; iii) horas extras, y iv) primas de servicios, vacaciones y navidad.
Adicionalmente, la columna que contiene los valores liquidados se titula «DIFERENCIA PRIMA DE ACTIVIDAD DEJADA DE CANCELAR». En tal sentido, la liquidación genera una verdadera confusión, dado que, no existen datos suficientes para establecer con claridad y certeza que los valores resultantes se adaptan a la orden materializada en el título base de ejecución. Por tanto, se concluye, que le asiste razón a la parte recurrente.
Segundo cargo: Inclusión en la liquidación de la prima de actividad e indeterminación de la primera mesada pensional Este cargo guarda similitud con el anterior, pues como se indicó, la liquidación se presta para confusión, toda vez que, la columna de Excel, que contiende los datos sobre las aparentes diferencias obtenidas tiene una titulación que no da claridad sobre el concepto que se liquida.
Tampoco se determina la primera mesada pensional obtenida luego de la reliquidación ordenada en la sentencia. Bajo el análisis del cargo anterior, se concluye, que le asiste razón al recurrente. Tercer cargo: Omisión en la liquidación de intereses moratorios En principio, debe decirse que, acorde con lo dispuesto en el numeral 4° del artículo 446 del CGP, se debió tomar como base la liquidación inicial del crédito aprobada por auto del 15 de junio de 2017, en la cual, se liquidaron los intereses hasta el 31 de enero de 2017.
No obstante, el recurrente expone que los intereses moratorios no se liquidaron de conformidad con lo dispuesto en el numeral 4° del artículo 195 del CPACA, esto es al DTF, por los primeros 10 meses siguientes a la ejecutoria de la sentencia. Al respecto, para el despacho, no es imperativo que al realizar la actualización del crédito se liquidaran nuevamente tales intereses, pues, estos habían sido determinados previamente en la liquidación del crédito aprobada y sobre estos existía certeza.
Por tanto, no le asiste razón al recurrente. Pese a que el despacho ha evaluado, con precisas conclusiones los cargos planteados por el recurrente, se concreta que, en el proceso se presentan inconsistencias de tal relevancia, que obligan a realizar un pronunciamiento diferente, toda vez que, como se explicará, es imperativo ejercer un control integral y excepcional de legalidad con el propósito de salvaguardar el patrimonio público.
Control integral y excepcional de legalidad El proceso ejecutivo adelantado ante la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, cuyo título ejecutivo esté soportado en una sentencia, al igual que todo proceso judicial, se compone de variadas y progresivas etapas y de una variedad de requisitos formales. Como primera condición, la sentencia ejecutable, debe ser proferida por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y, de ella, debe emanar una obligación clara, expresa y exigible (determinada o determinable), de pagar sumas de dinero, dar especie mueble o bienes de género distintos a dinero, de hacer, de suscribir documentos o de no hacer.
La demanda ejecutiva, debe cumplir con unos requisitos previos: i) la obligación debe ser exigible (artículo 192 del CPACA, inciso 2°); ii) no debe existir caducidad del medido de control (artículo 164 CPACA, literal k); ii) y el beneficiario de la sentencia, debe presentar en oportunidad, la solicitud de su cumplimiento ante la entidad condenada, so pena que opere la cesación de la causación de intereses (artículo 192 del CPACA, inciso 5°).
Cumplido lo anterior, se inician las etapas propias del proceso ejecutivo, que son: i) presentación de la demanda en forma, con aportación del título base de ejecución y anexos; ii) la determinación de la obligación a ser cumplida que, en el caso de sumas de dinero, debe describir la condena, su monto, los intereses y el plazo para su liquidación. Seguidamente, el operador judicial realiza el estudio de viabilidad de la demanda, para determinar, si libra mandamiento de pago, la inadmite por falta de algún requisito, claridad o incongruencia entre las pretensiones y los hechos o, si es del caso, la rechaza de plano. Luego, la existencia o razón de ser del proceso ejecutivo se halla en el título ejecutivo porque, con fundamento en él, se profiere el mandamiento de pago.
