CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B Consejero ponente: Jorge Edison Portocarrero Banguera. Bogotá, D. C., Dieciséis (16) de Octubre de Dos Mil Veinticinco (2025). E Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, contra la sentencia del Doce (12) de Junio de Dos Mil Veinticinco (2025), proferida el Tribunal Administrativo del Cesar, que negó las pretensiones de la demandada.
I.
ANTECEDENTES 1.1. La demanda1. 1.1.1. Pretensiones. La señora Lisbeth Lorena Gaitán Mateus, actuando a través de apoderado judicial, acudió a la jurisdicción en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), para solicitar lo siguiente: Que se declare la nulidad de los actos administrativos, contentivos de las decisiones dictadas en el proceso disciplinario IUS-2015-270070 / IUC-D-2015-48-786478, en los siguientes términos: numerales 3º y 4º de la decisión disciplinaria de primera instancia del Veintiocho (28) de Junio de Dos Mil Dieciocho (2018), proferida por la Procuraduría Delegada para la Moralidad Pública; y numeral 3º de la de Segunda Instancia, del Trece (13) de Mayo de Dos Mil Veinte (2020), proferida por la Sala Disciplinaria.
Como consecuencia de la anterior pretensión, a título de restablecimiento del derecho, solicitó lo siguiente: (I) que se declare no probado y desvirtuado el cargo formulado a la señora Lisbeth Lorena Gaitán Mateus, disponiendo su ausencia de responsabilidad disciplinaria, en relación con los hechos objeto de investigación; (II) se elimine la sanción de destitución e inhabilidad general por el término de doce (12) años, impuesta a la demandante, de todos los sistemas de información de la Procuraduría General de la 1Expediente digital de primera instancia – índice 00035 de Samai – archivo PDF 003ED_02Demandalisbethgait.
Radicado: 20001-23-33-000-2021-00048-02 (2131-2025). Demandante: Lisbeth Lorena Gaitán Mateus. Demandada: Procuraduría General de la Nación. Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho. Tema Decisión:: Disciplinario – destitución e inhabilidad. Sentencia de segunda instancia. 2 Número Interno: 2131-2025 Demandante: Lisbeth Lorena Gaitán Mateus Demandado: Procuraduría General de la Nación Nación y se la reconozca como habilitada para ocupar cargos públicos;
(III) se condene a la entidad a pagar a título de reparación por daño moral, el equivalente en pesos, de cien (100) salarios mínimos legales mensuales vigentes, a favor de la señora Lisbeth Lorena Gaitán Mateus. Que se condene en costas y agencias del derecho a la entidad demandada. 1.1.2. Hechos. Con ocasión de una publicación periodística, la Procuraduría General de la Nación, inició indagación preliminar, respecto de posibles conductas relevantes en materia disciplinaria, relacionadas con la suscripción de un contrato de prestación de servicios profesionales en el municipio de Valledupar, por Mil Cuatrocientos Millones de Pesos ($1.400.000.000).
Mediante auto del 14 de septiembre de 2015, el órgano de control, vinculó a la actuación a la señora Lisbeth Lorena Gaitán Mateus, en su condición de secretaria general de la alcaldía del municipio de Valledupar, por cuanto, suscribió constancia de idoneidad del contratista, notificó al mismo de la aceptación de oferta de servicios profesionales y suscribió el contrato, por delegación que le hizo el alcalde.
El 16 de marzo de 2016, la procuraduría delegada para la moralidad pública, inició investigación disciplinaria en contra de Lisbeth Lorena Gaitán Mateus, entre otros. La notificación de tal acto administrativo se efectuó por edicto. La autoridad disciplinaria, cerró la investigación mediante auto del Catorce (14) de Julio de Dos Mil Dieciséis (2016).
Posteriormente, se formuló pliego de cargos por proveído del Seis (6) de Marzo de Dos Mil Diecisiete (2017), en contra de varios servidores de la alcaldía de Valledupar; en particular a Lisbeth Lorena Gaitán Mateus, le atribuyó la falta disciplinaria descrita en el numeral 31 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002, por participar en la actividad precontractual y contractual del negocio jurídico No. 552 de 2015, con desconocimiento de los principios de transparencia y responsabilidad que regulan la contratación, acto administrativo notificado personalmente a la defensa de la demandante, el Veinticuatro (24) de Marzo de Dos Mil Diecisiete (2017).
La defensa de la demandante, presentó sus descargos oportunamente. El Veintitrés (23) de Agosto de Dos Mil Diecisiete (2017), la entidad corrió traslado para alegar de conclusión a la defensa de los disciplinados, notificando por estado la decisión, el Treinta y Uno (31) de Agosto de Dos Mil Diecisiete (2017). 3 Número Interno: 2131-2025 Demandante: Lisbeth Lorena Gaitán Mateus Demandado: Procuraduría General de la Nación La defensa de la demandante, radicó sus alegatos de conclusión en tiempo y posterior a ello, la Procuraduría Delegada para la Moralidad Pública, emitió decisión de primera instancia, el Veintiocho (28) de Junio de Dos Mil Dieciocho (2018), mediante el cual, en sus numerales 3 y 4, declaró responsable disciplinariamente a la demandante y le impuso sanción, consistente en destitución e inhabilidad general por 12 años.
El Veinticinco (25) de Julio de Dos Mil Dieciocho (2018), la defensa de la actora interpuso recurso de apelación, contra el fallo disciplinario de primera instancia. El Trece (13) Mayo de Dos Mil Veinte (2020), la Sala Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación, profirió fallo de segunda instancia, confirmando la declaratoria de responsabilidad y la sanción impuesta a la demandante.
Tal acto administrativo se notificó a la demandante el Veintiséis (26) de Mayo de Dos Mil Veinte (2020). La sanción se ejecutó e inscribió en los registros públicos correspondientes y el municipio de Valledupar dictó Resolución No. 001647 del Diecisiete (17) de septiembre de Dos Mil Veinte (2020), dándole legal cumplimiento. 1.1.3. Normas violadas y concepto de violación. En la demanda se formularon los cargos de nulidad consistentes en: aplicación indebida de las disposiciones que rigen la expedición de actos disciplinarios; interpretación errónea de las normas aplicables; inaplicar las normas jurídicas correspondientes; vulneración del derecho a la igualdad de la disciplinada y contrariar normas convencionales acogidas por nuestro ordenamiento jurídico.
Para sustentar la primera causal de nulidad, argumentó que, en las decisiones disciplinarias se incurrió en una adecuación típica incompleta -conducta y falta-, porque se formuló un solo cargo o se hizo atribución de un único tipo disciplinario, pese a que se señaló a la demandante, de haber realizado dos conductas independientes, relacionadas con las fases precontractual y contractual, de un negocio jurídico del Estado.
No se explicó ni el proceso de selección, ni el tipo de contrato que, a criterio del operador disciplinario, la investigada debió aplicar. También planteó que, no se fundamentó adecuadamente el sustento fáctico y jurídico de la ilicitud sustancial de la falta, por cuanto, si bien, las decisiones sancionatorias refieren deberes, principios y funciones, no determinaron específicamente qué deber funcional afectó y/o infringió la actora.
No se especificaron las funciones concretas que la demandante desatendió, de acuerdo con el manual específico de funciones de la entidad, sin contar con que, las conductas reprochadas involucraron el actuar de otros servidores. Adujo que, se verificó en el curso de la actuación disciplinaria que, el secretario de 4 Número Interno: 2131-2025 Demandante: Lisbeth Lorena Gaitán Mateus Demandado: Procuraduría General de la Nación gobierno, fue quien, en ejercicio de sus funciones, generó la necesidad, elaboró los estudios previos, rindió el informe de verificación de requisitos habilitantes, hizo la evaluación de la oferta y expidió la constancia de idoneidad, lo cual, exonera a la demandante de responsabilidad, frente a la validación de la idoneidad del contratista, pues ella simplemente refrendó lo constatado por aquel funcionario.
De otra parte, se vulneró el principio y derecho a la igualdad del que es titular la demandante, toda vez que, la secretaria jurídica debía expedir concepto favorable, sobre la adecuada tipología contractual y el proceso de selección del contrato No. 552 del 19 de julio de 2015, quien rindió el concepto, lo que implica que, ambas tuvieron una participación similar en el proceso contractual, pese a ello, se le imputó y sancionó por una falta calificada como gravísima a título de culpa gravísima, cuando a la secretaria jurídica de la entidad, se le imputó y sancionó por una falta calificada como grave, a título de culpa grave.
También argumentó que, se vulneraron las normas convencionales acogidas en nuestro ordenamiento jurídico, por cuanto, la procuraduría delegada para la moralidad pública fue la misma autoridad que investigó, profirió pliego de cargos y dictó decisión de primera instancia, circunstancia que, desatiende la línea jurisprudencial de la Corte Interamericana de Derechos Humanos relativa a que, no se pueden concentrar en un solo órgano las funciones de investigar, instruir y sancionar.
Aunado, la norma convencional imposibilitaba limitar los derechos políticos, a través de una decisión administrativa, de modo que, la Procuraduría General de la República no podía limitar los derechos políticos de la demandante, al imponerle una sanción que la inhabilita para ocupar cargos públicos, entre ellos, los de elección popular.
Finalmente, la sanción impuesta no sólo afecta los derechos políticos de la actora, sino derechos de raigambre constitucional como el derecho al trabajo, intimidad, buen nombre y honra. 1.2. Contestación de la demanda2. La apoderada de la Procuraduría General de la Nación, contestó la demanda y se opuso a cada una de las pretensiones, al considerar que, los actos administrativos fueron expedidos con el lleno de los requisitos legales, respetando el debido proceso y con base en una valoración lógica y racional de las pruebas.
Se apoyó en jurisprudencia de esta Corporación, para argumentar que, los alcances del examen que se hace en contra de los actos administrativos emitidos en materia disciplinaria, constituyen un juicio de validez y no de corrección, tal diferencia la consideró 2 Expediente digital de primera instancia – índice 00035 de Samai – archivo PDF 21ED_20ContestacionGabrie. 5 Número Interno: 2131-2025 Demandante: Lisbeth Lorena Gaitán Mateus Demandado: Procuraduría General de la Nación fundamental, en tanto, no se debe convertir el medio de control de nulidad y restablecimiento, en una instancia adicional, sino que, debe realizarse un estudio profundo sobre la adecuación de la decisión disciplinaria a la Constitución y la ley.
La actuación disciplinaria en sí, respetó las normas en que debió fundarse, se apoyó en el material probatorio legalmente aportado y respetó las garantías de la demandante. La Procuraduría Delegada para la Moralidad Pública y la Sala Disciplinaria, tenían la competencia para emitir los actos administrativos sancionatorios, ejercieron tales competencias de manera racional y respetando el debido proceso y el derecho de defensa de la actora.
Era carga de la parte demandante, probar los vicios de ilegalidad configurados en el procedimiento disciplinario, carga que no se fue satisfecha, por tal razón, deben negarse las pretensiones de la demanda. Tampoco se probaron los perjuicios alegados en la demanda, lo cual, también amerita su negativa. 1.3. La sentencia de primera instancia3.
El Tribunal Administrativo del Cesar, mediante sentencia del Doce (12) de Junio de Dos Mil Veinticinco (2025), negó las pretensiones de la demanda, sin condena en costas, por las siguientes razones: En su valoración del acervo documental recaudado, el Tribunal encontró probado que, la señora Lisbeth Lorena Gaitán Mateus, expidió la constancia de idoneidad, con fundamento en el acto delegatario, entendiendo cumplidos los requisitos de capacidad y experiencia del proponente, con el ejercicio profesional y la formación de la señora Natalia Springer, representante legal de la sociedad, siendo que, esa posibilidad sólo está dada en la norma correspondiente, para empresas o fundaciones, cuya constitución hubiera ocurrido en un plazo menor a 3 años a la fecha de suscripción del contrato.
El A-quo admitió posibles errores en la decisión de primera instancia, dictada en el procedimiento disciplinario, referidos a la adecuación típica de la primera conducta (certificación de idoneidad) a la falta endilgada, por no haberse especificado el principio vulnerado con tal conducta; sin embargo, explicó que, tales errores no tienen la entidad para que el cargo de nulidad prospere, debido a que, la Procuraduría General de la Nación, tanto en primera como en segunda instancia, escogió adecuadamente la norma aplicable al supuesto de hecho que se investigaba.
Además, indicó que, la autoridad disciplinaria siempre respetó el núcleo principal del reproche, relacionado con, haber celebrado el contrato, con elusión al principio de transparencia, sin adelantar el procedimiento previo de selección objetiva del contratista y sin utilizar el tipo de contrato 3 Expediente digital de primera instancia – índice 00044 de Samai – archivo PDF 53Sentenciadepr_20210004800LISBETHGA. 6 Número Interno: 2131-2025 Demandante: Lisbeth Lorena Gaitán Mateus Demandado: Procuraduría General de la Nación pertinente para el negocio jurídico que quería celebrarse.
