Radicado: 20001-23-33-000-2021-00170-01 (27939) Demandante: Municipio de Valledupar Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: WILSON RAMOS GIRÓN Bogotá D.C., quince (15) de marzo de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Nulidad simple Radicación: 20001-23-33-000-2021-00170-01 (27939) Demandante: Municipio de Valledupar Demandado: Municipio de Valledupar Auto que resuelve recurso de apelación contra rechazo de demanda – adecuación de medio de control y caducidad La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por el municipio de Valledupar contra el auto del 12 de agosto de 2021, dictado por el Tribunal Administrativo del Cesar, que rechazó la demanda por caducidad del medio de control.
ANTECEDENTES El municipio de Valledupar interpuso demanda de nulidad con el objeto de que se declare la nulidad de los siguientes actos administrativos: 1. Resolución 00368 de 17 de mayo de 2016 que autorizó la cancelación del impuesto predial e intereses moratorios de las vigencias 2016 y anteriores a los predios de la sociedad Lascano Morales & Hijos S.C.S.,a través de la figura de la dación en pago a favor del municipio de Valledupar, y reconoció un saldo a favor de la sociedad en cuantía de $19.022.337.080 2.
Resolución 00496 del 25 de julio de 2016, que resolvió recurso de reposición contra la anterior y determina un saldo a favor del contribuyente de $ 18.942.151.412 y establece que, el saldo “podrá ser cedido a favor de terceros para pago del impuesto predial y otras rentas, con las limitaciones que el Municipio de Valledupar considere pertinentes” 3.
Resolución 0000654 de 7 de octubre de 2016, que realizó la compensación del impuesto predial unificado a terceros1 con base en el saldo a favor del contribuyente Lascano Morales & Hijos S.C.S. 4. Resolución 000137 de 17 de febrero de 2017 que realizó la compensación del impuesto predial unificado a terceros2 con base en el saldo a favor del contribuyente Lascano Morales & Hijos S.C.S. 5.
Resolución 000214 de 17 de marzo de 2017 que realizó la compensación del impuesto predial unificado a terceros3 con base en el saldo a favor del contribuyente Lascano Morales & Hijos S.C.S. 6. Resolución 000555 de 27 de marzo de 2017 que realizó la compensación del impuesto predial unificado a terceros4 con base en el saldo a favor del contribuyente Lascano Morales & Hijos S.C.S. 7.
Resolución 000763 de 11 de mayo de 2017 que realizó la compensación del impuesto predial unificado a terceros5 con base en el saldo a favor del contribuyente Lascano Morales & Hijos S.C.S. 8. Resolución 000910 de 11 de mayo de 2017 que realizó la compensación del impuesto predial unificado a terceros6 con base en el saldo a favor del contribuyente Lascano Morales & Hijos S.C.S. 9.
Resolución 000936 de 17 de mayo de 2017 que realizó la compensación del impuesto predial unificado a terceros7 con base en el saldo a favor del contribuyente Lascano Morales & Hijos S.C.S. 1 Identifica 48 predios. La suma compensada es de $ 311.176.022 2 Identifica 1 predio. La suma compensada es de $ 33.829.913 3 Identifican 3 predios.
La suma compensada es de $187.074.178 4 La suma compensada es de $150.388.906 5 La suma compensada es de $ 3.647.193.498 6 Identifican 24 predios. La suma compensada es de $63.501.201 7 Identifican 41 predios. La suma compensada es de $ 258.192.120 Radicado: 20001-23-33-000-2021-00170-01 (27939) Demandante: Municipio de Valledupar Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 10.
Resolución 000973 de 31 de mayo de 2017 que realizó la compensación del impuesto predial unificado a terceros8con base en el saldo a favor del contribuyente Lascano Morales & Hijos S.C.S. 11. Resolución 001044 de 14 de junio de 2017 que realizó la compensación del impuesto predial unificado a terceros9 con base en el saldo a favor del contribuyente Lascano Morales & Hijos S.C.S. 12.
Resolución 001290 de 25 de julio de 2017 que realizó la compensación del impuesto predial unificado a terceros10 con base en el saldo a favor del contribuyente Lascano Morales & Hijos S.C.S. 13. Resolución 001175 de 26 de julio de 2017 que realizó la compensación del impuesto predial unificado a terceros11 con base en el saldo a favor del contribuyente Lascano Morales & Hijos S.C.S. 14.
