1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A CONSEJERA PONENTE: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá D.C., cuatro (4) de marzo de dos mil veintidós (2022) Radicación: 11001-03-15-000-2021-11025-00 Demandante: RAFAEL ARTURO PLAZAS VEGA Demandado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN B Referencia: SENTENCIA DE TUTELA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la acción de tutela interpuesta por el señor Rafael Arturo Plazas Vega en contra del Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B. I.
ANTECEDENTES 1. Demanda 1.1. Pretensiones El 20 de noviembre de 2021, el señor Rafael Arturo Plazas Vega interpuso acción de tutela contra el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, porque consideró vulnerado su derecho fundamental al debido proceso. Formuló las siguientes pretensiones: Se reconozca que el Consejo de Estado, Subsección B de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo ha cometido un error en la sentencia (fallo) del Expediente 50047 con Radicación 250002326000201100790. - Como consecuencia, se ordene que sea revocada dicha sentencia o fallo y sea aceptada la apelación por “Acción de Reparación Directa”. - Que el Ministerio de Defensa Nacional, Ejército Nacional me reparen (INDEMNIZACIÓN y demás formas de reparación que considere el Honorable Consejo de Estado), por los daños causados al ordenar ese traslado en el cual quedaba en condiciones desiguales de carga pública, en contra de mi dignidad como oficial superior del Ejército (coronel) al estar bajo el mando de un subalterno y poner en riesgo mi vida al ser ubicado en una región con clima extremo.
Radicación: 11001-03-15-000-2021-11025-00 Demandante: Rafael Arturo Plazas Vega Demandado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B Referencia: Sentencia de tutela de primera instancia 2 - La reparación directa que se ordene, que sea integral como bien lo establece la legislación colombiana en cumplimiento de los tratados de derechos humanos a los cuales está vinculado el país. Asimismo, que sea aplicada esa integralidad de la reparación directa como bien lo establece el Consejo de Estado en su sentencia 291273ª del año 2007. 1.2.
Hechos Los supuestos fácticos de la solicitud de amparo se resumen así: El señor Rafael Arturo Plazas Vega, en ejercicio de la acción de reparación directa, presentó demanda en contra de a la Nación – Ministerio de Defensa – Ejército Nacional, con el fin de que se indemnizaran los perjuicios derivados de un acto administrativo que aceptó su retiro de la institución. Aseveró que a pesar de que se retiró del Ejército Nacional, lo cierto era que dicho retiro no se habría hecho de manera voluntaria, sino como consecuencia de la orden de traslado a una sede en donde sus condiciones de salud no le permitían estar y por cuestiones de jerarquía militar.
Por tanto, la demanda de reparación directa estaba dirigida a obtener la indemnización de los perjuicios sufridos al tenerse que retirar de la institución, debido a un mal manejo del personal. Así, en sede de primera instancia, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante sentencia de 30 de junio de 2013, declaró probadas las excepciones denominadas «inexistencia del hecho que da origen al daño» y la de «carencia de material probatorio que endilgue la responsabilidad invocada» y, en consecuencia, denegó las pretensiones de la demanda.
La decisión fue apelada por el demandante y, en sentencia del 2 de junio de 2021, la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado revocó la decisión anterior y se declaró inhibida para decidir de fondo las pretensiones de la demanda, al considerar que el señor Plazas Vega estaba atacando la legalidad del acto de desvinculación porque argumentó que este contenía una arbitrariedad y, por eso, la acción procedente era la de nulidad y restablecimiento del derecho.
Radicación: 11001-03-15-000-2021-11025-00 Demandante: Rafael Arturo Plazas Vega Demandado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B Referencia: Sentencia de tutela de primera instancia 3 1.3. Argumentos de la tutela Concretamente, la parte actora indicó que la autoridad judicial accionada incurrió en un defecto fáctico dado que, según las consideraciones de la sentencia cuestionada, se indicó que la acción de reparación directa resultaba excepcionalmente procedente cuando medie un acto administrativo que cause perjuicios, pero, siempre que atente contra el principio de igualdad frente a las cargas públicas y no se controvierta su legalidad y, a juicio del accionante, la demanda estaba dirigida a que se declarara probada la falla del servicio en la que incurrió la Escuela Superior de Guerra de Bogotá consistente en la «omisión» de «decidir colocarme con una carga desigual que no es permitida en ningún ejército regular del mundo como es quedar bajo el mando de un subalterno» y «debido a la orden de traslado a la Escuela de Guerra del Caguán porque las condiciones laborales iban en contra de mi salud y de mi dignidad como militar en actividad».
