www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA-SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Bogotá D.C., diecisiete (17) de julio de dos mil veintiséis (2026) Referencia: Acción de tutela Radicación: 11001-03-15-000-2026-02226-01 Accionante: Miguel Antonio Arrollo Córdoba y otros Accionados: Tribunal Administrativo del Chocó, Sala Quinta de Decisión Tema: Tutela contra providencia judicial proferida dentro del proceso de reparación directa Decisión: Confirmar la decisión de primera instancia SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA I. ASUNTO 1.
La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado decide la impugnación formulada por la parte actora contra la providencia del 21 de mayo de 2026 proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado que negó la solicitud de amparo invocada. II.
ANTECEDENTES 2.1. Hechos 2. Del escrito de tutela1 y del expediente, se colige que los señores Miguel Antonio Arrollo Córdoba y otros2, instauraron una demanda en ejercicio del medio de control de reparación directa contra la Nación - Ministerio de Justicia y del Derecho y el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, en adelante INPEC, con ocasión de las condiciones de hacinamiento padecidas en la Cárcel Anayancí de Quibdó durante los años 2014 a 2017.
Los actores expusieron que durante dicho período se registraron índices de sobreocupación que oscilaron entre el 184,3% y el 261%. 3. El conocimiento del asunto correspondió al Juzgado Primero Administrativo Oral de Quibdó, que mediante Sentencia núm. 090 del 15 de agosto de 2025 declaró la responsabilidad de las entidades demandadas por los daños ocasionados a la dignidad e integridad de los demandantes.
En consecuencia, reconoció a favor de cada uno veinticinco (25) SMLMV3 por perjuicios morales y veinticinco (25) SMLMV por afectación a bienes constitucional y convencionalmente protegidos. 4. Inconforme con dicha determinación, el INPEC interpuso recurso de apelación, en el que cuestionó la ausencia de un análisis individualizado de las 1 Presentada el 18 de marzo de 2026 2 Eleuterio Guzmán Posada, Luis Alberto Mosquera Rivas, James de Jesús Rentería Córdoba, Jesús Bernal Torres, José Avelino Palacios Palacios, Pablo Emilio Cáceres Bonilla, Jhon Jairo Mosquera Navarro, César Rodríguez Palacios, Alberto López Moreno, Fernando Alid Hurtado Ibargüen y Eloel González. 3 Salarios mínimos legales mensuales vigentes.
Acción De Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2026-02226-01 Accionante: Miguel Antonio Arrollo Córdoba y otros www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 2 afectaciones alegadas por cada demandante, la valoración probatoria efectuada por el juzgado y la procedencia de las indemnizaciones reconocidas. 5.
La Sala Quinta de Decisión del Tribunal Administrativo del Chocó, mediante Sentencia núm. 011 del 24 de febrero de 20264, confirmó la responsabilidad del Estado derivada del hacinamiento carcelario; sin embargo, revocó la condena por perjuicios morales y redujo de veinticinco (25) a dos (2) SMLMV la indemnización reconocida por afectación a bienes constitucional y convencionalmente protegidos. 6.
Contra dicha providencia, el apoderado de los demandantes interpuso recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia el 25 de febrero de 2026. No obstante, mediante Auto Interlocutorio núm. 149 del 12 de marzo de 20265, la magistrada ponente lo rechazó al considerar que la condena no alcanzaba la cuantía mínima exigida por el artículo 257 del CPACA6 y que las providencias invocadas no correspondían a sentencias de unificación del Consejo de Estado. 2.2.
Fundamento jurídico 7. La parte accionante consideró vulnerados sus derechos fundamentales al “acceso a la administración de justicia, a la igualdad, a la reparación integral y a la dignidad humana”, al estimar que la Sentencia núm. 011 del 24 de febrero de 2026, proferida por la Sala Quinta de Decisión del Tribunal Administrativo del Chocó desconoció las reglas constitucionales aplicables a la reparación de los daños ocasionados por el hacinamiento carcelario y redujo injustificadamente las indemnizaciones reconocidas en primera instancia. 8.
Como causal principal de procedibilidad, alegó desconocimiento del precedente constitucional, pues sostuvo que el Tribunal citó extensamente la Sentencia SU-068 de 20237, pero omitió aplicar las reglas allí definidas sobre 4 El ad quem confirmó la declaratoria de responsabilidad estatal derivada de las condiciones de hacinamiento existentes en la Cárcel Anayancí de Quibdó y reconoció la existencia de una afectación objetiva a la dignidad humana de los demandantes.
No obstante, en relación con los perjuicios morales, consideró que las historias clínicas y demás elementos de convicción incorporados al expediente no permitían establecer una relación causal cierta y directa entre las patologías o afectaciones particulares de cada demandante y las condiciones de hacinamiento acreditadas dentro del establecimiento penitenciario.
Con fundamento en ello, revocó la indemnización reconocida por ese concepto en primera instancia. Respecto del daño a bienes constitucional y convencionalmente protegidos, concluyó que la vulneración objetiva de derechos fundamentales sí se encontraba demostrada, dado el carácter estructural de la sobreocupación carcelaria. Sin embargo, estimó que en el proceso no se acreditó una omisión específica y determinante ni una conducta de indolencia o indiferencia institucional atribuible al Ministerio de Justicia y del Derecho o al INPEC frente a la crisis penitenciaria del establecimiento de reclusión. Con base en dichas consideraciones, así como en la inexistencia de parámetros cuantitativos objetivos para tasar el perjuicio, la Corporación en ejercicio de su autonomía, modificó el monto de la indemnización reconocida por el juzgado.