Resolución 000776 de 21 de septiembre de 2018 que realizó la compensación del impuesto predial unificado a terceros12 con base en el saldo a favor del contribuyente Lascano Morales & Hijos S.C.S. 15. Resolución 000829 de 17 de octubre de 2018 que realizó la compensación del impuesto predial unificado a terceros13 con base en el saldo a favor del contribuyente Lascano Morales & Hijos S.C.S. 16.
Resolución 000830 de 18 de octubre de 2018 que realizó la compensación del impuesto de industria y comercio a terceros14 con base en el saldo a favor del contribuyente Lascano Morales & Hijos S.C.S. 17. Resolución 01032 de 27 de diciembre de 2018 que realizó la compensación del impuesto predial unificado a terceros15 con base en el saldo a favor del contribuyente Lascano Morales & Hijos S.C.S. 18.
Resolución 000002 de 18 de enero de 2019 que realizó la compensación del impuesto predial unificado a terceros con base en el saldo a favor del contribuyente Lascano Morales & Hijos S.C.S. 19. Resolución 000358 de 5 de abril de 2019 que realizó la compensación del impuesto predial unificado a terceros16 con base en el saldo a favor del contribuyente Lascano Morales & Hijos S.C.S. 20.
Resolución 000363 de 8 de abril de 2019 que realizó la compensación del impuesto predial unificado a terceros con base en el saldo a favor del contribuyente Lascano Morales & Hijos S.C.S. 21. Resolución 000417 de 2 de mayo de 2019 que realizó la compensación del impuesto de industria y comercio a terceros17 con base en el saldo a favor del contribuyente Lascano Morales & Hijos S.C.S. 22.
Resolución 000480 de 27 de mayo de 2019 que realizó la compensación del impuesto predial unificado a terceros18 con base en el saldo a favor del contribuyente Lascano Morales & Hijos S.C.S. 23. Resolución 000514 de 11 de junio de 2019 que realizó la compensación del impuesto predial unificado a terceros19 con base en el saldo a favor del contribuyente Lascano Morales & Hijos S.C.S. 24.
Resolución 000545 de 26 de junio de 2019, por la cual se resuelve una solicitud de verificación de saldo a favor del contribuyente Lascano Morales & Hijos S.C.S. 25. Resolución 000580 de 26 de junio de 2019 que realizó la compensación del impuesto predial unificado e industria y comercio a terceros (Gutiérrez Dangond Ltda. $144.097.856) con base en el saldo a favor del contribuyente Lascano Morales & Hijos S.C.S. 8 Se identifican 44 predios.
La suma compensada es de $ 594.834.584 9 Se identifican más de 250 predios. La suma compensada es de $ 834.937.209 10 Se identifican 3 predios. La suma compensada es de $ 12.628.167.979 (sic). 11 Se identifican 13 predios. La suma compensada es de $402.504.389 12 Se identifican más de 79 predios. La suma compensada es de $ 219.285.858 13 Se identifican 238 predios.
La suma compensada es de $ 1.234.732.902 14 Cayón & Medina Construcciones SAS, DCI Colombia SAS, EL Milagro OIL SAS, OBCI Construcciones, ORBE Construcciones, Promotora Mirador de la Sierra e Inversiones y Proyectos SAS. La suma compensada es de $249.597.000 15 Más de 259 predios. Se compensó la suma de $2.545.909.468 16 Identifica un total de 225 predios, de distintos propietarios.
La suma compensada es de $107.884.930 17 A&O Proyectos SAS, Cayón & Medina Construcciones; UT Interventoría del Valle; Promotora Cayón y Medina S.A.S; Inversiones Machiques, Construcciones Los Mayales, VIVA Bien SA y JGX Construcciones SAS. La suma compensada es de $292.110.700 18 Se identifican un total de 49 predios. La suma compensada es de $152.347.000 19 Armando Gnecco- José Castro, Cristhian Villamizar- Luis Cayón, María Clara Quintero – Luis Cayón, Alberto Carlos Oñate- José Castro, Eduardo Ruiz, Sara Elisa Molina, Hernán Montero, Mayales S.A.S., Gloria Araujo, Uriel Orozco, Luz Rodríguez Díaz, ORBE, Alberto Oñate, Humberto Ustariz, Gloria Bohórquez, Mohamed Turcos, María Clara Quintero, Armando Fontalvo y Miguel Morales – hijo.