Así, aseguró que no estaba controvirtiendo la legalidad de ningún acto administrativo. Seguidamente, señaló que la sentencia de 4 de noviembre de 2011, radicado 34254, expedida por la Subsección A de la Sección Tercera de esta Corporación, constituía un antecedente jurisprudencial que había determinado que era posible demandar vía reparación directa los perjuicios derivados de un acto administrativo, decisión que se desconoció por parte de la entidad accionada al proferir la sentencia cuestionada. 2.
Trámite impartido e intervenciones Inicialmente, le correspondió por reparto el conocimiento de la presente acción de tutela al Juzgado Segundo Penal Municipal de Chía, pero comoquiera que esta se encuentra dirigida a cuestionar una providencia expedida por esta Corporación, ordenó su remisión mediante auto del 18 de noviembre de 2021.
Por lo que, mediante auto de 9 de diciembre de 2021, se admitió la presente acción y se ordenó notificar a en calidad de parte demandada, a los magistrados que integran la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado y, como terceros con interés, al comandante del Ejército Nacional de Bogotá. También se ordenó notificar a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. 2.1.
El consejero ponente de la sentencia cuestionada señaló que la acción resultaba improcedente porque la supuesta irregularidad advertida por el actor no Radicación: 11001-03-15-000-2021-11025-00 Demandante: Rafael Arturo Plazas Vega Demandado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B Referencia: Sentencia de tutela de primera instancia 4 cumplía con la exigencia jurisprudencial de relevancia constitucional debido a que lo pretendido es utilizar la tutela como una tercera instancia frente a una sentencia que hizo un correcto análisis fáctico, probatorio y jurídico ya que la providencia fue sustentada en derecho y con base en los medios de prueba valorados de manera conjunta y racional. 2.2.
Los demás sujetos procesales guardaron silencio, a pesar de haber sido notificados del auto admisorio de la demanda. II. CONSIDERACIONES 1. La acción de tutela contra providencias judiciales La acción de tutela es un mecanismo judicial cuyo objeto es la protección de los derechos fundamentales amenazados o vulnerados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o por un particular, en el último caso, cuando así lo permita expresamente la ley.
La tutela procede cuando el interesado no dispone de otro medio de defensa, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. En todo caso, el otro mecanismo de defensa debe ser idóneo para proteger el derecho fundamental vulnerado o amenazado, pues, de lo contrario, el juez de tutela deberá examinar si existe perjuicio irremediable y, de existir, concederá el amparo impetrado, siempre que esté acreditada la razón para conferir la tutela.
En principio, la Sala Plena de esta Corporación consideraba que la acción de tutela era improcedente contra las providencias judiciales; sin embargo, a partir del año 20121, cambió su postura, de conformidad con las reglas que ha fijado la Corte Constitucional, en el sentido de estudiarlas cuando exista violación flagrante de algún derecho fundamental.
Con todo, la tutela no puede convertirse en la instancia adicional de los procesos judiciales, pues los principios de seguridad jurídica y de coherencia del 1 Sentencia del 31 de julio de 2012, expediente No. 2009-01328-01(IJ), M.P. María Elizabeth García González. Radicación: 11001-03-15-000-2021-11025-00 Demandante: Rafael Arturo Plazas Vega Demandado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B Referencia: Sentencia de tutela de primera instancia 5 ordenamiento jurídico no permiten la revisión permanente y a perpetuidad de los mismos.
Entonces, para aceptar la procedencia de esta acción constitucional contra providencias judiciales, el juez de tutela debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales y específicos que fijó la Corte Constitucional, en la sentencia C- 590 de 2005. Según la Corte, los requisitos generales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: (i) que el actor indique los hechos y las razones en que se fundamenta la acción;
(ii) que el accionante hubiera utilizado todos los mecanismos judiciales ordinarios y extraordinarios a su alcance para la protección de sus derechos fundamentales (subsidiariedad); (iii) que la acción se hubiera interpuesto en un término prudencial (inmediatez); (iv) que el asunto sea de evidente relevancia constitucional y (v) que no se trate de una decisión proferida en sede de tutela.
En relación con este último requisito general, cabe anotar que la Corte Constitucional, en sentencia SU-627 de 2015, estableció que la acción de tutela contra decisiones proferidas en sede de tutela procede en dos eventos excepcionales. El primero de ellos se presenta cuando la solicitud de amparo está dirigida contra actuaciones del proceso ocurridas antes de la sentencia, consistentes, por ejemplo, en la omisión del deber del juez de informar, notificar o vincular a terceros que podrían verse afectados con la decisión. El segundo, por su parte, acaece cuando con la acción de tutela se busca proteger un derecho fundamental que habría sido vulnerado en el trámite del incidente de desacato.