Frente a la discusión sobre la determinación de la ilicitud sustancial de la conducta, la decisión de primera instancia en este proceso señaló que, no era necesario que la autoridad disciplinaria detallara cual función o deber quebrantó, dado que, siempre se dejó claro que hubo afectación al principio de responsabilidad estatal previsto en el artículo 3.7 del CPACA y al principio de transparencia consagrado en el artículo 24.8 de la Ley 80 de 1993.
El Tribunal Administrativo del Cesar fue enfático en considerar que, la demandante omitió sus deberes funcionales de verificación y control, por cuanto, como delegataria de la contratación y ordenación del gasto del municipio, le correspondía actuar con mayor diligencia y cuidado, revisando con rigor los documentos precontractuales y contractuales que se le presentaban, verificando que, la empresa cumpliera con los presupuestos habilitantes estipulados en los estudios previos, y que la tipología contractual estuviera acorde con el objeto ofertado y las actividades que se querían ejecutar.
En lo relativo a la vulneración del principio de igualdad, en la decisión de primer grado se consideró que, las atribuciones de responsabilidad que se hicieron a la demandante, difieren de las que se hicieron a la secretaria jurídica, tal diferencia surge de las funciones de cada una de ellas y su actuación en el proceso contractual. La secretaria jurídica omitió sus deberes de asesoramiento y verificación, mientras que, la demandante fue sancionada como directa encargada de avalar la idoneidad de la firma contratista y firmar el contrato, en tal sentido, consideró válidas las diferencias entre las faltas atribuidas y las sanciones impuestas a las dos funcionarias.
Por último, el argumento respecto de la aplicación del precedente de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, también fue despachado de manera desfavorable, en el tendido que, lo considerado por ese tribunal internacional, aplica para los servidores públicos de elección popular, calidad con la que no cumple la demandante. 1.4.
Recurso de apelación4. La parte demandante, en la oportunidad procesal correspondiente, interpuso recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, solicitando su revocatoria con fundamento en lo siguiente: En la decisión de primera instancia se anunció un análisis de subsunción típica, cuando lo que se hizo realmente fue desarrollar un juicio de reproche sobre las consecuencias 4 Expediente digital de primera instancia – índice 00048 de Samai – archivo PDF 055_MemorialWeb_Recurso-200012333000202. 7 Número Interno: 2131-2025 Demandante: Lisbeth Lorena Gaitán Mateus Demandado: Procuraduría General de la Nación de la conducta por la que fue sancionada la demandante, en ese sentido, a juicio de la recurrente, no se realizó el juicio lógico-jurídico que exige la adecuación típica en materia disciplinaria y, se confundió la ilicitud sustancial con la adecuación típica, por tanto, se sancionó por un cargo impreciso o vago, afectando el principio de tipicidad.
Igualmente, nunca se señaló en la adecuación típica, cual debió ser el procedimiento de selección correspondiente, ni la tipología contractual adecuada, simplemente se hizo una referencia genérica, que no cumple con las exigencias de precisión y claridad que determinan el principio de tipicidad. En línea con lo anterior, reprocha que, se omitió establecer el deber funcional concreto, a cargo de la señora Gaitán Matheus, en materia de evaluación de la idoneidad del proponente, qué norma legal, reglamentaria o funcional, le imponía verificar, más allá del concepto jurídico emitido por la dependencia competente, la idoneidad del contratista y, de qué forma, ese deber fue quebrantado en el contexto específico del contrato cuestionado.
La recurrente destacó que, la Sala Disciplinaria en la decisión de segunda instancia, advirtió que, una de las conductas fue subsumida ilegalmente, lo cual constituía una irregularidad sustancial, que ameritaba la nulidad parcial de la decisión de primera instancia, pese a ello, se adecuaron los dos comportamientos a la misma falta y se sancionó con base en ella, aspecto no comprendido en las potestades del operador disciplinario de primera instancia. Específicamente explicó que, la Sala Disciplinaria hizo la adecuación típica detallando que, el contrato que se debió celebrar era el de consultoría y no el de prestación de servicios, aspecto que no fue precisado de esa manera en la formulación de cargos, ni en la decisión de primera instancia. Para la recurrente, esta no era la etapa procesal para variar o modificar el contenido del reproche normativo y fáctico, en ese momento la actuación procesal se encontraba cerrada y la señora Gaitán Matheus no tuvo oportunidad de controvertir el cargo en esos términos, sino en los términos genéricos e imprecisos, que utilizó la autoridad disciplinaria de primera instancia. En ese orden de ideas, la valoración jurídica introducida por el operador disciplinario, en segunda instancia, excedió el marco normativo y probatorio delimitado en la etapa de imputación, constituyó una lesión al debido proceso de la investigada y amerita la nulidad de la actuación. Tampoco encontró que, se hubiera realizado una valoración integral del material probatorio recaudado, toda vez que, no se tomó en cuenta que otro funcionario -secretario de gobierno- elaboró el informe de verificación de requisitos de la empresa contratista, con base en el manual de contratación, ese mismo servidor, suscribió la certificación de idoneidad, la demandante no tenía competencia funcional para verificar tales requisitos, ni para pronunciarse autónomamente sobre la idoneidad técnica de la contratista. 8 Número Interno: 2131-2025 Demandante: Lisbeth Lorena Gaitán Mateus Demandado: Procuraduría General de la Nación A su juicio, no tenía un deber funcional autónomo de verificación, y su actuación fue consecuencia directa de una cadena administrativa regular y previamente ejecutada, bajo ese parámetro, no se comprobó la antijuridicidad de su conducta y debió ser exonerada de responsabilidad.
Por otro lado, señaló que, la contratista aportó diferentes certificaciones y contratos con los que acreditó su trayectoria en las materias objeto del contrato de prestación de servicios, por tanto, se dio por hecho que no cumplía con las condiciones de idoneidad para contratar, cuando ello contraviene el material probatorio recaudado en el procedimiento disciplinario.
También expuso que, el Tribunal confundió las nociones de capacidad e idoneidad, explicó que, el objeto social de la empresa contratista era indeterminado y comprendía cualquier actividad lícita de comercio o civil, lo que le permitía desarrollar el objeto del contrato 552 de 2015, de conformidad con el certificado de existencia y representación legal, que da cuenta del tipo social de la contratista, como una sociedad por acciones simplificada.
Asimismo, señaló que, para este contrato no se exigía experiencia exclusiva en «formación de cogestores» o «pedagogía para la paz», lo que, sí exigió expresamente el documento contractual, fue la capacidad para prestar asesoría, acompañamiento y apoyo técnico especializado, en temas como derecho internacional humanitario, justicia transicional, cultura de paz y transformación de sociedades violentas, entre otros, actividades para las que la contratista demostró su idoneidad y experticia. A la par de lo anterior, se duele la recurrente que, en la sentencia de primera instancia, se le hubiera atribuido una actuación pasiva durante la actuación disciplinaria, en el entendido que se la llamó «un convidado de piedra» cuando participó en todas las etapas procesales, planteó los argumentos de defensa que consideró pertinentes, controvirtió las pruebas que se adujeron en su contra y en general, actuó durante todo el procedimiento disciplinario.
Conjuntamente replanteó la desatención a las normas de orden convencional, en el sentido que, la misma autoridad concentró las funciones de investigación, juzgamiento y sanción, sin ofrecer garantías objetivas de independencia e imparcialidad, aunado a que la sanción comporta una limitación al derecho de acceso a cargos públicos, limitación que sólo es admisible por condena de juez penal competente. 1.4.
Trámite segunda instancia. 9 Número Interno: 2131-2025 Demandante: Lisbeth Lorena Gaitán Mateus Demandado: Procuraduría General de la Nación Con auto del Quince (15) de Agosto de Dos Mil Veinticinco (2025)5, el consejero sustanciador admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante y, en virtud del numeral 5 del artículo 67 de la Ley 2080 de 2021, que modificó el artículo 247 de la Ley 1437 de 2011, prescindió de la etapa de alegaciones. 1.4.1.
Pronunciamiento entidad demandada6. La entidad demandada, aportó un nuevo poder7 y, a través de ese nuevo apoderado radicó un documento denominado pronunciamiento, mediante el cual solicitó que se confirme la decisión de primera instancia. Señaló que, las decisiones sancionatorias respetaron los principios de la lógica y la sana crítica probatoria, en tanto, se analizaron objetivamente las pruebas recaudadas durante el procedimiento disciplinario y se llegó a una conclusión, amparada en las normas jurídicas aplicables al caso en concreto.
También expuso, con base en jurisprudencia de esta Corporación que, pese al amplió control que se ejerce en sede judicial sobre los actos administrativos dictados en materia disciplinaria, esta no puede convertirse en una tercera instancia, en la que se reabran los debates que se resolvieron en el curso de la actuación disciplinaria, la posible nulidad de esta clase de actuaciones no puede fundarse en diferencias interpretativas o divergencias en la apreciación probatoria, para que proceda la nulidad, deben constatarse decisiones violatorias de las garantías del disciplinado y el debido proceso, lo cual, no ocurre en este caso, al contrario, todas esas garantías fueron respetadas.
Igualmente, se apoyó en la sentencia T-239 de 2022, de la Corte Constitucional con el fin de señalar que, las sanciones del ejercicio público, no implican una vulneración o restricción para acceder a cargos en el sector privado, y corresponden a la maximización de los principios de la función pública. 1.4.2. Concepto del ministerio público8.
Por su parte, el delegado del Ministerio Público ante el consejero sustanciador, rindió concepto, a través del cual, señaló que, en la sentencia de primera instancia se hizo adecuada distinción entre la adecuación típica y la ilicitud sustancial de la falta que cometió la demandante, desde esa lógica, consideró ajustado a derecho el fallo de primera instancia. Frente al segundo cargo del recurso de apelación, el procurador expuso que, la sentencia de primer grado hizo un análisis detallado de la conducta desplegada por la investigada, 5 Expediente digital - Índice 00005 – Samai. – archivo Word 005Autoqueadmite_1821312025Admiteapel. 6 Expediente digital - Índice 00011 – Samai. – archivo PDF 009_MemorialWeb_PRONUNCIAMIENTO. 7 Expediente digital - Índice 00004 – Samai. – archivo PDF 003_MemorialWeb_Poder-202100048LISBETH. 8 Expediente digital – Índice 00010 de Samai – archivo PDF 008Memorial_CHL_8Concepto. 10 Número Interno: 2131-2025 Demandante: Lisbeth Lorena Gaitán Mateus Demandado: Procuraduría General de la Nación junto con el quebrantamiento al deber funcional, que traduce en la violación de los principios de la contratación estatal y de la función administrativa, de modo que, tampoco prosperaría este cargo.
También expresó que, pese a que, en sede disciplinaria de primera instancia, no se hizo la adecuación normativa del primer comportamiento señalado, ello se corrigió en segunda instancia, adecuando la conducta de la demandante como un quebrantamiento del principio de transparencia en la contratación estatal. Finalmente, expuso que la Corte Constitucional ha refrendado la competencia de la Procuraduría General de la Nación, para controlar la actuación de los servidores públicos, sean estos de elección popular o no, contando con la garantía, que tales actos administrativos son controlados integralmente por la jurisdicción contencioso administrativa, por todos esos motivos, conceptuó que se debe confirmar la decisión de primera instancia. II.
CONSIDERACIONES 2.1. Competencia. La Subsección es competente para conocer en segunda instancia de este proceso, de conformidad con lo establecido en el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA). 2.2. Problemas jurídicos. Corresponde a la Sala establecer si, es procedente revocar la sentencia de primera instancia, con tal fin se deben resolver los siguientes problemas jurídicos: 2.2.1.
¿Se lesionó el principio de tipicidad o se hizo una incorrecta adecuación típica, en las decisiones del procedimiento disciplinario, por cuanto, se investigó y sancionó a la demandante por un cargo impreciso o vago? 2.2.2. ¿Se dio por probado sin estarlo, el hecho que, la firma contratista no cumplía con las condiciones de idoneidad para suscribir el contrato de prestación de servicios 552 de 2015? 2.2.3.
¿Las valoraciones jurídicas sobre la tipicidad e ilicitud sustancial hechas en el procedimiento disciplinario, por el juzgador de segunda instancia, que involucraron la identificación del contrato que legalmente procedía y el procedimiento de selección adecuado, implican una irregularidad sustancial que amerita la nulidad de la actuación? 2.2.4.
¿Hubo una defectuosa valoración probatoria en la sentencia de primera instancia, por cuanto, las decisiones disciplinarias, no justificaron en debida forma la ilicitud sustancial de la falta, toda vez que, no explicaron cuál norma 11 Número Interno: 2131-2025 Demandante: Lisbeth Lorena Gaitán Mateus Demandado: Procuraduría General de la Nación legal, reglamentaria o funcional, le imponía a la demandante el deber de verificar, más allá del concepto jurídico emitido por la dependencia competente, la idoneidad del contratista? 2.2.5.
¿Fue lesionado el derecho fundamental a la igualdad de la demandante, al habérsele impuesto una sanción más alta que a la jefa de la oficina jurídica de la entidad? 2.2.6. ¿Debía aplicarse la división de las funciones de investigación, juzgamiento y sanción al caso de la demandante? Para desatar los problemas jurídicos, se abordarán los siguientes aspectos: 2.3.