La suma compensada es de $912.286.354 Radicado: 20001-23-33-000-2021-00170-01 (27939) Demandante: Municipio de Valledupar Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 26. Resolución 000615 de 24 de julio de 2019 que realizó compensación del gravamen de plusvalía a terceros (Francisco Javier, Terranova y Don Miguel $3.957.513.985) con base en el saldo a favor del contribuyente Lascano Morales & Hijos S.C.S. 27.
Resolución 000632 de 30 de julio de 2019, que resolvió una solicitud de revocatoria directa parcial de la Resolución 000496 de 25 de julio de 2016 y determina un nuevo saldo a favor de Lascano Morales & Hijos S.C.S. 28. Resolución 000636 de 31 de julio de 201820 que realizó compensación del impuesto predial unificado e industria y comercio e intereses moratorios en favor de terceros con base en el saldo a favor del contribuyente Lascano Morales & Hijos S.C.S. Con dicho acto se extinguió el saldo a favor del contribuyente (935.973.259).
Por auto del 12 de agosto de 2021, el Tribunal Administrativo del César rechazó la demanda por caducidad del medio de control al considerar que por tratarse de actos administrativos particulares no podían ser demandados a través del medio de control de nulidad, a menos que se acreditara una de las excepciones del artículo 137 del CPACA, lo que no ocurrió. Además, la demanda persigue un restablecimiento automático en favor del demandante, ya que ante la eventual declaratoria de nulidad de las resoluciones el Municipio de Valledupar podría cobrar el valor de las obligaciones tributarias que compensó. El tribunal explicó que las resoluciones más recientes fueron notificadas y quedaron en firme el 30 y el 31 de julio de 2019, por tanto, para el 12 de noviembre de 2020, momento de presentación de la demanda, había transcurrido un término superior al previsto en el artículo 164 del CPACA.
La parte actora interpuso recurso de reposición y en subsidio apelación contra la providencia del 12 de agosto de 2021. Alegó que el medio de control de nulidad simple es procedente en razón a que se configura la causal de excepción prevista en el inciso tercero del artículo 137 del CPACA, por cuanto los efectos nocivos del acto administrativo afectan de manera grave el orden económico y el patrimonio público de la entidad territorial y así lo estableció la Contraloría General de la República21 al determinar que la administración dejó de percibir aproximadamente diecinueve mil millones de pesos.
Indicó que la adecuación de la demanda al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho le impide cuestionar sus propios actos y restringe el acceso a la administración de justicia. El 7 de julio de 2022, el tribunal confirmó la decisión en razón a que si bien la afectación al orden económico constituye una causal de excepción prevista en el artículo 137 id, también lo es que, en caso de prosperar las pretensiones de la demanda se produciría un restablecimiento automático en favor del demandante.
El a quo concedió el recurso de apelación. CONSIDERACIONES 1. De conformidad con los artículos 125, 150 y 243-1 del CPACA, la Sala es competente para decidir los recursos de apelación formulados contra la providencia que rechaza la demanda. 2. En los términos del recurso de apelación, corresponde a la Sala establecer si las pretensiones de la demanda deben ser tramitadas a través del medio de control de nulidad o de nulidad y restablecimiento del derecho y si en este último caso operó la 20 El encabezado de la resolución se refiere al gravamen de plusvalía y de compensación de obligaciones de terceros, sin embargo, lo resuelto es distinto. 21 Informe de hallazgo en ejercicio de las competencias de esa entidad.
Radicado: 20001-23-33-000-2021-00170-01 (27939) Demandante: Municipio de Valledupar Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 caducidad. El demandante argumenta que el medio de control que corresponde es el de nulidad en aplicación de la excepción prevista en el numeral 3º del artículo 137 del CPACA, y por tanto no está sometido a término de oportunidad en su presentación. 3.