En firme este, se dará traslado la parte ejecutada, la cual, puede optar por, guardar silencio, interponer recurso de reposición a través del cual, pude discutir los requisitos formales del título ejecutivo. Igualmente puede cumplir la obligación dentro del plazo ordenado o, presentar excepciones. Trabada la litis, previo análisis de las pruebas y circunstancias, el operador judicial puede decretar la terminación del proceso por alguna de las causas establecidas en la ley o, en caso contrario, ordenar seguir adelante con la ejecución, por auto o sentencia, según se propongan o no excepciones.
A partir de este momento inicia la etapa posterior, que implica la presentación de la liquidación del crédito por cualquiera de las partes, su traslado a la contraparte y la consecuente aprobación o improbación por parte del juez. Adicionalmente, procede la actualización de la liquidación del crédito, por los casos previstos en la ley. En esta etapa, también se pueden adoptar decisiones sobre entrega o fraccionamiento de títulos, y decretar la terminación del proceso por pago total de la obligación. Finalmente se debe decir que, con el objetivo de lograr el cumplimiento de la obligación, previa solicitud de parte, en cualquier etapa del proceso se pueden decretar medidas cautelares.
En cada una de las fases descritas, procede el control de legalidad previsto en los artículos 207 del CPACA y 132 del CGP. Dicho lo anterior, en el caso concreto, el presente proceso ejecutivo se encuentra la etapa de actualización de la liquidación del crédito, lo cual, exige hacer precisión sobre la importancia de esta fase. Por ello, se considera relevante lo manifestado por Mauricio Fernando Rodríguez Tamayo en su libro La Acción Ejecutiva Ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa, respecto a la liquidación del crédito: «[…].
La posición de la judicatura a la hora de avalar o efectuar dicha liquidación debe ser proactiva incluso conminando a las entidades estatales para que reporten e informen cualquier situación jurídica que pueda alterar, modificar o incluso extinguir el crédito que está por liquidarse amprado en las atribuciones que le confiere el CGP, en especial, aquellas que están previstas en el artículo 42 y 43 de dicho estatuto […]» Igualmente, expresa que: «La liquidación del crédito en sede del contencioso administrativo, entonces es una actuación relevante y sensible para los intereses estatales, pues reviste ciertas particularidades en la medida en que no solo se efectúa para concretar el crédito adeudado (capital más intereses) a favor del acreedor, sino que es una oportunidad para garantizar la defensa del Estado, pues en ese trámite bien que resultaría procedente plantear y soportar cualquier hecho o circunstancia con relevancia jurídica con potencialidad de modificar o incluso eliminar el mérito ejecutivo del título ejecutado, tal como se indicó, si no para asegurar que las operaciones de liquidación efectuadas sean las pertinentes y ajustadas a la legalidad».
(negrillas y resaltado por fuera del texto original) Por su parte, la Sección Segunda, Subsección B de esta Corporación, en auto del 16 de marzo de 2023, al citar una decisión del 30 de octubre de 2020, expresó: «Sobre el particular, esta Corporación, mediante providencia de 30 de octubre de 2020, concluyó que la liquidación del crédito es un aspecto debatible y revisable con posterioridad al mandamiento ejecutivo, así: “(…) [E]l despacho considera que si bien es cierto que el auto que libra mandamiento de pago contiene algunas estimaciones respecto de la obligación que se pretende ejecutar, no puede desconocerse que dicha providencia se emite en una etapa inicial del proceso en la que se analizan los requisitos formales del título ejecutivo, pero no se realizan todos los cálculos necesarios para la liquidación del crédito.
