Demandante: Sofía Margarita Zapata Molinares Demandado: Tribunal Administrativo del Atlántico Radicado: 11001-03-15-000-2025-00522-01 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado ponente: PEDRO PABLO VANEGAS GIL Bogotá D.C., diecisiete (17) de julio de dos mil veinticinco (2025) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2025-00522-01 Demandante: SOFÍA MARGARITA ZAPATA MOLINARES Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL ATLÁNTICO Tema: Tutela contra providencia judicial – defecto fáctico – solución de continuidad en una relación laboral encubierta – licencia de maternidad.

Confirma. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala resuelve la impugnación presentada por el Instituto Departamental de Recreación y Deportes del Atlántico, Indeportes, vinculado a este proceso en calidad de tercero con interés, contra la sentencia del 3 de marzo de 2025, dictada por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado.

I.

ANTECEDENTES 1.1. Tutela 1. La señora Sofía Margarita Zapata Molinares, en nombre propio, radicó acción de tutela en contra del Tribunal Administrativo del Atlántico. Con la solicitud de amparo pretende la protección de los derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia, presuntamente transgredidos por medio de la sentencia de segunda instancia del 1 de noviembre de 2024, y el auto de aclaración del 29 de noviembre de ese año, dictados dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 08001-33- 33-008-2022-00138-00/01. 1.2.

Pretensiones 2. La parte accionante solicitó lo siguiente: 1. Dejar sin efecto la providencia del 1 de noviembre de 2024 y el auto del 29 de noviembre de 2024, a efectos que profiera una nueva decisión en el que se valoren todas las pruebas en especial Resolución 00000173 de 2018, mediante la cual, INDEPORTES me reconoce el pago del periodo correspondiente a una licencia de maternidad. 2.

Que se cumpla con el fallo dentro de los diez (10) días hábiles siguientes. Demandante: Sofía Margarita Zapata Molinares Demandado: Tribunal Administrativo del Atlántico Radicado: 11001-03-15-000-2025-00522-01 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.3. Hechos 3. La Sala resume los supuestos fácticos relevantes de la tutela de la referencia, de la siguiente manera: 4.

La señora Sofía Margarita Zapata Molinares laboró en el Instituto Departamental de Recreación y Deportes del Atlántico, Indeportes, entre el 10 de noviembre de 2011 y el 31 de mayo de 2019, como asistente financiera en la modalidad de contratos de prestación de servicios. 5. El primero de marzo de 2022, la accionante presentó reclamación administrativa ante Indeportes en la que solicitó que se reconociera que había existido una relación laboral legal y reglamentaria y que, en consecuencia, se le pagaran las prestaciones sociales1 e indemnización por despido injustificado.

La anterior solicitud fue negada por medio de Oficio del 31 de marzo del 2022. 6. La señora Zapata Molinares interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho que fue conocida en primera instancia por el Juzgado 8 Administrativo de Barranquilla y decidida de manera desfavorable en sentencia del 13 de marzo de 2024. Lo anterior obedeció a que a pesar de que se probaron los elementos de la prestación personal del servicio y remuneración, no ocurrió lo mismo con la exigencia de la subordinación. 7.

La tutelante promovió recurso de apelación que fue desatado por el Tribunal Administrativo del Atlántico en fallo del primero de noviembre de 2024. En la citada providencia, se consideró que sí estaban probados los 3 elementos para la declaratoria de una relación laboral encubierta o subyacente. Esto pues, a diferencia de lo concluido por el juzgado, para la autoridad judicial de segundo grado, la señora Zapata Molinares llevaba a cabo labores esenciales para el funcionamiento de la entidad e inherentes a su función misional y permanente.

A su vez, se probó que la actora no era autónoma e independiente y tampoco disponía de su propio tiempo. Por tanto, concluyó que la subordinación estaba plenamente acreditada. 8. En relación con el restablecimiento del derecho, consideró que únicamente era posible el reconocimiento de los emolumentos de origen salarial causados entre el 11 de marzo y el 31 de mayo de 2019.

Fundamentó su decisión en la sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2-2021 del 09 de septiembre de 20212 que estableció un período de 30 días hábiles como indicador temporal de la no solución de continuidad entre contratos sucesivos de prestación de servicios, en los asuntos en los que se declare la existencia de una relación laboral. Esto, únicamente para efectos de la prescripción de derechos laborales. 1 Primas de navidad, vacaciones y servicios, cesantías e intereses a las cesantías. 2 Consejo de Estado, Sección Segunda, Sala Plena.

Sentencia de unificación del 9 de septiembre de 2021. M.P. Rafael Francisco Suárez Vargas. Expediente: 05001-23-33-000-2013-01143-01. Demandante: Sofía Margarita Zapata Molinares Demandado: Tribunal Administrativo del Atlántico Radicado: 11001-03-15-000-2025-00522-01 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9.

La sala de decisión encontró acreditado que entre el 10 de noviembre de 2011 y el 31 de mayo de 2019, se presentaron dos interrupciones superiores a 30 días hábiles (la primera, de 62 días hábiles entre el 31 de diciembre de 2015 y el 5 de abril de 2016; la segunda, de 61 días hábiles, entre el 30 de junio de 2018 y el primero de octubre de 2018).

