1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero Ponente: WILLIAM BARRERA MUÑOZ Bogotá D.C., veintidós ( 22 ) de agosto de dos mil veinticinco (2025) Radicación número: 11001-03-15-000-2025-04166-00 Solicitante: JORGE LEONARDO CAICEDO REINA Autoridad: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Temas: TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL-Requisitos generales y especiales de procedencia. TUTELA-Carácter subsidiario de la acción de tutela.
TUTELA-No procede para interferir en las decisiones que están pendientes en el proceso ordinario. SUBSIDIARIEDAD-La tutela no procede para subsanar omisiones propias de las partes. SUBSIDIARIEDAD-La tutela no procede para plantear argumentos que no han sido formulados ante el juez ordinario. La Sala decide la acción de tutela interpuesta por el accionante contra el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.
ANTECEDENTES 1. Solicitud de tutela El 4 de julio de 2025, Jorge Leonardo Caicedo Reina, a través de apoderada judicial, formuló acción de tutela con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia, al debido proceso, a la seguridad Jurídica, al trabajo, a la igualdad y a la vida digna, que considera vulnerados por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, al haber proferido la sentencia del 28 de abril de 2025, en el marco de una acción de cumplimiento, Rad. 2 Expediente: 11001-03-15-000-2025-04166-00 Solicitante: Jorge Leonardo Caicedo Reina Acción de tutela – Sentencia de primera instancia nº. 76001-33-33-002-2025-00032-01 que interpuso contra el Municipio de Palmira- Valle del Cauca.
En virtud de la acción de tutela: «(…) 1.Solicito a los honorables Magistrados, con base a lo dispuesto en el artículo 87 de la constitución política de Colombia de 1991, articulo 159 de la Ley 769 de 2002, articulo 52 de la Ley 1437 de 2011, artículos 2 y 5 de la Ley 1066 de 2006 y los artículos 817, 818 y 831 del Estatuto Tributario Nacional, se aplique la figura de la prescripción en el presente caso, toda vez que, se puede notar el cumplimiento de los presupuestos para que se pueda decretar, es así, que las normas anteriormente citadas establecen de forma inequívoca el procedimiento para declarar la extinción de la acción de cobro adelantada por la entidad, al cumplirse el término legalmente establecido, evitando así la revivificación o reactivación de actuaciones prescritas, de tal modo que, se garantice el respeto a la seguridad jurídica y la protección de los derechos adquiridos, impidiendo la continuación de actuaciones que vulneren lo consagrado en el marco legal vigente. 2.Respetuosamente reitero a los honorables magistrados, mi solicitud para que se reconozca la aplicabilidad de la figura de la prescripción, toda vez que, se cumplen cabalmente los presupuestos y el tiempo exigido para su configuración, en consecuencia, solicito que se ordene a la entidad pública la pronta resolución de esta situación, dado que su actuación irregular ha derivado en la vulneración de mi derecho fundamental al debido proceso y al trabajo.
Es preciso resaltar que, en el ámbito laboral, la licencia de conducción constituye un requisito indispensable en diversas empresas, y la imposibilidad de obtenerla ha afectado de manera significativa mi estabilidad y continuidad en el ejercicio de mis funciones, por lo anterior, agradezco la atención prestada y quedo a la espera de una decisión que garantice la protección de mis derechos.» 2.
Hechos relevantes La acción de tutela se fundamenta en situaciones de hecho que la parte actora plantea así: 3 Expediente: 11001-03-15-000-2025-04166-00 Solicitante: Jorge Leonardo Caicedo Reina Acción de tutela – Sentencia de primera instancia Jorge Leonardo Caicedo Reina, a través de apoderado judicial interpuso acción de cumplimiento contra el Municipio de Palmira-Subsecretaria de Seguridad Vial y Registro, puesto que, a su juicio, la accionada no había dado cumplimiento a algunas disposiciones.