Además, es necesario mencionar que con base en los cálculos y operaciones aritméticas que se realizan en la etapa de liquidación del crédito, el juez del proceso ejecutivo puede efectuar un control de legalidad sobre las sumas de dinero inicialmente reconocidas en el auto que ordenó librar mandamiento de pago y así variar su monto. En ese sentido, la Sección Tercera de esta Corporación ha señalado que el juez, en cumplimiento de los deberes señalados en el artículo 42 del Código General del Proceso, debe verificar que la liquidación del crédito se ajuste a la legalidad, para lo cual es necesario comprobar los valores realmente adeudados y, de ser necesario, ajustarlos a los correspondientes.
(…) (…) Así las cosas, es posible concluir que el juez ejecutivo tiene la facultad de modificar la liquidación del crédito para ajustarla a la legalidad, de ahí que pueda variar el monto por el que se libró el mandamiento de pago (…)”. (negrillas y resaltado por fuera del texto original) En el auto del 30 de octubre de 2020, citado, la Sección Tercera, Subsección B de esta Corporación, en cuanto a las facultades del juez del proceso ejecutivo para modificar la liquidación del crédito y ajustarla a la legalidad, citó argumentos de una sentencia de tutela de la misma Sección Tercera, Subsección C, del 4 de diciembre de 2019, en la que se manifestó: «Ahora bien, la potestad que tiene el juez del ejecutivo, sea de primera o de segunda instancia, de modificar la liquidación del crédito para ajustarla a la forma en que considere legal, se sustenta en el artículo 230 constitucional, que establece que el juez se encuentra vinculado por el imperio de la ley, y artículo 42 del CGP en el que prescribe los deberes que asume el juez como director del proceso, en particular que, para efectos del mandamiento de pago, el monto por el que se libró puede variar, bien sea porque el ejecutado hizo pagos parciales, o porque las sumas no correspondían a los valores realmente adeudados.
Bajo este presupuesto, el juez puede, con posterioridad a la orden de pago y al auto o sentencia que ordenen seguir con la ejecución, ajustar las sumas para adoptar una decisión que consulte la realidad procesal de cara al título ejecutivo, así como a los demás elementos de juicio que obren en el expediente». (negrillas y resaltado por fuera del texto original) Sobre la potestad del juez, para modificar la liquidación del crédito, se concluye que: «Además, en caso de que se reconocieran valores superiores a los realmente debidos y la ejecutada fuera una entidad de derecho público, podría causarse un detrimento en el patrimonio público en detrimento del interés general, por lo que es posible que el juez ajuste la liquidación del crédito a la legalidad.» Si bien, en el caso concreto se está valorando la actualización de la liquidación del crédito, esta comparte características similares con la liquidación, especialmente en lo que respecta a la determinación y concreción de la deuda actual.
Esa determinación concreta y real de la deuda, en el caso concreto, adquiere relevancia, si se tiene en cuenta que: i) el asunto es de naturaleza laboral, toda vez que, se condenó a una reliquidación de una pensión; ii) los recursos con los que se cubrirá la obligación pertenecen al Sistema de Seguridad Social en Pensiones; iii) la protección especial de estos recursos busca garantizar la sostenibilidad financiera del sistema de pensiones.
De conformidad con lo anterior, el despacho al efectuar la revisión de la actualización del crédito encuentra con preocupación, inconsistencias sobre cómo se determinaron las sumas de dinero aprobadas. Inconsistencias, que se retrotraen inclusive al momento de librar mandamiento de pago. En tal sentido, con el propósito de evitar un detrimento patrimonial y salvaguardar los recursos pertenecientes al Sistema de Seguridad Social en Pensiones, se considera necesario, pertinente y ajustado realizar el control integral y excepcional de legalidad sobre la actuación y con ello, garantizar la vigencia de los principios de legalidad, seguridad jurídica y congruencia que gobiernan la adopción de las providencias judiciales.