En consecuencia, redujo de veinticinco (25) a dos (2) salarios mínimos legales mensuales vigentes la condena reconocida a cada demandante por afectación a bienes constitucional y convencionalmente protegidos, al considerar que dicha suma resultaba proporcional y significativa frente al daño acreditado. Índice 10 del aplicativo SAMAI exp. 27001-33-33-001- 2018-00105-01 5 Índice 15 del aplicativo SAMAI, ibidem 6 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo Ley 1437 de 2011.
Artículo 257. Procedencia. El recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia procede contra las sentencias dictadas en única y en segunda instancia por los tribunales administrativos, tanto para los procesos que se rigen por el Decreto 01 de 1984 como para aquellos que se tramitan por la Ley 1437 de 2011. Tratándose de sentencias de contenido patrimonial o económico, el recurso procederá siempre que la cuantía de la condena o, en su defecto, de las pretensiones de la demanda, sea igual o exceda de los siguientes montos vigentes al momento de la interposición del recurso: 1.
Doscientos cincuenta (250) salarios mínimos mensuales legales vigentes, en los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho en que se controviertan actos administrativos de cualquier autoridad. 2. Doscientos cincuenta (250) salarios mínimos mensuales legales vigentes, en los procesos que se promuevan sobre el monto, distribución o asignación de impuestos, contribuciones y tasas nacionales, departamentales, municipales o distritales. 3.
Cuatrocientos cincuenta (450) salarios mínimos mensuales legales vigentes, en los procesos sobre contratos de las entidades estatales, en sus distintos órdenes. 4. Cuatrocientos cincuenta (450) salarios mínimos mensuales legales vigentes, en los procesos de reparación directa y en la repetición que el Estado ejerza contra los servidores o exservidores públicos y personas privadas que de conformidad con la ley cumplan funciones públicas.
Parágrafo. En los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral y pensional procederá el recurso extraordinario sin consideración de la cuantía. Este recurso no procederá para los asuntos previstos en los artículos 86, 87 y 88 de la Constitución Política. Negrillas y subrayas de la Sala 7 Corte Constitucional, Sentencia SU-068 del 16 de marzo de 2023, MP Natalia Ángel Cabo.
Acción De Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2026-02226-01 Accionante: Miguel Antonio Arrollo Córdoba y otros www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 3 flexibilización probatoria y distribución dinámica de la carga de la prueba en los casos de hacinamiento penitenciario.
En el sentir de la parte actora, la autoridad judicial reprodujo formalmente el precedente, aunque resolvió el caso en abierta contradicción con su contenido. 9. Afirmó que la corporación accionada trasladó indebidamente a los demandantes la carga de acreditar el nexo causal entre sus afectaciones particulares y las condiciones de reclusión, pese a que la Corte Constitucional estableció que corresponde a las entidades estatales desvirtuar las consecuencias derivadas del hacinamiento cuando se encuentren demostradas las condiciones estructurales que lo configuran.
Por tal razón, sostuvo que la decisión desconoció las especiales reglas probatorias aplicables a las personas privadas de la libertad. 10. Asimismo, adujo la configuración de un defecto sustantivo, por cuanto el Tribunal fundamentó la reducción de la indemnización por afectación a bienes constitucional y convencionalmente protegidos en la ausencia de prueba acerca de una conducta de indolencia o indiferencia institucional.
Según indicó, dicha exigencia resulta incompatible con el artículo 90 de la Constitución y con la interpretación acogida por la Corte Constitucional en la Sentencia SU-068 de 2023. 11. De igual forma, cuestionó la revocatoria de los perjuicios morales reconocidos en primera instancia, al considerar que el Tribunal exigió pruebas individualizadas de determinadas patologías o afectaciones en salud para tener por acreditado el daño. En su criterio, dicha conclusión desconoció que el sufrimiento moral puede inferirse razonablemente del contexto de hacinamiento estructural y de las condiciones indignas de reclusión acreditadas dentro del proceso. 12.
Finalmente, sostuvo que la reducción de la indemnización a dos (2) salarios mínimos legales mensuales vigentes para cada demandante resultó manifiestamente desproporcionada frente a la gravedad de la vulneración constatada y se apartó de los criterios desarrollados por la jurisprudencia constitucional y contencioso administrativa en materia de responsabilidad estatal por hacinamiento carcelario. 2.3.
Pretensiones 13. Con fundamento en lo anterior solicitó: «PRIMERA PRETENSIÓN PRINCIPAL: TUTELAR los derechos fundamentales al acceso a la administración de justicia, a la igualdad y a la reparación integral de los accionantes. SEGUNDA PRETENSIÓN CONSECUENCIAL: DEJAR SIN EFECTOS la Sentencia No. 011 del 24 de febrero de 2026 proferida por la Sala Quinta de Decisión del Tribunal Administrativo del Chocó. TERCERA PRETENSIÓN CONSECUENCIAL: ORDENAR a la Sala Quinta de Decisión del Tribunal Administrativo del Chocó que, en el término que el Honorable Consejo de Estado señale, profiera una nueva sentencia de segunda instancia en los radicados acumulados 27001333300120180010501 y 27001333300320180028001, atendiendo de manera estricta los siguientes parámetros: a) Aplicar la distribución dinámica de la carga de la prueba conforme a la SU-068 de 2023: la carga de desvirtuar los efectos del hacinamiento recaía sobre el INPEC, el Acción De Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2026-02226-01 Accionante: Miguel Antonio Arrollo Córdoba y otros www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 4 Ministerio de Justicia y la USPEC. b) Reconocer la indemnización por perjuicios morales, dada la imposibilidad de exigir a personas privadas de la libertad prueba directa de sus afectaciones emocionales derivadas del hacinamiento estructural. c) Cuantificar el daño a bienes constitucionales y convencionalmente protegidos aplicando los parámetros de la sentencia Cunduy-Florencia (20 de noviembre de 2020, radicado 18001-23-33-000-2013-00216-01(AG)) confirmada por la SU-068 de 2023, sin condicionar el monto a la demostración de indolencia o indiferencia institucional. d) Abstenerse de imponer requisitos de procedencia de la indemnización no contemplados en el artículo 90 de la Constitución Política.