Marco normativo del proceso disciplinario de la Ley 734 de 2002; 2.4. Actuación disciplinaria; 2.5. Caso concreto; y 2.6. Condena en costas. 2.3. Marco normativo del proceso disciplinario de la Ley 734 de 2002. De acuerdo con el artículo 1° de la Ley 734 de 2002, la titularidad de la potestad disciplinaria corresponde al Estado, la cual se adelanta a través del poder disciplinario preferente por la Procuraduría General de la Nación, pero también, por las Personerías Distritales, Municipales o las Oficinas de Control Interno Disciplinario.
La acción disciplinaria tiene un carácter eminentemente oficioso; sin embargo, los artículos 69 y 70 de la Ley 734 de 2002, disponen que puede iniciar por informe, compulsa, queja o anónimo cumpliendo los requisitos del artículo 38 de la Ley 190 de 1995 y el artículo 27 de la Ley 24 de 1992. Cualquiera sea el acto que, de inicio a la acción disciplinaria, en un primero momento se abre una indagación preliminar, la cual, tiene como fin verificar la ocurrencia de la conducta y, determinar si es constitutiva de falta disciplinaria o si se ha actuado bajo el amparo de una causal de exclusión de la responsabilidad.
Cuando de la información recibida permita la identificación el autor o los autores de la falta disciplinaria, el operador iniciará la investigación con la finalidad de: verificar la ocurrencia de la conducta, determinar si es constitutiva de falta, esclarecer los motivos determinantes, establecer las circunstancias de tiempo, modo y lugar, identificar los perjuicios causados a la administración, y establecer la responsabilidad del disciplinado.
En este punto dicta auto de cierre de la investigación por vencimiento de términos o con el fin de decretar pruebas para formular cargos. En el segundo evento, se puede dar por terminada la actuación artículos 156 y 161 Ley 734 de 2002, formular cargos artículo -175 ídem-, o remitir por competencia. En el evento que se dicte auto de formulación de cargos disciplinarios, tal decisión debe reunir los siguientes requisitos sustanciales: que se halle objetivamente demostrada la 12 Número Interno: 2131-2025 Demandante: Lisbeth Lorena Gaitán Mateus Demandado: Procuraduría General de la Nación falta y que se cuente con pruebas que comprometan la responsabilidad del investigado9.
Igualmente debe cumplir los siguientes requisitos formales: descripción y determinación de la conducta investigada con indicación de las circunstancias de modo, tiempo y lugar y modalidad específica de la conducta; normas violadas y concepto de violación; identificación del autor o autores de la falta; análisis de las pruebas por cada uno de los cargos formulados; exposición fundada de los criterios tenidos en cuenta para determinar gravedad o levedad de la falta, clasificadas en gravísimas, graves y leves; forma de culpabilidad, ya sea a título de dolo, culpa gravísima o grave.
Formulado el pliego de cargos, el vinculado tiene la oportunidad de presentar sus descargos, para garantizar su debido proceso, así como, la materialización del derecho de defensa y contradicción, siendo esta una actuación facultativa, en esta misma etapa el imputado, puede proponer nulidades, controvertir pruebas, solicitar y aportar pruebas.
Posteriormente, sigue la fase probatoria y el traslado de alegatos de conclusión por el término de 10 días, donde la ley permite la variación de cargos de acuerdo con lo establecido en el inciso 5 del artículo 165 de la Ley 734 de 2002. Vencido el término para presentar alegatos de conclusión, la respectiva autoridad disciplinaria debe dictar decisión definitiva, cuyo contenido puede ser absolutorio o sancionatorio, de cualquier modo, tal decisión debe cumplir con las exigencias previas en el artículo 170 de la Ley 734 de 2002.
Contra la decisión procede recurso de apelación. 2.4. Actuación disciplinaria. Con base en un artículo periodístico, publicado en el portal web del medio «La Silla Vacía», el Tres (3) de Agosto de Dos Mil Quince (2015), la Procuraduría Regional del Cesar, decidió abrir indagación preliminar en contra del señor Freddy Socarras Reales, alcalde municipal de Valledupar, respecto de presuntas irregularidades en la suscripción de un contrato, por la suma de Mil Cuatrocientos Millones ($1.400.000.000), con la periodista Natalia Springer10.
Tal decisión fue notificada personalmente al apoderado del señor Socarras Reales el Doce (12) de Agosto de Dos Mil Quince (2015). La indagación preliminar siguió su curso, se recaudaron algunas pruebas en esa fase inicial, sobre la base de las cuales, por auto del Catorce (14) de Septiembre de Dos Mil Quince (2015), la Procuraduría Regional del Cesar, vinculó formalmente, entre otros, a la señora Lisbeth Lorena Gaitán Mateus11. 9 ARTÍCULO 162.
Procedencia de la decisión de cargos. El funcionario de conocimiento formulara pliego de cargos cuando este objetivamente demostrada la falta y exista prueba que comprometa la responsabilidad del investigado. Contra esta decisión no procede recurso alguno. 10 Expediente digital de primera instancia – índice 00035 de Samai – carpeta RAR 49ED_04Anexosdemanda20210 – FF. 4 a 7 archivo PDF
4. CUADERNO PRINCIPAL 1. 11 Expediente digital de primera instancia – índice 00035 de Samai – carpeta RAR 49ED_04Anexosdemanda20210 – FF. 57 a 65 archivo PDF
4. CUADERNO PRINCIPAL 1. 13 Número Interno: 2131-2025 Demandante: Lisbeth Lorena Gaitán Mateus Demandado: Procuraduría General de la Nación El Ocho (8) de Octubre de Dos Mil Quince, la Procuraduría Regional del Cesar fijó por el término de 3 días, edicto emplazatorio, para notificar la vinculación a la actuación de la demandante y los otros servidores públicos12.
La Procuraduría Regional del Cesar remitió por competencia, la indagación disciplinaria a la Procuraduría Delegada para la Vigilancia Administrativa, a través de auto del Veinte (20) de Octubre de Dos Mil Quince (2015)13. El Quince (15) de Noviembre de Dos Mil Quince (2015), la demandante, Lisbeth Lorena Gaitán Mateus, radicó ante la Procuraduría Delegada para la Moralidad Administrativa, escrito contentivo de su versión libre14.
Una vez recibió el expediente, la Procuraduría Delegada para la Moral Pública, por auto del Veintisiete (27) de Noviembre de Dos Mil Quince (2015), ordenó la práctica de unas pruebas y comisionó la notificación de tal decisión, al Procurador Regional del Cesar15. El Cuatro (4) de Enero de Dos Mil Dieciséis (2016) la demandante, Lisbeth Lorena Gaitán Mateus, radicó ante la Procuraduría Delegada para la Moralidad Administrativa, el poder que confirió en legal forma al abogado Javier Hernando Rojas Martínez, para que la representara en el trámite de la investigación disciplinaria16.
La indagación preliminar siguió su curso, se recaudaron otras pruebas, ante las cuales, mediante decisión del Dieciséis (16) de Marzo de Dos Mil Dieciséis (2016), la Procuraduría Delegada para la Moralidad Pública, abrió investigación disciplinaria, entre otros, en contra de Lisbeth Lorena Gaitán Mateus, como secretaria general de la alcaldía de Valledupar17.
Esta decisión se justificó en que se encontraron cumplidos los requisitos del artículo 152 de la Ley 734 de 2002, identificación de los posibles responsables y probable infracción a la ley disciplinaria por los roles funcionales de los vinculados. Con auto del Veintiséis (26) de Marzo de Dos Mil Diecisiete (2017), la autoridad disciplinaria, formuló cargos en contra de Lisbeth Lorena Gaitán Mateus, por la probable 12 Expediente digital de primera instancia – índice 00035 de Samai – carpeta RAR 49ED_04Anexosdemanda20210 – FF. 81 a 82 archivo PDF
4. CUADERNO PRINCIPAL 1. 13 Expediente digital de primera instancia – índice 00035 de Samai – carpeta RAR 49ED_04Anexosdemanda20210 – FF. 106 a 108 archivo PDF
4. CUADERNO PRINCIPAL 1. 14 Expediente digital de primera instancia – índice 00035 de Samai – carpeta RAR 49ED_04Anexosdemanda20210 – FF. 177 a 198 archivo PDF
6. CUADERNO PRINCIPAL 3. 15 Expediente digital de primera instancia – índice 00035 de Samai – carpeta RAR 49ED_04Anexosdemanda20210 – FF. 111 a 113 archivo PDF
4. CUADERNO PRINCIPAL 1. 16 Expediente digital de primera instancia – índice 00035 de Samai – carpeta RAR 49ED_04Anexosdemanda20210 – FF. 214 a 215 archivo PDF
4. CUADERNO PRINCIPAL 1. 17 Expediente digital de primera instancia – índice 00035 de Samai – carpeta RAR 49ED_04Anexosdemanda20210 – FF. 107 a 117 archivo PDF
5. CUADERNO PRINCIPAL 2. 14 Número Interno: 2131-2025 Demandante: Lisbeth Lorena Gaitán Mateus Demandado: Procuraduría General de la Nación comisión de una falta calificada como gravísima, atribuida a título de culpa gravísima, tal conducta se individualizó en los siguientes términos18: «La investigada en su condición de secretaria general de la alcaldía de Valledupar, puede ver comprometida su responsabilidad disciplinaria por participar en las actividades precontractual y contractual asociadas al contrato de prestación de servicios No. 552 celebrado el 19 de junio de 2015, con la empresa SVSCS con desconocimiento de los principios constitucionales y legales aplicables a la contratación con recursos públicos, al desplegar las siguientes actuaciones: • Certificar que la empresa SVSCS era idónea para desarrollar el proyecto de formación de gestores de paz, cuando existían elementos que discutían tal idoneidad. • Celebrar en forma directa el contrato No. 552 de 2015, con posible elusión del principio de transparencia contractual, cuando debió agotar un procedimiento previo para la selección objetiva del contratista.
Con tales actuaciones la señora LISBETH LORENA GAITÁN MATEUS puede ver comprometida su responsabilidad disciplinaria por incursión en la falta descrita en el numeral 31 del artículo 48, por participar en la actividad precontractual y contractual del negocio jurídico No. 552 de 2015 con desconocimiento de los principios de transparencia y responsabilidad que regulan la contratación, previstos en los artículos 23, 24 numeral 8, y 26 numerales 1 y 4 de la Ley 80 de 1993; 2 de la Ley 1150 de 2007; 2.2.1.2.1.4.9. del Decreto 1082 de 2015, y el principio de responsabilidad que rige la función administrativa desarrollado en el artículo 3 numeral 7 del CPACA […] (SIC)».
La notificación personal de tal decisión, se hizo efectiva en diligencia del Veinticuatro (24) de Marzo de Dos Mil Diecisiete (2017), a través del apoderado de la demandante, legalmente constituido19. La apoderada suplente de la demandante, radicó escrito de descargos ante la autoridad disciplinaria, el Dieciocho (18) de Abril de Dos Mil Diecisiete (2017)20.
Como primer argumento de descargos, enlistó las funciones fijadas en el Decreto municipal 000028 del Veintisiete (27) de Enero de Dos Mil Seis (2006), contentivo del manual específico de funciones de la alcaldía de Valledupar, en donde, no está incluida la función de calificar la idoneidad, técnica, jurídica o financiera de los contratistas que celebran acuerdos de voluntades, con esa administración municipal.
A su vez, la apoderada planteó que, el auto de cargos pretermitió la circunstancia de tiempo, modo y lugar, relativa a la ejecución del comportamiento que le fue imputado a la señora Gaitán Mateus, tampoco se detalló la modalidad específica de la conducta, el 18 Expediente digital de primera instancia – índice 00035 de Samai – carpeta RAR 49ED_04Anexosdemanda20210 – FF. 2 A 105 archivo PDF
7. CUADERNO PRINCIPAL 4. 19 Expediente digital de primera instancia – índice 00035 de Samai – carpeta RAR 49ED_04Anexosdemanda20210 – FF. 120 archivo PDF
7. CUADERNO PRINCIPAL 4. 20 Expediente digital de primera instancia – índice 00035 de Samai – carpeta RAR 49ED_04Anexosdemanda20210 – FF. 284 a 334 archivo PDF
7. CUADERNO PRINCIPAL 4. 15 Número Interno: 2131-2025 Demandante: Lisbeth Lorena Gaitán Mateus Demandado: Procuraduría General de la Nación deber funcional quebrantado y las normas que los contienen, circunstancias que vulneran el derecho al debido proceso de la demandante y el derecho de defensa. Frente a esa manifestación, el operador disciplinario de primera instancia dictó auto del Nueve (9) de Mayo de Dos Mil Diecisiete (2017), en el que interpretó tales manifestaciones como una solicitud de nulidad, las negó, al tiempo, ordenó la práctica de unas pruebas para continuar el desarrollo de la actuación21.