Para resolver, es pertinente señalar que el artículo 137 del CPACA señala que el medio de control de nulidad simple procede contra los actos administrativos de contenido general y tiene por objeto la defensa del orden jurídico en abstracto. Mientras tanto, con el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho (artículo 138 Ib.) se busca no solo la defensa del ordenamiento jurídico, sino el resarcimiento del derecho subjetivo lesionado por el acto administrativo de contenido particular y concreto o, de manera excepcional, por el acto general que directamente vulnera un derecho subjetivo, a condición de que la demanda se presente en los 4 meses siguientes a su publicación. Ahora, conforme con el artículo 137, la nulidad simple procede, excepcionalmente, contra actos administrativos de contenido particular y concreto, cuando: (i) con la demanda no se persiga o de la sentencia no se genere el restablecimiento automático de un derecho subjetivo a favor del demandante o de un tercero;
(ii) se trate de recuperar bienes de uso público; (iii) los efectos nocivos del acto administrativo afecten en materia grave el orden público, político, económico, social o ecológico, y (iv) la ley lo autorice expresamente. En esos casos, la sentencia favorable solo restaurará el orden jurídico en abstracto, más nunca podrá producir el restablecimiento del derecho subjetivo que se hubiera afectado.
Esta Sección ha considerado que la restauración del orden jurídico en abstracto debe implicar el restablecimiento de derechos vinculados directamente al interés público, y no de derechos vinculados a la esfera patrimonial de quien no demandó en la acción pertinente y de manera oportuna. Si el restablecimiento de derechos subjetivos fuere automático, por el solo efecto de la declaratoria nulidad, el medio de control de simple nulidad no procede, a menos que se hubiere interpuesto a tiempo para tramitarse como medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho22.
De hecho, el artículo 137 ib. prevé que, si se advierte que se persigue el restablecimiento automático de un derecho, la demanda se tramitará conforme con las reglas del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho (parágrafo del artículo 138 del CPACA). Es decir, si el interés perseguido es el de obtener el restablecimiento de un derecho subjetivo, la demanda no solo debe cumplir los presupuestos procesales del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho (esto es, capacidad jurídica y procesal de las partes, agotamiento del recurso que fuere obligatorio y el ejercicio oportuno de la acción), sino que se debe acreditar el cumplimiento de los requisitos formales de la demanda23. 4.
En el caso concreto, el municipio de Valledupar mediante el medio de control de nulidad simple cuestiona la legalidad de 28 resoluciones mediante las cuales la Secretaría de Hacienda de dicho ente municipal, por un lado, autorizó la dación en pago a su favor de dos inmuebles para cubrir la obligación predial de otros inmuebles de propiedad de la sociedad Lascano Morales & Hijos S.C.S. y, por otro, realizó la compensación del impuesto predial unificado a 26 terceros, con base en el saldo que quedó de la dación en pago a favor del contribuyente Lascano Morales & Hijos S.C.S. 22 Sentencia del 30 de agosto de 2016, expediente No. 76001233100020060372001, MP Hugo Bastidas Bárcenas. 23 Ver entre otros: Sala Plena, sentencia de 29 de octubre de 1996, M.P. Daniel Suárez Hernández, posición reiterada en sentencia de Sala Plena de 4 de marzo de 2003, M.P. Manuel Santiago Urueta Ayola.
CE. Sección Cuarta. Auto del 21 de agosto de 2009, expediente 17804, MP. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. CE. Sección Cuarta. Auto del 1 de agosto de 2018, exp. 23874, MP. Stella Jeannette Carvajal Basto. Radicado: 20001-23-33-000-2021-00170-01 (27939) Demandante: Municipio de Valledupar Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Para sustentar la pretensión, el municipio sostiene que los actos administrativos demandados están viciados de nulidad por falsa motivación y desviación de poder, por cuanto el municipio solo podía aceptar la dación en pago, pero no autorizar el pago de impuestos prediales de terceros con el saldo a favor arrojado luego de aceptar la dación en pago.
Adicionalmente, en el escrito de apelación, el ente territorial señaló que era procedente atacar los actos administrativos a través del medio de control de nulidad simple, por cuanto los efectos nocivos de los actos afectan de manera grave el orden público, económico, social o ecológico, en la medida en que el municipio no pudo realizar la gestión de cobro por mas de diecinueve mil millones de pesos.