Estas dieron lugar a una solución de continuidad en la relación laboral que existió, motivo por el cual la actora podía reclamar el pago de las prestaciones derivadas del vínculo laboral que existió ininterrumpidamente dentro de los tres años contados desde la terminación del vínculo contractual. 10. En tal sentido, el tribunal aplicó la prescripción trienal y concluyó que «las prestaciones a las que tiene derecho la demandante comprenden el período transcurrido a partir del 11 de marzo al 31 de mayo de 2019, pues frente a las anteriores operó dicho fenómeno».

Por último, concedió la totalidad de los aportes al sistema de seguridad social en pensiones en atención a su imprescriptibilidad. 11. La demandante presentó solicitud de corrección de la sentencia de segunda instancia con fundamento en el siguiente argumento. Señaló que desde el primero de octubre de 2018 al 31 de mayo de 2019 existió un único vínculo contractual, puesto que entre uno y otro no transcurrieron más de 30 días hábiles de interrupción, por lo que no operó la prescripción de los derechos entre este período.

Esto, dado que en dicho fallo, la autoridad judicial había contabilizado erróneamente el período del vínculo contractual, al establecer que únicamente se debían reconocer las prestaciones desde el 11 de marzo de 2019 hasta el 31 de mayo del mismo año. 12. En auto del 29 de noviembre de 2024, la autoridad judicial accionada le otorgó razón a la actora y aclaró la parte resolutiva de la sentencia de segunda instancia en el sentido de indicar que el reconocimiento y pago de las prestaciones reconocido versaría sobre el periodo comprendido entre el primero de octubre de 2018 y el 31 de mayo de 2019. 1.4.

Sustento de la vulneración 13. La parte accionante aseguró que, en la sentencia de segunda instancia del primero de noviembre de 2024 y el auto de aclaración del día 29 de ese mismo mes y año, el Tribunal Administrativo del Atlántico incurrió en un defecto fáctico por desconocimiento de una prueba determinante para el sentido del fallo.

Esto, con fundamento en los argumentos que se exponen a continuación. 14. Se dejó de valorar la Resolución 173 de 2018, que demuestra que en el mes de agosto de ese año no ocurrió una interrupción laboral, sino que se le concedió una licencia por maternidad. Esto, dado que entre el 30 de junio y el primero de octubre de 2018 no hubo interrupción del vínculo, debido a que en este período disfrutó de tal licencia, de conformidad con el acto administrativo Demandante: Sofía Margarita Zapata Molinares Demandado: Tribunal Administrativo del Atlántico Radicado: 11001-03-15-000-2025-00522-01 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que no fue valorado. 15.

Esta omisión distorsionó el entendimiento de los hechos por parte del tribunal y generó la negación de sus derechos laborales, pues se interpretó que había existido una interrupción en los contratos celebrados, cuando en realidad se encontraba en disfrute de su licencia por maternidad. 16. Se incurrió en un defecto sustantivo al desconocer el artículo 235-A del Código Sustantivo del Trabajo que consagra una protección especial a la maternidad y concede una licencia de 18 semanas a la mujer trabajadora en época de parto.

En tal sentido, sostuvo que la omisión en la valoración de la prueba y la desatención de esta norma implicó una indebida aplicación de la sentencia de unificación del 9 de septiembre de 20213. Esto pues, no se tuvo en cuenta que en los casos que excedan los 30 días de interrupción entre contratos –como en este caso– podrán flexibilizarse en atención a las circunstancias especiales que fueran probadas, como es el caso de la licencia de la maternidad. 1.5.

Trámite de primera instancia 17. El despacho ponente de la decisión de primera instancia admitió la demanda por medio de auto del 4 de febrero de 2025, en el que dispuso la notificación del Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de Decisión Oral C, como parte accionada y ordenó la vinculación del Juzgado 8 Administrativo de Barranquilla y del Instituto Departamental de Recreación y Deportes del Atlántico por haber fungido como parte demandada y ser la autoridad que decidió en primera instancia el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 08001-33-33-008-2022-00138-00/01, respectivamente. 1.6.

Intervenciones 1.6.1. Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de Decisión Oral C4 18. Relató el sentido de las decisiones de primera y segunda instancia del proceso ordinario y afirmó que la acción de tutela de la referencia es improcedente porque no cumple los requisitos generales ni específicos de procedencia. Además, señaló que no puede admitirse que la accionante pretenda utilizar este mecanismo de amparo como una tercera instancia. 1.6.2.

Instituto Departamental de Recreación y Deportes del Atlántico5 19. Manifestó que la procedencia de las acciones de tutela contra providencia judicial debe estar sujeta a la existencia de una discusión de carácter 3 Consejo de Estado, Sección Segunda. Sentencia de unificación de jurisprudencial del 9 de septiembre de 2021. Radicado 05001-23-33-000-2013-01143-01. 4 Documento 18 de la carpeta «no asociado al cuaderno». 5 Documento 19 de la carpeta «principal».