PRETENSIÓN SUBSIDIARIA: En caso de que el Honorable Consejo de Estado considere que debe proferir directamente la decisión de reemplazo, se solicita respetuosamente REVOCAR la Sentencia No. 011 de 2026 y en su lugar CONDENAR al INPEC al pago de la indemnización que corresponda conforme a los precedentes constitucionales aplicables.» (Sic en toda la cita) 2.4.
Intervenciones 14. La acción de tutela de la referencia fue admitida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado mediante auto del 27 de marzo de 20268 en el que se ordenó notificar a los magistrados del Tribunal Administrativo del Chocó, Sala Quinta de Decisión. Asimismo, en calidad de tercero con interés, se vinculó al juez primero administrativo de Quibdó9. 15.
Adicionalmente, al ministro de defensa y al director del INPEC, quienes integraron la parte demandada10. Por otra parte, a los señores Eleuterio Guzmán Posada, Luis Alberto Mosquera Rivas, James De Jesús Rentería Córdoba, Jesús Bernal Torres, José Avelino Palacios Palacios, Pablo Emilio Cáceres Bonilla, Jhon Jairo Mosquera Navarro, César Rodríguez Palacios, Alberto López Moreno, Fernando Alid Hurtado Ibargüen y Eloel González11.
Aunado a lo anterior, reconoció personería al abogado de la parte tutelante en los términos en los que le fue concedido el poder obrante en el expediente. 2.4.1. El Tribunal Administrativo del Chocó12 solicitó declarar improcedente la acción de tutela o, subsidiariamente, negar el amparo. Al respecto, sostuvo que la controversia carecía de relevancia constitucional, pues la inconformidad de los accionantes se dirigía a cuestionar la valoración probatoria y la cuantificación de los perjuicios efectuada por el juez natural. 16.
Señaló que la Sentencia SU-068 de 2023 fue expresamente identificada, citada e incorporada en la providencia cuestionada por lo que afirmó que no existió desconocimiento del precedente, sino una aplicación razonada de sus reglas a partir de las particularidades fácticas y probatorias del caso concreto. 17. Asimismo, indicó que no se configuró defecto fáctico alguno, puesto que la 8 Índice 6 del aplicativo SAMAI 9 Quien dictó la sentencia de primera instancia del proceso de reparación directa con radicado 27001-33-33-001-2018-00105 00, acumulado con 27001-33-33-003-2018-00280-00 10 Del proceso de reparación directa con radicado 27001-33-33-001-2018 00105-00/01, acumulado con 27001-33-33-003-2018- 00280-00/01 11 Quienes integraron la parte demandante del proceso de reparación directa con radicado 27001-33-33-001-2018-00105- 00/01, acumulado con 27001-33-33-003-2018-00280-00/01. 12 Índice 25 del aplicativo SAMAI Acción De Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2026-02226-01 Accionante: Miguel Antonio Arrollo Córdoba y otros www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 5 decisión no impuso cargas probatorias irrazonables ni imposibles de satisfacer.
No obstante, precisó que concluyó motivadamente que las pruebas allegadas resultaban insuficientes para acreditar el daño moral individual reclamado por los demandantes. 2.4.2. El Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario - INPEC13 solicitó declarar improcedente la acción constitucional o, en subsidio, negar las pretensiones. Argumentó que la tutela desconocía su carácter subsidiario y pretendía reabrir una controversia definida mediante sentencia ejecutoriada dentro del respectivo proceso de reparación directa. 18.
Afirmó que los accionantes aún contaban con el recurso extraordinario de revisión como mecanismo judicial idóneo para cuestionar la providencia censurada. Con fundamento en ello, expuso que no se satisfacía el requisito de subsidiariedad exigido para la procedencia excepcional de la tutela contra providencias judiciales. 19. Finalmente, invocó los principios de cosa juzgada, seguridad jurídica y autonomía judicial.
En consecuencia, sostuvo que la tutela no podía utilizarse como una instancia adicional para replantear debates jurídicos y probatorios ya definidos por la jurisdicción de lo contencioso administrativo. 2.4.3. El Ministerio de Justicia y del Derecho14 solicitó desestimar las pretensiones de la demanda de tutela. Manifestó que la Sentencia núm. 011 del 24 de febrero de 2026 observó los parámetros fijados por la Sentencia SU-068 de 2023 y se sustentó en una valoración detallada del material probatorio obrante en el expediente. 20.