Como primera medida, se plantean las inconsistencias que presenta la actualización de la liquidación del crédito realizada por el Contador Liquidador del Tribunal del Cesar, aprobada por auto del 14 de noviembre de 2019. Como ya se dijo, el numeral 4° del artículo 446 del CGP indica, que para actualizar el crédito se debe tomar como base la liquidación que este en firme, en este caso, la aprobada por auto del 15 de junio de 2017.
En tal sentido, la filosofía de la norma es dar relevancia a los principios de congruencia y seguridad jurídica que rigen la adopción de decisiones judiciales al interior del proceso judicial. En el caso concreto, la liquidación inicial se aprobó hasta el 31 de enero de 2017, día hasta el cual, se calcularon intereses moratorios sobre el capital constituido por el valor de las diferencias pensionales indexadas reportadas hasta mes de octubre de 2016.
Por su parte, la liquidación actualizada del crédito presenta las siguientes observaciones: No refleja el valor del capital consolidado, adeudado por concepto de diferencia de mesadas pensionales. Calcula los intereses a partir del 7 de abril de 2015, pero se desconoce, que en la liquidación inicial se computaron hasta el 31 de enero de 2017.
La actualización del valor base se hizo desde el 22 de abril de 2008 hasta octubre de 2009. No obstante, la sentencia proferida por la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de estado el 3 de julio de 2014, que conforma el título base de ejecución expresa que, «los reajustes ordenados sólo pueden tener efectos fiscales a partir del 25 de abril de 2008, comoquiera que los montos anteriores a dicha fecha prescribieron […]».
El informe del Contador Liquidador, indica que tuvo en cuenta un pago realizado por la ejecutada (f. 141 – 143 y 221 a 223). No obstante, no revela la operación aritmética que materialice tal deducción. Los documentos a los que se hace referencia obran a folios 141 a 143 y 95 a 96 del cuaderno del proceso ejecutivo. De otra parte, en lo relacionado con el mandamiento de pago, el capital que se ordenó pagar es la suma de $356.268.488, oo, valor que fue solicitado por la parte ejecutante y determinado a partir del cálculo de la primera mesada pensional, reliquidada entre el 22 de febrero de 2005 y el 22 de febrero de 2006, con base en la certificación expedida por el departamento de personal de la Gobernación del Cesar.
Lo anterior, se expresa en los fundamentos de hecho de la demanda. El Departamento del Cesar certificó los factores devengados por el demandante durante los años 2005 y 2006. En ningún caso, se especifica el periodo en el que fueron cancelados. Luego, se deduce que la asignación básica mensual no varió, por tanto, fue la devengada en cada uno de los 12 meses de cada año certificado.
Pese a ello, equivocadamente, los valores certificados son multiplicados por 12, divididos en 360 días del año y multiplicados nuevamente por el número de días laborados en el periodo a liquidar. Ejemplo: Factor sueldo básico: $933.779 x 12 = $11.205.348 / 360 = $31.125.9 x 308 = $9.586.798 La determinación de la primera mesada, no se adecúa a los parámetros legales, toda vez que, a los factores salariales utilizados, debió aplicarse la correspondiente doceava proporcional, computarlos por la fracción del año reportada y luego si aplicar el 75% para determinar el IBL.
La inconsistencia advertida permitió obtener un IBL muy superior al real, lo que, es profundamente incorrecto y lesivo para el patrimonio público, pues eleva los montos liquidados, imponiendo el pago de sumas de dinero desproporcionadas. Ahora bien, a partir del valor obtenido como primera mesada $2.465.748 (f.7 demanda), se obtiene la cifra relativa a diferencias pensionales adeudadas (f.8 demanda) que posteriormente son indexadas.
Ese valor de la primera mesada se aplica en la liquidación del crédito presentada por el ejecutante (f.69 a 70), con lo cual, se obtiene el capital adeudado $396.138.393 (f. 76), suma que es aprobada por el Tribunal Administrativo del Cesar mediante auto del 15 de junio de 2017 (f. 78). Por lo anterior, se procederá a recalcular la primera mesada pensional.
