1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero Ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ (E) Bogotá D.C., trece (13) de octubre de dos mil veintitrés (2023). Radicación: 11001-03-15-000-2023-03325-01 Accionante: Enos David Viana Pérez Accionado: Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección B Referencia: Acción de tutela SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Temas: ACCIÓN DE TUTELA – NIEGA – Mora judicial justificada.
Procede la Sala a decidir la impugnación presentada por el señor Enos David Viana Pérez en contra de la sentencia proferida el 3 de agosto de 2023, por el Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección A, que negó la acción de tutela. I. A N T E C E D E N T E S A. Demanda y sus fundamentos 1.- El señor Enos David Viana Pérez instauró acción de tutela con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, presuntamente vulnerados por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado al incurrir en una presunta mora judicial, por no pronunciarse sobre el recurso de insistencia formulado dentro del trámite del incidente de impacto fiscal dentro del proceso de nulidad1 contra el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio. 2.- La parte actora pretende que, en virtud del amparo, “se ordene dentro del término de su despacho al CONSEJO DE ESTADO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B, resolver de forma el proceso (sic) con radicado 11001-03-25-000- 2016-00992-00, sala de lo contencioso administrativo sección segunda sección b consejero ponente Cesar Palomino Cortés como consejero, para que se dé cumplimiento inmediato del fallo de fechas 24/10/2019”. 3.- Entre los presupuestos de orden fáctico que respaldan la protección invocada y de las pruebas allegadas, se tiene que: 4.- El 24 de octubre de 2019 la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado profirió sentencia que accedió a las pretensiones de la demanda de 1 Identificado con número de radicado: 11001-03-25-000-2016-00992-00.
Radicación: 11001-03-15-000-2023-03325-01 Accionante: Enos David Viana Pérez Accionado: Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección B Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 2 nulidad simple y, en consecuencia, se declaró la nulidad del inciso primero del artículo 5 del Acuerdo 34 de 1998, proferido por el por el Consejo Directivo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio “por el cual se modifican los acuerdos del 11 de enero de 1995 y número 1 del 26 de junio de 1996 sobre el trámite de cesantías parciales de los docentes afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio”. 5.- El 24 de octubre de 2019, el Ministerio de Educación Nacional solicitó la apertura del incidente de impacto fiscal de la anterior sentencia, al considerar que afecta la sostenibilidad fiscal de la Nación-Ministerio de Educación Nacional.
Mediante providencia del 3 de febrero de 2022 la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado negó las pretensiones del incidente y se abstuvo de modular los efectos de la Sentencia del 24 de octubre de 2019. 6.- El 22 de marzo de 2022, el Ministerio de Educación Nacional presentó recurso de insistencia y solicitó la nulidad de la providencia del 3 de febrero de 2022, “en cuanto a la recolección de firmas del fallo de impacto fiscal”.
Esgrimió, además, que la competencia para decidir el incidente de impacto fiscal es de la Sala de lo Contencioso Administrativo y no de una subsección. 7.- La parte actora sostiene que la autoridad judicial accionada vulneró sus derechos fundamentales al incurrir en una mora judicial injustificada, toda vez que para la fecha en que se presentó la demanda de tutela, no se ha emitido pronunciamiento alguno sobre el incidente formulado por el Ministerio de Hacienda.
Sostuvo que, con ocasión de los recursos presentados por los Ministerios de Educación y de Hacienda, han transcurrido casi 4 años desde la promulgación de la sentencia de única instancia sin que esta haya cobrado ejecutoria, en detrimento de los derechos de todos los docentes adscritos al magisterio de Colombia y al Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio.
Agregó que se desconoce el término de duración del proceso previsto en el artículo 121 del CGP. B. Sentencia de primera instancia 8.- Mediante providencia del 3 de agosto de 20232, el Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección A negó la solicitud de amparo, porque no se acreditó una mora judicial injustificada. Se advierte que se presentaron dificultades con ocasión de la radicación del recurso, pues el documento no aparecía registrado en Samai, “al parecer por fallas de la tecnología que han dificultado el examen del expediente por parte del Despacho a cargo del mismo”.
La sentencia agrega que la Ley 1695 de 2013 no establece un término perentorio para resolver el recurso de insistencia, en tanto la autoridad judicial también deberá pronunciarse sobre la solicitud de nulidad. Además, el artículo 121 del CGP no es aplicable a esta 2 Notificada el 10 de agosto de 2023. Radicación: 11001-03-15-000-2023-03325-01 Accionante: Enos David Viana Pérez Accionado: Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección B Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 3 actuación, pues la jurisdicción de lo contencioso-administrativo cuenta con un código procesal especializado.