Adicionalmente, sostuvo que no operaba una presunción automática de daño moral por el solo hecho de la permanencia en un establecimiento penitenciario. En tal sentido, consideró que la ausencia de prueba específica sobre una afectación emocional individual impedía reconocer indemnización por dicho concepto. 2.4.4. El Juzgado Primero Administrativo Oral de Quibdó y los señores Eleuterio Guzmán Posada, Luis Alberto Mosquera Rivas, James de Jesús Rentería Córdoba, Jesús Bernal Torres, José Avelino Palacios Palacios, Pablo Emilio Cáceres Bonilla, Jhon Jairo Mosquera Navarro, César Rodríguez Palacios, Alberto López Moreno, Fernando Alid Hurtado Ibargüen y Eloel González guardaron silencio durante el trámite constitucional, pese a haber sido debidamente notificados 2.4.5.
No se rindieron más informes. 2.5. Sentencia impugnada15 21. La Sección Cuarta del Consejo de Estado verificó el cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales y concluyó que el asunto revestía relevancia constitucional, satisfacía la exigencia de inmediatez y cumplía el presupuesto de subsidiariedad.
En consecuencia, habilitó el examen de fondo del cargo formulado contra la sentencia 13 Índice 26 del aplicativo SAMAI 14 Índice 28 del aplicativo SAMAI 15 Índice 12 del aplicativo SAMAI Acción De Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2026-02226-01 Accionante: Miguel Antonio Arrollo Córdoba y otros www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 6 dictada por el Tribunal Administrativo del Chocó. 22.
A continuación, delimitó el objeto del control constitucional y precisó que, aunque el accionante invocó los defectos fáctico y sustantivo, su inconformidad se dirigía realmente al presunto desconocimiento del precedente contenido en la Sentencia SU-068 de 2023. Por tal razón, circunscribió el análisis a determinar si la autoridad judicial accionada se había apartado injustificadamente de dicha regla jurisprudencial. 23.
En relación con la revocatoria de los perjuicios morales, la Sala concluyó que el Tribunal no impuso una carga probatoria imposible ni desconoció las reglas de flexibilización aplicables a las personas privadas de la libertad. Por el contrario, estimó que efectuó una valoración individualizada del acervo probatorio y sustentó razonablemente la insuficiencia de los elementos de convicción para acreditar el daño moral reclamado. 24.
Finalmente, respecto de la reducción de la indemnización por afectación a bienes constitucional y convencionalmente protegidos, sostuvo que la SU-068 de 2023 no consagró una prohibición absoluta de valorar la actuación estatal ni fijó topes indemnizatorios obligatorios. Así, concluyó que la decisión cuestionada constituyó una interpretación razonable de la jurisprudencia aplicable y una expresión legítima de la autonomía judicial, motivo por el cual negó el amparo solicitado. 2.6.
Impugnación 25. La parte actora sostuvo que la sentencia de primera instancia incurrió en una interpretación restrictiva de la Sentencia SU-068 de 2023, al avalar que el Tribunal Administrativo del Chocó exigiera al accionante acreditar individualmente el nexo causal entre sus afectaciones y el hacinamiento carcelario. En criterio del recurrente, dicha conclusión desconoció las reglas de flexibilización probatoria y de distribución dinámica de la carga de la prueba fijadas por la Corte Constitucional para las personas privadas de la libertad. 26.
Asimismo, el impugnante afirmó que el fallo de tutela desnaturalizó el alcance del precedente constitucional al considerar legítimo el análisis de la indolencia o indiferencia estatal como criterio para modular la indemnización. A su juicio, la SU- 068 de 2023 proscribió la imposición de esa carga probatoria por resultar incompatible con el artículo 90 de la Constitución y por constituir una exigencia imposible de satisfacer para las víctimas del hacinamiento carcelario. 27.
Finalmente, cuestionó la validación de una indemnización equivalente a dos salarios mínimos legales mensuales vigentes, por estimarla manifiestamente desproporcionada frente a los parámetros desarrollados por la jurisprudencia contenciosa y constitucional en materia de hacinamiento. En consecuencia, solicitó revocar la sentencia de tutela de primera instancia, conceder el amparo invocado y dejar sin efectos la decisión proferida por el Tribunal Administrativo del Chocó para que se emita un nuevo fallo acorde con el precedente constitucional que considera aplicable.
Acción De Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2026-02226-01 Accionante: Miguel Antonio Arrollo Córdoba y otros www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 7 III. CONSIDERACIONES 3.1. Competencia 28. La Sala de Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado es competente para resolver el asunto de la referencia, de conformidad con lo dispuesto en el Decreto 2591 de 1991, el Acuerdo 080 del 201916 y demás normas concordantes. 3.2.
Cuestión previa 3.2.1. De los defectos objeto de estudio en sede constitucional 29. Antes de abordar el análisis de fondo, la Sala advierte que, aunque en el escrito de tutela la parte accionante aludió a la configuración de los defectos fáctico, sustantivo y por desconocimiento del precedente, lo cierto es que los argumentos desarrollados tanto en la demanda constitucional como en la impugnación se encuentran dirigidos a cuestionar, esencialmente, la interpretación y aplicación de las reglas fijadas por la Corte Constitucional en la Sentencia SU-068 de 2023. 30.
En consecuencia, el examen se contraerá a establecer si las autoridades judiciales accionadas se apartaron injustificadamente de dicho precedente y si la Sección Cuarta acertó al concluir que tal circunstancia no se configuró. 31. En ese entendido, la Sala no abordará de manera autónoma los cargos formulados bajo la denominación de defecto fáctico y defecto sustantivo, pues las razones expuestas para sustentarlos no plantean una controversia independiente relacionada con la valoración arbitraria de las pruebas o con la aplicación de normas manifiestamente inaplicables al caso. 32.