Agotado todo el ejercicio probatorio en el curso de la audiencia, la Procuraduría Delegada para la Moralidad Pública, profirió decisión sancionatoria el Veintiocho (28) de Junio de Dos Mil Dieciocho (2018), en la que encontró demostrado el cargo formulado en contra de la señora Lisbeth Lorena Gaitán Mateus y, la sancionó con destitución del empleo que ocupaba e inhabilidad general para ocupar cargos públicos por el plazo de 12 años22.
La apoderada sustituta de la demandante, interpuso recurso de apelación en contra de la decisión sancionatoria, por medio de escrito que radicó ante el ente disciplinario de primera instancia, el Veintiséis (26) de Julio de Dos Mil Dieciocho (2018)23. Posteriormente, el Treinta (30) de Julio de Dos Mil Dieciocho (2018), la propia demandante radicó un memorial ratificando el recurso de apelación interpuesto por su apoderada y planteando sus argumentos para tal fin24.
La Sala Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación, resolvió los recursos de apelación interpuestos por los sancionados, mediante decisión aprobada en acta 17, del Trece (13) de Mayo de Dos Mil Diecisiete (2017), en la cual, se confirmaron los numerales tercero y cuarto de la decisión de primera instancia, ratificando la sanción consistente en destitución e inhabilidad general para ocupar cargos públicos, impuesta a la señora Lisbeth Lorena Gaitán Mateus25.
Conforme a lo probado, a priori, no se advierten vicios en la actuación disciplinaria, que hubieran lesionado los derechos de la demandante, por tal motivo, la Sala entrará a analizar los cargos propuestos en el recurso de alzada y analizará de fondo lo actuado. 2.5. Caso concreto. Previo al análisis propio de la resolución del caso en concreto, esta Sala recuerda que, el asunto sometido a examen, gira en torno a la sanción impuesta a la señora Lisbeth 21 Expediente digital de primera instancia – índice 00035 de Samai – carpeta RAR 49ED_04Anexosdemanda20210 – FF. 2 a 11 archivo PDF
8. CUADERNO PRINCIPAL 5. 22 Expediente digital de primera instancia – índice 00035 de Samai – carpeta RAR 49ED_04Anexosdemanda20210 – FF. 28 a 107 archivo PDF
9. CUADERNO PRINCIPAL 6. 23 Expediente digital de primera instancia – índice 00035 de Samai – carpeta RAR 49ED_04Anexosdemanda20210 – FF. 280 a 329 archivo PDF
9. CUADERNO PRINCIPAL 6. 24 Expediente digital de primera instancia – índice 00035 de Samai – carpeta RAR 49ED_04Anexosdemanda20210 – FF. 286 a 404 archivo PDF
9. CUADERNO PRINCIPAL 6. 25 Expediente digital de primera instancia – índice 00035 de Samai – carpeta RAR 49ED_04Anexosdemanda20210 – FF. 443 a 506 archivo PDF
9. CUADERNO PRINCIPAL 6. 16 Número Interno: 2131-2025 Demandante: Lisbeth Lorena Gaitán Mateus Demandado: Procuraduría General de la Nación Lorena Gaitán Mateus, por participar en la fase precontractual y contractual, del contrato de prestación de servicios profesionales 552 de 2015, desatendiendo los principios de la contratación administrativa; sin embargo, tal correctivo disciplinario le fue impuesto en un procedimiento que involucró a otros servidores públicos de esa localidad26 y, que contó con abundante material probatorio sobre las fases de formación y ejecución de aquel negocio jurídico27.
De tal suerte que, todos los documentos recaudados en dicha actuación se presumen auténticos en los términos del artículo 244 del Código General del Proceso28, no fueron tachados de falsos ni desconocidos, por tales motivos, serán valorados, aplicando las reglas de la sana crítica y la apreciación racional de la prueba, haciendo énfasis en los elementos de convicción pertinentes al caso de la señora Lisbeth Lorena Gaitán Mateus.
Aclarado lo anterior, aunque no está en discusión, se comprobó la calidad de Lisbeth Lorena Gaitán Mateus como secretaria general del municipio de Valledupar, con los siguientes documentos: (i) el Decreto 000197 del Dos (2) de Julio de Dos Mil Catorce (2014), por medio del cual, se la nombró a en el referido empleo29; (ii) el acta del Nueve (9) de Julio de Dos Mil Catorce (2014), en la que consta la posesión de la señora Gaitán Mateus en el cargo para el que fue nombrada30; y (iii) la certificación de las funciones que cumplía31.
Los anteriores documentos también evidencian su calidad de sujeto disciplinable en los términos de la Ley 734 de 2002. Ahora bien, la Sala pasa a resolver el primer cargo de apelación relacionado con que se hizo una incorrecta adecuación típica en las decisiones del procedimiento disciplinario, o se investigó y sancionó a la demandante por un cargo impreciso o vago.
Sumado a lo anterior, será menester revisar si se varió la adecuación típica en la decisión de segunda instancia, donde se precisó el contrato que legalmente debió suscribir la demandante y el procedimiento de selección adecuado. A fin de resolver este cargo y los demás propuestos en el recuso vertical, será preciso ejercer un control integral de los actos administrativos sancionatorios para garantizar la tutela judicial de la sancionada, siendo un postulado de la Constitución 26 Fungieron como disciplinados el alcalde municipal de Valledupar, el secretario de gobierno, la jefa de la oficina jurídica y la demandante en su calidad de secretaria general para el momento de los hechos. 27 Expediente digital de primera instancia – índice 00035 de Samai – carpeta RAR 04Anexosdemanda20210. 28 ARTÍCULO 244.
DOCUMENTO AUTÉNTICO. Es auténtico un documento cuando existe certeza sobre la persona que lo ha elaborado, manuscrito, firmado, o cuando exista certeza respecto de la persona a quien se atribuya el documento. Los documentos públicos y los privados emanados de las partes o de terceros, en original o en copia, elaborados, firmados o manuscritos, y los que contengan la reproducción de la voz o de la imagen, se presumen auténticos, mientras no hayan sido tachados de falso o desconocidos, según el caso.
También se presumirán auténticos los memoriales presentados para que formen parte del expediente, incluidas las demandas, sus contestaciones, los que impliquen disposición del derecho en litigio y los poderes en caso de sustitución. Así mismo se presumen auténticos todos los documentos que reúnan los requisitos para ser título ejecutivo. […] 29 Expediente digital de primera instancia – índice 00035 de Samai – carpeta RAR 49ED_04Anexosdemanda20210 – FF. 100 archivo PDF
4. CUADERNO PRINCIPAL 1. 30 Expediente digital de primera instancia – índice 00035 de Samai – carpeta RAR 49ED_04Anexosdemanda20210 – FF. 101 archivo PDF
4. CUADERNO PRINCIPAL 1. 31 Expediente digital de primera instancia – índice 00035 de Samai – carpeta RAR 49ED_04Anexosdemanda20210 – FF. 102 a 105 archivo PDF
4. CUADERNO PRINCIPAL 1. 17 Número Interno: 2131-2025 Demandante: Lisbeth Lorena Gaitán Mateus Demandado: Procuraduría General de la Nación Política, el respeto de la dignidad humana, el trabajo, el acceso efectivo a la administración de justicia, así como, la integridad del orden jurídico y demás principios constitucionales, que orientan el control judicial de las decisiones adoptadas en materia disciplinaria, de acuerdo con, los parámetros fijados en la sentencia de unificación del 9 de agosto de 201632.
Partiendo de lo expuesto en el párrafo anterior, de la revisión detallada del expediente se advierte que, desde la formulación de cargos, a la señora Lisbeth Lorena Gaitán Mateus se le atribuyó el haber cometido la falta descrita en el numeral 31, del artículo 48, de la Ley 734 de 2002, cuyo tenor literal es el siguiente: «ARTÍCULO 48.
FALTAS GRAVÍSIMAS. Son faltas gravísimas las siguientes: […] 31. Participar en la etapa precontractual o en la actividad contractual, en detrimento del patrimonio público, o con desconocimiento de los principios que regulan la contratación estatal y la función administrativa contemplados en la Constitución y en la ley […]». Los operadores disciplinarios especificaron dos comportamientos en los que incurrió la señora Gaitán Mateus y, por medio de los cuales, habría cometido la falta establecida en la norma en cita, tales comportamientos fueron: 1) Certificar que la empresa SVSCS era idónea para desarrollar el proyecto de formación de gestores de paz, cuando existían elementos que discutían tal idoneidad; y 2) Celebrar en forma directa, el contrato No. 552 de 2015, con posible elusión del principio de transparencia contractual, cuando debió agotar un procedimiento previo para la selección objetiva del contratista.
Adicionalmente, complementaron la formulación del cargo con las disposiciones de los artículos 23, 24 numeral 8, y 26 numerales 1 y 4 de la Ley 80 de 1993; 2 de la Ley 1150 de 2007; 2.2.1.2.1.4.9. del Decreto 1082 de 2015, y 3 numeral 7 del CPACA. En primer lugar, debe la Sala agotar el análisis probatorio respecto de lo que se refiere al primer comportamiento endilgado a la demandante, esto es, haber certificado la idoneidad para contratar de la persona jurídica Springer Von Schwarzenberg Consulting Services S.A.S, cuando presuntamente no la tenía. 32 «[…] Según lo discurrido, ha de concluirse que el control judicial es integral, lo cual se entiende bajo los siguientes parámetros: 1) La competencia del juez administrativo es plena, sin “deferencia especial” respecto de las decisiones adoptadas por los titulares de la acción disciplinaria. 2) La presunción de legalidad del acto administrativo sancionatorio es similar a la de cualquier acto administrativo. 3) La existencia de un procedimiento disciplinario extensamente regulado por la ley, de ningún modo restringe el control judicial. 4) La interpretación normativa y la valoración probatoria hecha en sede disciplinaria, es controlable judicialmente en el marco que impone la Constitución y la ley. 5) Las irregularidades del trámite procesal, serán valoradas por el juez de lo contencioso administrativo, bajo el amparo de la independencia e imparcialidad que lo caracteriza. 6) El juez de lo contencioso administrativo no sólo es de control de la legalidad, sino también garante de los derechos. 7) El control judicial integral involucra todos los principios que rigen la acción disciplinaria. 8) El juez de lo contencioso administrativo es garante de la tutela judicial efectiva».
Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sala Plena de Sección Segunda. Sentencia del 9 de agosto de 2016. Consejero Ponente: DR. William Hernández Gómez (E) Expediente: 11001032500020110031600. (1210-11). 18 Número Interno: 2131-2025 Demandante: Lisbeth Lorena Gaitán Mateus Demandado: Procuraduría General de la Nación Cabe recordar en este punto que, en el contexto del control integral a las decisiones disciplinarias, el requisito de la tipicidad ha sido estudiado en diversas oportunidades por esta Corporación, entre ellas, en sentencia del 21 de octubre de 2021, en la cual, se dijo que «el principio de tipicidad en materia disciplinaria está integrado por la definición previa de la falta en la ley (principio de legalidad) y por la obligación del ente disciplinario de determinar la conducta objeto de reproche y la sanción (subsunción típica).
Entonces la autoridad disciplinaria al formular el cargo debe encuadrar la situación fáctica en la norma que describe correctamente la falta con el fin de garantizar los elementos del citado principio33». En específico la conducta que se reprochó a la demandante en este primer apartado, consta en la certificación del (12) de Junio de Dos Mil Quince (2015), mediante la cual, la señora Lisbeth Lorena Gaitán Mateus, en su calidad de secretaria general del municipio de Valledupar, delegada para la ordenación del gasto y celebración de contratos a nombre del municipio de Valledupar, apoyada en el informe de verificación de cumplimiento de requisitos habilitantes, dejó constancia del cumplimiento de los requisitos exigidos para contratar el objeto en cuestión34 y, tuvo como favorable el ofrecimiento realizado por la sociedad Springer Von Schwarzenberg Consulting Services S.A.S35.
En la misma data la secretaria general informó a la representante legal de la persona jurídica, que su oferta fue aceptada36. Para dilucidar en específico si la demandante incurrió o no en la falta endilgada, al rubricar la constancia aludida en el párrafo anterior, debe precisarse inicialmente, el contenido del informe de verificación de cumplimiento de requisitos habilitantes, que elaboró ese mismo día, la secretaría de gobierno del municipio.
En línea con lo anterior, se encuentra en el expediente el documento denominado «informe de verificación de cumplimiento de requisitos habilitantes», en cuyo texto consta que, el secretario de gobierno revisó los documentos aportados por la la sociedad Springer Von Schwarzenberg Consulting Services S.A.S y, constató que esta cumplía, por entero, las exigencias previstas, para la suscripción del contrato y recomendó a la secretaría general el mencionado proponente37.