El actor expresó que se le impuso el comparendo de tránsito identificado con el No. 99999999000001918593 del 12 de octubre del 2014 y, que posteriormente, se emitió el acto administrativo sancionatoria No. 0654 del 31 de octubre de la misma anualidad. Agregó que, entonces, comenzó el cobró coactivo No. 0654 de enero 20 de 2016. Afirmó que, el 9 de agosto de 2024 solicitó a la Secretaría de Transito del Municipio de Palmira que se eliminara del SIMIT y del RUNT la orden de comparendo, justificado en que habían corrido más de diez años desde su emisión, pero que la entidad no respondió la petición, razón por la cual, presentó acción de tutela de la cual se derivó que la accionada expidiera oficio con fecha 27 de septiembre de 2024, informando que la orden de comparendo se encontraba en proceso de cobro coactivo, por lo que se libró mandamiento de pago mediante Resolución No. TRD- 1150.13.181891 del 9 de diciembre de 2015, notificada por oficio No. 1150.13.257262 del 27 de junio del 2016.
El asunto correspondió en primera instancia al Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Cali que en sentencia No 24 del 11 de marzo de 2025 accedió a las pretensiones de la demanda. La parte demandada impugnó esa decisión. En sentencia del 28 de abril de 2025, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, Sala Jurisdiccional de Decisión No. 4 ordenó revocar el fallo de primera instancia, porque estimó que la acción de cumplimiento no es procedente para los efectos pretendidos por la parte actora, como es que se declare la prescripción de la acción de cobro, pues para ello, contaba con el medio exceptivo en el marco del proceso de cobro coactivo. 3.
Fundamentos de la solicitud 4 Expediente: 11001-03-15-000-2025-04166-00 Solicitante: Jorge Leonardo Caicedo Reina Acción de tutela – Sentencia de primera instancia La parte actora sostiene que le vulneraron los derechos fundamentales invocados, pues el fallo reprochado constituye una auténtica vía de hecho. Al respecto destacó que la autoridad judicial accionada: (i) incurrió en defecto sustantivo, al sostener que el mecanismo idóneo para impugnar la multa es la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.
A su vez, se generó un conflicto procedimental que afectó la cohesión entre la primera instancia (acción de cumplimiento) y lo resuelto en segunda instancia, por haberse excedido el término máximo de cuatro meses desde la ejecución del cobro coactivo para aplicar dicha acción. (ii) incurrió en un defecto fáctico porque en la valoración de los hechos omitió incluir un elemento determinante como es la prescripción de la multa, teniendo en cuenta que transcurrieron más de 10 años desde la realización del cobro coactivo.
(iii) error inducido, pues se asumió erróneamente que la decisión del tribunal en segunda instancia -con fundamento en la transformación de la acción de cumplimiento a la de nulidad y restablecimiento del derecho- era compatible con la totalidad de hechos del caso. Sin embargo, han fenecido dos plazos: el de 4 meses para la interposición de la acción de nulidad y el que han pasado más de 10 años desde la ejecución del cobro coactivo lo que habilita la prescripción de la multa. 4.
Trámite procesal El 14 de julio de 2025, el Despacho admitió la acción de tutela y ordenó su notificación a la autoridad judicial accionada, así como al municipio de Palmira, Valle del Cauca, como tercera interesada. También, comunicó la decisión a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado para lo de su cargo. El Juzgado 2º Administrativo del Circuito Judicial de Cali remitió el link del expediente digital del proceso ordinario de acuerdo a lo solicitado.
La mencionada autoridad, como la tercera interesada guardaron silencio respecto de la solicitud, a pesar de haber sido debidamente notificadas para que rindieran los informes que consideraran pertinentes. 5 Expediente: 11001-03-15-000-2025-04166-00 Solicitante: Jorge Leonardo Caicedo Reina Acción de tutela – Sentencia de primera instancia CONSIDERACIONES 5.
Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si procede la acción de tutela contra la sentencia del 28 de abril de 2025, por la cual el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca revocó la decisión de primera instancia y en su lugar, declaró improcedente la acción de cumplimiento en este caso. 6. Análisis de la Sala El Consejo de Estado conoce de la acción de tutela, de conformidad con los artículos 86 Constitución Política y 43 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia- LEAJ.
La Sala es competente para decidir la solicitud con arreglo a lo dispuesto por el artículo 37 del Decreto 2591 de 1991 y el Acuerdo n°. 80 del 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena de la Corporación. La Corte Constitucional ha señalado que la acción de tutela procede excepcionalmente contra providencias judiciales, si se advierte la afectación manifiesta y grosera de un derecho constitucional fundamental1.