Una vez la acción de tutela supere el estudio de las causales anteriores, llamadas genéricas, el juez puede conceder la protección siempre que advierta la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo: (i) defecto sustantivo, (ii) defecto fáctico, (iii) defecto procedimental absoluto, (iv) defecto orgánico, (v) error inducido, (vi) decisión sin motivación, (vii) desconocimiento del precedente y (viii) violación directa de la Constitución. La Corte Constitucional describió tales causales, así: Radicación: 11001-03-15-000-2021-11025-00 Demandante: Rafael Arturo Plazas Vega Demandado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B Referencia: Sentencia de tutela de primera instancia 6 a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. e. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. f. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. g. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.
En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. h. Violación directa de la Constitución. Conviene decir, además, que al demandante le corresponde identificar y sustentar la causal específica de procedibilidad y exponer las razones que sustentan la violación de los derechos fundamentales.
Para el efecto, no basta con manifestar inconformidad o desacuerdo con las decisiones tomadas por los jueces de instancia, sino que es necesario que el interesado demuestre que la providencia cuestionada ha incurrido en alguna de las causales específicas para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. De lo contrario, la tutela carecería de relevancia constitucional.
Justamente, las causales específicas que ha decantado la Corte Constitucional (y que han venido aplicando la mayoría de las autoridades judiciales) buscan que la tutela no se convierta en una instancia adicional para que las partes reabran discusiones que son propias de los procesos judiciales ordinarios o expongan los argumentos que dejaron de proponer oportunamente.
Radicación: 11001-03-15-000-2021-11025-00 Demandante: Rafael Arturo Plazas Vega Demandado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B Referencia: Sentencia de tutela de primera instancia 7 Por último, cabe anotar que, en recientes pronunciamientos2, la Corte Constitucional ha restringido aún más la posibilidad de cuestionar, por vía de tutela, las providencias dictadas por la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado.
En ese sentido, la Corte señaló que, además del cumplimiento de los requisitos generales y la configuración de una de las causales específicas antes mencionados, la acción de tutela contra providencias proferidas por los denominados órganos de cierre, «sólo tiene cabida cuando una decisión riñe de manera abierta con la Constitución y es definitivamente incompatible con la jurisprudencia trazada por la Corte Constitucional al definir el alcance y límites de los derechos fundamentales o cuando ejerce el control abstracto de constitucionalidad, esto es, cuando se configura una anomalía de tal entidad que exige la imperiosa intervención del juez constitucional». 2.
Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si la solicitud de amparo cumple los requisitos generales de la tutela contra providencia judicial, particularmente, el de relevancia constitucional. De ser así, deberá abordarse el estudio de fondo del asunto, con el fin de establecer si la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, al proferir la sentencia del 2 de junio de 2021, vulneró los derechos fundamentales del señor Rafael Arturo Plazas Vega. 3.
Análisis de la Sala 3.1. De la relevancia constitucional En sentencia del 5 de agosto de 20143, la Sala Plena de esta Corporación señaló que el requisito de la relevancia constitucional tiene como finalidad (i) proteger la autonomía e independencia judicial y (ii) evitar que el juez de tutela se inmiscuya en asuntos que le corresponde resolver a otras jurisdicciones.
De ahí que, para determinar si una solicitud de amparo de tutela tiene o no relevancia constitucional, es necesario examinar dos elementos. 2 Ver, entre otras, las sentencias SU-917 de 2010 y SU-573 de 2017. 3 Expediente número: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ), M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Radicación: 11001-03-15-000-2021-11025-00 Demandante: Rafael Arturo Plazas Vega Demandado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B Referencia: Sentencia de tutela de primera instancia 8 El primero de ellos consiste en que el actor cumpla su carga argumentativa, esto es, que justifique suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales.
Debe tenerse en cuenta que para ello «[n]o basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales». El segundo hace referencia que la acción de tutela no se erija en una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, toda vez que este valioso mecanismo de estirpe constitucional fue creado para proteger derechos fundamentales y no para que las partes de un proceso judicial ventilen sus discrepancias con las providencias que allí se dicten.
Ciertamente, la tutela no puede convertirse en la instancia adicional de los procesos judiciales, pues los principios de seguridad jurídica y de coherencia del ordenamiento jurídico no permiten la revisión permanente y a perpetuidad de las decisiones de los jueces y, por tanto, no puede admitirse, sin mayores excepciones, la procedencia de la tutela contra providencias judiciales. 3.2.