En la verificación de condiciones jurídicas, se enlistan documentos de existencia y representación legal de la sociedad, identificación de la representante legal, antecedentes fiscales, disciplinarios, judiciales, paz y salvo de obligaciones parafiscales, inscripción en el RUT, declaración de bienes y rentas, incompatibilidades e inhabilidades. 33 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección B. Consejero Ponente: César Palomino Cortés. Expediente: 25000-23-42-000-2015-01429-01(3719-18) 34 «prestación de los servicios profesionales para brindar asesoría, acompañamiento y apoyo técnico especializado a la alcaldía municipal, para la formación de cogestores en el marco de la construcción de una cultura de paz en el municipio de Valledupar». 35 Expediente digital de primera instancia – índice 00035 de Samai – carpeta RAR 49ED_04Anexosdemanda20210 – FF. 99 archivo PDF
12. CUADERNO ANEXO 3. 36 Expediente digital de primera instancia – índice 00035 de Samai – carpeta RAR 49ED_04Anexosdemanda20210 – FF. 102 archivo PDF
12. CUADERNO ANEXO 3. 37 Expediente digital de primera instancia – índice 00035 de Samai – carpeta RAR 49ED_04Anexosdemanda20210 – FF. 88 a 95 archivo PDF
12. CUADERNO ANEXO 3. 19 Número Interno: 2131-2025 Demandante: Lisbeth Lorena Gaitán Mateus Demandado: Procuraduría General de la Nación En las condiciones de capacidad técnica, se evaluaron las hojas de vida de los conferencistas internacionales y el equipo de trabajo, en la verificación de las condiciones de experiencia, se revisaron las certificaciones de los contratos ejecutados por la sociedad, considerando que debía acreditar habilidades prácticas en capacitación, procesamiento de datos o divulgación, con énfasis en análisis jurídico y social, en materia de violencia, mediación de conflicto armado, cultura de paz y afines.
Cumplidos los requisitos exigidos, en el informe se recomendó aceptar la oferta de la empresa Springer Von Schwarzenberg Consulting Services S.A.S, para ejecutar el objeto relativo a la «prestación de los servicios profesionales para brindar asesoría, acompañamiento y apoyo técnico especializado a la alcaldía municipal, para la formación de cogestores en el marco de la construcción de una cultura de paz en el municipio de Valledupar».
Al informe de verificación de requisitos habilitantes, lo acompaña una constancia de idoneidad, también fechada el Doce (12) de Julio de Dos Mil Quince (2015), elaborada por el secretario de gobierno de Valledupar, en la cual, se refrenda el documento anterior y, a renglón seguido, se describen los estudios y experiencia de la representante legal de la sociedad38.
Estos documentos, deben ser analizados en conjunto con la «Evaluación de la Oferta», también firmada por el secretario de gobierno, en la fecha en que se completaron todas las etapas de la presentación y aceptación de la oferta, el contenido de este instrumento se puede observar en la siguiente imagen39: 38 Expediente digital de primera instancia – índice 00035 de Samai – carpeta RAR 04Anexosdemanda20210 – ff. 97 a 98 archivo PDF
12. CUADERNO ANEXO 3. 39 Expediente digital de primera instancia – índice 00035 de Samai – carpeta RAR 04Anexosdemanda20210 – ff. 96 archivo PDF
12. CUADERNO ANEXO 3. 20 Número Interno: 2131-2025 Demandante: Lisbeth Lorena Gaitán Mateus Demandado: Procuraduría General de la Nación En conjunto con estas validaciones, es preciso considerar que, el secretario de gobierno municipal, por oficio del Doce (12) de Junio de Dos Mil Quince (2015), invitó a la antedicha persona jurídica, a presentar oferta de servicios profesionales y apoyo a la gestión, para ejecutar el objeto consistente en la «Formación de cogestores en el marco de la construcción de una cultura de paz en el municipio de Valledupar».
Se especificaron las obligaciones del contratista y la forma de pago en tres contados de Cuatrocientos Sesenta y Seis Millones Seiscientos Sesenta y Seis Mil Seiscientos Sesenta y Seis Pesos ($466.666.666) 40, acompañado de un anexo sobre las especificaciones de la propuesta41. En el anexo sobre especificaciones técnicas, se exigió a la contratista, para evaluar capacidad técnica, un equipo de trabajo integrado por profesionales en las materias afines al objeto del futuro contrato y que, por lo menos uno de ellos, acreditara 10 años trabajando en temas relacionados con cultura de paz.
Respecto de las condiciones de experiencia, se exigió -sin un parámetro objetivo de meses o años- bagaje en capacitación, procesamiento de datos o divulgación de información, con énfasis en análisis jurídico y social, violencia, mediación de conflicto armado, derecho internacional humanitario, vulneración de derechos humanos, justicia transicional, cultura de paz, transformación de sociedades violentas y posconflicto.
Con la advertencia que, de tratarse de una persona jurídica, la experiencia debía acreditarse respecto del representante legal o su equipo. Ahora bien, el A-quo se mostró de acuerdo con las conclusiones de los operadores disciplinarios en cuanto a que, SVSCS no cumplía con los requisitos para ejecutar el contrato, toda vez que, se evaluó su trayectoria, con base en la de su representante legal, la señora Natalia Spriger, determinación que es incompatible con lo previsto en el artículo 2.2.1.1.1.5.2, numeral 2.5 del Decreto 1082 de 201542.
La Sala no comparte la conclusión de la sentencia de primera instancia, en cuanto a que, la empresa contratada no cumplía los requisitos exigidos por el ente territorial para ejecutar el objeto contractual que se le propuso. Como se refirió anteriormente, desde el anexo sobre especificaciones técnicas, se exigió para cumplir los requisitos de capacidad técnica y experiencia, una preparación académica y trayectoria, predicable de la representante legal de la firma contratista y del equipo de profesionales con el que se ejecutarían las actividades propias del objeto contractual. 40 Expediente digital de primera instancia – índice 00035 de Samai – carpeta RAR 49ED_04Anexosdemanda20210 – FF. 10 a 11 archivo PDF
11. CUADERNO ANEXO 2. 41 Expediente digital de primera instancia – índice 00035 de Samai – carpeta RAR 49ED_04Anexosdemanda20210 – FF. 12 a 18 archivo PDF
11. CUADERNO ANEXO 2. 42 Artículo 2.2.1.1.1.5.2 Información para inscripción, renovación o actualización. El interesado debe presentar a cualquier cámara de comercio del país una solicitud de registro, acompañada de la siguiente información. La cámara de comercio del domicilio del solicitante es la responsable de la inscripción, renovación o actualización correspondiente: […]2.
Si es una persona jurídica: […] 2.5. Certificados de la experiencia en la provisión de los bienes, obras y servicios que ofrecerá a las Entidades Estatales, los cuales deben ser expedidos por terceros que hayan recibido tales bienes, obras o servicios y deben corresponder a contratos ejecutados o copias de los contratos cuando el interesado no puede obtener tal certificado.
El interesado debe indicar en cada certificado o en cada copia de los contratos, los bienes, obras y servicios a los cuales corresponde la experiencia que pretende acreditar, identificándolos con el Clasificador de Bienes y Servicios en el tercer nivel. Si la constitución del interesado es menor a tres (3) años, puede acreditar la experiencia de sus accionistas, socios o constituyentes.” (Sic) 21 Número Interno: 2131-2025 Demandante: Lisbeth Lorena Gaitán Mateus Demandado: Procuraduría General de la Nación Los documentos aportados para acreditar el bagaje de SVSCS fueron los documentos contractuales referidos a los siguientes contratos: 1.
Contrato de prestación de servicios 0282 de 2013, cuyo objeto consistió en servicios profesionales de asesorías acompañamiento y apoyo jurídico especializado para el procesamiento de datos de casos de crímenes excepcionales/internacionales cometidos en el marco del conflicto armado en Colombia. Ejecutado para la Fiscalía General de la Nación43. 2.
Contrato de prestación de servicios 0399 de 2014, cuyo objeto consistió en servicios de apoyo, acompañamiento y asesoría en la elaboración de documentos para la divulgación pública de investigaciones en casos de crímenes contra la humanidad; 1) secuestro; 2) crímenes contra el pueblo AWA; y 3) reclutamiento de niños, niñas y adolescentes perpetrados por el grupo armado FARC en el territorio colombiano. Ejecutado para la Fiscalía General de la Nación44. 3.
Contrato con la compañía Patrimonios Autónomos Fiduciaria Bogotá S.A., que tuvo como objeto la consultoría relativa al diagnóstico, diseño e implementación de estrategias que viabilicen el adecuado desarrollo y sostenibilidad de los proyectos de vivienda ejecutados en el marco del Programa de Vivienda Gratuita, ubicados en 8 municipios a nivel nacional45. 4.
Contrato de consultoría externa, para realizar un análisis y estudio de las acciones desarrolladas por Colombia Humanitaria para la atención de fenómeno de la niña 2010-2011, con el fin de identificar las principales lecciones aprendidas y comparar las acciones adelantadas y resultados obtenidos, en los temas de reactivación hábitat, reactivación socio económica y reactivación socio cultural, y compararlos con los estándares internacionales.
Este acuerdo de voluntades lo ejecutó la sociedad para Fiduprevisora S.A46. Sobre los estudios y trayectoria profesional de la representante legal de la sociedad, Natalia Springer, se aportaron los diplomas que la acreditan como psicóloga y politóloga, con estudios avanzados en paz, resolución de conflictos, en derechos humanos, máster en derechos humanos, entre otros47, así como, distintas invitaciones a dictar cursos o cátedras, constancia de publicaciones de análisis sociopolítico y de conflictos, certificaciones laborales como analista política, certificaciones como docente universitaria 43 Expediente digital de primera instancia – índice 00035 de Samai – carpeta RAR 04Anexosdemanda20210 – ff. 52 a 53 archivo PDF
11. CUADERNO ANEXO 2. 44 Expediente digital de primera instancia – índice 00035 de Samai – carpeta RAR 04Anexosdemanda20210 – ff. 67 a 68 archivo PDF
11. CUADERNO ANEXO 2. 45 Expediente digital de primera instancia – índice 00035 de Samai – carpeta RAR 04Anexosdemanda20210 – ff. 75 archivo PDF
11. CUADERNO ANEXO 2. 46 Expediente digital de primera instancia – índice 00035 de Samai – carpeta RAR 04Anexosdemanda20210 – ff. 76 archivo PDF
11. CUADERNO ANEXO 2. 47 Expediente digital de primera instancia – índice 00035 de Samai – carpeta RAR 04Anexosdemanda20210 – ff. 87 a 96 archivo PDF
11. CUADERNO ANEXO 2. 22 Número Interno: 2131-2025 Demandante: Lisbeth Lorena Gaitán Mateus Demandado: Procuraduría General de la Nación y, decana en materias asociadas a las relaciones internacionales, ciencias jurídicas y políticas. Certificado como integrante de una fundación dedicada, entre otros asuntos, a la investigación en justicia transicional y derecho internacional humanitario, además de actas de liquidación o documentos en la que consta la ejecución de contratos por ella misma, relacionados con consultorías en materia de conflicto, paz, programas de refugiados, estudios sobre reclutamiento y uso de niños, niñas y adolescentes con propósitos del conflicto armado y/o conspiración criminal48.
De cara a estos elementos de convicción, se recuerda que, a la contratista se le exigió para evaluar su capacidad técnica, un equipo de trabajo integrado por profesionales en las materias afines al objeto del futuro contrato y, que por lo menos uno de ellos acreditara 10 años de experiencia, en temas relacionados con cultura de paz, así pues, con las certificaciones y diplomas de la señora Natalia Springer, se evidenció que ella como uno de los integrantes del equipo de profesionales encargado de la ejecución contractual, se había desempeñado por más de 10 años en los campos de la psicología y la politología, como múltiples estudios superiores y master en temas de resolución de conflictos, estudios en derechos humanos y disciplinas afines.
Así como, certificaciones de cursos dictados por ella sobre esos mismos temas, una decanatura de una facultad de relaciones internacionales, ciencias jurídicas y políticas, actividades de investigación en justicia transicional y derecho internacional humanitario, además de, actas de liquidación o documentos en los que consta la ejecución de contratos, relacionados con consultorías en materias de conflicto, paz, programas de refugiados, entre otros temas afines.
Bajo los anteriores supuestos, distinto de lo considerado por el Tribunal, esta Sala encuentra que, pese a lo escueto e inespecífico de los requisitos exigidos en el anexo de especificaciones de la propuesta, estaba permitido que se cumpliera el requisito de capacidad con la documentación de al menos uno de los integrantes del equipo de trabajo de la empresa contratista, lo cual, se evidenció con la documentación referida anteriormente.