De conformidad con su jurisprudencia, la tutela contra providencia judicial está sujeta al cumplimiento de los siguientes requisitos: i) que la controversia tenga relevancia constitucional; ii) que el afectado haya agotado todos los medios de defensa judicial ordinarios y extraordinarios que tuvo al alcance, salvo que se configure un perjuicio irremediable; iii) que la tutela se formule con inmediatez; iv) si se trata de una irregularidad procesal, que esta trascienda a la decisión controvertida; v) que la solicitud señale con claridad los hechos y argumentos en los que funda la presunta vulneración; vi) que la providencia reprochada no se haya proferido en una acción de tutela2. 1 Corte Constitucional, sentencia C-590 del 8 de junio de 2005. 2 Ibidem. 6 Expediente: 11001-03-15-000-2025-04166-00 Solicitante: Jorge Leonardo Caicedo Reina Acción de tutela – Sentencia de primera instancia Si se encuentran satisfechos todos los requisitos generales, la tutela prosperará al comprobarse alguno de estos defectos especiales: falta de competencia del juez; trasgresión absoluta del procedimiento; valoración equivocada u omisión de una prueba; falta de aplicación, indebida aplicación o interpretación errónea de un precepto; error inducido; falta de motivación de la providencia; desconocimiento del “precedente” constitucional que da alcance a un derecho fundamental y violación directa de la Constitución. Subsidiariedad El inciso tercero del artículo 86 de la Constitución Política y el artículo 6.1 del Decreto 2591 de 1991 prevén que la acción de tutela no procede cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales.
La jurisprudencia constitucional ha precisado que esta regla tiene dos excepciones: i) el empleo de la acción de tutela como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, o ii) cuando los medios de defensa no sean idóneos ni eficaces para superar la amenaza o vulneración de los derechos fundamentales invocados3. Si existen otros mecanismos de defensa judicial que resulten idóneos y eficaces para solicitar la protección de los derechos que se consideran amenazados o vulnerados, se debe recurrir a ellos y no a la acción de tutela.
En consecuencia, una persona que acude a la administración de justicia con el fin de que le sean protegidos sus derechos, no puede desconocer las acciones judiciales contempladas en el ordenamiento jurídico, ni pretender que el juez de tutela adopte decisiones paralelas a las del funcionario que debe conocer, dentro del marco estructural de la administración de justicia, de un determinado asunto radicado bajo su competencia4.
Este requisito general de las acciones de tutela se hace más exigente cuando el objeto de la acción es una providencia judicial. Así, se ha establecido que los 3 Corte Constitucional, Sala Plena. Sentencia SU-026 de 2021. M.P. Cristina Pardo Schlesinger. 4 Corte Constitucional. Sentencia T-373 de 2015. M.P. Gloria Stella Ortiz Betancur. 7 Expediente: 11001-03-15-000-2025-04166-00 Solicitante: Jorge Leonardo Caicedo Reina Acción de tutela – Sentencia de primera instancia recursos judiciales ordinarios y extraordinarios son, por regla general, las vías legítimas de defensa y reconocimiento de derechos fundamentales 5.
La Corte Constitucional, en sentencia SU-062 de 2018, estableció las razones principales que refuerzan el requisito de subsidiariedad en tutelas contra providencias judiciales: «En primer lugar, las sentencias son decisiones emanadas de un juez que recibió el encargo constitucional de poner fin a las controversias en una jurisdicción determinada, para lo cual, fue revestido de autonomía e independencia (…). [L]a acción de tutela que no es presentada con apego estricto al principio de subsidiariedad, niega la garantía del debido proceso, de acuerdo con la cual, una persona sólo puede ser procesada por su juez natural.
En segundo lugar, las etapas, el procedimiento y los recursos que conforman un proceso son el primer espacio de protección de los derechos fundamentales de los asociados, especialmente en lo que tiene que ver con las garantías del debido proceso de manera que no es admisible que el afectado alegue la vulneración o amenaza de un derecho fundamental cuando no ha solicitado el amparo de sus derechos dentro del proceso, pues, en principio, el ordenamiento jurídico le ha dotado de todas las herramientas necesarias para corregir durante su trámite las irregularidades procesales que puedan afectarle.