C. La impugnación 9.- Inconforme con la decisión adoptada, la parte actora impugnó “[c]on fundamento en los mismos argumentos de la acción de tutela instaurada”. II. C O N S I D E R A C I O N E S D. Competencia 10.- La Sala es competente para conocer de la impugnación presentada y examinar su contenido en contraste con el acervo probatorio y el fallo proferido en primera instancia, según lo establecido en el artículo 32 del Decreto Ley 2591 de 19913.
E. Análisis del caso concreto 11.- De acuerdo a lo indicado en el escrito de impugnación, corresponde determinar si se confirma, modifica o revoca el fallo de primera instancia proferido por el Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección A que negó la solicitud de amparo, al considerar que la autoridad accionada no incurrió en la mora judicial injustificada que le fue atribuida. 12.- Sobre el particular, esta Corporación ha sido categórica en advertir que el juez de tutela en cada caso específico deberá valorar si la conducta del funcionario o de la corporación judicial es injustificada y negligente, toda vez que “no toda dilación en proferir una decisión judicial genera la llamada mora judicial ni vulnera derechos fundamentales”4.
Lo anterior, en atención a que se presentan causas imprevisibles o externas, esto es, circunstancias objetivas, que impiden que los jueces cumplan con los plazos para decidir o para dictar alguna decisión. Existen, por ejemplo, condiciones estructurales, tales como la excesiva carga laboral, la falta de una infraestructura básica en los despachos judiciales, que impiden que los funcionarios judiciales adopten decisiones oportunas5. 13.- Así pues, se advierte que para determinar si la autoridad judicial demandada ha incurrido en una mora judicial injustificada, y previo a verificar si tal mora se proyecta como afrenta a un derecho constitucional iusfundamental, se debe analizar: 3 “[P]or el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”. 4 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia de 22 de octubre de 2020, radicado 11001-03-15-000-2020- 04601-00.
M.P. Milton Chaves García. 5 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia de 15 de septiembre de 2016, radicado 11001-03-15-000-2016- 01884-00. M.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. Radicación: 11001-03-15-000-2023-03325-01 Accionante: Enos David Viana Pérez Accionado: Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección B Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 4 (i) la complejidad del asunto;
(ii) la actividad procesal del interesado; (iii) la conducta de la autoridad judicial competente; (iv) el análisis global de procedimiento; y (iv) el turno en el que el expediente pasó al despacho, de conformidad con lo establecido en el artículo 18 de la Ley 446 de 1998. 14.- En ese contexto, esta Corporación ha considerado que la acción de tutela se abre paso por mora judicial cuando se trate de una dilación injustificada como resultado de la falta de diligencia en el actuar del funcionario judicial.
Esto significa que “no existe mora judicial por el solo transcurso del tiempo, sino que ésta debe ser injustificada y estar probada la negligencia de la autoridad judicial accionada”6. 15.- A su vez, la Corte Constitucional, en reiterada jurisprudencia, ha señalado que la congestión y la mora judicial afectan gravemente los derechos de acceso a la administración de justicia y al debido proceso, por dilación injustificada e inobservancia de los términos judiciales; sin embargo, esa misma Corporación ha sostenido que no todo desconocimiento de los plazos establecidos en la ley por parte del operador judicial puede dar lugar a la violación de los mencionados derechos, pues se configura en los eventos en los cuales el juez no puede justificar su retardo. 16.- Así, en armonía con la garantía al debido proceso sin dilación injustificada, la jurisprudencia constitucional 7 ha integrado el concepto de “plazo razonable” desarrollado por la Corte IDH, para evaluar si el juez transgredió las garantías judiciales de una persona al omitir resolver un proceso judicial sometido a su conocimiento, dentro de un plazo razonable.