Demandante: Sofía Margarita Zapata Molinares Demandado: Tribunal Administrativo del Atlántico Radicado: 11001-03-15-000-2025-00522-01 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co constitucional y no meramente legal o económico, como sucede en este caso. 20. Aseguró que el Tribunal Administrativo del Atlántico valoró de forma adecuada el material probatorio allegado al proceso, pues en el fallo cuestionado se analizaron cada uno de los testimonios rendidos y los documentos aportados.

Sin embargo, señaló que el argumento de la licencia de maternidad no fue propuesto por la accionante en el proceso ordinario, por lo que no le está dado acudir al mecanismo de amparo para proponer discusiones sobre asuntos que no fueron objeto de debate. 21. De acuerdo con lo anterior, sostuvo que el planteamiento de nuevos argumentos en sede constitucional vulnera el principio de justifica rogada y evidencia el interés de la tutelante de utilizar esta clase de mecanismos de amparo como si se tratara de una tercera instancia. 22.

Finalmente, se citaron sentencias de la Corte Constitucional para resaltar que la tutela contra providencias judiciales solo procede cuando hay una clara vulneración de derechos fundamentales. En este caso, se argumentó que la controversia es puramente legal y probatoria, sin afectación constitucional evidente. Además, se reiteró que esta acción no puede funcionar como una tercera instancia ni como medio para revaluar pruebas ya analizadas en el proceso principal. 1.6.3.

El Juzgado 8 Administrativo de Barranquilla guardó silencio. 1.7. Sentencia de primera instancia6 23. En fallo del 3 de marzo de 2025, la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado amparó los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia de la señora Sofía Margarita Zapata Molinares.

En consecuencia, dejó sin efectos la sentencia del primero de noviembre de 2024 y el auto aclaratorio del 29 de noviembre de ese año, dictado por la parte accionada en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 08001-33-33-008-2022-00138-00/01. Adicionalmente, le concedió un plazo de 20 días hábiles para que la autoridad judicial profiriera una nueva providencia en la que observara los argumentos expuestos en esa decisión. 24.

Sustentó su sentencia en los argumentos que se exponen a continuación. 25. La decisión del Tribunal Administrativo del Atlántico de declarar la prescripción de las prestaciones sociales causadas antes del 1 de octubre de 2018 obedeció a una supuesta interrupción laboral que tuvo lugar entre junio y septiembre de ese año, es decir, que superó el plazo de solución de continuidad de 30 días hábiles previsto en la sentencia de unificación del Consejo de Estado del 9 de septiembre de 2021. 6 Documento 41.

Demandante: Sofía Margarita Zapata Molinares Demandado: Tribunal Administrativo del Atlántico Radicado: 11001-03-15-000-2025-00522-01 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 26. Sin embargo, dicha conclusión no tuvo en cuenta que la citada interrupción se dio con ocasión de la licencia de maternidad que disfrutó la accionante entre el 1 de junio y el 30 de septiembre de 2018 concedida a través de la Resolución 173 de 2018, esto es, el disfrute de una situación administrativa y una prerrogativa legal que le concede la norma a las madres gestantes. 27.

El Tribunal Administrativo del Atlántico debió analizar la aparente interrupción en concordancia con la Resolución 173 de 2018 que reconoció la licencia de maternidad de la accionante. Por un lado, dicha autoridad judicial valoró dicho acto administrativo aportado en la demanda como prueba para el análisis del elemento de la subordinación de la relación laboral.

Sin embargo, tanto en la sentencia del primero de noviembre de 2024, como en el auto del 29 del mismo mes y año que aclaró dicho fallo, la sala de decisión incurrió en un defecto fáctico en la medida en que omitió valorar la resolución para efectos de establecer el extremo temporal inicial de la relación laboral encubierta, en los términos descritos en la regla de unificación. 28.

En tal sentido, le correspondía al tribunal accionado analizar si el disfrute de la licencia de maternidad que Indeportes Atlántico le reconoció y pagó a la señora Zapata Molinares, implicaba la interrupción de la relación laboral. 1.8. Impugnación7 29. El Instituto Departamental de Recreación y Deportes del Atlántico impugnó el fallo de tutela de primer grado.

Insistió en la improcedencia del presente mecanismo constitucional, pues aseguró que no existió la indebida valoración probatoria que alega la parte actora. 30. Recalcó que el análisis realizado por el Tribunal Administrativo del Atlántico fue razonable y que el inconformismo de la demandante no la habilita a acudir al juez constitucional, pues la acción de tutela no es una instancia adicional al proceso ordinario.

Reiteró la falta de relevancia del presente asunto y solicitó que se declare su improcedencia. II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia 31. Esta Sala es competente para resolver la impugnación presentada por el Instituto Departamental de Recreación y Deportes del Atlántico contra la sentencia de primera instancia proferida el 3 de marzo de 2025, por la Sección Segunda, Subsección B, del Consejo de Estado.

Lo anterior, de conformidad con lo establecido en los Decretos 2591 de 1991 y 1069 de 2015, modificado por el Decreto 799 de 2025, así como por el Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena del 7 Documento 27 en la carpeta «principal». Demandante: Sofía Margarita Zapata Molinares Demandado: Tribunal Administrativo del Atlántico Radicado: 11001-03-15-000-2025-00522-01 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Consejo de Estado. 2.2.

Legitimación en la causa 32. La legitimación en la causa consiste, de una parte, en que quien promueve la acción sea el titular del derecho o del interés que se invoca como fundamento de las pretensiones que se aducen (activa), y, de otra, en que el accionado sea el sujeto frente a quien deben reclamarse y controvertirse estas (pasiva). 33.

Se advierte que la señora Sofía Margarita Zapata Molinares está legitimada en la causa por activa, porque conformó la parte activa en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho en el que se dictaron las providencias que se cuestionan mediante la presente acción constitucional. 34. Por su parte, se advierte que el Tribunal Administrativo del Atlántico se encuentra legitimado en la causa por pasiva al ser la autoridad judicial que profirió la decisión reprochada en esta oportunidad. 2.3.

Problema jurídico 35. Corresponde a la Sala determinar si revoca, modifica o confirma la decisión de primera instancia proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado. Para ello, deberá resolver los siguientes interrogantes: ● ¿Se superan los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales? 36.

De resultar afirmativa la respuesta a la pregunta anterior, la Sala determinará si: ● ¿La Sala de Decisión Oral C del Tribunal Administrativo del Atlántico vulneró los derechos al debido proceso y de acceso a la administración de justicia de la señora Sofía Margarita Zapata Molinares con la expedición de la sentencia del primero de noviembre y el auto aclaratorio del 29 de noviembre de 2024, dictados en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 08001-33-33-008-2022-00138-00/01? 37.

Para resolver el problema jurídico planteado, se analizarán los siguientes temas: (i) generalidades de la acción de tutela contra providencia judicial; (ii) los requisitos generales en el presente asunto; y, de encontrarse superados, (iii) el caso concreto. 2.4. Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial Demandante: Sofía Margarita Zapata Molinares Demandado: Tribunal Administrativo del Atlántico Radicado: 11001-03-15-000-2025-00522-01 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 38.

La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo unificó la diversidad de criterios que esta Corporación tenía sobre la acción de tutela contra providencias judiciales, en fallo de 31 de julio de 20128. Lo anterior, porque hasta ese momento, las distintas Secciones y la misma Sala Plena tenían diferentes posturas sobre este tema9. En la referida sentencia se estableció que la tutela contra providencias judiciales sí es procedente si se cumplen ciertos requisitos especiales y excepcionales10. 39.

A su vez, los requisitos especiales y excepcionales para que proceda una acción de tutela contra providencia judicial fueron unificados por la Sala Plena de esta Corporación en la sentencia del 5 de agosto del 201411. En esta sentencia establecieron seis requisitos adjetivos de procedencia12 y ocho defectos especiales en los que puede incurrir una providencia judicial, de la siguiente manera: Los seis criterios adjetivos establecidos en la sentencia de unificación del 05 de agosto del 2014 son: i).

Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; ii) Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio ius fundamental irremediable; iii) Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora; v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible y vi) Que no se trate de sentencias de tutela. 40.

Por tanto, previo a estudiar de fondo el asunto y determinar si se configuran los defectos especiales, la Sala determinará si se superan los siguientes requisitos generales de procedencia: 8 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 31 de julio de 2012, M.P. María Elizabeth García González, Rad. No. 11001-03-15-000-2009-01328-01. 9 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñado. 10 Se dijo en la mencionada sentencia “DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expresado a folios 2 a 50 de esta providencia.” 11 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia del 05 de agosto de 2014, M.P. Jorge Octavio Ramírez, Rad.

No. 11001-03-15-000-2012-02201-01. 12 Los seis criterios adjetivos establecidos en la sentencia de unificación del 05 de agosto del 2014 son: i). Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; ii) Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio ius fundamental irremediable; iii) Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora; v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible y vi) Que no se trate de sentencias de tutela.

Demandante: Sofía Margarita Zapata Molinares Demandado: Tribunal Administrativo del Atlántico Radicado: 11001-03-15-000-2025-00522-01 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co i) relevancia constitucional, ii) que la acción de tutela no se dirija contra un fallo de tutela, iii) subsidiariedad, iv) inmediatez, v) identificación razonable de los hechos vulneradores del derecho, vi) efecto decisivo de la irregularidad procesal. 41.

De modo que, de no observarse el cumplimiento de uno de estos presupuestos, se declara improcedente la acción de amparo, sin que se analice el fondo del asunto. Cumplidos esos parámetros, corresponderá a la Sala estudiar si se configura uno o más de los defectos especiales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial.

En este mismo sentido, la Sala ha establecido que, para la prosperidad o negación del amparo impetrado, se requerirá: i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión, y, ii) que la acción no intente reabrir el debate de instancia. 42.

Es importante recalcar que la acción de tutela no puede ser considerada como una «tercera instancia» que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural. 43. Bajo las anteriores directrices se entrará a estudiar si en el caso concreto concurren los requisitos de procedibilidad.

En caso de encontrarlos superados, se resolverá si la sentencia censurada incurrió en los defectos aludidos. 2.5. Análisis de los requisitos generales de procedibilidad 2.5.1. Relevancia constitucional 44. De conformidad con lo establecido por la Corte Constitucional en la sentencia SU-215 de 2022, esta sala de decisión ha adoptado los siguientes criterios cuyo estudio es necesario para establecer si una tutela contra providencia judicial cumple con el requisito de relevancia constitucional i) que el actor cumpla su carga argumentativa, en donde justifique suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales, ya que no basta que se aduzca la vulneración de aquellos; ii) que la acción de tutela no se erija en una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, puesto que este mecanismo sólo está instituido para proteger derechos fundamentales y no para discutir la discrepancia que el actor tenga frente a la decisión judicial.

Por ende, no debe ser un debate exclusivamente legal; y Demandante: Sofía Margarita Zapata Molinares Demandado: Tribunal Administrativo del Atlántico Radicado: 11001-03-15-000-2025-00522-01 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co iii) que no se trate de asuntos puramente económicos en los que no se advierta la tensión entre las decisiones que se enjuician y una vulneración ostensible de un derecho fundamental.

Lo anterior porque estas controversias corresponde definirlas a los jueces ordinarios y la tutela no puede convertirse en una tercera instancia. 45. Conforme a lo decidido en anteriores oportunidades, la sala estudiará si en el presente caso el asunto reviste o no de relevancia constitucional, de conformidad con los criterios antes planteados y atendiendo a los criterios jurisprudenciales acogidos por la Corte Constitucional y esta Corporación. 46.

La parte actora formuló un defecto fáctico por omisión en la valoración de la Resolución 173 de 2018, que demuestra que en el mes de agosto de ese año no ocurrió una interrupción laboral, sino que se le concedió una licencia por maternidad. Esto, dado que entre el 30 de junio y el primero de octubre de 2018 no hubo interrupción del vínculo, debido a que en este período disfrutó de tal licencia, de conformidad con el acto administrativo que no fue valorado. 47.

A su vez, sostuvo que la autoridad judicial demandada incurrió en un defecto sustantivo al desconocer el artículo 235-A del Código Sustantivo del Trabajo que consagra una protección especial a la maternidad y concede una licencia de 18 semanas a la mujer trabajadora en época de parto. En tal sentido, sostuvo que la omisión en la valoración de la prueba y la desatención de esta norma implicó una indebida aplicación de la sentencia de unificación del 9 de septiembre de 202113.

Esto, pues, no se tuvo en cuenta que en los casos que excedan los 30 días de interrupción entre contratos –como en este caso– podrán flexibilizarse en atención a las circunstancias especiales que fueran probadas. 48. Igualmente, la sala concluye que se cumplió con la carga mínima de evidenciar una presunta arbitrariedad por parte del tribunal accionado ante la presunta omisión en la valoración de la prueba referenciada con antelación, pues expuso las razones por las cuales, a su juicio, dicha prueba era determinante en el sentido del fallo adoptado.

Lo anterior, debido a que dicha omisión habría distorsionado el entendimiento de los hechos por parte de la autoridad judicial accionada, lo que habría generado una negación del restablecimiento del derecho que debía reconocérsele. 49. De igual, expuso con suficiencia las razones por las cuáles el tribunal habría desconocido el artículo 235-A del Código Sustantivo del Trabajo, ante el desconocimiento de la protección especial que esta norma ofrece a la mujer trabajadora en época de parto. 50.

Por tanto, se considera que estos argumentos no comportan una simple intención de revivir una etapa probatoria o una discusión de carácter simplemente legal, ya que la parte actora desarrolló con suficiencia los motivos por los cuales, 13 Consejo de Estado, Sección Segunda. Sentencia de unificación de jurisprudencial del 9 de septiembre de 2021.

Radicado 05001-23-33-000-2013-01143-01. Demandante: Sofía Margarita Zapata Molinares Demandado: Tribunal Administrativo del Atlántico Radicado: 11001-03-15-000-2025-00522-01 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co desde su perspectiva, el desconocimiento de tal prueba y de la norma jurídica en cita afectaba sus garantías fundamentales.

En este orden de ideas, formuló razones de naturaleza constitucional puesto que, además de cumplir con la carga argumentativa requerida en clave de derechos fundamentales, enfatizaron en la protección especial que ofrece el ordenamiento a la mujer trabajadora y, en específico, a la maternidad. 51. En dicha medida, se concluye que lo pretendido por la parte demandante no es usar este mecanismo constitucional como una instancia adicional al proceso ordinario ni tampoco revivir etapas procesales ya zanjadas por el juez natural de la causa y, por tanto, está revestido de relevancia constitucional. 2.5.2.

Tutela contra tutela 52. La Sala observa que no existe reparo alguno en relación con este requisito de procedibilidad, toda vez que no se trata de una tutela contra una decisión de la misma naturaleza, pues la providencia judicial reprochada fue proferida al interior del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 08001-33-33-008-2022-00138-00/01. 2.5.3.

Subsidiariedad 53. Se advierte que la actora no cuenta con mecanismos judiciales ordinarios ni extraordinarios para controvertir la providencia cuestionada. Esto, dado que cuestiona una decisión de segunda instancia y los argumentos formulados no configuran ninguna de las causales por las que proceden los recursos extraordinarios de revisión y unificación de jurisprudencia. 54.

Si bien la tutelante manifiesta que la omisión en la valoración de la resolución por medio de la cual se le reconoció la licencia de maternidad implicó, a su vez, una indebida aplicación de la regla contenida en la sentencia de unificación del 9 de septiembre de 2021, el litigio propuesto por la actora se centra, principalmente, en el defecto fáctico formulado.

En efecto, este es el cargo que fundamenta la acción constitucional, puesto que, a juicio de la tutelante, dicho yerro ocasionó que se hubiera incurrido en una interpretación errónea de los presupuestos fácticos del proceso ordinario. 55. En tal sentido, para la Sala, los argumentos del mecanismo no se encuadran en la causal establecida en el artículo 258 de la Ley 1437 del 2011 para la procedencia del recurso extraordinario de unificación. Esto, en la medida en que la señora Zapata Molinares no alegó que las providencias cuestionadas contraríen o se opongan, propiamente, a la sentencia del Consejo de Estado.

Según la accionante, el origen de la vulneración de sus derechos fundamentales deriva de la omisión en la valoración del acto administrativo referenciado, lo que habría implicado una indebida aplicación de la regla de unificación y, con ello, un indebido restablecimiento de sus derechos laborales. Demandante: Sofía Margarita Zapata Molinares Demandado: Tribunal Administrativo del Atlántico Radicado: 11001-03-15-000-2025-00522-01 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 56.

Por tanto, la controversia estudiada por la Sala no versa sobre el desconocimiento del precedente de la sentencia de unificación –puesto que, de hecho, esta fue aplicada en el fallo cuestionado–, sino en la presunta configuración de un defecto fáctico. A su vez, la sentencia de unificación se trajo a colación con el propósito de sustentar el defecto sustantivo invocado y no como un cargo por desconocimiento del precedente allí contemplado.

Por tanto, para la sala, el requisito general de procedibilidad analizado se encuentra superado. 2.5.4. Inmediatez 57. También se acredita el requisito de inmediatez, pues el auto cuestionado, y a partir del cual entró en ejecutoria la sentencia del primero de noviembre de 2024, se dictó el 29 del mismo mes y año. Debido a que la solicitud de amparo se interpuso el 3 de febrero de 2025, se advierte que la acción de tutela se presentó dentro de un término razonable. 2.5.5.

Que la parte actora identifique de manera clara, detallada y comprensible tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos desconocidos 58. En el escrito de tutela se presentó una explicación clara y suficiente de los hechos y argumentos por los que se consideró que a la parte actora le fueron vulnerados sus derechos fundamentales. 59.

Así, se debe hacer énfasis en que se cumplió con la carga mínima en dar las razones por las cuales considera que la autoridad accionada incurrió en una vulneración de las garantías invocadas en el escrito de tutela. Con ello, se determinará si, de conformidad con lo expuesto por la accionante, se incurrió en los defectos formulados. 60.

Habiéndose estudiado los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela, la Sala analizará si la autoridad judicial accionada incurrió en vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia. 2.6. Generalidades de los defectos alegados 2.6.1. Del defecto fáctico 61.

Esta Sala en decisión del 12 de noviembre del 201514, precisó los alcances y requisitos que deben atenderse al momento de alegarse la ocurrencia de un defecto fáctico en una providencia judicial, los cuales son traídos a colación en la presente decisión. 14 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta Sentencia del 12 de noviembre de 2015.

Rad. No. 11001-03-15-000-2015-01471-01. Demandante: Sofía Margarita Zapata Molinares Demandado: Tribunal Administrativo del Atlántico Radicado: 11001-03-15-000-2025-00522-01 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 62. Los eventos de configuración del defecto fáctico son: i) omisión de decretar o practicar pruebas indispensables para fallar el asunto; ii) desconocimiento del acervo probatorio determinante para identificar la veracidad de los hechos alegados por las partes; iii) valoración irracional o arbitraria de las pruebas aportadas; y iv) dictar sentencia con fundamento en pruebas obtenidas con violación del debido proceso. 63.

Se estudiará la valoración irracional o arbitraria de los medios probatorios, pues fue planteada en el caso concreto. Este cargo, procede cuando a la luz de los postulados de la sana crítica la apreciación efectuada por el fallador resulta manifiestamente equivocada y por ello, el peso otorgado a la prueba se entiende alterado. 64.

Para su procedencia, se requiere entonces que la parte: i) precise cuál o cuáles de las pruebas fueron objeto de indebida valoración por el juez; ii) identifique la razón del por qué en cada caso en particular, la consideración del operador judicial se aleja de las reglas de la lógica, la experiencia y la sana crítica; y iii) refiera la incidencia de la prueba en el fallo atacado. 2.6.2.

Defecto sustantivo 65. La Corte Constitucional15, ha explicado que el defecto sustantivo se presenta cuando «la autoridad judicial aplica una norma claramente inaplicable al caso o deja de aplicar la que evidentemente lo es, u opta por una interpretación que contraríe los postulados mínimos de la razonabilidad jurídica»16. 66. Puntualmente, el defecto sustantivo lo configuran los siguientes supuestos: el fundamento de la decisión judicial es una norma que no es aplicable al caso concreto, por impertinente o porque ha sido derogada, es inexistente17, inexequible18 o se le reconocen efectos distintos a los otorgados por el Legislador19. 67.

La Corte Constitucional también ha previsto los siguientes supuestos para la configuración del defecto referido: no se hace una interpretación razonable de la norma20; la disposición aplicada es regresiva21 o contraria a la Constitución; el ordenamiento otorga un poder al juez y este lo utiliza para fines no previstos en la disposición; la decisión se funda en una interpretación no sistemática de la norma; se afectan derechos fundamentales, debido a que el operador judicial sustentó o justificó de manera insuficiente su actuación. 15 SU-195 del 2012 16 SU-159 de 2002, T-043 de 2005.

T-295 de 2005, T-657 de 2006, T-686 de 2007, T-743 de 2006, T-033 de 2010, T-792 de 2010, entre otras. 17 T-800 de 2006. 18 T-522 de 2001. 19 SU-159 de 2002. 20 T-051 de 2009. 21 T-018 de 2008. Demandante: Sofía Margarita Zapata Molinares Demandado: Tribunal Administrativo del Atlántico Radicado: 11001-03-15-000-2025-00522-01 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 68.

Procederá entonces el amparo constitucional cuando se acredite la existencia de un defecto sustantivo, en cualquiera de los supuestos que se han presentado anteriormente. 2.7. Análisis del caso en concreto 69. Como se expuso con antelación, la parte actora manifestó que el Tribunal Administrativo del Atlántico incurrió en los defectos fáctico y sustantivo, por los motivos expuestos en los numerales 13 al 16 de esta sentencia. 70.

Por su parte, en la sentencia del primero de noviembre de 2024, la autoridad judicial accionada consideró que estaban probados los tres elementos para la declaratoria de una relación laboral encubierta o subyacente. En relación con el elemento de la subordinación –que fue el elemento sobre el cual versó la controversia de la segunda instancia del trámite ordinario– la autoridad judicial consideró que la señora Zapata Molinares llevaba a cabo labores esenciales para el funcionamiento de la entidad e inherentes a su función misional y permanente.

A su vez, se probó que la actora no era autónoma e independiente y tampoco disponía de su propio tiempo. Por tanto, concluyó que este requisito estaba plenamente acreditado. 71. Es pertinente señalar que, en dicho fallo, el tribunal valoró la Resolución 000173 de 2018 aportada con la demanda, y concluyó a partir de esta prueba que la actora recibía órdenes, instrucciones y permisos de su jefe, al punto que Indeportes Atlántico le reconoció y pagó la licencia de maternidad con el mencionado acto administrativo. 72.

Por su parte, mediante el auto del 29 de noviembre de 2024, en el que se aclaró la sentencia del primero de noviembre del mismo año, la autoridad judicial estimó que, en aplicación de la regla de unificación de la sentencia del 9 de septiembre de 2021 de la Sección Segunda del Consejo de Estado, existió un único vínculo contractual desde el primero de octubre de 2018 –fecha en la que finalizó la licencia de maternidad– hasta el 31 de mayo de 2019.

Esto, toda vez que las interrupciones del vínculo no superaron los 30 días hábiles en este lapso. 73. En este orden de ideas, por decisión metodológica, la Sala procederá a estudiar conjuntamente los defectos alegados por la accionante en el escrito de tutela, debido a que la configuración del defecto sustantivo está estrechamente relacionada con la presunta omisión en la valoración probatoria de la Resolución 000173 del 2018 mediante la cual Indeportes Atlántico le otorgó la licencia de maternidad. 74.

La Sala advierte que, tal como concluyó el juez de tutela de primera instancia, le asiste razón a la señora Zapata Molinares en relación con la configuración de un defecto fáctico. Si bien el tribunal accionado valoró dicho acto administrativo y, con su estudio, llegó a la conclusión de la existencia de una relación laboral encubierta, lo cierto es que analizó indebidamente el contenido Demandante: Sofía Margarita Zapata Molinares Demandado: Tribunal Administrativo del Atlántico Radicado: 11001-03-15-000-2025-00522-01 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co material de la resolución. 75.

Lo anterior, en el sentido en que la autoridad consideró que entre el 30 de junio y el primero de octubre de 2018 se presentó una interrupción de más de 30 días hábiles en la relación laboral, con lo que concluyó que existió una solución de continuidad en dicho lapso, en los contratos sucesivos de prestación de servicios que se celebraron entre la actora y la entidad.

Por tanto, la Sala estima que el tribunal desconoció que, precisamente, en dicho período la actora estaba disfrutando la licencia de maternidad otorgada y fue ello lo que generó una interrupción en la suscripción de los contratos que fue superior a los 30 días. 76. En tal sentido, ello implicó una vulneración a los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, puesto que de las pretensiones formuladas en la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho dirigida contra Indeportes Atlántico, se derivaban las siguientes exigencias para el Tribunal Administrativo del Atlántico: i) determinar si existió una relación laboral encubierta entre el 10 de noviembre de 2011 y el 5 de mayo de 2019, y ii) estudiar si dicha licencia de maternidad implicaba una interrupción de la relación laboral o, por el contrario se debía flexibilizar el término de 30 días establecido por la regla de unificación de la sentencia del 9 de septiembre de 2021, en atención a la circunstancia especial de la licencia de maternidad que fue probada en dicho proceso. 77.