De otro lado, para cumplir las condiciones de experiencia se exigió prueba respecto a que, el o la representante legal, o su equipo, tuviera práctica -sin un parámetro objetivo de meses o años- en capacitación, procesamiento de datos o divulgación de información con énfasis en análisis jurídico y social, violencia, mediación de conflicto armado, derecho internacional humanitario, vulneración de derechos humanos, justicia transicional, cultura 48 Expediente digital de primera instancia – índice 00035 de Samai – carpeta RAR 04Anexosdemanda20210 – ff. 97 a 155 archivo PDF
11. CUADERNO ANEXO 2; y ff. 1 a 10 archivo PDF
12. CUADERNO ANEXO 3. 23 Número Interno: 2131-2025 Demandante: Lisbeth Lorena Gaitán Mateus Demandado: Procuraduría General de la Nación de paz, transformación de sociedades violentas y posconflicto, requerimiento que también cumplía lo exigido. En el mismo sentido que se concluyó, respecto de la capacidad técnica de la contratista, estaba en la posibilidad de acreditar la experiencia con los documentos referidos a la representante legal, con los cuales, ya se explicó que la señora Natalia Springer reunía las condiciones de preparación académica y práctica o ejercicio profesional que se ajustaba a lo exigido.
También fueron aportadas las hojas de vida de los miembros del equipo profesional con el que se desarrollaría el objeto contractual, que incluía varios expertos notables de talla nacional e internacional sobre estas materias49. Sumado a lo anterior, los contratos ejecutados por la empresa, especialmente los que lo fueron para la Fiscalía General de la Nación, tenían un objeto relacionado con: 1) El procesamiento de datos de casos de crímenes excepcionales/internacionales cometidos en el marco del conflicto armado en Colombia. 2) Apoyo, acompañamiento y asesoría en la elaboración de documentos para la divulgación pública de investigaciones en casos de crímenes contra la humanidad; 1) secuestro; 2) crímenes contra el pueblo AWA; y 3) reclutamiento de niños, niñas y adolescentes perpetrados por el grupo armado FARC en el territorio colombiano. Estas materias también tienen relación con la necesidad que tenía fijada la alcaldía municipal de Valledupar para este futuro contrato, de tal suerte que, comparando lo exigido en el anexo de especificaciones de la propuesta, frente a los documentos aportados por la contratista, la Sala puede concluir que, esta sí cumplía con lo exigido, dado que, en ninguno de los documentos previos a la certificación expedida por la secretaria general, se fijaron requisitos que no pudieran ser suplidos con la capacidad técnica y la experiencia de la representante legal o su equipo.
La única posibilidad de acreditar la experiencia de la persona jurídica con la de sus integrantes, no era la descrita en el artículo artículo 2.2.1.1.1.5.2, numeral 2.5 del Decreto 1082 de 2015, por cuanto, esa norma regula la documentación que se reporta ante el registro único de proponentes administrado por las cámaras de comercio, no fija una regla de obligatoria aplicación para la verificación de este requisito en los contratos estatales, de modo que, la contratista aportó lo que se le exigió el anexo técnico de la propuesta, por tal razón, se considera que sí cumplió lo exigido para contratar.
Otra arista de la discusión planteada en sede disciplinaria y traída a este proceso judicial, se relaciona con la carencia de relación entre el objeto del contrato y el objeto social de 49 Expediente digital de primera instancia – índice 00035 de Samai – carpeta RAR 04Anexosdemanda20210 –ff. 11 a 81 archivo PDF
12. CUADERNO ANEXO 3. 24 Número Interno: 2131-2025 Demandante: Lisbeth Lorena Gaitán Mateus Demandado: Procuraduría General de la Nación la firma contratista. Sobre este particular, la Sala destaca que, el objeto de las sociedades simplificadas por acciones, está regulado en el numeral 5 del artículo 5º de la Ley 1258 de 2008, en este se consagra la facultad de fijar en el objeto social de este tipo de sociedades, las actividades principales de forma clara y completa, salvo que se exprese la posibilidad de desarrollar cualquier actividad comercial o civil licita, supuesto que, en todo caso se presume si no hay una enunciación detallada de tales actividades.
En línea con lo anterior, la Sala al analizar detenidamente el certificado de existencia y representación legal, expedido por la Cámara de Comercio de Bogotá, observa que, la persona jurídica Springer Von Schwarzenberg Consulting Services S.A.S.50, registra en su objeto social una serie de actividades que van desde la realización de consultorías en la estructuración y ejecución de negocios, hasta cualquier acto lícito de comercio.
Así las cosas, el objeto social descrito en el certificado de existencia y representación legal, de la Cámara de Comercio de Bogotá, sí confiere la capacidad a la empresa antedicha, para desarrollar el objeto estipulado en el contrato de prestación de servicios profesionales 552 de 2015, aquel objeto social es indeterminado y faculta a la sociedad para llevar a cabo cualquier actividad lícita del comercio.
En síntesis, la Sala considera que respecto del comportamiento descrito como «Certificar que la empresa SVSCS era idónea para desarrollar el proyecto de formación de gestores de paz, cuando existían elementos que discutían tal idoneidad», el cual, la autoridad disciplinaria adecuó a la falta descrita en el numeral 31 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002, complementado con las normas de la contratación referidas líneas atrás, la secretaria general del ente territorial no infringió el ordenamiento disciplinario, en tanto, su actuar se apoyó en los procedimientos antecedentes, llevados a cabo por otras dependencias de la entidad y, se dieron por satisfechos los requisitos de una constatación con otros documentos producidos durante la fase precontractual, en los que se fijaron tales requerimientos.
La adecuación típica respecto de la expedición del certificado de idoneidad, partió de un supuesto que no estaba comprobado en la actuación disciplinaria, esto es, que realmente tal idoneidad no estaba probada o se encontraba en tela de juicio, además que, el objeto de la sociedad no comprendía actividades como las que desarrollaría la empresa en el negocio jurídico que la vincularía con el municipio de Valledupar.
Contrario a las anteriores consideraciones, la Sala ha confrontado el contenido de lo exigido por la administración municipal en las especificaciones de la propuesta, frente a los documentos aportados por la proponente, y encontró que, sí se cumplen tales requisitos, dado que, la administración municipal de Valledupar siempre concedió la potestad de acreditar la capacidad técnica y la experiencia de la empresa, con la 50 Expediente digital de primera instancia – índice 00035 de Samai – carpeta RAR 04Anexosdemanda20210 – ff. 236 a 241 archivo PDF
4. CUADERNO PRINCIPAL 1. 25 Número Interno: 2131-2025 Demandante: Lisbeth Lorena Gaitán Mateus Demandado: Procuraduría General de la Nación preparación académica y práctica profesional de su representante legal o el equipo que desarrollaría el objeto contractual, igualmente el objeto social sí comprende actividades como las determinadas en el objeto contractual.
Bajo los anteriores parámetros, la conducta de expedir la certificación en cuestión, es atípica respecto del cargo de haber «participado en la etapa precontractual […] con desconocimiento de los principios que regulan la contratación estatal y la función administrativa contemplados en la Constitución y en la ley», en el entendido que, la empresa proponente sí cumplía las exigencias de la administración municipal de Valledupar para contratar y, sí tenía registrado en cámara de comercio, un objeto social que le permitiera desarrollar actividades como las que se proponía desarrollar en ejecución del contrato.
De otro lado, frente al segundo comportamiento endilgado a la demandante, el cual, se encuadró también en la falta señalada por el numeral 31 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002, complementado con los artículos 23, 24 numeral 8, y 26 numerales 1 y 4 de la Ley 80 de 1993; 2 de la Ley 1150 de 2007; 2.2.1.2.1.4.9. del Decreto 1082 de 2015, y 3 numeral 7 del CPACA, debe la Sala recordar que, en concreto, se reprochó a la señora Gaitán Mateus, haber suscrito el contrato de prestación de servicios profesionales 552 de 2015, sin que se hubiera agotado en debida forma un proceso objetivo de selección de contratista.
A efectos de desatar el cargo de nulidad respecto a este comportamiento, será menester complementar lo probado en el curso del proceso, en lo que se refiere al resto de la actuación precontractual que subyace al contrato de prestación de servicios profesionales 552 de 2015. Pues bien, consultado el texto de documento «estudios previos para la contratación de prestación de servicios profesionales y apoyo a la gestión»51, al analizar minuciosamente los fundamentos jurídicos de la modalidad de contratación descritos ahí, se observa como primera norma invocada el artículo 2 numeral 4 literal h de la Ley 1150 de 2007, dispositivo normativo que habilita la contratación directa para «la prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión», esta norma se complementó con el canon 2.2.1.2.1.4.9. del Decreto 1082 de 2015, el cual, faculta el empleo de esta modalidad de contratación, para «prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión con la persona natural o jurídica que esté en capacidad de ejecutar el objeto del contrato, siempre y cuando la Entidad Estatal verifique la idoneidad o experiencia requerida y relacionada con el área de que se trate» [Destaca la Sala].
También se probó que, por oficio de abril de 2015 el secretario de gobierno municipal de Valledupar solicitó a la firma Springer Von Schwarzenberg Consulting Services S.A.S, una cotización o propuesta para un estudio de precios de mercado, respecto de un 51 Expediente digital de primera instancia – índice 00035 de Samai – carpeta RAR 49ED_04Anexosdemanda20210 – FF. 131 a 161 archivo PDF
10. CUADERNO ANEXO 1. 26 Número Interno: 2131-2025 Demandante: Lisbeth Lorena Gaitán Mateus Demandado: Procuraduría General de la Nación contrato con un objeto descrito como «Formación de cogestores en el marco de la construcción de una cultura de paz en el municipio de Valledupar», a desarrollarse en los cuatro componentes indicados en precedencia52.
La sociedad Springer Von Schwarzenberg Consulting Services S.A.S, en abril de 201553, respondió la solicitud de cotización que le hizo la alcaldía de Valledupar y presentó una propuesta avaluada en la suma de Mil Cuatrocientos Millones de Pesos ($1.400.000.000), detallando los costos de cada uno de los cuatro componentes. Bimedia Studio, también presentó una propuesta, cotizando la ejecución del proyecto de entrenamiento de cogestores de paz en la ciudad de Valledupar, en la que se contempló la ejecución de los cuatro componentes del proyecto, por un valor de Mil Novecientos Treinta y Nueve Millones Cien Mil Pesos ($1.939.100.000)54.
En certificación del Tres (3) de Junio de Dos Mil Quince (2015), la oficina asesora de planeación municipal de Valledupar, hace constar que, el proyecto quedó registrado en el banco de programas y proyectos bajo el código 15-920-001-0068 y priorizado en el cuarto comité ordinario de esa misma fecha, por valor de Mil Cuatrocientos Millones de Pesos ($1.400.000.000), según presupuesto evaluado inicialmente por la secretaría de gobierno55.
Esta certificación se acompaña con el certificado de disponibilidad presupuestal 958 del Doce (12) de Junio de Dos Mil Quince (2015)56. En el documento denominado «estudios previos para la contratación de prestación de servicios profesionales y apoyo a la gestión», el secretario de gobierno detalló los pormenores del proceso de contratación directa y rindió un concepto que estimó conveniente y oportuna, la celebración de un contrato de prestación de servicios profesionales y, apoyo a la gestión, para cumplir el objeto propuesto57.
En el acápite de este documento relativo a los fundamentos jurídicos que soportan la contratación, se indicó expresamente lo siguiente: «Los servicios profesionales y de apoyo a la gestión corresponden a aquellos de naturaleza intelectual diferentes a los de consultoría que se derivan del cumplimiento de las funciones de la entidad estatal, así como los relacionados con actividades operativas, logísticas, o asistenciales». 52 Expediente digital de primera instancia – índice 00035 de Samai – carpeta RAR 49ED_04Anexosdemanda20210 – FF. 67 a 69 archivo PDF
10. CUADERNO ANEXO 1. 53 Ni este documento ni el anterior cuentan con sello de recibido para establecer las fechas exactas en que se dio este intercambio de correspondencia. 54 Expediente digital de primera instancia – índice 00035 de Samai – carpeta RAR 49ED_04Anexosdemanda20210 – FF. 90 a 96 archivo PDF
10. CUADERNO ANEXO 1. 55 Expediente digital de primera instancia – índice 00035 de Samai – carpeta RAR 49ED_04Anexosdemanda20210 – FF. 129 archivo PDF
10. CUADERNO ANEXO 1. 56 Expediente digital de primera instancia – índice 00035 de Samai – carpeta RAR 49ED_04Anexosdemanda20210 – FF. 130 archivo PDF
10. CUADERNO ANEXO 1. 57 Expediente digital de primera instancia – índice 00035 de Samai – carpeta RAR 49ED_04Anexosdemanda20210 – FF. 131 a 161 archivo PDF
10. CUADERNO ANEXO 1. 27 Número Interno: 2131-2025 Demandante: Lisbeth Lorena Gaitán Mateus Demandado: Procuraduría General de la Nación El Diez (10) de Junio de Dos Mil Quince (2015), la secretaría de talento humano certificó que, dentro de la planta de personal de la alcaldía de Valledupar, no contaban con personal disponible para ejecutar el objeto propuesto para el contrato en cuestión58.
Como se explicó en las líneas atrás, el Doce (12) de Junio de Dos Mil Quince (2015), el secretario de gobierno solicitó formalmente a Springer Von Schwarzenberg Consulting Services S.A.S, ese mismo día la empresa presentó su propuesta, también en esa fecha ese mismo día la propuesta fue evaluada por la secretaría de gobierno y constancia de tales evaluaciones quedó en el informe de verificación de requisitos habilitantes, la certificación de idoneidad suscrita por el mismo funcionario, la evaluación de la oferta y la certificación de idoneidad que rubricó la secretaria general, demandante en este proceso.