Cálculo de la primera mesada pensional La diferencia entre la primera mesada pensional liquidada por el ejecutante y la liquidada por este despacho, se refleja de la siguiente manera: Liquidación primera mesada por el ejecutante: $2.465.748, oo Liquidación mesada pensional por este despacho: $992.935,06 Diferencia: $1.472.813, oo En atención a las inconsistencias anunciadas y bajo las consideraciones previamente realizadas, el despacho considera necesario y pertinente ajustar la liquidación, para lo cual, adaptará la realidad jurídica y probatoria a los cálculos aritméticos.
Cálculo de las diferencias de mesadas pensionales – Indexación a la ejecutoria de la sentencia (25 de abril de 2008 al 6 de abril de 2015) Valor retroactivo indexado al 6 de abril de 2015 (ejecutoria sentencia), SESENTA Y CUATRO MILLONES CIENTO CUARENTA Y UN MIL QUINIENTOS TRECE PRESOS CON SESENTA Y SIETE CENTAVOS (64.141.513,67) Cálculo de las diferencias de mesadas pensionales – posterior a la ejecutoria de la sentencia (7 de abril de 2015 al 31 de enero de 2016) Valor del retroactivo al 31 de enero de 2016 (fecha del cumplimiento y pago de un retroactivo), SIETE MILLONES TRESCIENTOS CUARENTA Y TRES MIL SETECIENTOS SESENTA ($7.343.770, oo) El cálculo de las diferencias de mesadas pensionales se realiza hasta el 31 de enero de 2016, por lo siguiente: En la Resolución Núm. 2203 del 1° de noviembre de 2016 proferida por la UGGP se expresa que, mediante Resolución Núm. RDP 55811 del 28 de diciembre de 2015 se ordenó dar cumplimiento a la sentencia. En la certificación del 28 de mayo de 2019 el FOPEP reportó un pago por valor de $70.141.394,79 en la nómina del mes de febrero de 2016.
Este pago, fue computado por el Contador Liquidador al practicar la actualización de la liquidación del crédito.Este pago no fue controvertido o negado por la parte ejecutante en los argumentos del recurso de apelación. Cálculo de intereses Los intereses se calculan con aplicación de las siguientes reglas: Liquidación de intereses moratorios: Se liquidan intereses moratorios a una tasa equivalente al DTF desde la ejecutoria de la sentencia, hasta los primeros diez (10).
Vencido el término anterior se liquidan moratorios a la tasa comercial. El cómputo se realiza hasta que se reporte el pago total de la obligación. Imposibilidad de indexación de valores obtenidos por cálculo de intereses moratorios: Las diferencias pensionales causadas con posterioridad a la ejecutoria de la sentencia se actualizan con el cálculo de intereses moratorios, en aplicación de la regla jurisprudencial desarrollada en la sentencia del 28 de junio de 2018, proferida por la Sección Segunda, Subsección B de esta Corporación, según la cual, es incompatible la aplicación concomitante de indexación e intereses moratorios.
Se dijo en la sentencia: «[…] en razón a que tanto la indexación como el reconocimiento de intereses moratorios obedecen a la misma causa, cual es la devaluación del dinero, se puede concluir que éstas son incompatibles, por lo tanto, si se ordena el reconocimiento de intereses por mora concomitantemente con la indexación, se estaría condenando a la entidad a un doble pago por la misma causa.» «[…] no hay lugar a pagar de manera concomitante la indexación y los intereses moratorios, toda vez que se efectuaría un doble pago por la misma causa.» En tal sentido, al valor consolidado, obtenido hasta la fecha de ejecutoria de la sentencia, producto de la diferencia de mesadas pensionales, se sumará el valor mensual de las diferencias que se causen mes a mes, con posterioridad a dicha ejecutoria.