Y la última razón es que la acción de tutela contra providencias judiciales no pretende sustituir al juez natural, ni discutir aspectos legales que ya han sido definidos, o están pendientes de definir. Sin embargo, cuando se desconoce el principio de subsidiariedad, y se intenta usar la acción de tutela como otra instancia u otro recurso de litigio, sin que existan razones evidentes para advertir violaciones a derechos fundamentales, se atenta contra la cosa juzgada y contra la seguridad jurídica».
Caso concreto La tutela interpuesta por Jorge Leonardo Caicedo Reina será declarada improcedente, porque no se satisface el requisito de subsidiariedad explicado en los párrafos anteriores. 5 Corte Constitucional, sentencia SU-026 de 2021, C.P. Cristina Pardo Schlesinger; se citan, entre otras, las sentencias SU-263 de 2015, M.P. Jorge Iván Palacio;
SU-210 de 2017, M.P. José Antonio Cepeda; SU-068 de 2018, M.P. Alberto Rojas Ríos; SU-184 de 2019, M.P. Alberto Rojas Ríos y SU-073 de 2020, M.P. Cristina Pardo Schlesinger. 8 Expediente: 11001-03-15-000-2025-04166-00 Solicitante: Jorge Leonardo Caicedo Reina Acción de tutela – Sentencia de primera instancia La Sala considera, en primer lugar, que la parte accionante está llamada a acudir a al procedimiento administrativo para ventilar sus pretensiones.
En esta oportunidad, resulta claro que, en el marco del proceso de cobro coactivo para el cumplimiento de una obligación contenida en el acto administrativo sancionatorio No. 0654 del 31 de octubre de 2014, el actor no presentó las excepciones pertinentes conforme al artículo 831 del Estatuto Tributario, contra el mandamiento de pago No. 1150.13.181891 del 9 de diciembre de 2015, expedido por la Subsecretaria de Seguridad Vial y Registro del Municipio de Palmira.
En este sentido, el artículo 83, numeral 6º del Estatuto Tributario, establece como excepción aquella denominada “prescripción de la acción de cobro”, la que debía proponer el demandante contra el mandamiento de pago, pero que no ejerció, renunciando así a su derecho de defensa. Por lo tanto, no se supera el requisito de subsidiariedad, al no haber acudido previamente a la entidad para desatar el conflicto que promueve en sede de tutela.
No obstante, queda claro que existe un mecanismo judicial en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra el acto que se considere que fue expedido de forma ilegal. Este medio de control está disponible tanto para el acto administrativo existente como para el que resulte del trámite administrativo que individualmente está obligado a surtir el accionante para ventilar sus pretensiones en sede judicial.
En efecto, el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –CPACA- dispone que toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular y que se le repare el daño. También dispone que podrá pretenderse la nulidad de un acto administrativo general y pedirse el restablecimiento del derecho directamente violado por este al particular demandante o la reparación del daño causado.
A su vez, los artículos 229 y 9 Expediente: 11001-03-15-000-2025-04166-00 Solicitante: Jorge Leonardo Caicedo Reina Acción de tutela – Sentencia de primera instancia siguientes del precitado código disponen la procedencia y requisitos de las medidas cautelares frente a los actos administrativos. Dicho lo anterior, la Sala no encontró justificación alguna en el memorial del accionante para no acudir a los medios de control judicial que ofrece el ordenamiento jurídico para controvertir estas decisiones, ni tampoco se menciona la posible existencia de un perjuicio irremediable que impida la utilización de esos mecanismos, o impliquen que los mismos no resultan idóneos.
Así las cosas, es claro que la autoridad judicial accionada presentó argumentos razonables para justificar su decisión así: (…) «De la documentación aportada al expediente, se establece que, la Secretaría de Tránsito Municipal de Palmira el día 12 de octubre de 2014, impuso al señor JORGE LEONARDO CAICEDO REINA una orden de comparendo por infringir normas de tránsito; luego, mediante la Resolución No. 0654 del 20 de enero de 2016, impuso la sanción pecuniaria correspondiente por valor de $14.783.760, que con intereses asciende actualmente a la suma de $43.219.214.