Por el contrario, dichas censuras se fundamentan en la supuesta contradicción entre la Sentencia núm. 011 del 24 de febrero de 2026 y las reglas jurisprudenciales establecidas en la Sentencia SU-068 de 2023 en materia de carga probatoria, reconocimiento de perjuicios e indemnización por afectación a bienes constitucional y convencionalmente protegidos.
Sin perjuicio de lo anterior, se hará una breve mención de estos defectos en el estudio del caso concreto. 33. Por tanto, el análisis se circunscribirá a determinar si la Sala Quinta de Decisión del Tribunal Administrativo del Chocó desconoció el precedente constitucional invocado al revocar la condena por perjuicios morales, reducir la indemnización reconocida por afectación a bienes constitucional y convencionalmente protegidos y valorar la ausencia de indolencia o indiferencia estatal como criterio relevante para la determinación del quantum indemnizatorio; o si, por el contrario, adoptó una interpretación jurídicamente razonable, amparada por el principio de autonomía judicial, tal como lo concluyó la Sección Cuarta del Consejo de Estado al negar en primera instancia el amparo solicitado. 16 Acuerdo interno del Consejo de Estado.
Acción De Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2026-02226-01 Accionante: Miguel Antonio Arrollo Córdoba y otros www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 8 3.3. Problema jurídico 34. De conformidad con lo expuesto, el problema jurídico se circunscribe a determinar si el Tribunal Administrativo del Chocó, Sala Quinta de Decisión, al proferir la Sentencia núm. 011 del 24 de febrero de 2026, vulneró los derechos fundamentales al “acceso a la administración de justicia, a la igualdad, a la reparación integral y a la dignidad humana”, al incurrir en un desconocimiento del precedente constitucional contenido en la Sentencia SU-068 de 2023. 3.4.
Procedencia de la acción de tutela 35. La acción de tutela, establecida en el artículo 86 de la Constitución Política de Colombia de 1991 y desarrollada por el Decreto 2591 de 1991, así como por los Decretos 306 de 1992 y 1382 de 2000, compilados en el Decreto 1069 de 2015, protege los derechos fundamentales cuando son vulnerados o amenazados, actuando de manera residual o subsidiaria en ausencia de otros medios judiciales, salvo cuando se requiera utilizar como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. 36.
De igual forma, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional vigente, es posible acudir al recurso de amparo para obtener la protección material de los derechos fundamentales, cuando estos resulten amenazados o vulnerados por decisiones judiciales. Ello, en atención a que el ejercicio de la judicatura como cualquier rama del poder en el Estado democrático, supone la absoluta sujeción a los valores, principios y derechos que la propia Constitución establece, y en esa perspectiva, cualquier autoridad investida de la potestad de administrar justicia, es susceptible de ser controlada a través de ese mecanismo constitucional cuando desborda los límites que la Carta le impone. 37.
Ahora bien, siendo la tutela una acción de carácter excepcional y residual, supone el cumplimiento de ciertas exigencias por parte de quien pretende la protección de sus derechos, en tanto que el ejercicio natural de la jurisdicción se inscribe dentro de procedimientos destinados a la eficacia de los mismos y en esa medida las controversias que allí surjan son subsanables en el contexto del proceso.
De ahí que la Corte Constitucional estructurara después de años de elaboración jurisprudencial, los requisitos generales y especiales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, que tienen como sano propósito garantizar el delicado equilibrio entre el principio de seguridad jurídica, la autonomía e independencia de los jueces para interpretar la ley y la necesidad de asegurar la vigencia efectiva de los derechos constitucionales fundamentales. 38.
Los presupuestos generales responden al carácter subsidiario de la tutela y por lo mismo deben cumplirse en cualquier evento para su interposición, como son: (i) que el asunto que esté sometido a estudio sea de evidente relevancia constitucional; (ii) que en el proceso se hayan agotado todos los medios de defensa, tanto ordinarios como extraordinarios que se encuentren al alcance de quien demande el amparo, salvo, claro está, que se busque evitar un perjuicio irremediable;
(iii) que la presentación de la acción cumpla con el requisito de inmediatez; (iv) que la irregularidad procesal devenga en sustancial: cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en Acción De Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2026-02226-01 Accionante: Miguel Antonio Arrollo Córdoba y otros www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 9 la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora;
(v) que se identifique la situación fáctica que devino en la vulneración de derechos; y (vi) que no se trate sentencias de tutela. 3.4.1. En el presente asunto, la Sala advierte que la pretensión de amparo constitucional cumple con los requisitos generales diseñados por la jurisprudencia, que habilitan su interposición. 3.4.1.1. En efecto, esta Sala considera que los hechos que generaron la vulneración de sus derechos fundamentales se encuentran plenamente individualizados. 3.4.1.2.
Así mismo se advierte que la providencia objeto de tutela carece de recursos ordinarios y extraordinarios para obtener el amparo constitucional, en consideración a que el desconocimiento del precedente contenido en la sentencia de unificación SU-068 de 2023 que alega como desconocida, ya fue objeto del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia contemplado en el artículo 256 del CPACA, el cual procede según lo previsto en numeral 4. ° del artículo 257 del CPACA. 3.4.1.3 Se observa que la interposición del mecanismo constitucional se dio en un lapso «razonable y proporcionado», teniendo en cuenta que, la sentencia de la Sala Quinta de Decisión objeto de reproche constitucional fue proferida el 24 de febrero de 2026 y el auto que resolvió negar el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia fue dictado el 12 de marzo de esta anualidad y la acción de tutela fue presentada el 18 de marzo de esta vigencia. 3.4.1.4.