Perfeccionada la fase precontractual, el Diecinueve (19) de Junio de Dos Mil Quince (2015), Lisbeth Lorena Gaitán Mateus, como secretaria general del municipio de Valledupar y Natalia María Springer, como representante legal de Springer Von Schwarzenberg Consulting Services S.A.S, firmaron el contrato de prestación de servicios profesionales 552 de 2015, cuyo objeto consistió en la «prestación de los servicios profesionales para brindar asesoría, acompañamiento y apoyo técnico especializado a la alcaldía municipal, para la formación de cogestores en el marco de la construcción de una cultura de paz en el municipio de Valledupar»59.
En este punto, cabe recordar que, en la formulación de cargos en contra de Lisbeth Lorena Gaitán Mateus, vertida en el auto del Veintiséis (26) de Marzo de Dos Mil Diecisiete (2017), la conducta de la demandante se individualizó en los siguientes términos60: «La investigada en su condición de secretaria general de la alcaldía de Valledupar, puede ver comprometida su responsabilidad disciplinaria por participar en las actividades precontractual y contractual asociadas al contrato de prestación de servicios No. 552 celebrado el 19 de junio de 2015, con la empresa SVSCS con desconocimiento de los principios constitucionales y legales aplicables a la contratación con recursos públicos, al desplegar las siguientes actuaciones: • Certificar que la empresa SVSCS era idónea para desarrollar el proyecto de formación de gestores de paz, cuando existían elementos que discutían tal idoneidad. • Celebrar en forma directa el contrato No. 552 de 2015, con posible elusión del principio de transparencia contractual, cuando debió agotar un procedimiento previo para la selección objetiva del contratista. 58 Expediente digital de primera instancia – índice 00035 de Samai – carpeta RAR 49ED_04Anexosdemanda20210 – FF. 165 archivo PDF
10. CUADERNO ANEXO 1. 59 Expediente digital de primera instancia – índice 00035 de Samai – carpeta RAR 49ED_04Anexosdemanda20210 – FF. 103 a 111 archivo PDF
12. CUADERNO ANEXO 3. 60 Expediente digital de primera instancia – índice 00035 de Samai – carpeta RAR 49ED_04Anexosdemanda20210 – FF. 2 A 105 archivo PDF
7. CUADERNO PRINCIPAL 4. 28 Número Interno: 2131-2025 Demandante: Lisbeth Lorena Gaitán Mateus Demandado: Procuraduría General de la Nación Con tales actuaciones la señora LISBETH LORENA GAITÁN MATEUS puede ver comprometida su responsabilidad disciplinaria por incursión en la falta descrita en el numeral 31 del artículo 48, por participar en la actividad precontractual y contractual del negocio jurídico No. 552 de 2015 con desconocimiento de los principios de transparencia y responsabilidad que regulan la contratación, previstos en los artículos 23, 24 numeral 8, y 26 numerales 1 y 4 de la Ley 80 de 1993; 2 de la Ley 1150 de 2007; 2.2.1.2.1.4.9. del Decreto 1082 de 2015, y el principio de responsabilidad que rige la función administrativa desarrollado en el artículo 3 numeral 7 del CPACA […] (SIC)».
En el concepto de violación, la autoridad disciplinaria insistió en que la firma Springer Von Schwarzenberg Consulting Services S.A.S, no reunía los requisitos para ser adjudicataria mediante contratación directa, de un negocio jurídico, cuyo objeto consistía en «prestación de los servicios profesionales para brindar asesoría, acompañamiento y apoyo técnico especializado a la alcaldía municipal, para la formación de cogestores en el marco de la construcción de una cultura de paz en el municipio de Valledupar», asimismo, explicó que era indicativo de la ausencia de selección objetiva, que se hubiera tomado en cuenta, el estudio de mercado de una propuesta del establecimiento de comercio Bimedia Studio, cuando la presentación de tal propuesta fue de dudosa procedencia. Las actividades comerciales a las que se dedicaba el propietario de dicho establecimiento de comercio y la declaración de este, Oscar Guillermo Pérez Castro, en la que indicó no recordar la presentación de tal propuesta, generaban dudas respecto de la veracidad de este documento.
Además de estos razonamientos, la autoridad disciplinaria nada mencionó sobre el proceso de selección de contratistas que debió aplicar la demandante o que debió constatar que se hubiera aplicado, ni tampoco señaló, cuál era el contrato procedente, a partir del objeto contractual que necesitaba ejecutar. De cualquier forma, se consideró típica la conducta frente a la falta descrita en el numeral 31 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002, por cuanto, vulneró el principio de responsabilidad que gobierna la función pública, al suscribir como delegada para la contratación en el municipio de Valledupar, el contrato de prestación de servicios profesionales 552 de 2015, con presunta elusión del proceso de selección que debió agotarse para escoger al contratista, al parecer quebrantando el principio de transparencia que rige la contratación administrativa.
En la decisión disciplinaria de primer grado, del Veintiocho (28) de Junio de Dos Mil Dieciocho (2018), la Procuraduría Delegada para la Moralidad Pública61, nuevamente afincó la tipicidad del comportamiento desplegado por la señora Gaitán Mateus, en la 61 Expediente digital de primera instancia – índice 00035 de Samai – carpeta RAR 49ED_04Anexosdemanda20210 – FF. 28 a 107 archivo PDF
9. CUADERNO PRINCIPAL 6. 29 Número Interno: 2131-2025 Demandante: Lisbeth Lorena Gaitán Mateus Demandado: Procuraduría General de la Nación falta de cumplimiento de requisitos de la sociedad SVSCS, para ser contratada directamente, con el fin de ejecutar el objeto del negocio jurídico contenido en el contrato de prestación de servicios profesionales 552 de 2015.
Prácticamente, en los mismos términos expuestos en el pliego de formulación de cargos, la Procuraduría Delegada para la Moralidad Pública, concluyó que la actora debía hacerse responsable por su actuar y asumir las consecuencias de contrariar la ley, por haber celebrado directamente el precitado contrato de prestación de servicios, quebrantando el principio de transparencia contractual.
Conforme con lo expuesto anteriormente, la autoridad disciplinaria no le precisó a la demandante, qué tipología de contrato procedía en el caso en concreto, ni la modalidad de selección de contratistas que se adecuaba de mejor manera a dicha tipología de contrato, partiendo del objeto contractual propuesto, que se reitera consistía en «prestación de los servicios profesionales para brindar asesoría, acompañamiento y apoyo técnico especializado a la alcaldía municipal, para la formación de cogestores en el marco de la construcción de una cultura de paz en el municipio de Valledupar», solamente hasta la decisión disciplinaria de segunda instancia, proferida por Sala Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación, el Trece (13) de Mayo de Dos Mil Diecisiete (2017)62, se precisó que, considerando el objeto contractual, el tipo de contrato adecuado era el de consultoría, el cual, excluía de plano la contratación directa, como modalidad de selección de contratista.
En estas variaciones, radica la vulneración al debido proceso que alega la señora Lisbeth Lorena Gaitán Mateus, en el entendido que, durante la fase de formulación de cargos y durante toda la primera instancia, se mantuvo la imputación de una conducta disciplinaria imprecisa, dado que, nunca se le explicó en detalle, cuál era el tipo de contrato y la modalidad de selección que sí debieron aplicarse.
La Sala no tiene dudas en cuanto a que, el tipo disciplinario establecido en el numeral 31 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002, por sí sólo, no reúne las condiciones de precisión, claridad y concreción que exige el principio de tipicidad en materia disciplinaria. Enmarcada en el referido principio de tipicidad, como una garantía del núcleo esencial del debido proceso que le asiste al disciplinado, al revisar la constitucionalidad de la disposición del numeral 31 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002, la Corte Constitucional condicionó la constitucionalidad de esta norma, a una interpretación que utilice la técnica del tipo disciplinario en blanco, con la cual, es necesario que se acompañe a la formulación del cargo bajo este tipo, qué principios se infringieron, junto con las normas de rango constitucional de aplicación directa que establece la prohibición o deber 62 Expediente digital de primera instancia – índice 00035 de Samai – carpeta RAR 49ED_04Anexosdemanda20210 – FF. 443 a 506 archivo PDF
9. CUADERNO PRINCIPAL 6. 30 Número Interno: 2131-2025 Demandante: Lisbeth Lorena Gaitán Mateus Demandado: Procuraduría General de la Nación concreto omitido, o en su defecto, las normas de rango legal que describen o determinan el comportamiento prohibido o exigido, cuyo cumplimiento el servidor omitió63. Para la adecuación típica de la falta establecida en el en el numeral 31, del artículo 48, de la Ley 734 de 2002, la Corte Constitucional exigió la determinación del deber, mandato o prohibición que fue desconocido por el servidor público o por los particulares en los casos previstos en la ley, desde esa lógica, la adecuación típica que se hizo en la formulación de cargos y se reiteró en el acto administrativo disciplinario de primer grado, no reúne las exigencias de precisión, claridad y especificidad que imponen el principio de tipicidad y de legalidad de la falta y la sanción, no se estaba completa la formulación del cargo, sin especificar las clase de contrato y modalidad de selección adecuados.
No era suficiente con enunciarle los deberes de transparencia y responsabilidad, para subsumir la conducta de la demandante, en la descripción de la falta disciplinaria, debía hacérsele explícito, el deber o prohibición que desatendió bajo ese parámetro. La garantía del debido proceso, en cuanto a la adecuación típica disciplinaria, pasaba por explicarle a la hoy demandante, no sólo las razones por las cuales no procedía la contratación directa para el negocio jurídico que requería el municipio de Valledupar, sino que, era sustancial para garantizar sus derechos de defensa y contradicción, que se le hubiera señalado, qué tipo de contrato era el que realmente procedía y, a través de qué modalidad de selección de contratistas, procedía la contratación en el caso en concreto.
Partiendo del tipo disciplinario endilgado, a la señora Lisbeth Lorena Gaitán Mateus, no se le garantizó su debido proceso, al tipificar su conducta como sancionable en materia disciplinaria, porque, la forma en la que se estructuró el concepto de violación, tanto en la formulación de cargos, como en la decisión disciplinaria de primera instancia, no involucró la especificación del tipo de contrato y modalidad de selección pertinentes.
La variación que introdujo la Sala Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación, en la decisión disciplinaria de segunda instancia, respecto de estas circunstancias, sorprendió a la demandante, en una etapa posterior, en la cual no estaba en posibilidad de defenderse respecto de las consideraciones sobre la tipología de contrato y modalidad 63 «(i) Acreditar que la infracción disciplinaria de uno de tales principios tiene un carácter concreto y específico a partir de su complementación con una regla que le permita determinar de manera específica su contenido normativo, describiendo con claridad cuál es el deber, mandato o prohibición que fue desconocido por el servidor público o por los particulares en los casos previstos en la ley.
Para ello, es indispensable demostrar que a pesar de tener la conducta reprochable su origen en un principio, (a) la misma se desarrolla conforme a una norma constitucional de aplicación directa, como sucede, por ejemplo, en las hipótesis previstas en los artículos 126 y 268 del Texto Superior, el primero, que para garantizar el principio de moralidad pública prohíbe el nepotismo, y el segundo, que para lograr el mismo fin prohíbe a los Congresistas dar recomendaciones a fin de proveer empleos en la Contraloría General de la República;
(b) o que a pesar de su generalidad, éste se puede concretar acudiendo a una disposición de rango legal que lo desarrolle de manera específica, como sucedería, a manera de ejemplo, con algunas de las reglas previstas en los artículos 23 a 26 de la Ley 80 de 1993. (ii) Cuando se formule la acusación disciplinaria debe señalarse tanto la conducta imputable como la norma que la describe, según lo ordena el artículo 163 del Código Disciplinario Único.
Así las cosas, no es suficiente la simple manifestación de haber vulnerado un principio, sino que resulta exigible su descripción y determinación conforme a la disposición de rango legal o al precepto constitucional de aplicación directa que le sirve de complemento». Corte constitucional. Sala Plena. Sentencia C-818 de 2005. Magistrado Ponente: Rodrigo Escobar Gil. 31 Número Interno: 2131-2025 Demandante: Lisbeth Lorena Gaitán Mateus Demandado: Procuraduría General de la Nación de selección de contratistas, que este operador disciplinario consideraba aplicables al caso en concreto.
Por las particularidades de este asunto y la especificidad de las reglas de conducta en materia de contratación administrativa, la garantía del derecho a la defensa y contradicción de la demandante, constituían en sustancial, la determinación clara, precisa y detallada de la conducta que le fue endilgada, en específico, el señalamiento de la modalidad de selección de contratistas, con la que sí se hubiera podido garantizar el principio de transparencia y la clase de contrato que más se adecuaba a las necesidades de la administración local que representaba la señora Gaitán Mateus.