Dicho análisis abarca tanto la complejidad del asunto, la actividad procesal del interesado, la conducta del operador judicial, así como la afectación generada en la situación jurídica de la persona involucrada en el proceso. 17.- En ese orden de ideas, precisó que la mora judicial injustificada se presenta cuando: (i) existe un incumplimiento objetivo del plazo judicial, (ii) no existe un motivo razonable que justifique la dilación; y, (iii) la tardanza sea imputable a la falta de diligencia y omisión sistemática de los deberes del funcionario judicial8. 18.- De lo expuesto anteriormente, se advierte que el simple hecho de sobrepasar los términos legales dispuestos para el desarrollo de la actuación judicial no configura una mora injustificada, pues deben analizarse otras circunstancias particulares. 19.- En el caso objeto de estudio, la parte actora le atribuye la vulneración de sus derechos fundamentales a la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, toda vez que incurrió en una mora judicial injustificada por no haber resuelto 6 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia de 18 de febrero de 2009, exp. 25000-23-15-000-2008-01246-01 (AC), M.P. Martha Teresa Briceño de Valencia. 7 Sentencia SU-179 de 2021. 8 En este aspecto, la Corte Constitucional reiteró los criterios enunciados en la sentencia T-230 de 2013, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
Radicación: 11001-03-15-000-2023-03325-01 Accionante: Enos David Viana Pérez Accionado: Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección B Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 5 el recurso de insistencia formulado dentro del incidente de impacto fiscal, pese a que ha transcurrido más de un año desde que el expediente ingresó al despacho para proveer respecto de aquellos asuntos. 20.- De acuerdo con los elementos probatorios obrantes en el expediente, la Sala considera que en el presente asunto no se configura la mora judicial alegada, pues la autoridad judicial accionada ha adelantado las actuaciones pertinentes tendientes a resolver la insistencia solicitada por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, conclusión que no varía de cara a la impugnación presentada por el accionante. 21.- Puntualmente se advierte que el recurso de insistencia formulado por el Ministerio de Educación Nacional exige un examen riguroso por parte de la autoridad judicial a cargo de su decisión, pues esgrime (i) la nulidad insaneable de la providencia que decide el incidente de impacto fiscal por falta de competencia de la Subsección B, en la medida que su decisión le correspondía a la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado según los artículos 3, 5 y 12 de la Ley 1695 de 2013;
(ii) la falta de aplicación del artículo 14 de la Ley 1695 de 2013, pues la providencia que negó el incidente no determinó los términos de cumplimiento de la sentencia dictada el 24 de octubre de 2019, y (iii) un defecto fáctico por falta de ponderación y racionalización de las explicaciones rendidas por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, según las cuales el impacto del fallo sobrepasa el espacio fiscal del sector Educación en el mediano plazo y comprometerían la sostenibilidad fiscal de la Nación. Agregó que la naturaleza del incidente de impacto fiscal es estimativa, pues la sentencia aún no produce efectos; que la sentencia ahonda la brecha fiscal dentro del Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio y que su impacto en el sector educativo trascenderá en las finanzas del Estado. 22.- Además, se advierte que por auto del 4 de agosto de 20229 la autoridad judicial accionada solicitó a la Secretaría de la Sección Segunda certificar la fecha de notificación de la providencia que negó el incidente de impacto fiscal, la fecha y hora en la que se interpuso el recurso de insistencia y si este se presentó dentro del término legal.
Ello se debe a que, según informe del 18 de mayo de 2022, el recurso de insistencia no aparecía cargado en Samai ni se recuperó en búsqueda del buzón electrónico de la Secretaría; sin embargo, según informe de la “mesa de ayuda de la Corporación”, sí se recibió el correo electrónico contentivo de ese memorial. 23.- En cumplimiento de esa providencia, la Secretaría de la Sección Segunda del consejo de Estado certificó10 que la providencia que negó el incidente de impacto fiscal se notificó el 18 de marzo de 2022 y, oportunamente, el Ministerio de Educación Nacional formuló recurso de insistencia el 22 de marzo siguiente.
Indicó que el escrito contentivo del recurso de insistencia obra a índice 190 de Samai. Así las cosas, el 9 Expediente digital con radicado 11001-03-25-000-2016-00992-00, índice 202 de Samai. 10 Expediente digital con radicado 11001-03-25-000-2016-00992-00, índice 206 de Samai. Radicación: 11001-03-15-000-2023-03325-01 Accionante: Enos David Viana Pérez Accionado: Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección B Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 6 22 de agosto de 2022 el expediente ingresó al despacho del consejero sustanciador para resolver las solicitudes de insistencia y nulidad. 24.- En esa medida, no es posible atribuir la tardanza en la resolución del asunto al actuar del juez, pues más bien aquella obedece a circunstancias objetivas, que tienen su origen en un problema estructural, causado por la congestión judicial que atraviesan los despachos, los cuales tienen una gran carga de trabajo que dificulta el poder cumplir a cabalidad con los términos judiciales. 25.- Así las cosas, se advierte que en el presente asunto: (i) la Ley 1695 de 2013 no ha previsto un término perentorio para la decisión de la insistencia, del cual se pueda predicar su desconocimiento;
(ii) no se advierte que el tiempo transcurrido comprometa un derecho fundamental cuya afectación sea irremediable e inminente y (iii) la complejidad del asunto sometido a consideración de la autoridad judicial accionada exige una valoración ponderada y rigurosa. De ahí que la mora judicial que alega el accionante se encuentra justificada. 26.- Por lo reseñado anteriormente, esta Sala habrá de confirmar la sentencia de primera instancia. 27.- En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.
F A L L A PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 3 de agosto de 2023 por el Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección A, en los términos expuestos en la parte motiva de la presente sentencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz.
TERCERO: ENVIAR esta actuación a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS NICOLÁS YEPES CORRALES FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE11 JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ 11 VF Radicación: 11001-03-15-000-2023-03325-01 Accionante: Enos David Viana Pérez Accionado: Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección B Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 7 Nota: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.
Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. Se recuerda que, con la finalidad de tener acceso al expediente, los abogados tienen la responsabilidad de registrarse en el sistema Samai.