Al resultado progresivo de la sumatoria anterior, mes a mes se aplicará la tasa de interés moratorio certificada para cada periodo, hasta que se reporte el cumplimiento de la obligación contenida en la sentencia. Cesación de la causación de intereses: en aplicación del inciso 3 del artículo 192 del CPACA. Imputación de pagos directamente a capital: Como las pretensiones son de contenido pensional, no es aplicable el artículo 1653 del Código Civil (Imputación de pagos primero a interés y luego a capital).
Lo anterior en aplicación de la regla jurisprudencial desarrollada por la Sección Segunda, Subsección B de esta Corporación en sentencia del 30 de mayo de 2024. Expresa la regla: «[…] la Sala considera que por la naturaleza de los recursos que se destinan al pago de las condenas pensionales, el marco normativo presupuestal de las entidades y los abonos que provengan del Sistema General de Pensiones deben dirigirse exclusivamente a satisfacer la obligación por concepto de mesadas e indexación.» Por lo anterior, toda suma abonada por la entidad ejecutada se destinará exclusivamente a la reducción del capital adeudado.
Pagos acreditados Según certificación del 28 de mayo de 2019 expedida por del FOPEP, en la nómina del mes de febrero de 2016, se reportó un pago por valor total de $70.141.394,79, suma a la que se debe descontar el valor de $1.324.295.08, correspondiente a la mesada de dicho mes. El saldo de $68.817.099,71, se debe tener en cuenta como abono a la deuda.
En el expediente con radicado Núm. 20001-23-31-002-2012-00106-00 del Tribunal Administrativo del Cesar a índice SAMAI 96, obra informe rendido por el Contador Liquidador según el cual, el 20 de diciembre de 2017 se constituyó un título judicial por valor de $9.029.511,06,00 en cumplimiento de la Resolución 2203 del 1° de noviembre de 2016.
El depósito se realizó en la cuenta del Juzgado Cuarto Administrativo y luego convertido el 18 de diciembre de 2018 al despacho 02 del Tribunal Administrativo del Cesar, que lo pagó el 5 de abril de 2019. En el expediente con radicado Núm. 20001-23-31-002-2012-00106-00 del Tribunal Administrativo del Cesar a índices SAMAI 126, 133 y 138, obra orden de pago y entrega de un título judicial por valor de $3.911.504.21, constituido el 26 de diciembre de 2023.
Los abonos descritos, se imputarán al valor adeudado por concepto de capital en el periodo respectivo. Liquidación del crédito El despacho, al realizar la liquidación del crédito (Capital + Intereses), obtiene los siguientes resultados: La deuda por concepto de capital, liquidada al 10 de septiembre de 2025 es de CERO PESOS ($0). La deuda por concepto de intereses liquidada al 10 de septiembre de 2025 es de CERO PESOS ($0).
Se obtiene un saldo a favor por valor de CINCO MILLONES CIENTO NOVENTA Y SEIS MIL, TRESCIENTOS SETENTA Y CUATRO PESOS ($5.196.374, oo). No obstante, lo anterior, comoquiera que, en la providencia de primera instancia calendada a 27 de octubre de 2016, se condenó en costas a la parte ejecutada, y en vista que, no han sido liquidadas, no es procedente la aplicación del artículo 461 del CGP, para decretar la terminación del proceso por pago.
Finalmente, en relación con las evidentes irregularidades anunciadas en acápite especial, es indispensable que el despacho se pronuncie sobre la conducta procesal asumida por el operador judicial de primera instancia y por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), entidad ejecutada en el presente proceso.
En ese sentido, con el propósito de salvaguardar el patrimonio público y garantizar los principios de legalidad y seguridad jurídica, se realizó un control integral, especial y excepcional de legalidad sobre el presente proceso ejecutivo. De conformidad con lo anterior, se impone para esta instancia, concluir, que el Tribunal Administrativo del Cesar, debió actuar con mayor diligencia al realizar el control de legalidad de cada una de las etapas procesales acorde con lo dispuesto en el artículo 42 en sus numerales 1, 5 y 12 del CGP en concordancia con el artículo 207 del CPACA.