El asunto por resolver es de marcada relevancia constitucional, en la medida que se centra en establecer una posible vulneración iusfundamental de los derechos fundamentales al “acceso a la administración de justicia, a la igualdad, a la reparación integral y a la dignidad humana” de la parte actora, al incurrir en un defecto por desconocimiento de precedente, el cual se encuentra razonadamente fundamentado. 39.
Visto lo anterior, la Sala procede a resolver el fondo de la controversia. 3.5. El desconocimiento del precedente como causal de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial 40. Sobre el particular, la Corte Constitucional, al efectuar el estudio de exequibilidad respecto del artículo 4 de la Ley 169 de 189617, precisó que de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 230 superior, los jueces solo están sometidos al imperio de la ley y por tanto no están obligados a fallar en la misma forma como lo han hecho en casos anteriores, siempre y cuando, «expongan clara y razonadamente los fundamentos jurídicos que justifican su decisión». 41.
Por tal razón, el mismo Tribunal Constitucional consideró en la Sentencia C- 590 de 2005, que el desconocimiento injustificado del precedente judicial por parte del juez, constituye una causal especial de procedibilidad de la acción de tutela. 17 Sentencia C-836 de 9 de agosto de 2001, magistrado ponente: Rodrigo Escobar Gil. Acción De Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2026-02226-01 Accionante: Miguel Antonio Arrollo Córdoba y otros www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 10 42.
Respecto del precedente vertical18, la jurisprudencia constitucional ha sido enfática en sostener que la autonomía del juez se encuentra limitada por el respeto hacia las decisiones proferidas por los jueces de superior jerarquía y, en especial, por los órganos de cierre en cada una de las jurisdicciones. 43. Así, el precedente judicial vinculante está constituido por aquellas consideraciones jurídicas que están cierta y directamente dirigidas a resolver el asunto fáctico sometido a consideración del juez, es decir, está ligado a la ratio decidendi o razón central de la decisión anterior, la que, al mismo tiempo, surge de los presupuestos fácticos relevantes de cada caso19. 44.
Por consiguiente, si el juez en su sentencia justifica de manera suficiente y razonable el cambio de criterio respecto de la línea jurisprudencial que ha seguido en casos sustancialmente idénticos, quedan salvadas las exigencias de la igualdad y de la independencia judicial; por tanto, no podrá reprocharse a la sentencia arbitrariedad ni inadvertencia y el juez no habrá efectuado entre los justiciables ningún género de discriminación20. 45.
En otros términos, solo los cambios de jurisprudencia no justificados o no advertidos de manera franca serán pasibles de control de manera excepcional por parte del juez de tutela, en tanto que constituyen manifestaciones de arbitrariedad por parte del Juez que dejan irrealizadas la igualdad de quienes se encuentran en idénticas circunstancias frente a la ley. 4.
Análisis del caso concreto 46. La Sala advierte de entrada que no se configuró el defecto por desconocimiento del precedente alegado por la parte actora, toda vez que la Sentencia núm. 011 del 24 de febrero de 2026 no omitió la identificación, estudio o aplicación de la Sentencia SU-068 de 202321. Por el contrario, la autoridad judicial accionada incorporó expresamente dicho precedente al marco normativo de decisión y desarrolló su contenido antes de resolver las controversias sometidas a su consideración. 47.
En ese orden de ideas, la censura formulada por los accionantes, parte de equiparar la discrepancia interpretativa22 con el desconocimiento del precedente. No obstante, la procedencia excepcional de la tutela exige acreditar que 18 Sentencia T-468 de 5 de junio de 2003, magistrado ponente: Rodrigo Escobar Gil. 19 Sentencia T-049 de 1 de febrero de 2007: magistrado ponente: Clara Inés Vargas Hernández. 20 Sentencia T-123 de 21 de marzo de 1995, magistrado ponente: Eduardo Cifuentes Muñoz. 21 Providencia del Tribunal. - 56.
En cuanto a las consecuencias probatorias derivadas de la especial sujeción administrativa, la Corte Constitucional, en la sentencia SU-068 de 2023, precisó: “(…) Es importante, además, resaltar que por la relación de especial sujeción que tienen las personas privadas de la libertad con las autoridades, los jueces están obligados a flexibilizar el análisis de las pruebas sobre denuncias en contra del Estado.
No es posible exigirle a una persona que fue privada de la libertad que presente pruebas sobre las cuales no tiene control. (…) Además, las internas no cuentan con otros medios de prueba o con la posibilidad de recaudarlos, pues, por disposición de la misma ley, son despojadas de sus pertenencias personales al ingresar al establecimiento de reclusión. En ese sentido, las personas privadas de la libertad no tienen elementos suficientes para documentar apropiadamente las condiciones en las que pasan sus días.
En este punto, la Sala Plena comparte con la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado que la carga probatoria para desmentir las consecuencias del hacinamiento en el que vivieron las internas de El Cunduy recaía sobre las entidades estatales. El INPEC, la USPEC y el Ministerio de Justicia debieron desvirtuar, ante el juez contencioso administrativo, los argumentos de la denuncia interpuesta en su contra por parte del grupo de mujeres reclusas en El Cunduy”.