Caso concreto y solución del problema jurídico En el caso bajo estudio, el señor Rafael Arturo Plazas Vega alegó que la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado vulneró sus derechos fundamentales, al proferir la sentencia del 2 de junio de 2021, que declaró probada la excepción de indebida escogencia de la acción al considerar que la acción procedente era la de nulidad y restablecimiento del derecho y, en consecuencia, la Sala se declaró inhibida para decir de fondo la controversia.
A juicio del demandante, la sentencia no tuvo en cuenta que a su caso le era aplicable la jurisprudencia desarrollada por la Sección Tercera que fue señalada en la misma providencia que se ataca mediante la presente acción, esto es, en el acápite 1.2.2. titulado «Procedencia excepcional de la acción de reparación directa cuando median actos administrativos», y la sentencia del 4 de noviembre de 2015, radicado No. 34254, proferida por la Subsección A de la Sección Tercera, que indican que es procedente la reparación de perjuicios causados por la ejecución de actos administrativos siempre que no se controvierta su legalidad; no obstante, la Sala advierte que la solicitud de amparo carece de relevancia constitucional pues, Radicación: 11001-03-15-000-2021-11025-00 Demandante: Rafael Arturo Plazas Vega Demandado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B Referencia: Sentencia de tutela de primera instancia 9 como se explicará, no contiene una carga argumentativa coherente con la cual se pueda analizar las decisiones cuestionadas y resolver de fondo la controversia constitucional.
Así, debe advertirse que el demandante se limitó a enunciar que en algunos casos es posible reclamar perjuicios derivados de un acto administrativo, sin que sea necesario atacar la legalidad del mismo; pero no sustentó ni explicó las razones por las cuales se desconoció ese pronunciamiento en el caso concreto o por qué se configuraba dicha causal en este asunto.
La parte demandante no se preocupó por desarrollar el cargo de desconocimiento del precedente, con miras a evidenciar, por ejemplo, cuáles eran las reglas o subreglas jurisprudenciales desatendidas y por qué resultaban vinculantes en el caso particular. De conformidad con lo expuesto, si bien el accionante está en desacuerdo con la decisión proferida por la autoridad judicial accionada, lo cierto es que en la tutela de la referencia se dedicó a plasmar, en forma general y abstracta, las razones por las cuales consideraba que se debían amparar sus derechos fundamentales, sin sustentar el defecto o causales específicas de procedibilidad con la suficiencia exigida por la jurisprudencia constitucional para controvertir providencias judiciales mediante la acción de tutela.
En todo caso, observa la Sala que la decisión atacada es razonable en el sentido de que lo pretendido por el señor Rafael Arturo Plazas Vega, según los argumentos expuestos en la demanda de reparación directa, así como en el recurso de apelación y los argumentos de esta tutela, es controvertir el acto administrativo que aceptó su retiro voluntario del Ejército Nacional, lo que, en su esencia cuestiona la legalidad de la decisión, dado que los demandantes consideran que el acto administrativo se derivó de una irregularidad y arbitrariedad por parte del Ejército Nacional y, por lo tanto, la acción de nulidad y restablecimiento del derecho resultaba procedente.
A juicio de la Sala, no existen motivos que den cuenta del desconocimiento del procedente que pretendía sustentar el demandante; no basta con afirmar que en la demanda de reparación directa no se estaba atacando la legalidad del acto y que por ello le era aplicable la jurisprudencia indicada, pues, esta Corporación ha señalado que en la demanda de tutela no se puede señalar situaciones fácticas, sin invocar y sustentar alguna de las causales específicas de procedencia de la tutela contra providencias judiciales para obligar al juez constitucional que revise las Radicación: 11001-03-15-000-2021-11025-00 Demandante: Rafael Arturo Plazas Vega Demandado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B Referencia: Sentencia de tutela de primera instancia 10 decisiones que estiman contrarias a los derechos fundamentales.
Como se sabe, detrás de las causales específicas de prosperidad que ha fijado la Corte Constitucional existen fuertes razones para limitar el uso abusivo y desmesurado de la acción de tutela contra las providencias judiciales4. En ese sentido, se declarará improcedente la acción de tutela de la referencia por incumplimiento del requisito de relevancia constitucional.
Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A:
PRIMERO. Declarar improcedente la acción de tutela ejercida por el señor Rafael Arturo Plazas Vega, por lo razonado en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO. Notifíquese a las partes y a los interesados por el medio más expedito y eficaz.
TERCERO. Si no se impugna, por Secretaría General, envíese el expediente de tutela a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el siguiente enlace: https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.aspx
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente MARÍA ADRIANA MARÍN MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Firmado electrónicamente JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ VF 4 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 29 de 2015, expediente No. 2014-00552-01, M.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas.