CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D.C., veintisiete (27) de junio de dos mil veinticuatro (2024) CONSEJERA PONENTE: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Número único de radicación: 52001233100020040216301 Referencia. Acción de nulidad y restablecimiento del derecho Actora: DELGADO RUIZ HERMANOS LTDA TESIS: SE CONFIRMA LA SENTENCIA APELADA, EN CUANTO NO SE DESVIRTUÓ LA LEGALIDAD DEL ACTO ACUSADO, DADO QUE EL MISMO SE AJUSTÓ Y SE FUNDAMENTÓ EN LO DISPUESTO EN EL PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL, ASÍ COMO EN EL PLAN PARCIAL DE LOMA DEL CENTENARIO, ESTABLECIDO EN EL ACUERDO NÚM. 007 DE 2000, POR MEDIO DEL CUAL SE ADOPTÓ EL “PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL “PASTO 2012: REALIDAD POSIBLE”, ACTO ADMINISTRATIVO QUE SE ENCUENTRA AMPARADO BAJO LA PRESUNCIÓN DE LEGALIDAD.

SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación oportunamente interpuesto por el apoderado de la sociedad DELGADO RUIZ HERMANOS LTDA., contra la sentencia de 30 de noviembre de 20071, proferida 1 Este proceso fue remitido a esta Sección el 24 de noviembre de 2015 por la Sección Tercera del Consejo de Estado e ingresó al Despacho el 18 de mayo de 2016. 2 Número único de radicación: 52001233100020040216301 Actora: DELGADO RUIZ HERMANOS LTDA. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co por la Sala Cuarta de Decisión del Tribunal Administrativo de Nariño, que denegó las súplicas de la demanda.

I.- ANTECEDENTES I.1. La sociedad DELGADO RUIZ HERMANOS LTDA., por medio de apoderado judicial y en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, prevista en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, en adelante CCA, presentó demanda ante el Tribunal Administrativo de Nariño, tendiente a obtener las siguientes declaraciones y condenas: 1ª.

Se declare la nulidad del Oficio de 6 de agosto de 2004, expedido por el Alcalde Municipal de Pasto, por medio del cual se negó el derecho de petición radicado por la actora en ese ente territorial el 16 de julio de 2004, en los siguientes términos: “[…] Teniendo en cuenta que el primer documento a solicitarse para iniciar un proceso de urbanización o construcción es la demarcación urbanística, en el cual se indica la normatividad a aplicarse y la destinación del predio o el uso que se le puede dar al caso en concreto, el Municipio de Pasto se ha ceñido a los parámetros establecidos en el Plan de Ordenamiento y Desarrollo del Municipio de Pasto 1985, decreto Municipal 490 de 1991, en la Ley 388 de 1997, en el Acuerdo Municipal No. 007 de 2000 y el Acuerdo Municipal 004 de 2003 por el cual se expide el Plan de Ordenamiento Territorial – Pasto 2.012— realidad posible; destacándose que al inmueble que motiva la presente le 3 Número único de radicación: 52001233100020040216301 Actora: DELGADO RUIZ HERMANOS LTDA. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co corresponde los usos contemplados en el artículo 98, en el cual se establece el Plan Parcial Loma del Centenario, como son uso de área de actividad ambiental paisajístico con uso principal recreativo, forestal e institucional y condicionado al uso residencial y de sus complementarios.

El porcentaje de área destinada para la vivienda de interés social será mínimo del 20% del área destinada para dichos usos. De acuerdo a los fundamentos de hecho y de derecho mencionados anteriormente, este Despacho considera que su solicitud debe ser despachada desfavorablemente […]”. 2ª. Que, como consecuencia de la anterior declaración, se disponga lo siguiente: “[…] el restablecimiento de los derechos que le corresponden a la demandante sociedad DELGADO RUIZ HERMANOS LIMITADA, como consecuencia de la conducta ilegítima asumida por parte de las autoridades demandadas, en virtud de la cual se ha señalado que el inmueble de propiedad de la demandante, parte integrante del sitio conocido con el nombre de la Loma del Centenario, ubicado en la zona urbana de Pasto, individualizado en la demanda, constituye zona de reserva sobre la cual se construirá un Parque Lúdico, por cuanto el lote de terreno no tiene las características de protección ambiental. […] se deberá condenar a la entidad demandada a indemnizar y pagar a la demandante, por daños y perjuicios de tipo material, consolidados y futuros, por el hecho de impedir el libre ejercicio de propiedad, la libre inversión y la libertad de empresa, sobre el inmueble objeto de la demanda, que ha sido limitado como zona de reserva, figura jurídica que no se encuentra contemplada en el ordenamiento jurídico colombiano y, por cuanto históricamente el inmueble no se encuentra protegido como zona de protección ambiental, de acuerdo a la cuantía que resulte demostrada en el proceso, la cual deberá ser reajustada a la fecha de expedición de la sentencia […]”. 3ª.

Que se condene a la entidad demandada a pagar el DAÑO DE OPORTUNIDAD, que se causa por la adopción de medidas que 4 Número único de radicación: 52001233100020040216301 Actora: DELGADO RUIZ HERMANOS LTDA. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co limitan el ejercicio del derecho de dominio a favor de la actora, el cual deberá ser cuantificado parcialmente, tomando en consideración todas las oportunidades que ha perdido la demandante, frente a la explotación y ejercicio legítimo del derecho al dominio y la libertad de inversión y libertad de empresa. 4ª.

Que los valores líquidos reconocidos deberán ser indexados, teniendo como base la variación del índice de precios al consumidor, entre la fecha en que se produce la limitación de los derechos y la efectiva del pago, de conformidad con el artículo 178 del CCA. 5ª. Que se ordene a la demandada dar cumplimiento al fallo, según lo previsto en los artículos 176 y 177 del CCA.

I.2. La actora fundamentó su demanda, en síntesis, en los siguientes hechos: 1º. La sociedad DELGADO RUIZ HERMANOS LTDA. es una persona jurídica de derecho privado y como tal es titular de derechos y obligaciones, la cual se encuentra constituida en la forma establecida en el Código de Comercio, mediante escritura 5 Número único de radicación: 52001233100020040216301 Actora: DELGADO RUIZ HERMANOS LTDA. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co pública núm. 3413 de 19 de septiembre de 1983, bajo el núm. 00311, inscrita en la Cámara de Comercio en el libro IX. 2º.

La sociedad en mención, mediante escritura pública núm. 3413 de 19 de septiembre de 1983, otorgada en la Notaría Segunda de Pasto e inscrita a folio de matrícula inmobiliaria núm. 240-40493, adquirió la propiedad de un lote de terreno denominado CUJACAL LA LOMA O EL CAVARIO, sitio de la Sección CUJACAL, Municipio de Pasto, con una superficie aproximada de 26 hectáreas 9250 mts, con destino a su urbanización. 3º.

El Municipio de Pasto negó, a través del acto acusado, la posibilidad de ejercer actos de explotación económica a la sociedad demandante sobre el inmueble de su propiedad, porque, a su juicio, el inmueble es de reserva agrícola y, posteriormente, por estimar que el mismo debía ser destinado para la construcción de un parque. 4º. El Plan de Ordenamiento- Desarrollo- POD del Municipio de Pasto, aprobado por el Concejo Municipal en el año 1985, señaló que el inmueble denominado LOMA DEL CENTENARIO, del que 6 Número único de radicación: 52001233100020040216301 Actora: DELGADO RUIZ HERMANOS LTDA. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co forma parte el inmueble de propiedad de la actora, hace parte del “suelo suburbano de reserva agrícola”.

En desarrollo de las previsiones contenidas en la Ley 9ª de 11 de enero de 19892, el Municipio de Pasto expidió los acuerdos núms. 004, 006 y 007 de 1992, que contienen ajustes al POD y en los cuales se adoptaron las siguientes afectaciones: Parte baja de la loma y laderas con alta pendiente como reserva natural, parte alta plana destinada para Parque Centenario, donde se propuso construir una unidad deportiva y el Observatorio Vulcanológico Planetario.

En la parte alta y posterior como zona con auto densidad autorregulable, área sin urbanizar, inclusive dentro de esta última parte se señala un sector como zona verde recreativa. En 1995, se modificó el perímetro urbano del Municipio y se convirtió al predio LOMA DEL CENTENARIO en urbano y siguió manteniendo el uso como de reserva agrícola.

Luego, a través del Acuerdo núm. 007 de 2000, se determinó que constituye área de reserva para la conformación de parques de naturaleza recreacional y recreativa, catalogándose como una zona oxigenante para la ciudad e importante para el entorno paisajístico. 2 “Por la cual se dictan normas sobre planes de desarrollo municipal, compraventa y expropiación de bienes y se dictan otras disposiciones”. 7 Número único de radicación: 52001233100020040216301 Actora: DELGADO RUIZ HERMANOS LTDA. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Posteriormente, mediante Acuerdo núm. 004 de 2003, en su artículo 98, se dispuso la construcción de un Parque Urbanístico y Ambiental como Zona Lúdica. 5º.

El Alcalde Municipal de Pasto, en el acto acusado, recordó que el Coordinador del POT, mediante oficio de 24 de febrero de 1999, anunció a los propietarios de los inmuebles, ubicados en la LOMA DEL CENTENARIO, que este inmueble tiene la categoría de reserva natural y en el evento de alguna construcción, se sujetarían al Estatuto 490 de 1991, esto es, que los propietarios del inmueble de esa zona podrían construir viviendas en la zona, que al efecto señale el ente territorial, pues la parte plana sería destinada a la construcción de un parque; que el parque sería construido en la parte plana del inmueble que debería ser entregada como área de cesión obligatoria por parte de los propietarios; y que los propietarios debían pagarle al Municipio de Pasto la plusvalía reclamada por la entidad. 6º.

Es ilegítimo y abusivo que el Municipio de Pasto no haya pensado en pagar a los propietarios de los inmuebles de la Loma del Centenario, por construir un parque en terrenos de área de cesión obligatoria, pero, además, porque si los propietarios ocupan 8 Número único de radicación: 52001233100020040216301 Actora: DELGADO RUIZ HERMANOS LTDA. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co parte del predio en construcción de vivienda, entonces deberán pagar valorización. 7º.

Ninguna de las normas en Colombia, que regulan el Sistema Nacional Ambiental, prevé la posibilidad de darle el carácter de reservado a un inmueble, para construir un parque lúdico. 8º. La sociedad demandante e INECONTE LTDA. celebraron un contrato de cuentas en participación, en virtud del cual la INECONTE LTDA. dispondría de la administración del lote de terreno de propiedad de la actora, en el sitio denominado la LOMA DEL CENTENARIO, ubicado en la zona urbana del Municipio de Pasto.

Con base en dicho negocio, INECONTE LTDA. y la demandante han desarrollado diversos estudios con el propósito de darle el uso y explotación correspondiente al inmueble en referencia, el cual sería destinado a programas de construcción de vivienda urbana. 9º. El propietario del inmueble y la firma constructora solicitaron ante las autoridades competentes las autorizaciones y licencias correspondientes en orden a adelantar obras tendientes a la 9 Número único de radicación: 52001233100020040216301 Actora: DELGADO RUIZ HERMANOS LTDA. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co explotación de dicho inmueble, el cual sería destinado al desarrollo del proyecto de construcción de vivienda de interés social. 10º.

En virtud del acto acusado, el Municipio de Pasto negó la petición formulada por la actora, sustentando su decisión en la aplicación de actos administrativos generales, tales como el Plan de Ordenamiento y Desarrollo del Municipio de Pasto, aprobado por el Concejo Municipal en el año 1985, en el que se indica que el inmueble denominado LOMA DEL CENTENARIO, del que forma parte el inmueble de propiedad de la actora, hace parte del “suelo suburbano de reserva agrícola”.

I.3. En apoyo de sus pretensiones, la actora adujo la violación de los artículos 2º, inciso 2o; 6º; 58 de la Constitución Política; 5º, 23, 31, Ley 99 de 22 de diciembre de 19933; 1º del Decreto 1319 de 9 de julio de 19934; 18 de la Ley 153 de 15 de agosto de 18875. En síntesis, señaló los siguientes cargos de violación: 3 “Por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA y se dictan otras disposiciones”. 4 “Por el cual se reglamenta la expedición de Licencias de Construcción, Urbanización y Parcelación y de los Permisos de que trata el Capítulo VI de la Ley 9ª de 1989”. 5 “Por la cual se adiciona y reforma los códigos nacionales, la ley 61 de 1886 y la 57 de 1887”. 10 Número único de radicación: 52001233100020040216301 Actora: DELGADO RUIZ HERMANOS LTDA. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Expresó que hay falta de competencia, pues, a su juicio, el Municipio de Pasto, dentro de la órbita de su competencia, puede disponer del uso del suelo urbano, pero no puede privar a la actora del libre ejercicio de la propiedad privada, para expropiarla de su inmueble, “so pretexto de construir un parque lúdico y ambiental”.

Que el Municipio de Pasto pretende construir un parque de recreación sin pagar el inmueble. Indicó que la LOMA DEL CENTENARIO constituye un área de reserva y que “si las autoridades ambientales pretenden conformar una zona de esta clase sobre el inmueble de propiedad de los demandantes, deberán adoptar uno de los procedimientos previstos en la ley, para asumir el derecho de dominio”.

Precisó que la actora dentro del concepto urbanístico de la ciudad ha querido participar en su desarrollo, con la formulación de un macroproyecto de vivienda, que genera no solo riqueza para el Municipio, sino además plusvalía para toda su población, pues una zona destinada a potreros naturales será convertida finalmente en una zona urbana de amplio reconocimiento para la ciudad. 11 Número único de radicación: 52001233100020040216301 Actora: DELGADO RUIZ HERMANOS LTDA. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Que, sin embargo, ello no se hace realidad debido a una decisión de incorporarlo como reserva, por parte de las autoridades que forman parte del Municipio de Pasto, pues hoy la destinación del uso del suelo del inmueble de propiedad de la actora se encuentra supeditada a las disposiciones especiales previstas en el POT.

Manifestó que existe extralimitación de funciones por parte de la entidad demandada frente al ejercicio del derecho de dominio proveniente de la entidad demandada, dado que el Plan de Ordenamiento Territorial del Municipio de Pasto señala que el inmueble de propiedad de la demandante se encuentra sometido a la zona de reserva, cuyo concepto no forma parte del ordenamiento jurídico y que la actuación de la Administración impone que los propietarios del inmueble no pueden explotarlo económicamente, debido al desconocimiento jurídico y a la falta de voluntad política del ente territorial, en el propósito de adoptar una decisión definitiva frente al uso del suelo del inmueble de propiedad de la actora.

Mencionó que en el POD, modificado en 1992, al Alcalde Municipal de Pasto se le ocurrió destinar el inmueble para la construcción de un parque, de un observatorio vulcanológico y obviamente para la 12 Número único de radicación: 52001233100020040216301 Actora: DELGADO RUIZ HERMANOS LTDA. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co construcción de vivienda.

Por ello, en la Loma del Centenario se encuentran construidas varias urbanizaciones. Que cuando se expidió el POD en el 2000, no se dijo acerca del destino de ese predio. Solo el Coordinador del POT, mediante oficio de 24 de febrero de 1999, insistió en que la Loma del Centenario tiene la categoría de reserva natural y que su explotación sería sometida al Estatuto 490 de 1991, esto es, al POD, según el cual el inmueble sería destinado a la construcción de un parque y al Observatorio Vulcanológico; empero, se mantuvo la decisión de que el inmueble es urbanizable.

Sostuvo que solo en la actualidad, con la expedición del Acuerdo núm. 004 de 2003 se asumió una destinación específica al inmueble denominado LOMA DEL CENTENARIO, porque al Alcalde Municipal de Pasto se le ocurrió que en el inmueble se construya un parque lúdico y ambiental. Que no se discute que el Municipio de Pasto pueda construir un parque, sino que la inconformidad radica en que se hayan utilizado artilugios, como el de darle importancia ambiental a un inmueble 13 Número único de radicación: 52001233100020040216301 Actora: DELGADO RUIZ HERMANOS LTDA. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que no la tiene, para ocuparlo y no pagarlo, conforme se le anunció a la actora, en el acto demandado.

Alegó que la modificación abusiva del uso del suelo para destinarlo a un parque lúdico, que no tiene nada de ambiental, por parte del Municipio de Pasto, constituye un acto administrativo de expropiación sin indemnización, que deberá ser anulado por parte de la Jurisdicción Contencioso Administrativa. Que si bien el Concejo Municipal de Pasto tiene competencia para regular el uso del suelo en el citado ente territorial su decisión no es autónoma, pues además debe provenir de la concertación y la intervención de las demás autoridades ambientales, como la propia Alcaldía, CORPONARIÑO y el Ministerio del Medio Ambiente, la que deben ejercer su actividad dentro de los límites de la competencia que señala la ley.

Advirtió que el ente territorial no tuvo la prudencia necesaria para identificar que dentro del régimen jurídico colombiano no existe figura jurídica que permita declarar la existencia de zonas de reserva e impedir el libre ejercicio del derecho de propiedad 14 Número único de radicación: 52001233100020040216301 Actora: DELGADO RUIZ HERMANOS LTDA. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co privada, tal y como acontece con el inmueble de la actora, ubicado en el sitio conocido como LOMA DEL CENTENARIO.

Manifestó que si no existen motivos ambientales que permitan la modificación del uso del suelo del predio de propiedad de la demandante, el tratamiento ofrecido en el Plan de Ordenamiento Territorial es ilegítimo. Adujo que hay falsa motivación, por cuanto, en su criterio, las normas locales citadas en el acto acusado son inadecuadas, entre ellas, el Plan de Ordenamiento y Desarrollo del Municipio de Pasto POD de 1985, los acuerdos núms. 00, 06, 007 de 1992, 007 de 2000 y 004 de 2003, dado que el concepto de reserva agrícola no se aplica en las zonas urbanas y no es cierto que el inmueble deba ser protegido por razones ambientales, razón por la cual la modificación de uso del suelo que se hizo, para construcción de un parque, es falsa.

Indicó que expertos en la protección del medio ambiente han señalado que la LOMA DEL CENTENARIO no tiene absolutamente nada que proteger desde el punto de vista biológico o ecológico y, menos aún, el lote de propiedad de la peticionaria. 15 Número único de radicación: 52001233100020040216301 Actora: DELGADO RUIZ HERMANOS LTDA. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Que, por lo tanto, la modificación en el uso del suelo obedece a razones lúdicas, pedagógicas y recreativas, pero que no comprometen la función ecológica de la propiedad, es decir, que dicha actuación “comporta afirmar que la modificación al uso del suelo, aún después de la producción del POT es desproporcionada y falsamente motivada y, como tal, violatoria del régimen previsto en la ley”.

Adujo que la actora fue privada del uso legítimo del inmueble de su propiedad, por la actuación arbitraria e injusta del Municipio de Pasto, al haberle dado categoría de zona de reserva a la LOMA DEL CENTENARIO. Agregó que ninguna autoridad le dijo para qué estaba reservado el inmueble; que no le propusieron la compra del mismo, pero que lo cierto es que al Alcalde Municipal de Pasto se le ocurrió decir que en el predio se construiría un parque ambiental, lo cual se hizo efectivo a través de la discusión de la modificación del POT efectuada en el Concejo Municipal en el año 2003, pues antes de esa fecha no se sabía a qué sería destinada la zona de la LOMA DEL CENTENARIO, pero que lo único cierto es que sus propietarios no lo podían urbanizar, por constituir una zona de reserva. 16 Número único de radicación: 52001233100020040216301 Actora: DELGADO RUIZ HERMANOS LTDA. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Sostuvo que hay violación de las formalidades, en tanto el Acuerdo núm. de 004 de 2003, mediante el cual se hizo ajustes al POT del Municipio de Pasto, se expidió sin concertación alguna con la demandante, como propietaria del inmueble, para definir el uso de su inmueble.

Explicó que el parque de la LOMA DEL CENTENARIO será construido en propiedad privada, a la que en virtud del acto administrativo particular demandado, se le dio la connotación de área de cesión. Que la falta de concertación hace que la modificación del uso del suelo del inmueble de propiedad de la demandante sea ilegítima, por haberse expedido en contra de la Ley 388 de 18 de julio de 19976.

I.4.- CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA La Alcaldía Municipal de Pasto, mediante apoderado, contestó la demanda y para oponerse a la prosperidad de las pretensiones adujo, en esencia, lo siguiente: 6 “Por la cual se modifica la Ley 9ª de 1989, y la Ley 3ª de 1991 y se dictan otras disposiciones”. 17 Número único de radicación: 52001233100020040216301 Actora: DELGADO RUIZ HERMANOS LTDA. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Que de acuerdo con el artículo 58 de la Constitución Política, la propiedad privada está reconocida no solo como un derecho, sino como un deber que implica obligaciones y, en esa medida, el ordenamiento jurídico garantiza no solo ese núcleo esencial, sino su función social y ecológica, que permite consolidar los derechos del propietario con las necesidades de la colectividad, debidamente fundamentadas.

Que, atendiendo el concepto de función social, el legislador le puede imponer al propietario una serie de restricciones a su derecho de dominio, considerando la preservación de los intereses colectivos y respetando el núcleo del derecho en si mismo, relativo al nivel de goce y disposición de un bien. Señaló que, en el caso concreto, la afectación del predio “LOMA DEL CENTENARIO” se remonta al año 1985, en la cual fue catalogado como SUELO DE PROTECCIÓN, ÁREA DE RESERVA AGRÍCOLA, RECREATIVA Y AMBIENTAL.

Que con la adopción del Plan de Ordenamiento y Desarrollo Municipal de Pasto de ese año, el predio fue definido como el adoptado para las áreas situadas fuera del perímetro urbano y de 18 Número único de radicación: 52001233100020040216301 Actora: DELGADO RUIZ HERMANOS LTDA. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co servicios, por debajo de la cota de 2.700 metros, que se caracterizan por una calidad agrícola media y alta y por un bajo potencial para la expansión urbana.

Dichas áreas no deberán incorporarse, en caso alguno, al perímetro urbano y de servicios y que en ellas los usos se restringen al igual que las densidades, con el fin de responder a su vocación agrícola y a su proximidad al área reservada. Indicó que en 1995, mediante Acuerdo Municipal, se modificó el perímetro urbano del Municipio y se convirtió al predio LOMA DEL CENTENARIO en urbano y el mismo siguió manteniendo el uso como zona de reserva agrícola.

Expresó que en desarrollo de los principios y objetivos dispuestos en la Ley 388, el Municipio de Pasto, mediante Acuerdo núm. 007 de 2000, debidamente sancionado y publicado, adoptó el Plan de Ordenamiento Territorial, el cual estableció que el predio conocido como LOMA DEL CENTENARIO es un área de reserva para la conformación de parques de naturaleza recreacional y recreativa.

Asimismo, lo catalogó dentro del sistema de riesgos y amenazas, en los artículos 89 y 90 del referido Plan, como un área propensa a 19 Número único de radicación: 52001233100020040216301 Actora: DELGADO RUIZ HERMANOS LTDA. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co deslizamientos y erosión como taludes, que significa que en dicha zona existe restricción para cualquier desarrollo urbanístico.

Anotó que a través de Acuerdo Municipal núm. 004 de 2003 se expidió el Plan de Ordenamiento Territorial en el Municipio de Pasto; y que en su artículo 98 hizo referencia al Plan parcial “LOMA DEL CENTENARIO”, dotación de espacio público y equipamiento a escala urbana y enlace de estructuras urbanas, con el objetivo de recuperar el Río Pasto, como estructurante principal de la ciudad, mediante la integración de predios, denominados “LOMA DEL CENTENARIO”, al trazado y dinámica de la ciudad, como proyecto generador de espacio público y equipamiento de escala urbana.

Sostuvo que el Municipio de Pasto ha dado aplicación a los preceptos legales, contenidos tanto en el Decreto Municipal 490 de 1991 como también en el Decreto Nacional 1319, y a los parámetros definidos en la Ley 9ª y de la Ley 388, que son de referencia obligatoria de los entes territoriales municipales para formular y expedir el Plan de Ordenamiento Territorial.

Propuso las siguientes excepciones: 20 Número único de radicación: 52001233100020040216301 Actora: DELGADO RUIZ HERMANOS LTDA. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co - “Indebida interposición de la acción”, al estimar que no se ha debido ejercer la acción de nulidad y restablecimiento, que se presentó, sino la de nulidad contra los acuerdos municipales núms. 007 de 2000 y 004 de 2003, por medio de los cuales se adoptó el Plan de Ordenamiento Territorial en el Municipio de Pasto. - “Falta de determinación de la causal de violación de la ley”, debido a que no existe causal de nulidad que le sirva de fundamento para reclamar un derecho que nunca se le ha violado. - “Excepción de indebida legitimación en la causa por activa”, porque la demandante aportó copia del registro de la primera copia de la sentencia, de fecha 10 de agosto de 1983, en la que aparece el predio denominado CUJACAL, con el núm. de matrícula inmobiliaria 240-0040493, CLASE DE REGISTRO: adjudicación 1/7 para cada uno de los herederos (sucesión por causa de muerte), razón por la cual no está definida expresamente su propiedad.

II.- FUNDAMENTOS DE LA SENTENCIA RECURRIDA Mediante sentencia de 30 de noviembre de 2007, la Sala Cuarta de Decisión del Tribunal Administrativo de Nariño, luego de declarar no 21 Número único de radicación: 52001233100020040216301 Actora: DELGADO RUIZ HERMANOS LTDA. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co probadas las excepciones propuestas, denegó las pretensiones de la demanda, al no prosperar los cargos, con base en los razonamientos que pueden resumirse así: Señaló que en el caso bajo examen se demandó la legalidad del acto administrativo, contenido en el Oficio de 6 de agosto de 2004, expedido por el Alcalde Municipal de Pasto, por medio del cual se negó la petición de indemnización solicitada por la actora, en virtud de la decisión de la Administración que afectó el uso del suelo del predio denominado “LOMA DEL CENTENARIO”, al considerarlo área de actividad paisajística con uso principal recreativo, forestal e institucional y como condicionado al uso residencial y sus complementarios.

Anotó que para negar la petición indemnizatoria la Alcaldía Municipal de Pasto argumentó lo siguiente: -Que desde 1985, con la adopción del Plan de Ordenamiento y Desarrollo del Municipio de Pasto, se catalogó la LOMA DEL CENTENARIO como suelo urbano de reserva agrícola, que impedía su incorporación al perímetro urbano y de servicios. 22 Número único de radicación: 52001233100020040216301 Actora: DELGADO RUIZ HERMANOS LTDA. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co -Que en el ajuste efectuado al Plan de Ordenamiento y Desarrollo del Municipio de Pasto, mediante los acuerdos municipales núms. 004, 006 y 007 de 1992, la LOMA DEL CENTENARIO presenta las siguientes afectaciones: “[…] Parte baja de la loma y laderas con alta pendiente como reserva natural, parte alta destinada para Parque Centenario, donde se propuso construir una unidad deportiva y el Observatorio Vulcanológico Planetario.

En la parte alta y posterior como zona de densidad autorregulable, área sin urbanizar, inclusive dentro de esta última parte se señala un sector como zona verde reactiva […]”. -Que en 1995, a través de Acuerdo Municipal núm. 045, se modificó el perímetro urbano del Municipio y se convirtió el predio “LOMA DEL CENTENARIO” en urbano y siguió manteniendo el uso como zona de reserva agrícola. -Que por Acuerdo Municipal núm. 007 de 2000, por el cual se implementó el Plan de Ordenamiento Territorial del Municipio de Pasto, se trató el referido predio como área de reserva para la conformación de parques de naturaleza recreacional y recreativa, catalogándose como una zona oxigenante para la ciudad e importante para el entorno paisajístico.

Mediante Acuerdo 23 Número único de radicación: 52001233100020040216301 Actora: DELGADO RUIZ HERMANOS LTDA. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co municipal núm. 004 de 2003 se expidió el Plan de Ordenamiento Territorial de Pasto 2012- Realidad Posible y, en su artículo 98, hizo referencia al Plan Parcial “LOMA DEL CENTENARIO”, dotación de espacio público y equipamiento a escala urbana y enlace de estructuras urbanas.

Indicó, luego de referirse a las leyes 9ª y 388, las cuales regulan el ordenamiento territorial, que la limitación del uso del suelo del predio denominado “LOMA DEL CENTENARIO” y el daño que se le imputa al Municipio de Pasto no tienen como causa el acto administrativo demandado, sino el ordenamiento jurídico contenido en los planes de ordenamiento territorial, aprobados de conformidad con la ley, por el Concejo Municipal de Pasto, en virtud de las precisas facultades que le confieren el numeral 7 del artículo 313 de la Constitución Política.

Sostuvo que, en consecuencia, la respuesta contenida en el Oficio de 6 de agosto de 2004, suscrito por el alcalde Municipal de Pasto, en vigencia de dicho ordenamiento, se ajusta a la Constitución Política y a la ley, permaneciendo incólume la presunción de legalidad que le es inherente. 24 Número único de radicación: 52001233100020040216301 Actora: DELGADO RUIZ HERMANOS LTDA. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Explicó que, dentro de las normas que regulan el ordenamiento territorial, merece especial análisis, desde el punto de vista de su obligatoriedad el componente urbano, constituido por las políticas, acciones, programas y normas para encauzar y administrar el desarrollo físico urbano (numeral 20 del artículo 11 de la Ley 388), como instrumento para la administración del desarrollo y la ocupación del espacio físico, clasificado como suelo urbano y suelo de expansión urbana, que integra políticas de mediano y corto plazo, procedimientos e instrumentos de gestión y normas urbanísticas.

Precisó que las normas urbanísticas regulan el uso, la ocupación y el aprovechamiento del suelo y definen la naturaleza y las consecuencias de las actuaciones urbanísticas indispensables para la administración de estos procesos. Expresó que tales preceptos aseguran la consecución de los objetivos y estrategias adoptadas en el componente general del plan y en las políticas y estrategias de mediano plazo del componente urbano y, por lo mismo, prevalecen sobre las demás normas, es decir, las regulaciones de los demás niveles no pueden adoptarse ni modificarse contraviniendo lo que en ellas se 25 Número único de radicación: 52001233100020040216301 Actora: DELGADO RUIZ HERMANOS LTDA. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co establece y su propia modificación solo puede emprenderse con motivo de la revisión general del plan o excepcionalmente a iniciativa del Alcalde Municipal, con base en motivos y estudios técnicos debidamente sustentados.

Aclaró, además, que según los términos del artículo 3º de la Ley 388, el ordenamiento del territorio constituye una función pública, “situación que trae consigo una mutación del derecho subjetivo en derecho objetivo, como afirma la doctrina, de tal manera que la transformación del suelo no deviene de que el titular ponga en práctica las facultades o atributos del derecho de dominio, sino que es el producto de una decisión de ordenación de poder público, de un poder público obviamente reglado”.

Trajo a colación la sentencia proferida el 12 de octubre de 2000, por el Consejo de Estado7, en la cual se señaló que los alcaldes desempeñan tan solo un rol de ejecutores de las reglas adoptadas por los concejos, a los cuales está reservada la facultad constitucional de fijar los criterios y pautas generales, enderezados a ordenar la vida urbana del Municipio. 7 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 12 de octubre de 2000, núm. único de radicación AP-082 (No se precisó la Sección, ni el Consejero ponente). 26 Número único de radicación: 52001233100020040216301 Actora: DELGADO RUIZ HERMANOS LTDA. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Estimó que la ilegalidad del acto administrativo demandado, siguiendo los hechos de la demanda, las normas violadas y el concepto de la violación expuesto y la jurisprudencia nacional, no se encuentra probada.

Resaltó que en el numeral 2.5.1 y siguientes de los hechos de la demanda, como perjuicios derivados de la limitación al uso del suelo del predio “LOMA DEL CENTENARIO”, se señaló que la sociedad demandante celebró con la sociedad INECONTE LTDA. un contrato de cuentas en participación, en el que la constructora destinaría el predio, limitado en su uso, a la construcción de vivienda urbana y como fuente del daño se enmarcó la solicitud a las autoridades correspondientes para la expedición de las licencias y permiso, pero no allegó prueba que indique que la licencia de construcción se solicitó ante la autoridad competente y que fuera negada.

Afirmó que a folios 181 y siguientes del expediente se allegó copia del Oficio de 20 de abril de 1999, en el que se propuso al Alcalde Municipal de Pasto una alianza estratégica entre el Municipio mencionado, FINDETER y la constructora INECONTE LTDA., para 27 Número único de radicación: 52001233100020040216301 Actora: DELGADO RUIZ HERMANOS LTDA. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co desarrollar el proyecto de vivienda social denominado GUILQUIPAMBA, proyecto que no se ejecutó. Consideró que tampoco aparece probado que la actora y la constructora en mención hayan suscrito contrato de cuentas en participación, ni se probó que el ente territorial haya ejecutado el Plan Parcial determinado en el POT para el predio “LOMA DEL CENTENARIO”, ni la ocupación permanente del citado inmueble.

Estimó que como no se probó la ilegalidad del acto acusado, se deben denegar las pretensiones de la demanda. Advirtió que si el Concejo Municipal de Pasto al expedir el Plan de Ordenamiento Territorial le causó daño especial a la actora, que no está en el deber jurídico de soportar, y no se logró en la vía gubernativa la indemnización por negociación directa, es jurídicamente válido que se acuda a la jurisdicción, en acción de reparación directa, que no cuestionaría la legalidad de los actos administrativos reglamentarios del uso del suelo, sino los efectos que esta acción legítima causó a la demandante, en cuanto rompió en su contra el equilibrio, que debe existir entre todas las personas frente a las cargas públicas. 28 Número único de radicación: 52001233100020040216301 Actora: DELGADO RUIZ HERMANOS LTDA. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co III.- FUNDAMENTOS DEL RECURSO DE APELACIÓN La actora fincó su inconformidad, en esencia, así: Adujo que se encuentran probadas las causales de nulidad del acto demandado: falta de competencia; extralimitación de funciones de la demandada frente al ejercicio del derecho de dominio; falsa motivación y violación de las formalidades, las cuales fundamentó en idénticos términos, a como lo hizo en la demanda.

Señaló que en el presente caso se ha demandado un acto de contenido particular, expedido en contra de la ley, pues el Municipio de Pasto ha dispuesto la construcción de un parque en suelo ajeno, el cual no ha pagado. Reiteró que la actora es propietaria de más de 26 hectáreas de terreno urbanizable, en el sitio denominado LOMA DEL CENTENARIO, en donde existen varias urbanizaciones y conjuntos cerrados de toda especie. 29 Número único de radicación: 52001233100020040216301 Actora: DELGADO RUIZ HERMANOS LTDA. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Anotó que la porción de la LOMA DEL CENTENARIO que ha quedado sin construir sería destinada por el Municipio de Pasto a la construcción de un parque lúdico, pero que para ocupar el terreno de la actora ha debido indemnizarla por los perjuicios que le ha ocasionado por la limitación al uso del suelo.

Indicó que la LOMA DEL CENTENARIO tiene dos grandes porciones adjudicadas en proceso de herencia a los hermanos DELGADO, quienes incorporaron el inmueble a la sociedad DELGADO RUIZ HERMANOS LTDA. La otra porción fue adjudicada a los hermanos LUNA. Sin embargo, el Municipio de Pasto compró el predio a los hermanos LUNA, mientras que a los hermanos DELGADO los expropió de la manera más aberrante, tal y como se lee en el Oficio de 6 de agosto de 2004 acusado, en el cual se señala que la demandante solo puede construir el 20% del predio en vivienda de interés social, no en la parte plana destinada al parque ambiental, sino en las laderas, esto es, en los sitios que autorice el Municipio de Pasto.

Que el día que la actora construya vivienda de interés social deberá pagarle al Municipio la valorización, originada en el referido parque, que sería construido en el inmueble. 30 Número único de radicación: 52001233100020040216301 Actora: DELGADO RUIZ HERMANOS LTDA. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Advirtió que el gran problema que se presenta es identificar el medio para reclamar la indemnización, pues inicialmente estimó que estaba en presencia de una operación administrativa y en virtud de ello acudió en acción de reparación directa, pero la Jurisdicción Contencioso Administrativa rechazó la demanda, por lo que optó por demandar el acto administrativo que le negó el pago de la indemnización de perjuicios y la Jurisdicción no puede, en este caso, dejar de pronunciarse, pues estaría incurriendo en denegación de justicia. Expresó que la decisión acusada debe ser anulada, por cuanto resulta contraria a la ley, ya sea por falta de aplicación, por aplicación indebida o por interpretación errónea.

IV.- ALEGATOS DEL MINISTERIO PÚBLICO La Procuraduría Cuarta Delegada ante el Consejo de Estado, en su vista de fondo, se muestra partidaria de que se denieguen las pretensiones de la demanda, arguyendo, en esencia, lo siguiente: 31 Número único de radicación: 52001233100020040216301 Actora: DELGADO RUIZ HERMANOS LTDA. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Que después de analizar los diversos cargos y fundamentos de la actora, así como el recurso de apelación, no existen razones de orden jurídico para que se acceda a declarar la nulidad del acto acusado, ya que no fue desvirtuada la presunción de legalidad que lo ampara.

Expresó que el acto demandado debe tenerse por válido, pues fue expedido por el Alcalde Municipal de Pasto, en su condición de autoridad revestida de funciones administrativas, con competencia para proferir y ejecutar decisiones de ese carácter, el cual, frente al caso concreto, actuó dentro de los linderos de la función y competencia asignada en la ley, es decir, acorde con el ordenamiento jurídico vigente y preestablecido.

Advirtió acerca del total respeto por el principio de legalidad, teniendo en cuenta la total sumisión de la Administración municipal con respecto a las normas previas que regularon su actuación, lo que impide viabilizar las causales de nulidad invocadas por la actora. Señaló que el Municipio de Pasto actuó dentro de la órbita de su competencia, dado que así se lo permitió el marco jurídico que 32 Número único de radicación: 52001233100020040216301 Actora: DELGADO RUIZ HERMANOS LTDA. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co regula el ordenamiento territorial, en especial, las leyes 9ª y 388, para lo cual trajo a colación los artículos 1º, 2º, 8º, 9º, 18, 19 y 20 de esta última ley.

Destacó que el Acuerdo Municipal núm. 007 de 28 de junio de 2000, “Por medio del cual se adopta el Plan de Ordenamiento Territorial Pasto 2012”, al referirse a los sistemas de infraestructura básica y complementaria, en el aparte de equipamientos, específicamente en la parte deportiva, en su artículo 51, numeral 2, literal f, estableció: “[…] Equipamiento deportivo Son las instalaciones destinadas a la práctica del ejercicio físico, el deporte de alto rendimiento y la exhibición de especialidades deportivas, como: […] Parques deportivos: Chapalito, Bolívar, Infantil, Capusigra, Tamasagra y las reservas para la conformación de parques en los predios de las Lomas del Centenario y Praga […]”.

Anotó que el artículo 85 del citado Acuerdo catalogó el predio de LOMAS DEL CENTENARIO como suelo de protección del sistema orográfico, que demanda prioridad para la protección y conservación por sus valores ecológicos, culturales o históricos, por los beneficios directos a la población y desarrollo municipal y por la factibilidad de manejo. 33 Número único de radicación: 52001233100020040216301 Actora: DELGADO RUIZ HERMANOS LTDA. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Mencionó que el artículo 88, ibidem, señaló que dicho predio se encuentra dentro de los parques ambientales y zonas verdes, que por su carácter recreacional, ambiental y paisajístico revisten gran importancia dentro y en el entorno de la ciudad, los cuales poseen una extensión mayor a 10.000 metros cuadrados y los servicios recreacionales aglutinan gran población. Indicó que el artículo 284 del referido acuerdo acogió, en su totalidad, el contenido de la Ley 388 y del Decreto 1052 de 10 de junio de 19988, los cuales reglamentan lo referente a las licencias de urbanismo y construcción. Adujo que la decisión demandada se ciñó a los parámetros establecidos en la Ley 388 y en el Acuerdo Municipal núm. 007 de 2000, pues si bien comunicó a la actora sobre la afectación del uso del suelo del inmueble de su propiedad, lo cierto es que ello obedeció al cumplimiento estricto de la normativa que sobre esa materia se encontraba preestablecida, sin que pueda señalarse que obró sin competencia para ello o que se extralimitó en sus funciones y mucho menos sobre el presupuesto de una falsa motivación. 8 “Por el cual se reglamentan las disposiciones referentes a licencias de construcción y urbanismo, al ejercicio de la curaduría urbana, y las sanciones urbanísticas”. 34 Número único de radicación: 52001233100020040216301 Actora: DELGADO RUIZ HERMANOS LTDA. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Sostuvo que tal y como se demostró en el proceso, el predio LOMA DEL CENTENARIO fue catalogado por el Concejo Municipal de Pasto, mediante Acuerdo núm. 007 de 2000, como un área de reserva para la conformación de parques de naturaleza recreacional y recreativa, la que además fue clasificada como una zona oxigenante para la ciudad e importante para el entorno paisajístico y, en esa medida, las licencias de urbanismo y construcción que se soliciten para efectos de desarrollar proyectos en dichos predios, debían ser expedidas con sujeción al Plan de Ordenamiento Territorial vigente.

Alegó que no hay prueba de que se haya suscrito contrato de cuentas de participación entre la actora y la constructora INECONTE LTDA., ni que el ente territorial mencionado haya ejecutado el plan parcial determinado en el Plan de Ordenamiento Territorial con respecto al indicado predio, ni que se haya solicitado la licencia de construcción ante la autoridad competente o que haya sido negada, para adelantar las obras tendientes a la explotación del inmueble. 35 Número único de radicación: 52001233100020040216301 Actora: DELGADO RUIZ HERMANOS LTDA. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co V.- CONSIDERACIONES DE LA SALA El presente asunto se contrae a establecer la legalidad del Oficio de 6 de agosto de 2004, expedido por el alcalde Municipal de Pasto, por medio del cual se negó el derecho de petición formulado el 16 de julio de 2004, por la actora, en los siguientes términos: “[…] Cordial saludo: En respuesta al derecho de petición de la referencia, de manera atenta, me permito efectuar las siguientes consideraciones: AFECTACIÓN DEL PREDIO “LOMA DEL CENTENARIO” COMO SUELO DE PROTECCIÓN, ÁREA DE RESERVA AGRÍCOLA, RECREATIVA Y AMBIENTAL.

Desde el año de 1985, con la adopción del Plan de Ordenamiento y Desarrollo del Municipio de Pasto-POD, se catalogó a la Loma del Centenario como suelo suburbano de reserva agrícola, definiéndolo que es el adoptado para las áreas situadas fuera del perímetro urbano y servicios, por debajo de la cota 2.700 metros, que se caracterizan por una calidad agrícola media y alta y por un bajo potencial para la expansión urbana.

Dichas áreas no deberán incorporarse en ningún perímetro urbano y de servicios, y en ellas los usos se restringen al igual que las densidades, con el fin de responder a su vocación agrícola y a su proximidad al área urbana. En el ajuste efectuado al Plan de Ordenamiento y Desarrollo del Municipio de Pasto, mediante Acuerdos Municipales 004, 006 y 007 la loma del Centenario presenta las siguientes afectaciones: Parte baja de la loma y laderas con alta pendiente como reserva natural, parte alta plana destinada para Parque Centenario donde se propuso construir una entidad deportiva y el Observatorio Vulcanológico Planetario.

En la parte alta y posterior como zona con densidad autoregulable, área sin urbanizar, inclusive dentro de esta última parte se contempla un sector como zona verde recreativa. 36 Número único de radicación: 52001233100020040216301 Actora: DELGADO RUIZ HERMANOS LTDA. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En 1995, mediante Acuerdo Municipal se modifica el perímetro urbano del Municipio y se convierte al predio “Loma del Centenario”, en urbano y sigue manteniendo el uso como zona de reserva agrícola.

Mediante Acuerdo Municipal No. 007 de 2000, por el cual se implementa el Plan de Ordenamiento Territorial en el Municipio de Pasto, se trata al predio “Loma del Centenario” como área de reserva para la conformación de parques de naturaleza recreacional y recreativa, catalogándose como una zona oxigenante para la ciudad e importante para el entorno paisajístico mediante Acuerdo Municipal 004 se expide el Plan de Ordenamiento Territorial- Pasto 2012- realidad posible y en su art. 98 hace referencia al Plan Parcial “Loma de Centenario” dotación de espacio público y equipamiento a escala urbana y enlace de estructuras urbanas. […] El Acuerdo Municipal 007 de 2000 tuvo ajustes y revisiones que se efectuaron en un término de 21 meses, en el cual se realizaron sesiones plenarias, grandes asambleas e innumerables sesiones de concertación entre la comunidad, gremios, concejo Municipal y Administración, logrando finalmente la aprobación del Acuerdo No. 004 de 2003, por el cual se expide el Plan de Ordenamiento Territorial- Pasto 2012- realidad posible, y en su artículo 98 se establece el Plan Parcial Loma del Centenario-dotación de espacio público y equipamiento a escala urbana y enlace de estructuras urbanas, con el objetivo de recuperar el río Pasto como estructurante principal de la ciudad mediante la integración de los predios denominados “Loma del Centenario” al trazado y la dinámica de la ciudad como proyecto generador de espacio público y equipamiento a escala urbana […] REGIMEN DE TRANSICION E INTERPRETACIÓN DE NORMAS DENTRO DEL PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL El artículo 272 del Plan de Ordenamiento Territorial modificado por el Art. 164 Acuerdo 004 de 2003 establece: Que cuando se presente incompatibilidad entre los acuerdos, decretos y resoluciones municipales con lo establecido en el presente decreto, prevalecerán las disposiciones contenidas en el este último en concordancia con los textos, los documentos técnicos de soporte y de acuerdo a las reglas generales del derecho en cuanto a prevalencia e interpretación de normas. 37 Número único de radicación: 52001233100020040216301 Actora: DELGADO RUIZ HERMANOS LTDA. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En caso de inconsistencias, ausencia de normas exactamente aplicables a una situación o contradicciones, será Planeación Municipal quien a través de su Comité Técnico emitirá sus conceptos mediante circulares que tendrán el carácter de doctrina para la interpretación de casos similares.

LA PETICIÓN PLANTEADA Se solicita ordenar el pago de los supuestos perjuicios ocasionados a la SOCIEDAD DELGADO RUIZ HERMANOS LTDA., como consecuencia de la supuesta limitación al derecho de dominio causado por el Municipio de Pasto sobre el inmueble que forma parte de la loma del centenario, ubicado en la zona urbana de Pasto individualizado respecto a la ubicación, cabida y linderos y que en la petición se especifican así: Lote de terreno denominado “CUJACAL” alinderado así: “[…]”.

Al efecto, se debe manifestar que de acuerdo a lo establecido en el numeral 2 del artículo 99 de la Ley 388 de 1997, en armonía con lo dispuesto en el decreto reglamentario 1052 de 1998, art. 21, las licencias de urbanismo y construcción expedidas por los municipios se otorgarán con sujeción al Plan de Ordenamiento Territorial, planes parciales y a las normas urbanísticas que los desarrollan y complementan y de acuerdo en lo dispuesto en la Ley 99 de 1993 y en sus reglamentos.

Así mismo, no se requerirá licencia o plan de manejo ambiental, cuando el plan de ordenamiento territorial haya sido expedido de conformidad con lo dispuesto en la ley 388 de 1997. A partir del 24 de enero de 1999 solo podrán expedirse licencias de urbanismo y construcción o sus modalidades de conformidad con lo dispuesto en el Plan de Ordenamiento Territorial.

De acuerdo al parágrafo transitorio de dicho artículo, se tiene que mientras los Municipios expiden el Plan de Ordenamiento Territorial en los términos que establece la Ley 388 de 1997, las licencias se expedirán con base en los planes de ordenamiento territorial vigentes, o el instrumento que haga sus veces, el cual definirá cuando menos, las normas urbanísticas, las vías obligadas y la ubicación de las actividades de servicios, así como la normativa físico espacial que de el se derive. 38 Número único de radicación: 52001233100020040216301 Actora: DELGADO RUIZ HERMANOS LTDA. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Teniéndose en cuenta las anteriores definiciones y parámetros, se da respuesta a la solicitud presentada por el Gerente de INECONTE, respecto a la posible construcción de una urbanización por parte de esa Firma y es así que mediante oficio de fecha 24 de febrero de 1999, el Coordinador General del POT le manifiesta lo siguiente: “1.

Mientras no esté aprobado el Plan de Ordenamiento Territorial POT sigue vigente el Plan de Ordenamiento y Desarrollo realizado en el año 1995 y el ajuste estratégico siglo 21, en los que la Loma El Centenario debe ser ocupada 1.por uso de reserva natural y en el evento de alguna construcción se sujetará al estatuto plasmado en el decreto municipal 490 de 1991. 2.

Los criterios y parámetros del POT para esta zona y para hacer viable la reserva natural proponen la generación de una unidad de actuación urbanística que a la luz de la Ley 388 es “un área conformada por una o varios inmuebles la cual debe ser urbanizada como una unidad de planteamiento con el objeto de promover el uso racional del suelo, garantizar el cumplimiento de las normas urbanísticas facilitar la dotación con cargo a sus propietarios de la infraestructura para el transporte, los servicios públicos domiciliarios y los equipamientos colectivos mediante el reparto equitativo de las cargas y beneficios” Teniendo en cuenta que el primer documento a solicitarse para iniciar un proceso de urbanización o construcción es la demarcación urbanística, en el cual se indica la normatividad a aplicarse y la destinación del predio o el uso que se le puede dar al caso en concreto, el Municipio de Pasto se ha ceñido a los parámetros establecidos en el Plan de Ordenamiento y Desarrollo del Municipio de Pasto 1985, decreto Municipal 490 de 1991, en la Ley 388 de 1997, en el Acuerdo Municipal No. 007 de 2000 y el Acuerdo Municipal 004 de 2003 por el cual se expide el Plan de Ordenamiento Territorial – Pasto 2.012— realidad posible; destacándose que al inmueble que motiva la presente le corresponde los usos contemplados en el artículo 98, en el cual se establece el Plan Parcial Loma del Centenario, como son uso de área de actividad ambiental paisajístico con uso principal recreativo, forestal e institucional y condicionado al uso residencial y de sus complementarios.

El porcentaje de área destinada para la vivienda de interés social será mínimo del 20% del área destinada para dichos usos. 39 Número único de radicación: 52001233100020040216301 Actora: DELGADO RUIZ HERMANOS LTDA. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co De acuerdo a los fundamentos de hecho y de derecho mencionados anteriormente, este Despacho considera que su solicitud debe ser despacha desfavorablemente. […]9”.

El anterior oficio tuvo su origen en el derecho de petición radicado por el apoderado de la actora en la Alcaldía Municipal de Pasto el 16 de julio de 2004, en el cual solicitó lo siguiente: “[…] Reconocer y ordenar el pago de los daños y perjuicios ocasionados a la peticionaria: sociedad DELGADO RUIZ HERMANOS LIMITADA, como consecuencia de la limitación al derecho de dominio causado por el MUNICIPIO DE PASTO sobre el inmueble que forma parte de la Loma del Centenario, ubicado en la zona urbana de Pasto, individualizado en la petición, por los siguientes aspectos: 1º.

Por haberse declarado como zona de reserva por parte del MUNICIPIO DE PASTO, como consecuencia de la presentación del proyecto de urbanización del inmueble formulada por el peticionario (29-03-1999), hasta la expedición del POT del Municipio de Pasto, en virtud del cual se modifica el uso del suelo para la ejecución del Proyecto de Parque de la Loma del Centenario. 2º.

Por la modificación del uso del suelo contemplada en el Plan de Ordenamiento Territorial compilado mediante el DECRETO NÚMERO 0084 de 2003 (marzo 5), por el cual se compila los Acuerdos No. 007 de 2000 y 004 de 2003, que conforman el Plan de Ordenamiento Territorial- POT del Municipio de Pasto […]”10. Al respecto, cabe mencionar que la actora adquirió, mediante escritura pública núm. 3413 de 19 de septiembre de 198311, otorgada en la Notaría Segunda de Pasto e inscrita a folio de 9 Folios 78 a 85 del C.1. 10 Folios 56 a 77 del C.1. 11 Folios 178 a 184 del C. 1. 40 Número único de radicación: 52001233100020040216301 Actora: DELGADO RUIZ HERMANOS LTDA. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co matrícula inmobiliaria núm. 240-40493, la propiedad del citado lote de terreno, el cual se denomina CUJACAL, LA LOMA o EL CAVARIO, sitio de la Sección CUJACAL, Municipio de Pasto, con una superficie aproximada de 26 hectáreas 9250 mts.

Ahora bien, los motivos de inconformidad expuestos por el recurrente, en el escrito de apelación, reiteran los argumentos expresados en los cargos de la demanda, los cuales se pueden resumir en: “FALTA DE COMPETENCIA”, “EXTRALIMITACIÓN EN EL EJERCICIO DE LAS FUNCIONES FRENTE AL EJERCICIO DEL DERECHO DE DOMINIO PROVENIENTE DE LAS ENTIDADES DEMANDADAS”, “FALSA MOTIVACIÓN”, “VIOLACIÓN DE LAS FORMALIDADES”, razón por la cual la Sala procederá a examinarlos, en aras de establecer la legalidad del acto demandado.

“FALTA DE COMPETENCIA, EXTRALIMITACIÓN EN EL EJERCICIO DE LAS FUNCIONES” Y “FALSA MOTIVACIÓN” La Sala debe precisar que los anteriores cargos de falta de competencia, extralimitación en el ejercicio de las funciones y falsa motivación, se resolverán en uno solo, en virtud de que los argumentos expuestos por la parte demandante se centran en 41 Número único de radicación: 52001233100020040216301 Actora: DELGADO RUIZ HERMANOS LTDA. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co señalar que el acto administrativo acusado fue expedido de manera irregular y arbitraria, en la medida en que la privó del uso legítimo del inmueble de su propiedad privada, sin pagárselo o indemnizarla, bajo el pretexto de que el Plan de Ordenamiento Territorial del Municipio de Pasto le dio la categoría de zona de reserva y que el mismo debía ser destinado para la construcción de un parque de recreación, a pesar de que dicho predio no constituye zona de reserva, ni debe ser protegido por razones ambientales, razón por la cual el tratamiento del uso del suelo que se le dio a dicho predio, en el referido Plan, es falso e ilegítimo y constituye un acto administrativo de expropiación sin indemnización. Sobe el particular, la Sala advierte: La Constitución Política, en su artículo 311, prevé que al Municipio le corresponde ordenar el desarrollo de su territorio, así: “[…]

ARTÍCULO 311. Al municipio como entidad fundamental de la división político-administrativa del Estado le corresponde prestar los servicios públicos que determine la ley, construir las obras que demande el progreso local, ordenar el desarrollo de su territorio, promover la participación comunitaria, el mejoramiento social y cultural de sus habitantes y cumplir las demás funciones que le asignen la Constitución y las leyes […] (Las negrillas y subrayas fuera de texto)” 42 Número único de radicación: 52001233100020040216301 Actora: DELGADO RUIZ HERMANOS LTDA. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Y, en concordancia con la citada disposición, el artículo 313 Constitucional especifica lo siguiente: “[…]

ARTICULO 313. Corresponde a los concejos: [ ] 7. Reglamentar los usos del suelo y, dentro de los límites que fije la ley, vigilar y controlar las actividades relacionadas con la construcción y enajenación de inmuebles destinados a vivienda [ ]”. A su turno, la Ley 99, en su artículo 65, numeral 8, reguló la competencia de los municipios, en materia ambiental, respecto de los usos de suelo, así: “[…] Artículo 65.- Funciones de los Municipios, de los Distritos y del Distrito Capital de Santafé de Bogotá. Corresponde en materia ambiental a los municipios, y a los distritos con régimen constitucional especial, además de las funciones que le sean delegadas por la ley o de las que se le deleguen o transfieran a los alcaldes por el Ministerio del Medio Ambiente o por las Corporaciones Autónomas Regionales, las siguientes atribuciones especiales: […] 8.

Dictar, dentro de los límites establecidos por la ley, los reglamentos y las disposiciones superiores, las normas de ordenamiento territorial del municipio y las regulaciones sobre usos del suelo […]”. 43 Número único de radicación: 52001233100020040216301 Actora: DELGADO RUIZ HERMANOS LTDA. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La Ley 152 de 15 de julio de 199412, en su artículo 41, dispuso que los municipios, además de los planes de desarrollo, “[…] contarán con un plan de ordenamiento que se regirá por las disposiciones especiales sobre la materia […]”13.

Esta función está desarrollada en la Ley 388, cuyos objetivos son, entre otros: “[…] 1. Armonizar y actualizar las disposiciones contenidas en la Ley 9ª de 1989 con las nuevas normas establecidas en la Constitución Política, la Ley Orgánica del Plan de Desarrollo, la Ley Orgánica de Areas Metropolitanas y la Ley por la que se crea el Sistema Nacional Ambiental. 2.

El establecimiento de los mecanismos que permitan al municipio, en ejercicio de su autonomía, promover el ordenamiento de su territorio, el uso equitativo y racional del suelo, la preservación y defensa del patrimonio ecológico y cultural localizado en su ámbito territorial y la prevención de desastres en asentamientos de alto riesgo, así como la ejecución de acciones urbanísticas eficientes. 3.

Garantizar que la utilización del suelo por parte de sus propietarios se ajuste a la función social de la propiedad y permita hacer efectivos los derechos constitucionales a la vivienda y a los servicios públicos domiciliarios, y velar por la creación y la defensa del espacio público, así como por la 12 “Por la cual se establece la Ley Orgánica del Plan de Desarrollo”. 13 “[…] Artículo 41º.- Planes de acción en las entidades territoriales.

Con base en los planes generales departamentales o municipales aprobados por el correspondiente Concejo o Asamblea, cada secretaría y departamento administrativo preparará, con la coordinación de la oficina de planeación, su correspondiente plan de acción y lo someterá a la aprobación del respectivo Consejo de Gobierno departamental, distrital o municipal.

En el caso de los sectores financiados con transferencias nacionales, especialmente educación y salud, estos planes deberán ajustarse a las normas legales establecidas para dichas transferencias. Para el caso de los municipios, además de los planes de desarrollo regulados por la presente Ley, contarán con un plan de ordenamiento que se regirá por las disposiciones especiales sobre la materia.

El Gobierno Nacional y los departamentos brindarán las orientaciones y apoyo técnico para la elaboración de los planes de ordenamiento territorial […]” (Las negrillas fuera de texto). 44 Número único de radicación: 52001233100020040216301 Actora: DELGADO RUIZ HERMANOS LTDA. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co protección del medio ambiente y la prevención de desastres. 4.

Promover la armoniosa concurrencia de la Nación, las entidades territoriales, las autoridades ambientales y las instancias y autoridades administrativas y de planificación, en el cumplimiento de las obligaciones constitucionales y legales que prescriben al Estado el ordenamiento del territorio, para lograr el mejoramiento de la calidad de vida de sus habitantes. 5.

Facilitar la ejecución de actuaciones urbanas integrales, en las cuales confluyan en forma coordinada la iniciativa, la organización y la gestión municipales con la política urbana nacional, así como con los esfuerzos y recursos de las entidades encargadas del desarrollo de dicha política […]” (Las negrillas fuera de texto). De conformidad con la Ley 388, en su artículo 5º, el ordenamiento territorial comprende el conjunto de acciones político-administrativas y de planificación física concertadas, emprendidas por los municipios o distritos y áreas metropolitanas, en ejercicio de la función pública que les compete, dentro de los límites fijados por la Constitución y las leyes, en orden a disponer de instrumentos eficientes para orientar el desarrollo del territorio bajo su jurisdicción y regular la utilización, transformación y ocupación del espacio, de acuerdo con las estrategias de desarrollo socioeconómico y en armonía con el medio ambiente y las tradiciones históricas y culturales. 45 Número único de radicación: 52001233100020040216301 Actora: DELGADO RUIZ HERMANOS LTDA. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Según lo previsto en el artículo 2º de la Ley en comento, el ordenamiento del territorio tiene como principios: i) la función social y ecológica de la propiedad; ii) la prevalencia del interés general sobre el particular: y iii) la distribución equitativa de las cargas y los beneficios.

Por su parte, el artículo 8º de la misma ley, señala que el ordenamiento del territorio es una función pública, que se ejerce mediante la acción urbanística de las entidades distritales y municipales, referida a las decisiones administrativas y a las actuaciones urbanísticas que le son propias, relacionadas con el ordenamiento del territorio y la intervención en los usos del suelo.

Y, por disposición del parágrafo de ese artículo, las acciones urbanísticas deben estar contenidas o autorizadas en los planes de ordenamiento territorial o en los instrumentos que los desarrollen o complementen. Ahora, el Plan de Ordenamiento Territorial, que los municipios deberán adoptar en aplicación de la citada Ley 388, al cual se refiere el artículo 41 de la Ley 152, es el instrumento básico para desarrollar el proceso de ordenamiento del territorio municipal.

Se 46 Número único de radicación: 52001233100020040216301 Actora: DELGADO RUIZ HERMANOS LTDA. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co define como el conjunto de objetivos, directrices, políticas, estrategias, metas, programas, actuaciones y normas adoptadas para orientar y administrar el desarrollo físico del territorio y la utilización del suelo (artículo 9º ibidem).

Y los Planes Parciales son los instrumentos mediante los cuales se desarrollan y complementan las disposiciones de los planes de ordenamiento, para áreas determinadas del suelo urbano y para las áreas incluidas en el suelo de expansión urbana, además de las que deban desarrollarse mediante unidades de actuación urbanística, macroproyectos u otras operaciones urbanas especiales, de acuerdo con las autorizaciones emanadas de las normas urbanísticas generales, en los términos previstos en la citada ley.

Dicho Plan de Ordenamiento Territorial, así como los planes parciales que lo desarrollan, son obligatorios e imponen que cualquier actuación urbanística debe ajustarse a las previsiones y contenidos en ellos, así como a las normas estructurales del plan o complementarias del mismo, conforme lo establece el artículo 20 de la citada ley, que es del siguiente tenor: 47 Número único de radicación: 52001233100020040216301 Actora: DELGADO RUIZ HERMANOS LTDA. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “[…]OBLIGATORIEDAD PLANES DE ORDENAMIENTO.

Cumplido el período de transición previsto en la presente ley para la adopción del plan de ordenamiento territorial, las autoridades competentes sólo podrán otorgar licencias urbanísticas una vez que dicho plan sea adoptado. Ningún agente público o privado podrá realizar actuaciones urbanísticas que no se ajusten a las previsiones y contenidos de los planes de ordenamiento territorial, a su desarrollo en planes parciales y a las normas estructurales del plan o complementarias del mismo […]” (Las negrillas y subrayas fuera de texto).

En el caso bajo examen, como se puso de presente anteriormente, a través del acto acusado, esto es, el Oficio de 6 de agosto de 2004, el Alcalde Municipal de Pasto negó el derecho de petición formulado por la actora el 16 de julio de 2004. Ciertamente, conforme se adujo en el citado oficio, desde el Plan de Ordenamiento- Desarrollo- POD del Municipio de Pasto, aprobado por el Concejo Municipal en el año 1985, el inmueble denominado LOMA DEL CENTENARIO, del que forma parte el predio de propiedad de la actora, fue catalogado como “suelo suburbano de reserva agrícola”14.

Dicho Plan de Ordenamiento y Desarrollo fue ajustado por los acuerdos municipales núms. 004 de 3 de junio de 1992 y 006 de 2 14 Folios 2 a 102 del C. Anexo. 48 Número único de radicación: 52001233100020040216301 Actora: DELGADO RUIZ HERMANOS LTDA. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de septiembre de ese año, en los cuales se señaló que el citado inmueble presenta las siguientes afectaciones: Parte baja de la loma y laderas con alta pendiente como reserva natural, parte alta plana destinada para Parque Centenario, donde se propuso construir una entidad deportiva y el Observatorio Vulcanológico Planetario.

En la parte alta y posterior como zona con densidad autorregulable, área sin urbanizar, inclusive dentro de esta última parte se señala un sector como zona verde recreativa15. En 1995, a través del Acuerdo Municipal núm. 045 de 29 de noviembre, se modificó el perímetro urbano del Municipio de Pasto y se convirtió al predio LOMA DEL CENTENARIO, en urbano y siguió manteniendo el uso como zona de reserva agrícola16.

Posteriormente, mediante el Acuerdo núm. 007 de 28 de junio de 2000, se adoptó el “Plan de Ordenamiento Territorial “Pasto 2012: Realidad Posible”, expedido por el Concejo municipal de Pasto, en desarrollo de los principios y objetivos dispuestos en la Ley 388, el cual fue objeto de Revisión y Ajuste, a través del Acuerdo Municipal núm. 004 de 14 de febrero de 2003. 15 Folios 116 a 117 del C. Anexo. 16 Folios 106 a 114 del C.anexo, 49 Número único de radicación: 52001233100020040216301 Actora: DELGADO RUIZ HERMANOS LTDA. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En dicho Acuerdo núm. 007, en el artículo 51, numeral 2, literal f, al referirse a los sistemas de infraestructura básica y complementaria, equipamiento deportivo, parque deportivo, se dispuso, lo siguiente: “[…] Equipamiento deportivo Son las instalaciones destinadas a la práctica de ejercicio físico, el deporte de alto rendimiento y la exhibición de especialidades deportivas como: […] Parques deportivos: Chapalito, Bolívar, Infantil, Capusigra, Tamasigra y las reservas para conformación de parques en los predios de las lomas del Centenario y Praga; ampliación parque Chapalito, parque lineal Guachucal, Altamira, meandro José Ignacio Zarama y oriental frente al barrio Popular […]” (Las negrillas y subrayas fuera de texto).

En su artículo 85, se catalogó a dicho predio como suelo de protección dentro del subsistema orográfico, como una zona oxigenante para la ciudad e importante para el entorno paisajístico de la ciudad, apto para la recreación pasiva. En el artículo 88, se señaló que se trata de un parque ambiental y zona verde de primer nivel, que por su carácter recreacional, ambiental y paisajístico reviste gran importancia dentro y en el entorno de la ciudad, así: “[…] Parques ambientales y zonas verdes de primer nivel 50 Número único de radicación: 52001233100020040216301 Actora: DELGADO RUIZ HERMANOS LTDA. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Conformado por parques ambientales y zonas verdes que por su carácter recreacional, ambiental y paisajístico revisten gran importancia dentro y en el entorno de la ciudad; poseen una extensión mayor a 10.000 metros cuadrados y los servicios recreacionales aglutinan gran población. Se encuentran los parques […] loma del Centenario […]”.

En el artículo 98, se estableció el Plan Parcial de Loma de Centenario: Dotación de espacio público y equipamiento a escala urbana y enlace de estructuras urbanas, así: “[…] Plan Parcial de Loma de Centenario: Dotación de espacio público y equipamiento a escala urbana y enlace de estructuras urbanas OBJETIVO: Recuperación del Río Pasto como estructurante principal de la ciudad mediante la integración de los predios denominados Loma del Centenario al trazado y la dinámica de la ciudad como proyecto generador de espacio público y equipamiento. […] LINEAMIENTOS ESPACIO PÚBLICO Implementación proyecto CASD Lúdico: Como parque urbano pedagógico ambiental y recreativo.

Diseño paisajístico del Parque de la Loma del Centenario integrado a la estructura urbana. El área de cesión para espacio público efectivo considerará el englobamiento de predios para integrar el área correspondiente al CASD Lúdico. 51 Número único de radicación: 52001233100020040216301 Actora: DELGADO RUIZ HERMANOS LTDA. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Reforestación de las áreas de protección del acueducto centenario.

MOVILIDAD Articulación vial de sectores desligados en la malla urbana: Sector del Ancianato y sector Nororiental, por medio de la vía arteria menor que comunica la arteria mayor- Avenida Bavaria con la parte alta de la Loma del Centenario. […] USOS Uso de área de actividad ambiental paisajístico con uso principal recreativo, forestal e institucional y como condicionado el uso residencial y de sus complementarios.

El porcentaje de área destinada para la vivienda de interés social será mínimo del 20% del área destinada para dichos usos. APROVECHAMIENTOS Delimitación de las áreas urbanizables y de protección, considerando en estas últimas: Franjas de regulación hídrica, pendientes altas, taludes, corredores de línea de alta tensión, tanques de almacenamiento, presencia de socavones y valores paisajísticos.

Los interesados en proyectos de vivienda con derechos adquiridos, antes de la vigencia del Acuerdo 004 de 2003 se acogerán a las disposiciones que sobre la destinación de los usos determine el plan parcial y se reubicarán en las áreas destinadas al uso residencial, mediante los instrumentos jurídico urbanísticos de gestión. El índice de cesión para el plan parcial es de mínimo 0.72 y su índice de construcción en proyectos arquitectónicos es máximo 4.0.

El índice de ocupación para proyectos arquitectónicos es de 0.75. [….]” (Las negrillas y subrayas fuera de texto). En virtud de la anterior clasificación, queda claro para la Sala que el área en donde se encuentra el predio de la parte actora, esto es, 52 Número único de radicación: 52001233100020040216301 Actora: DELGADO RUIZ HERMANOS LTDA. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la LOMA DEL CENTENARIO, es una zona de reserva para conformación de parques que, además, fue clasificada como zona oxigenante para la ciudad e importante para el entorno paisajístico que tiene como usos: “Uso de área de actividad ambiental paisajístico con uso principal recreativo, forestal e institucional y como condicionado el uso residencial y de sus complementarios” y cuyo “porcentaje de área destinada para la vivienda de interés social será mínimo del 20% del área destinada para dichos usos”, de conformidad con el Plan Parcial de Loma de Centenario, establecido en el citado Acuerdo núm. 07 de 2000, por medio del cual se adoptó el “Plan de Ordenamiento Territorial “Pasto 2012: Realidad Posible”.

En tal sentido, acertó el alcalde Municipal de Pasto cuando, en el acto acusado, señaló lo siguiente: “[…] al inmueble que motiva la presente le corresponde los usos contemplados en el artículo 98, en el cual se establece el Plan Parcial Loma del Centenario, como son uso de área de actividad ambiental paisajístico con uso principal recreativo, forestal e institucional y condicionado al uso residencial y de sus complementarios.

El porcentaje de área destinada para la vivienda de interés social será mínimo del 20% del área destinada para dichos usos […]”. Y no se extralimitó en sus funciones, ni actuó con falta de competencia el alcalde en mención, al señalar, en el acto 53 Número único de radicación: 52001233100020040216301 Actora: DELGADO RUIZ HERMANOS LTDA. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co demandado, que el predio de la actora se encuentra catalogado como de reserva para la conformación de parques y con los usos antes indicados, dado que lo que hizo fue dar aplicación o sujetarse, en cumplimiento de su deber de proteger el espacio público y el medio ambiente, a lo dispuesto en el Plan de Ordenamiento Territorial, así como al Plan Parcial de Loma de Centenario, establecido en el citado Acuerdo núm. 07 de 2000, por medio del cual se adoptó el “Plan de Ordenamiento Territorial “Pasto 2012: Realidad Posible”, acto administrativo que se encuentra amparado bajo la presunción de legalidad y que, además, es obligatorio e impone que cualquier actuación urbanística deba ajustarse a sus previsiones y a lo contenidos en él, según lo prevé el artículo 20 de la Ley 388.

No puede perderse de vista que, en virtud de la citada disposición, no se podrán realizar actuaciones urbanísticas que no se ajusten a las previsiones y contenidos de los planes de ordenamiento territorial, a su desarrollo en los planes parciales y a las normas estructurales del plan o complementarias del mismo. 54 Número único de radicación: 52001233100020040216301 Actora: DELGADO RUIZ HERMANOS LTDA. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En otras palabras, solo podrán realizarse las acciones urbanísticas contenidas o autorizadas en los planes de ordenamiento territorial o en los instrumentos que los desarrollen o complementen, como lo son los planes parciales.

Y, en consecuencia, la Sala observa que no le asistió razón a la actora al alegar que es falso que dicho predio constituye zona de reserva y que no debe ser protegido por razones ambientales, habida cuenta que, como se puso de presente anteriormente, es el Plan de Ordenamiento Territorial y el citado Plan Parcial los que establecen tal categoría y usos.

De allí que el alcalde en mención tampoco incurrió en falsa motivación, dado que cuando expidió la decisión acusada, la fundamentó en motivos que corresponden a los supuestos de hecho y de derecho ciertos y necesarios para adoptarla legalmente. Sobre este asunto, debe precisarse que las normas urbanísticas, como las compiladas en el Plan de Ordenamiento Territorial en referencia, deben acatarse en cuanto al uso, ocupación y aprovechamiento del suelo y que su modificación sólo puede emprenderse con motivo de la revisión general del plan o 55 Número único de radicación: 52001233100020040216301 Actora: DELGADO RUIZ HERMANOS LTDA. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co excepcionalmente a iniciativa del alcalde municipal, con base en motivos y estudios técnicos debidamente sustentados, de conformidad con el artículo 20 de la Ley 388, como lo dispone el artículo 15 de la Ley en cita.

Dichas normas otorgan derechos e imponen obligaciones urbanísticas a los propietarios de terrenos y a sus constructores, conjuntamente con la especificación de los instrumentos que se emplearán para que contribuyan eficazmente a los objetivos del desarrollo urbano y a sufragar los costos que implica tal definición de derechos y obligaciones.

Y es cierto que el referido Acuerdo núm. 07 de 2000, por medio del cual se adoptó el “Plan de Ordenamiento Territorial “Pasto 2012: Realidad Posible” se encuentra amparado por la presunción de legalidad, así como lo señalado en él sobre la limitación del uso de la LOMA DEL CENTENARIO, donde se ubica el predio de la actora, como también lo es que la actividad económica y la iniciativa privada pueden estar sujetas a limitaciones, como las que se desprenden de la regulación del uso del suelo que hagan las autoridades municipales (como la que se hizo en el citado Plan de Ordenamiento Territorial), conforme lo ha señalado esta Sección. 56 Número único de radicación: 52001233100020040216301 Actora: DELGADO RUIZ HERMANOS LTDA. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En efecto, la Sección Primera, en sentencia de 23 de marzo de 200017, al pronunciarse sobre la validez de un acuerdo adoptado por el Consejo Municipal de Sibaté, en el que se regulaban los usos del suelo y se establecían algunas modificaciones a los usos del suelo en lo relativo a los cultivos de bajo invernadero, precisó lo siguiente: “[…] Si en un área o zona específica no se permiten determinados usos del suelo, lo consecuencial es que las actividades correspondientes pasen a desarrollarse donde sí lo son.

Es una carga que deben asumir quienes exploten tales actividades, toda vez que así lo prescribe la propia normatividad constitucional al señalar en el artículo 333 que la actividad económica y la iniciativa privada son libres dentro de los límites del bien común, que las mismas suponen responsabilidades y que pueden ser delimitadas cuando así lo exijan el interés social, el ambiente y el patrimonio cultural de la Nación. Dicho de otra forma, tales libertades no son absolutas, sino que pueden estar sujetas a limitaciones, como las que se desprenden de la regulación del uso del suelo que hagan las autoridades municipales, de la cual forman parte, en efecto, las disposiciones acusadas […] (Las negrillas y subrayas fuera de texto).” También resulta oportuno traer a colación la sentencia de 19 de diciembre de 200518, en la cual esta Sección indicó que la acción de nulidad y restablecimiento no es la idónea para exigir a la Administración que adelante un proceso de expropiación como 17Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 23 de marzo de 2000, C.P. Juan Alberto Polo Figueroa, núm. único de radicación 5924. 18Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 19 de diciembre de 2005, C.P. Camilo Arciniegas Andrade, núm. único de radicación 25000-23-24-000- 1995-04761-01(7591).. 57 Número único de radicación: 52001233100020040216301 Actora: DELGADO RUIZ HERMANOS LTDA. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co consecuencia del cambio en los usos del suelo que introduzca el Concejo Distrital, ni para exigir indemnización de perjuicios.

Así discurrió la Sala: “[…] La actora pide que se ordene al Distrito Capital adelantar el trámite de expropiación de los predios «Sierras del Chicó» en un término máximo de dos meses contados a partir de la ejecutoria de la sentencia. […] Estas pretensiones son a todas luces ajenas a la materia a que, según la Constitución Política y la Ley, se contrae la competencia del juez al resolver una acción de nulidad y restablecimiento del derecho, circunscrita a establecer si efectivamente los actos acusados son contrarios a la legalidad y, caso de serlo, cuál sería el restablecimiento del derecho o la indemnización oportunas.

La Sala debe resaltar que el examen que le compete realizar para decidir una acción de nulidad y restablecimiento del derecho, en lo atinente a los cargos por inconstitucionalidad o ilegalidad de los actos acusados, debe limitarse a confrontarlos con la normativa aplicable, y no puede extenderse a otro tipo de consideraciones.

El juicio de legalidad obliga a confrontar en abstracto el contenido objetivo de la disposición acusada y la normativa que el actor estima violada conforme al concepto de violación sin atender, en ningún caso a otras motivaciones. Ahora bien, si como sostiene la parte actora, se incurrió en irregularidades, para erradicarlas existen y se han fortalecido las instancias de fiscalización y de control, a más de otras acciones como la de reparación directa.

Tampoco es idónea la acción de nulidad y restablecimiento para exigir a la Administración que adelante un proceso de expropiación como consecuencia del cambio en los usos del suelo que introduzca el Concejo Distrital, ni para exigir indemnización de perjuicios […]” (Las negrillas y subrayas fuera de texto). 58 Número único de radicación: 52001233100020040216301 Actora: DELGADO RUIZ HERMANOS LTDA. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Ahora, la Sala debe advertir que si existió una limitación ilegítima o abusiva del derecho de propiedad sobre el citado predio, que amerite indemnización, como lo pretende la actora, o si esa modificación de uso del suelo constituye un acto administrativo de expropiación sin indemnización, ello no tiene como causa el acto demandado, sino el citado “Plan de Ordenamiento Territorial “Pasto 2012: Realidad Posible”, adoptado a través del Acuerdo núm. 07 de 2000, que catalogó el predio como zona de reserva para la conformación de parques y con uso de área de actividad ambiental paisajístico y que determinó: “porcentaje de área destinada para la vivienda de interés social será mínimo del 20% del área destinada para dichos usos”, conforme lo señaló la sentencia de primera instancia. Además, la Sala debe poner de presente que los perjuicios derivados de la limitación al uso del suelo del predio “LOMA DEL CENTENARIO”, que fundamentó la sociedad demandante en que celebró con la empresa INCONTE un contrato de cuentas en participación, en el que esa constructora destinaría el predio a la construcción de vivienda urbana y que habían solicitado antes las autoridades correspondientes la expedición de las licencias y permisos, no fueron probados, pues no se allegó prueba de la 59 Número único de radicación: 52001233100020040216301 Actora: DELGADO RUIZ HERMANOS LTDA. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co solicitud de la licencia de construcción ante la autoridad competente, ni de que la misma fue negada, ni del referido contrato.

En conclusión, para la Sala la definición del área donde se ubica el predio de la actora como zona de reserva para la conformación de parques y con uso de área de actividad ambiental paisajístico, con uso principal recreativo, forestal e institucional y como condicionado el uso residencial y de sus complementarios fue definida en la ley, como se desprende de lo previsto en el Acuerdo núm. 007 de 2000, por lo que la decisión acusada no fue expedida de manera arbitraria ni con extralimitación de funciones ni falsamente motivada.

“VIOLACIÓN DE LAS FORMALIDADES” Este cargo lo hace descansar la actora en que hay violación de las formalidades, en tanto el Acuerdo núm. de 004 de 2003, mediante el cual se hizo ajustes al Plan de Ordenamiento Territorial del Municipio de Pasto, se expidió sin concertación alguna con la demandante, como propietaria del inmueble, para definir el uso del suelo de su inmueble. 60 Número único de radicación: 52001233100020040216301 Actora: DELGADO RUIZ HERMANOS LTDA. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Frente a esta censura, la Sala considera que teniendo en cuenta que los cargos de la demanda, objeto del presente proceso, fueron formulados para controvertir la legalidad del Oficio de 6 de agosto de 2004, expedido por el alcalde Municipal de Pasto, por medio del cual se negó el derecho de petición formulado por la actora el 16 de julio de 2004, y no la del Acuerdo núm. de 004 de 2003, mediante el cual se hizo ajustes al POT del Municipio de Pasto, no es jurídicamente procedente en esta instancia procesal pronunciarse sobre el mismo, pues la competencia para decidir esta acción de nulidad y restablecimiento del derecho se circunscribe a determinar si el citado oficio, que es el acusado, se ajustó o no a la legalidad.

Sobre el particular, es del caso reiterar lo siguiente: “[…] las pretensiones de las demandas instauradas ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa, delimitan el campo de acción a través del cual la autoridad judicial resuelve la controversia. En tal sentido, a la parte demandante le corresponde la carga procesal de individualizar con precisión las normas cuya nulidad pretende, so pena de que la jurisdicción no pueda realizar un correcto control de legalidad, ni disponer medidas adecuadas de restablecimiento […]”19. 19 Consejo de estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 16 de mayo de 2019, C. P. Roberto Augusto Serrato Valdés, núm. único de radicación 2008-00313. 61 Número único de radicación: 52001233100020040216301 Actora: DELGADO RUIZ HERMANOS LTDA. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Por último, la Sala igualmente reitera que si bien es cierto que la acción de nulidad y restablecimiento era el mecanismo idóneo para estudiar la legalidad del Oficio de 6 de agosto de 2004, expedido por el Alcalde Municipal de Pasto, acusado en este proceso, también lo es que si la actora consideraba que hubo una limitación ilegítima o abusiva del uso del suelo de la LOMA DEL CENTENARIO, donde se ubicaba su predio, en cuanto no le reconoció una indemnización por ello, o si estimaba que existieron irregularidades en los ajustes al Plan de Ordenamiento Territorial del Municipio de Pasto, dado que se expidió sin concertación alguna con ella, como propietaria del inmueble, para definir el uso del suelo del mismo, debió demandar el “Plan de Ordenamiento Territorial “Pasto 2012: Realidad Posible”, adoptado a través del Acuerdo núm. 007 de 2000, que fue el que declaró dicho predio como de reserva, así como el Acuerdo Municipal núm. 004 de 14 de febrero de 2003, por medio del cual se revisó y se ajustó el citado Acuerdo núm. 007.

Con fundamento en lo expuesto, debe mantenerse incólume la presunción de legalidad, que ampara al acto acusado, y confirmarse la sentencia apelada. En cuanto a la condena en costas, la Sala considera que de conformidad con el artículo 171 del CCA y atendiendo la conducta 62 Número único de radicación: 52001233100020040216301 Actora: DELGADO RUIZ HERMANOS LTDA. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co asumida por las partes, no se evidenció temeridad ni mala fe en la actuación procesal, por lo que se abstendrá de condenar en costas.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Administrando Justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A:

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia apelada.

SEGUNDO: No condenar en costas, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

TERCERO: DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen una vez ejecutoriado esta providencia.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 27 de junio de 2024. 63 Número único de radicación: 52001233100020040216301 Actora: DELGADO RUIZ HERMANOS LTDA. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Presidente OSWALDO GIRALDO LÓPEZ NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.