Para ejecutar al aludido acto administrativo sancionatorio, la entidad demandada inició el proceso de cobro coactivo en el que se libró el mandamiento de pago No. 1150.13.181891 del 9 de diciembre de 2015, el que, según los documentos allegados con la demanda, fue notificado a través de oficio del 8 de junio de 2016, indicándole al citado señor que dentro de los quince días siguientes a su notificación, podía presentar excepciones contra el mandamiento de pago en los términos del artículo 831 del Estatuto Tributario.
La Sala, contrario a lo decidido por el Juez de primera instancia, considera que la acción de cumplimiento no es procedente para los efectos pretendidos por la parte actora, como es que se declare la prescripción de la acción de cobro, pues para ello, contaba con el medio exceptivo en el marco del proceso de cobro coactivo. Ciertamente, el numeral 6º del artículo 831 del Estatuto Tributario, contempla como excepción la prescripción de la acción de cobro, la que debía proponerse contra el mandamiento de pago, pero, según lo expuesto por la entidad demanda en su respuesta, el actor no ejerció su derecho a la defensa, pese a que le fue notificado el aludido mandamiento de pago. 10 Expediente: 11001-03-15-000-2025-04166-00 Solicitante: Jorge Leonardo Caicedo Reina Acción de tutela – Sentencia de primera instancia Así mismo, en el evento que la aludida excepción se resolviera de forma desfavorable, el actor podía cuestionar la legalidad del acto administrativo respectivo ante la jurisdicción contenciosa administrativa, a través del ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, como lo establece el artículo 836 ibidem.
De esta forma, no se cumple en este caso el requisito de subsidiariedad de la acción de cumplimiento, la que se recuerda, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 9 de la ley 393 de 1997, procede únicamente cuando no exista otro mecanismo de defensa judicial, por lo que se revocará la sentencia impugnada y, en su lugar, se declarará la improcedencia de la acción.» La Sala advierte que, el accionante no presentó en el momento procesal oportuno, las excepciones y medios de control dispuestos en el Estatuto Tributario y en el CPACA respecto del acto administrativo sancionatorio y el mandamiento de pago, respectivamente, pero tampoco agotó las etapas que dispone el proceso ordinario para cuestionar las otras pruebas, que ahora reprocha en sede de tutela.
La acción de tutela, como mecanismo constitucional subsidiario, no puede ser utilizada con el fin de subsanar errores de procedimiento cometidos por quien la presenta. Lo anterior, desnaturaliza su finalidad como mecanismo supletivo de protección de los derechos fundamentales, permitiendo que la parte accionante se beneficie de sus propias omisiones al no haber hecho uso de los mecanismos ordinarios que dispone el ordenamiento para cuestionar las decisiones contrarias a sus intereses, argumentos que ahora pretende sean tenidos en consideración en sede de tutela6.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, 6 Corte Constitucional, sentencia T-186 de 2015, MP. Luis Guillermo Guerrero Pérez: La acción de tutela no es un medio alternativo, adicional o complementario con el que cuentan las personas, para mantener de forma indefinida e ilimitada en el tiempo, la resolución de una controversia jurídica.
Por ello, cuando quiera que las personas acudan al juez constitucional, han de demostrar que, en el asunto bajo controversia, sus derechos fundamentales están siendo transgredidos. Igualmente, deben acreditar que ello fue puesto a consideración del juez natural de la causa, o, en su defecto, que ello no fue posible por razones ajenas a su voluntad. 11 Expediente: 11001-03-15-000-2025-04166-00 Solicitante: Jorge Leonardo Caicedo Reina Acción de tutela – Sentencia de primera instancia FALLA:
PRIMERO: DECLARAR improcedente la acción de tutela de Jorge Leonardo Caicedo Reina contra el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.
SEGUNDO: En caso de no ser impugnada la presente providencia, ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
TERCERO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito posible.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE WILLIAM BARRERA MUÑOZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE ADRIANA POLIDURA CASTILLO NICOLÁS YEPES CORRALES vf