Negrillas y subrayas de esta Sala. 22 Ibidem. - “89. Ahora bien, en cuanto a lo alegado por la entidad recurrente relacionado con la supuesta falta de valoración individual del daño sufrido por cada uno de los señores Eleuterio Guzmán Posada, Luis Alberto Mosquera Rivas, Miguel Antonio Arrollo Córdoba, James de Jesús Rentería Córdoba, Jesús Bernal Torres, José Avelino Palacios Palacios, Pablo Emilio Cáceres Bonilla, Jhon Jairo Mosquera Navarro, Cesar Rodríguez Palacios, Alberto López Moreno, Fernando Alid Hurtado Ibarguen y Eloel González, la Sala estima que, en efecto, la existencia del hacinamiento como situación estructural no implica automáticamente que las afectaciones de la salud de aquellos consignada en las historias clínicas allegadas al plenario sea atribuible causalmente a dicha condición.” Acción De Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2026-02226-01 Accionante: Miguel Antonio Arrollo Córdoba y otros www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 11 la autoridad judicial omitió aplicar una regla jurisprudencial obligatoria o se apartó de ella sin justificación, circunstancia que no se presenta cuando el juez identifica el precedente y ofrece razones para resolver el litigio a partir de las particularidades probatorias del caso. 48.
Ahora bien, en gracia de discusión, tampoco observa la Sala la configuración de un defecto fáctico pues lejos de desconocer la situación estructural acreditada en el proceso, el Tribunal reconoció expresamente la existencia del hacinamiento23 y mantuvo la declaratoria de responsabilidad estatal derivada de dicha circunstancia. En consecuencia, no puede afirmarse que hubiese ignorado las pruebas determinantes que sustentaban la prosperidad parcial de las pretensiones. 49.
Por el contrario, el Tribunal desarrolló un examen individualizado24 del material probatorio relacionado con los perjuicios cuya indemnización se reclamaba. Así las cosas, la circunstancia de que hubiera arribado a conclusiones distintas de las sostenidas por el juez de primera instancia no convierte su valoración en arbitraria ni habilita al juez constitucional para sustituir el criterio del juez natural. 50.
En ese entendido, la providencia cuestionada expuso razones concretas para concluir que las pruebas aportadas no permitían establecer una relación específica25 entre determinadas afecciones de salud y las condiciones de reclusión. Se trata, entonces, de una apreciación probatoria sustentada en los elementos de convicción obrantes en el expediente y no de una conclusión caprichosa o desprovista de soporte fáctico. 51.
De igual manera, la Sala no encuentra que el Tribunal hubiese trasladado indebidamente a los demandantes una carga probatoria imposible de satisfacer. Lo que sí realizó fue valorar si las pruebas recaudadas permitían acreditar26 el específico perjuicio moral reclamado, cuestión que forma parte de las competencias propias del juez de conocimiento y que no constituye, por sí misma, una vulneración de las reglas de flexibilización probatoria desarrolladas por la Corte Constitucional. 52.
Ahora bien, por añadidura tampoco prospera el cargo orientado a demostrar un supuesto defecto sustantivo, pues no tiene asidero el argumento de que el ad quem condicionó la responsabilidad estatal a la demostración de una conducta de 23 Providencia del Tribunal. - “86. De acuerdo a lo expuesto, se evidencia que efectivamente se encuentran demostradas las condiciones de hacinamiento sufridas por los señores Eleuterio Guzmán Posada, Luis Alberto Mosquera Rivas, Miguel Antonio Arrollo Córdoba, James de Jesús Rentería Córdoba, Jesús Bernal Torres, José Avelino Palacios Palacios, Pablo Emilio Cáceres Bonilla, Jhon Jairo Mosquera Navarro, Cesar Rodríguez Palacios, Alberto López Moreno, Fernando Alid Hurtado Ibarguen y Eloel González mientras estuvieron privados de la libertad en el Establecimiento Penitenciario de Mediana Seguridad y Carcelario “Anayanci” de la ciudad de Quibdó, durante los años 2015 y 2017, lo que per sé constituye un trato inhumano y degradante prohibido e injustificable en cualquier circunstancia.”. 24 Ibidem - 90.
Varias de las patologías corresponden a enfermedades crónicas preexistentes, otras no indican relación temporal con episodios de insalubridad o hacinamiento, y en ciertos casos se trata de afecciones comunes cuya causa no puede inferirse objetivamente del simple hecho de estar privado de la libertad. A ello se suma que algunos dictámenes señalan falta de adherencia a tratamientos o ausencia de controles médicos externos, factores que dificultan aún más una relación causal cierta y directa. 25 Ibidem.
Núm. 90 (…) “En síntesis, aunque el hacinamiento sí se acreditó como un daño estructural, las historias clínicas obrantes en el plenario no permiten atribuir de manera individual un perjuicio moral derivado de afectaciones específicas en salud.” 26 Ibidem. - “92. En consecuencia, frente a este cargo del recurso, la Sala concluye que el A quo no realizó una valoración individual suficiente y que, efectuado en esta instancia judicial dicho análisis no existe prueba idónea que permita afirmar que las patologías sufridas por los señores Eleuterio Guzmán Posada, Luis Alberto Mosquera Rivas, Miguel Antonio Arrollo Córdoba, James de Jesús Rentería Córdoba, Jesús Bernal Torres, José Avelino Palacios Palacios, Pablo Emilio Cáceres Bonilla, Jhon Jairo Mosquera Navarro, Cesar Rodríguez Palacios, Alberto López Moreno, Fernando Alid Hurtado Ibarguen y Eloel González guardan relación causal con las condiciones de hacinamiento.