Para la Sala, los actos acusados definieron la situación jurídica particular de la sociedad Lascano Morales & Hijos S.C.S., en cuanto autorizó la cancelación del impuesto predial a través de la figura de dación en pago y aceptó la compensación del impuesto predial de terceros con el saldo a favor de la aludida sociedad. Siendo así, el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho es el mecanismo judicial para cuestionar la legalidad de dichos actos.
Contrario a lo sostenido por la parte demandante, no están cumplidos los presupuestos para la procedencia excepcional del medio de control de nulidad simple contra actos particulares, pues lo cierto es que la eventual declaratoria de nulidad de los actos demandados generaría el restablecimiento automático del derecho subjetivo tanto para el municipio como para la sociedad Lascano Morales & Hijos S.C.S. Se debe insistir, tal como se refirió al inicio de las consideraciones, que el bien jurídico que se pretende proteger a través del medio de control de nulidad simple es la legalidad e integridad del orden jurídico y, por tanto, el restablecimiento en abstracto no puede estar vinculado al patrimonio del demandante.
Como en el sub lite se pretende la nulidad de actos particulares, que, presuntamente generaron un detrimento patrimonial al ente territorial, no es el medio de control de nulidad simple el procedente y otros serán los mecanismos con los que cuenta el municipio de Valledupar para recuperarlos. Y si bien, el municipio aduce que se cumple con lo dispuesto en la excepción del numeral 3 del artículo 137 del CPACA, a juicio de la Sala no basta con que se alegue la procedencia de una causal, pues tal como lo ha sostenido está Corporación los actos demandados deben comportar “un especial interés, un interés para la comunidad de tal naturaleza e importancia, que vaya aparejado con el afán de legalidad, en especial cuando se encuentre de por medio un interés colectivo o comunitario (…), con incidencia trascendental en la economía nacional y de innegable e incuestionable proyección sobre el desarrollo y bienestar social y económico de gran número de colombianos (…)24” Así, frente a la excepción invocada por el solicitante, no se advierte carga argumentativa ni demostrativa, en cuanto a los aludidos efectos de los actos -nocivos en materia grave, para el orden público, político, económico, social o ecológico-.
Por lo tanto, le asiste razón al a quo al haber adecuado el trámite de la demanda al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del CPCA. 24 Sentencia del 30 de agosto de 2016 (exp. 21520, CP: Hugo Fernando Bastidas Bárcenas) Radicado: 20001-23-33-000-2021-00170-01 (27939) Demandante: Municipio de Valledupar Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Establecido lo anterior, para efectos de determinar si la demanda debía ser admitida o si por el contrario procede su rechazo por haber operado su caducidad, de conformidad con el artículo 169 del CPACA25, la Sala observa que contra la Resolución 000368 del 17 de mayo de 2016 (que aceptó la dación en pago) se interpuso recurso de reposición y la entidad municipal confirmó la decisión, quedando ejecutoriado el 9 de agosto de 2016.
Así mismo, el Secretario de Hacienda del Municipio de Valledupar certificó que contra las demás resoluciones demandadas (que aceptaron la compensación de los impuestos prediales de terceros) no se interpuso recurso alguno y fueron notificados y quedaron ejecutoriados en los años 2016, 2017, 2018 y 2019, los más recientes fueron notificados y quedaron en firme el 30 y 31 de julio de 2019, por lo que para la fecha en que fue presentada la demanda, esto es, 12 de noviembre de 2020, había operado el término de caducidad de cuatro (4) meses previsto en el literal d) del numeral 2 del artículo 164 del CPACA, razón por la cual procedía su rechazo.
En ese orden de ideas, la Sala confirmará la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de Cesar. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, RESUELVE Confirmar el auto del 12 de agosto de 2021, dictado por el Tribunal Administrativo de Cesar, que rechazó la demanda presentada por el municipio de Valledupar.
Notifíquese y comuníquese. Devuélvase al tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO MILTON CHAVES GARCÍA Presidenta (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO WILSON RAMOS GIRÓN Salva el voto La validez e integridad pueden comprobarse acudiendo a la siguiente dirección electrónica: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador 25 Artículo 169.
Rechazo de la demanda. Se rechazará la demanda y se ordenará la devolución de los anexos en los siguientes casos: 1. Cuando hubiere operado la caducidad. (…)”