Llama la atención, que el operador judicial de primera instancia libró mandamiento de pago por valor de $356.568.488, oo, por concepto de retroactivo pensional, acorde con lo pedido en la demanda por la parte ejecutante, la cual, para obtener tal cifra, estableció la primera mesada en el valor de $2.465.748,oo. Como lo demuestra esta instancia, el valor real de la primera mesada pensional es $ 992.935,06.
En el caso concreto, el error u omisión advertida, se trasladó a decisiones posteriores que definieron las etapas procesales subsiguientes, como es el caso del auto que ordenó seguir adelante con la ejecución y los que aprobaron la liquidación del crédito y su posterior actualización. Es así como, de manera general, se plantearon operaciones aritméticas inexactas que alteraron de forma desproporcionada las cifras a tener en cuenta, con lo cual, se puso en alto riesgo el patrimonio público.
En tal sentido, se vulneró el principio de congruencia desarrollado en el artículo 281 del CGP, toda vez que, se desatendió lo ordenado en el título base de ejecución y el material documental probatorio acreditado en el proceso. Se reconoce que existe una amplia carga judicial que rodea a los despachos judiciales, lo que, se suma a la multiplicidad de funciones y actividades que diariamente deben ser desarrolladas, lo cual, hace que la actividad de administrar judicial y con ello la resolución de los casos sometidos a consideración del juez, sea una actividad que implica profundas complejidades, no obstante, la tarea de administrar justica impone un deber que debe ir más allá de las vicisitudes del día a día, con el fin de garantizar los fines del Estado, hacer efectivos los derechos de aquellos usuarios que depositan su confianza en el sistema de justicia y propender por la solución imparcial de los conflictos sociales sometidos a la judicatura.
Precisamente, con sustento en esos deberes especiales que nacen para el juez al momento de adoptar ciertas decisiones que impactan de forma definitiva el entorno del proceso, con el propósito de llegar a la verdad procesal y, con la firme convicción de acercarse lo más posible a la verdad material, en esta oportunidad, se conmina al Tribunal Administrativo del Cesar, para que en el futuro procure ejercer un control integral, profundo, minucioso y efectivo de la actuación en general y de cada una de las demandas y solicitudes sometidas a su consideración, especialmente aquellas que repercuten en efectos económicos sobre el patrimonio público, como es el caso de los procesos ejecutivos que tienen por finalidad hacer efectivas las condenas impuestas a las diversas entidades del Estado.
En lo concerniente a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), se concluye que, no se cumplió con la obligación de actuar diligentemente al asumir la defensa del proceso judicial del epígrafe. Revisado el proceso ejecutivo con radicado Núm. 20001-23-31-002-2012-00106-00 del Tribunal Administrativo del Cesar, se observa: se libró mandamiento de pago; el traslado de la demanda venció en silencio (no se propusieron excepciones), razón por la cual, se ordenó seguir adelante con la ejecución;
El ejecutante presentó la liquidación del crédito, de la cual se día traslado a la UGPP y posteriormente fue aprobada. Finalmente se aprobó la actualización del crédito, que fue apelada por el ejecutante. Como ampliamente se ha demostrado y explicado con anterioridad, las irregularidades encontradas, se originan desde el auto que libró el mandamiento de pago y se trasladó a través de cada una de las etapas y decisiones del proceso sin que la UGPP haya asumido una defensa oportuna y diligente en cabeza de su representante legal, director jurídico y apoderado judicial.
En este punto es relevante traer como referencia lo expresado en la guía para la defensa del estado, elaborada por la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, según la cual, «El papel del abogado que ejerce la defensa judicial del Estado es primordial. Las actuaciones que acometen en representación de los intereses estatales deben obedecer a criterios de eficiencia y probidad que conduzcan al cumplimiento de los principios constitucionales y legales, a la observancia del ordenamiento jurídico en general y a la realización de los fines del Estado.