En ese entendido, se imponía el deber para la autoridad disciplinaria, de precisar tales circunstancias desde el principio, e incluso ante el debate probatorio en sede disciplinaria, se podía variar la formulación de cargos, para hacer esa precisión hasta antes del fallo de primera o única instancia, conforme autoriza el artículo 165 de la Ley 734 de 200264.
De cara a lo dispuesto en la norma citada, le estaba vedada a la Sala Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación, la posibilidad de variar la formulación del pliego de cargos o complementarla en la decisión disciplinaria de segunda instancia. El cargo frente al cual se defendió la señora Gaitán Mateus en primera instancia, era aquel que le formuló la Procuraduría Delegada para la Moralidad Pública, aquel no reunía las condiciones de precisión, claridad de concreción y especificidad, que demanda el principio de legalidad de la falta y la sanción, circunstancia que significó una lesión a los derechos de defensa y contradicción de la disciplinada, que afectan sustancialmente las decisiones disciplinarias y permiten a la Sala concluir que, debe declararse la nulidad de los actos administrativos contentivos de tales decisiones.
Este argumento de la apelación, también hizo parte del concepto de violación de la demanda, por ello, el Tribunal de instancia lo analizó en su fallo y llegó a la siguiente conclusión: «Así las cosas, aunque dentro del fallo de primer grado disciplinario, la autoridad no hubiese señalado de manera directa el tipo contractual que debió regir el negocio jurídico cuestionado, y el procedimiento respectivo, sí se hizo en el fallo de segunda instancia, además, no por esa razón puede considerarse la estructuración del cargo de nulidad que se invoca, pues se repite, la entidad todo el tiempo manifestó que se desnaturalizó la figura de la contratación directa a través del contrato de prestación de servicios, lo que conllevó al quebrantamiento del principio de transparencia contractual, y, la parte demandante tuvo la oportunidad de recurrir este aspecto, tanto así que en la segunda instancia el ad quem, como lo señala la misma 64 ARTÍCULO 165.
NOTIFICACIÓN DEL PLIEGO DE CARGOS Y OPORTUNIDAD DE VARIACIÓN. El pliego de cargos se notificará personalmente al procesado o a su apoderado si lo tuviere. Para el efecto inmediatamente se librará comunicación y se surtirá con el primero que se presente. Si dentro de los cinco días hábiles siguientes a la comunicación no se ha presentado el procesado o su defensor, si lo tuviere, se procederá a designar defensor de oficio con quien se surtirá la notificación personal.
El pliego de cargos podrá ser variado luego de concluida la práctica de pruebas y hasta antes del fallo de primera o única instancia, por error en la calificación jurídica o por prueba sobreviniente. La variación se notificará en la misma forma del pliego de cargos y de ser necesario se otorgará un término prudencial para solicitar y practicar otras pruebas, el cual no podrá exceder la mitad del fijado para la actuación original. 32 Número Interno: 2131-2025 Demandante: Lisbeth Lorena Gaitán Mateus Demandado: Procuraduría General de la Nación demandante, analizó las diferencias entre el contrato de consultoría con el de prestación de servicios, llegando a la misma conclusión del a quo, esto es, que dada la tipología del negocio jurídico que quería celebrarse, el proceso de selección objetiva no podía ser quebrantado, afectando con esa desatención, el principio de responsabilidad que regula la función administrativa».
La Sala no comparte el razonamiento expuesto por el A-quo, en el entendido que, la especificidad y técnica que gobierna las disposiciones en materia contractual, convertían en un elemento sustancial de la adecuación típica disciplinaria, el que se le hubiera hecho explícito a la demandante, desde la formulación del pliego de cargo, cual fue el deber o prohibición que omitió con el comportamiento que desplegó. Para cumplir tal propósito, en garantía de los derechos de audiencia, defensa y contradicción de la disciplinada, era necesario detallarle por qué no procedía la contratación directa, y la razón por la cual, el contrato de prestación de servicios, no se ajustaba al objeto del contrato que suscribió y, además, cuáles eran, el tipo de contrato y modalidad de selección procedentes.
Las anteriores precisiones no se podían omitir, ni se podían subsanar en el análisis del concepto de violación de la sentencia de primera instancia, toda vez que, durante el curso de toda la actuación disciplinaria, la señora Lisbeth Gaitán se defendió, sin conocer concretamente esas circunstancias, de modo que, al indicárselas solamente cuando se decidió sobre su responsabilidad disciplinaria en segunda instancia, se la sorprendió y se afectaron sus derechos fundamentales, todo lo cual, amerita la declaratoria de nulidad de las sanciones que le fueron impuestas.
En síntesis, esta Sala, en ejercicio del control integral de los actos administrativos dictados en materia disciplinaria, que implica la garantía de los derechos fundamentales de la disciplinada, ha encontrado probado uno de los cargos de nulidad propuestos en la demanda y el recurso de apelación, por tal razón, revocará la sentencia de primer grado, proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar, para en su lugar declarar la nulidad de numerales 3º y 4º de la decisión disciplinaria primera instancia del Veintiocho (28) de Junio de Dos Mil Dieciocho (2018), y numeral 3º del acto administrativo que decidió en materia disciplinaria, en Segunda Instancia, del Trece (13) de Mayo de Dos Mil Veinte (2020), ambos dictados en el proceso disciplinario IUS-2015-270070 / IUC-D-2015-48- 786478, con el consecuente restablecimiento del derecho, según lo solicitado en el libelo inicial.
Advertida la nulidad en los términos que anteceden, resulta inocuo pronunciarse sobre los demás cargos de apelación, relativos a la vulneración al derecho a la igualdad y la competencia para la adopción de las decisiones disciplinarias, por lo cual, la Sala se relevará de su análisis. 2.6. Del restablecimiento del derecho. 33 Número Interno: 2131-2025 Demandante: Lisbeth Lorena Gaitán Mateus Demandado: Procuraduría General de la Nación La declaratoria de nulidad de un acto administrativo de carácter particular, mediante la decisión judicial que se profiere en un medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, está dotada de efectos ex tunc, como lo ha reconocido la jurisprudencia de esta Corporación65, ello implica retrotraer la actuación a su estado anterior, pero ello debe compatibilizarse con el principio de justicia rogada, que limita la decisión del juez de lo contencioso administrativo a lo solicitado en la demanda.
En la demanda se solicitó a título de restablecimiento del derecho lo siguiente: (I) que se se declare no probado y desvirtuado el cargo formulado a la señora Lisbeth Lorena Gaitán Mateus, disponiendo su ausencia de responsabilidad disciplinaria, en relación con los hechos objeto de investigación; (II) se elimine la sanción de destitución e inhabilidad general por el término de doce (12) años, impuesta a la demandante, de todos los sistemas de información de la Procuraduría General de la Nación y se la reconozca como habilitada para ocupar cargos públicos.
En los términos de la demanda, será procedente ordenar a título de restablecimiento del derecho, que frente a la conducta endilgada la señora Lisbeth Lorena Gaitán Mateus, queda libre de toda responsabilidad disciplinaria, en relación con los hechos objeto de investigación, para efectos prácticos será necesario ordenar a la División de Registro y Control de la Procuraduría General de la Nación, que elimine por completo cualquier anotación en los sistemas de información a su cargo, además, será necesario que se remita esta decisión al grupo de talento humano de la unidad donde repose la hoja de vida de la demandante, para lo de su competencia. Junto con el restablecimiento del derecho se solicitó en la demanda que, se condenara a la Procuraduría General de la Nación, a pagar a título de reparación por daño moral, el equivalente en pesos de cien (100) salarios mínimos legales mensuales vigentes, a favor de la señora Lisbeth Lorena Gaitán Mateus.
El perjuicio moral es una afectación al patrimonio inmaterial de la persona, que se manifiesta en los padecimientos o aflicciones que experimenta esta, al sufrir una afectación a sus intereses subjetivos, entre las características de este perjuicio están las 65 «La nulidad y restablecimiento del derecho, es el mecanismo de control de legalidad de los actos administrativos de contenido particular que por vía del derecho de acción permite «restablecer» a través de la sentencia, situaciones subjetivas afectadas por el acto ilegal.
Por ello, el restablecimiento del derecho por excelencia comprende aquellas órdenes tendientes a retrotraer la condición perdida o desconocida por el acto anulado, reintegrando a la persona al cargo ocupado con pago de salarios y prestaciones, sin solución de continuidad, reconociendo el derecho que debió ostentarse en anterior oportunidad, entre otras.
De acuerdo con lo dicho, la orden estimatoria que profiere el juez administrativo dentro de un juicio de nulidad y restablecimiento del derecho, tiene efectos ex - tunc, es decir que su impacto se verifica aún sobre situaciones jurídicas que con el paso del tiempo se consolidaron de determinada forma, para retrotraerlas al estado inicial que en derecho debió corresponder».
Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección B. sentencia del 7 de marzo de 2019. Consejera Ponente: Sandra Lisset Ibarra Vélez. Expediente: 25000-23-42-000-2015-02469-01 (1607-18). 34 Número Interno: 2131-2025 Demandante: Lisbeth Lorena Gaitán Mateus Demandado: Procuraduría General de la Nación que se refieren a que sea: sea particular, determinado o determinable, cierto, y que tenga relación con un bien jurídicamente tutelado66.
La anterior noción sobre el daño moral, se conjuga con la regla de la carga de la prueba establecida en el inciso primero del artículo 167 del Código General del Proceso, para determinar que, en asuntos como el sub judice, el interesado deba probar que el daño moral que afirma haber experimentado, reunía las características de particular, determinado o determinable, cierto y relacionado con un interés legítimo protegido por el ordenamiento jurídico.
En este caso en concreto, la señora Lisbeth Lorena Gaitán Mateus, no aportó ni solicitó el decreto y práctica de elementos de convicción que permitan a la Sala concluir que, producto de los actos administrativos acusados, sufrió aflicción, congoja, tristeza, preocupación u otras manifestaciones del daño moral, no se aportaron documentos, declaraciones extraprocesales, ni se solicitaron testimonios u otros medios de prueba que hubieran podido ilustrar sobre el particular, en ese sentido, no se puede tener por demostrado que la demandante experimentó el daño por el que reclama indemnización, por tal razón, la Sala negará esta pretensión. 2.7.
Condena en costas Revisada la conducta de la parte vencida en el proceso, no evidencia la Sala temeridad o mala fe, sino simplemente la defensa de sus intereses, es decir, no se cumplen los presupuestos establecidos por el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011; por lo tanto, no se impondrá condena en costas. Estos mismos argumentos sirven a la Sala para revocar la condena en costas de primera instancia. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: REVOCAR la sentencia del Doce (12) de Junio de Dos Mil Veinticinco (2025), proferida el Tribunal Administrativo del Cesar, que negó las pretensiones de la demanda interpuesta por Lisbeth Lorena Gaitán Mateus en contra de la Procuraduría General de la Nación, para en su lugar: «PRIMERO: DECLARAR la nulidad de los numerales 3º y 4º de la decisión disciplinaria de primera instancia, del Veintiocho (28) de Junio de Dos Mil Dieciocho (2018), proferida por la Procuraduría Delegada para la Moralidad Pública; y el numeral 3º, de la decisión 66 «Este daño [moral] tiene existencia autónoma y se configura una vez satisfechos los criterios generales del daño: que sea particular, determinado o determinable, cierto, no eventual y que tenga relación con un bien jurídicamente tutelado».
Consejo de Estado. Sección Tercera. Subsección A. Sentencia del 30 de agosto de 2022. Consejero Ponente: José Roberto Sáchica Méndez. Expediente: 55239. 35 Número Interno: 2131-2025 Demandante: Lisbeth Lorena Gaitán Mateus Demandado: Procuraduría General de la Nación disciplinaria de segunda instancia, del Trece (13) de Mayo de Dos Mil Veinte (2020), proferida por la Sala Disciplinaria, por los precisos motivos expuestos en la parte motiva de esta sentencia.
SEGUNDO: DEJAR SIN EFECTOS y ORDENAR a la División de Registro y Control de la Procuraduría General de la Nación que elimine de todas las bases de datos cuya administración está a su cargo, la anotación de la sanción consistente en destitución e inhabilidad general para ocupar cargos públicos por el término de doce (12) años, y al grupo de talento humano de la unidad donde repose la hoja de vida del demandante, para lo de su competencia.
TERCERO: NEGAR las demás pretensiones de la demanda, de acuerdo con lo señalado en la parte motiva de esta sentencia CUARTO: Sin condena en costas en primera instancia QUINTO: En firme esta providencia archivar el expediente con las anotaciones de rigor».
SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia.
TERCERO: RECONOCER personería para actuar al abogado Rafael Andrés Valenzuela Bueno, identificado con cédula de ciudadanía 80.793.679 y portador de la tarjeta profesional no. 293.866 del Consejo Superior de la Judicatura, para los efectos y en los términos del poder recibido en esta instancia, como apoderado de la Procuraduría General de la Nación.
CUARTO: Por Secretaría, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen. La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR ELIZABETH BECERRA CORNEJO Con aclaración de voto Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai.
En consecuencia, se garantiza su autenticidad. Integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.