Por lo tanto, la indemnización reconocida en primera instancia por concepto de perjuicio inmaterial denominado daño moral será revocada.” Negrillas y subrayas de la Sala. Acción De Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2026-02226-01 Accionante: Miguel Antonio Arrollo Córdoba y otros www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 12 indolencia o indiferencia institucional, ya que, por el contrario, esta fue expresamente reconocida y mantenida por la autoridad judicial en la providencia. 53.
En consecuencia, el criterio relativo a la actuación estatal no operó como requisito para declarar la responsabilidad patrimonial, sino como un elemento relevante dentro del análisis indemnizatorio. En ese entendido, la decisión no excluyó la reparación del daño, pues únicamente modificó el alcance económico de una de las condenas reconocidas. 54.
Asimismo, esta Sala comparte la conclusión de la Sección Cuarta según la cual la SU-068 de 2023 no estableció una regla universal que impidiera al juez valorar la conducta desplegada27 por las entidades públicas frente a la crisis carcelaria. Por el contrario, el precedente preservó la necesidad de examinar las circunstancias particulares de cada asunto y descartó la existencia de un régimen automático de responsabilidad. 55.
Aunado a ello, la providencia cuestionada valoró elementos objetivos que, a juicio del ad quem, evidenciaban acciones28 orientadas a enfrentar la problemática estructural del establecimiento penitenciario. Tal consideración se encuentra dentro del ámbito propio de la autonomía judicial y no constituye un apartamiento de la jurisprudencia constitucional. 56.
Del mismo modo, carece de vocación de prosperidad el reproche relativo a la cuantificación de los perjuicios pues la SU-068 de 2023 no fijó topes mínimos de indemnización obligatorios para todos los eventos de hacinamiento carcelario ni estableció una tarifa uniforme que debiera replicarse mecánicamente en casos distintos. Por ello, la simple inconformidad con el monto reconocido29 no demuestra la vulneración de derechos fundamentales. 57.
En suma, la Sala concluye que la providencia censurada identificó el precedente constitucional aplicable, examinó el material probatorio recaudado, mantuvo la declaratoria de responsabilidad estatal y expuso razones suficientes para modificar los perjuicios reconocidos. 58. Por consiguiente, no se configuraron los defectos alegados, en particular, el 27 “97.
En este sentido, la Sala itera que, si bien se demostró la existencia de una falla estructural del sistema penitenciario - derivada del hacinamiento extremo y de condiciones indignas de reclusión—, no se acreditó en el plenario que las entidades demandadas (Ministerio de Justicia e INPEC) hayan incurrido en una conducta de indolencia o indiferencia en la superación de la crisis carcelaria del EPMSC de Quibdó.”. 28 87.
No pasa por alto la Sala, que la comparación de los datos acreditados en el expediente evidencia una disminución significativa en los índices de hacinamiento del Establecimiento Penitenciario de Mediana Seguridad y Carcelario de Quibdó, conocido como Cárcel Anayanci de Quibdó, al pasar de un 261% de sobreocupación en el año 2015 a un 184,3% en el año 2018.
Esta reducción sostenida permite inferir que las entidades demandadas han adoptado medidas orientadas a enfrentar y mitigar la sobrepoblación carcelaria, en cumplimiento de los mandatos constitucionales y de las órdenes impartidas por la Corte Constitucional en el marco del estado de cosas inconstitucional declarado para el sistema penitenciario.
Tal tendencia favorable, aunque insuficiente para superar plenamente la crisis estructural, constituye un avance verificable en la progresiva garantía de condiciones mínimas de dignidad en el régimen de reclusión.”. 29 “98. La jurisprudencia ha sostenido que la indemnización pecuniaria por este tipo de daño solo es procedente de manera excepcional cuando se demuestra dicha indolencia o indiferencia estatal32.
En el presente caso, al no haberse acreditado una omisión específica y determinante, ni una conducta de indiferencia institucional frente a las gestiones encaminadas a enfrentar la crisis carcelaria, y ante la inexistencia de parámetros cuantitativos objetivos que permitan una tasación precisa, la Sala, en ejercicio razonado del arbitrio juris, fijará la indemnización en el equivalente a dos (2) Salarios Mínimos Legales Mensuales Vigentes (SMLMV) para cada uno de los demandantes. 99.
Esta suma constituye una medida de reparación significativa y proporcionada, orientada a compensar de manera objetiva la afectación a la dignidad humana derivada de la falla estructural del sistema penitenciario, sin desnaturalizar el carácter excepcional de la indemnización pecuniaria en este tipo de daños.”. Acción De Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2026-02226-01 Accionante: Miguel Antonio Arrollo Córdoba y otros www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 13 reprochado desconocimiento del precedente, razón por la cual se confirmará la sentencia del 21 de mayo de 2026 proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado que negó el amparo solicitado.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA Primero: Confirmar la sentencia del del 21 de mayo de 2026 proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado que negó la solicitud de amparo invocada, conforme los argumentos esgrimidos en esta sentencia. Segundo: Notificar a las partes en la forma dispuesta en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
Tercero: Remitir el expediente de la actuación a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Subsección en la sesión de la fecha. LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.