Para ello, y en virtud del mandato conferido, los apoderados de las entidades públicas deben defender los intereses de estas de manera diligente, técnica y respetuosa, conforme con las reglas y ritos procesales y con los principios y obligaciones que regulan el ejercicio de la profesión de abogado». Po lo anterior, se requerirá al Director General Luciano Grisales Londoño y a la directora jurídica Diana Patricia Rodríguez o quienes hagan sus veces, de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), para que, en lo futuro, conminen a los apoderados judiciales designados al interior de los procesos judiciales en los que la entidad es parte, para que, asuman una defensa de manera diligente, técnica y respetuosa, conforme con las reglas y ritos procesales y con los principios y obligaciones que regulan el ejercicio de la profesión de abogado.
De igual forma, se recomienda realizar un control y seguimiento permanente a todos los procesos en los que la UGPP es parte, especialmente en procesos ejecutivos, en los que se pretenda el pago de condenas a cargo de la entidad, evento que repercute sobre el patrimonio público y que, genera alto impacto sobre la sostenibilidad financiera del sistema general de pensiones.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, RESUELVE:
PRIMERO: REALIZAR CONTROL INTEGRAL Y EXCEPCIONAL DE LEGALIDAD al presente proceso ejecutivo, de conformidad con las consideraciones desarrolladas en la presente providencia.
SEGUNDO: REVOCAR el auto de fecha 14 de noviembre de 2019, proferido por el Tribunal Administrativo del Cesar, mediante el cual, modificó la actualización de la liquidación del crédito presentada por la parte ejecutante y en su lugar, aprobó la realizada por el despacho.
TERCERO: APROBAR LA RELIQUIDACIÓN DE LA ACTUALIZACIÓN DEL CRÉDITO, realizada por este despacho y en consecuencia, declarar que la entidad ejecutada Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) se encuentra a paz y salvo por concepto de capital e intereses con corte al 20 de diciembre de 2017.
CUARTO: DECLARAR, que luego de la reliquidación de la actualización del crédito plasmada en el cuerpo de la presente providencia, existe un EXCEDENTE, por valor de CINCO MILLONES CIENTO NOVENTA Y SEIS MIL, TRESCIENTOS SETENTA Y CUATRO PESOS ($5.196.374, oo).
QUINTO: ABSTENERSE de decretar la terminación del proceso por pago de la obligación, de conformidad con las consideraciones desarrolladas en la presente providencia.
SEXTO: CONMINAR al Tribunal Administrativo del Cesar, para que en el futuro procure ejercer un control integral, profundo, minucioso y efectivo de la actuación en general y de cada una de las demandas y solicitudes sometidas a su consideración, especialmente aquellas que repercuten en efectos económicos sobre el patrimonio público, como es el caso de los procesos ejecutivos que tienen por finalidad hacer efectivas las condenas impuestas a las diversas entidades del Estado.
SEPTIMO: REQUERIR al Director General Luciano Grisales Londoño y a la directora jurídica Diana Patricia Rodríguez o quienes hagan sus veces, de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), para que, en lo futuro, conminen a los apoderados judiciales designados al interior de los procesos judiciales en los que la entidad es parte, para que, asuman una defensa de manera diligente, técnica y respetuosa, conforme con las reglas y ritos procesales y con los principios y obligaciones que regulan el ejercicio de la profesión de abogado.
De igual forma, se recomienda realizar un control y seguimiento permanente a todos los procesos en los que la UGPP es parte, especialmente en procesos ejecutivos, en los que se pretenda el pago de condenas a cargo de la entidad.
OCTAVO: En firme este auto, por Secretaría DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen, para lo pertinente.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE (Firmado electrónicamente) JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai. En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.