Con respecto a lo anterior, la Sala insiste en que el defecto que se predica de la sentencia enjuiciada es estrictamente fáctico, en la medida en que la actora no alega específicamente el desconocimiento de la regla de unificación de la sentencia de la Sección Segunda del Consejo de Estado. De hecho, el tribunal fundamentó su decisión en dicha providencia, sin embargo, la omisión en la valoración del contenido material de la Resolución 000173 del 2018 y en proferir un pronunciamiento en los términos expuestos con antelación es la que configuró la vulneración de derechos fundamentales de la actora.

Este desconocimiento de la prueba cuenta con la virtualidad suficiente para afectar el sentido del fallo, dado que de haberse valorado, dicha regla de unificación hubiese podido ser aplicada en beneficio de las pretensiones de la señora Zapata Molinares, en relación con el restablecimiento del derecho exigido en la demanda. 78. Ahora bien, la configuración de este defecto implicó, a su vez, un desconocimiento de la protección especial que goza la maternidad en nuestro ordenamiento y consagrada en el artículo 235-A22 del Código Sustantivo del Trabajo, invocado por la accionante.

Al respecto, la Corte Constitucional23 ha establecido que la Constitución Política protege a la mujer en estado de embarazo, debido a la importancia que ocupa la vida en el ordenamiento jurídico (preámbulo de la Constitución y artículos 2, 11 y 44) y, por tanto, ha sido 22 ARTICULO <235-A>. PROTECCION A LA MATERNIDAD. <Artículo adicionado por el artículo 33 de la Ley 50 de 1990.

El nuevo texto es el siguiente:> La Maternidad gozará de la protección especial del Estado. 23 Al respecto ver, entre otras, las sentencias C-470 de 1997 y T-224 de 2024. Demandante: Sofía Margarita Zapata Molinares Demandado: Tribunal Administrativo del Atlántico Radicado: 11001-03-15-000-2025-00522-01 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co reconocida como sujeto de especial protección constitucional. 79.

El Alto Tribunal24 también ha determinado que dicha protección especial a las madres tiene como fundamento la garantía de los derechos de los niños y de las infancias los cuales, por mandato constitucional, prevalecen sobre los derechos de los demás. Con ello, lo pretendido es que la mujer pueda brindar la necesaria atención a sus hijos, sin que por ello sea objeto de discriminaciones en campos de la vida social como lo es el laboral, con lo cual se busca garantizar el buen cuidado y la alimentación de los recién nacidos. 80.

En tal sentido, la licencia de maternidad ha sido concebida por la Corte Constitucional25 como una de las licencias parentales reconocidas en el ordenamiento cuya naturaleza es brindar una doble e integral protección: por un lado, de los derechos de las mujeres y la maternidad y, por otro, de las personas recién nacidas y la familia. Se considera integral, en la medida en que comprende un conjunto de prestaciones que tienen como objetivo asegurar que las mujeres trabajadoras y sus hijos cuenten con un espacio propicio para iniciar las relaciones familiares en condiciones de calidad y dignidad.26 81.

En virtud de lo anterior, para la Sala es evidente que el desconocimiento de dicha condición especial en cabeza de la señora Zapata Molinares, al momento de acceder a su licencia de maternidad en aquel período, implicó una desatención por parte del tribunal a una circunstancia en su momento cobijada por garantías constitucionales y de protección de derechos prestacionales y laborales.

En efecto, la autoridad judicial accionada se encontraba en la obligación de aplicar una flexibilización en el criterio de la valoración de la Resolución 00173 de 2018 – en los términos de la sentencia del 9 de septiembre de 2021 de la Sección Segunda del Consejo de Estado –, para determinar de tal forma el extremo temporal inicial de la relación laboral encubierta.

Esta omisión en la valoración de la prueba implicó, por tanto, un desconocimiento de la protección especial a la maternidad que otorga nuestro ordenamiento. 82. Con fundamento en las consideraciones expuestas, se confirmará la decisión de primera instancia proferida el 3 de marzo de 2025 que accedió al amparo de los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia y que ordenó a la Sala de Decisión Oral C del Tribunal Administrativo del Atlántico dictar una nueva providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, 24 Ibidem. 25 Ver, entre otras, la sentencia T-224 de 2024. 26 Sentencias T-224 de 2021 y C-543 de 2010 Demandante: Sofía Margarita Zapata Molinares Demandado: Tribunal Administrativo del Atlántico Radicado: 11001-03-15-000-2025-00522-01 17 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co III.

FALLA PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia del 3 de marzo de 2025 dictada por la Sección Segunda, Subsección B, del Consejo de Estado que accedió al amparo de los derechos al debido proceso y de acceso a la administración de justicia de la señora Sofía Margarita Zapata Molinares, por los motivos expuestos en esta providencia.

SEGUNDO. NOTIFICAR a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

TERCERO. Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx