Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá D.C., veinte (20) de enero de dos mil veintitrés (2023) CONSEJERO PONENTE: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 130012331000 2010 00338 01 Demandante: GUSTAVO MARTÍNEZ PUELLO Demandado: INSTITUTO COLOMBIANO DE DESARROLLO RURAL Tema: Negociación directa de predios de acuerdo a la Ley 160 / Violación al principio de confianza legítima / Legitimación en la causa por pasiva del Incoder Sentencia de segunda instancia La Sala resuelve el recurso de apelación interpuesto por Instituto Colombiano de Desarrollo Rural ─en adelante Incoder─, en contra de la sentencia n.° 105 / 2014 de 8 de mayo de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar, Subsección Especial de Descongestión, Sala de Decisión n.° 005.

I.- ANTECEDENTES I.1.- La demanda 1. El señor Gustavo Martínez Puello, actuando por intermedio de apoderado judicial y en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho prevista en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, acudió a la jurisdicción contencioso-administrativa para elevar las siguientes pretensiones1: «[…]

PRIMERO: Declarar nulo el acto administrativo de fecha (11) once del abril del año 2008, mediante el cual se dio respuesta a la petición de fecha 30 de noviembre del año 2007, radicada bajo el número 23071105531, consistente en que se impulsara la solicitud de oferta de adquisición del inmueble rural denominado “Finca El Roble”, por concluir que en virtud de la promulgación del nuevo Estatuto de Desarrollo Rural y en especial lo dispuesto en el artículo 71 de la ley 1152 de 2007, el INCORA hoy INCODER, no es entidad facultada para adquirir directamente predios de propiedad privada y que por lo tanto no es viable tramitar ni impulsar la solicitud de oferta de adquisición del inmueble rural denominado “Finca El Roble” ubicado jurisdicción del Municipio de San Juan Nepomuceno, e identificado con la matrícula inmobiliaria N° 060-0006976.

SEGUNDO: Declarar nulo el acto administrativo de fecha 30 de diciembre del año 2009, expedido por el INCORA hoy INCODER, mediante el cual desató el recurso de reposición, confirmando el contenido del acto administrativo 11 de abril de 2008, no concediendo la apelación y por imponer que para poder adquirir el predio de propiedad de mi representado esté debía cumplir con la 1 Folio 6-18, C 1. 2 Radicación: 130012331000 2010 00338 01 Demandante: GUSTAVO MARTÍNEZ PUELLO Demandado: INSTITUTO COLOMBIANO DE DESARROLLO RURAL condición enunciada en el aparte final inciso 2 del numeral 20 art 12 del ley 160 de 1994 “Esto que el predio hubiese sido invadidos o ocupados (sic) de hechos un año antes de la vigencia de la presente ley”.

Cuando tal norma que fue declarada inexequible por la H. Corte Constitucional mediante sentencia C-673 de 1999.

TERCERO: Que como consecuencia de las anteriores declaraciones, a título de restablecimiento del derecho se ordene al INCORA hoy INCODER, formalizar la oferta de compra del bien inmueble denominado el Roble ubicado en la vereda botijuela jurisdicción del municipio de San Juan Nepomuceno, Departamento de bolívar (sic); adquirido de conformidad con las escritura[s] públicas N° 117 del 7 de julio de 1964 de la Notaría Única de San Juan Nepomuceno, y la escritura 122 del 27 de julio de 1964 otorgada ante la misma Notaría, debidamente registrada en la Oficina de Instrumento[s] Público[s] de El Carmen de Bolívar, bajo el folio de matrícula inmobiliaria N° 060-0006976, el cuan (sic) cuenta con una extensión de (197), hectárea, (sic) en una suma no inferior a los setecientos ochenta y ocho millones de pesos ($788.000.000) M/CTE, suma que resulta de multiplicar el número de hectárea del predio 197 por un valor de estimado en cuatro millones de pesos ($4.000.000) o en su defecto el señalado por un perito avaluador, se protocolice el título traslaticio de dominio en una de las Notarías del Círculo respectivo y se registre en la oficina de Registro (sic) de Instrumentos Públicos de El Carmen de bolívar (sic).

CUARTO: Que se ordene el cumplimiento de la sentencia dentro del término de establecido en el artículo 176 del CCA.

QUINTO: Si no se efectúa el pago en forma oportuna, la entidad liquidará los intereses comerciales y moratorios como lo ordena el artículo 177 del C.C.A.

SEXTO: La condena respectiva será actualizada de conformidad con lo previsto en el artículo 178 del C.C.A., aplicando los ajustes de valor (indexación) […]» I.1.1.- Los hechos 2. La parte actora refirió los hechos que sustentan las pretensiones de su demanda, los cuales se sintetizan de la siguiente forma: 3. Indicó que es propietario de predio rural denominado «El Roble» ubicado en la vereda de botijuela, jurisdicción del municipio de San Juan de Nepomuceno, departamento de Bolívar, de acuerdo con las Escrituras Públicas n.° 117 de 7 de julio y 122 de 27 de julio de 1964, ambas otorgadas en la Notaría Única de San Juan de Nepomuceno y registradas en el folio de matrícula inmobiliaria n.° 060-0006976 de la Oficina de Instrumentos Públicos de El Carmen de Bolívar, inmueble que explotó económicamente ─a través de la ganadería─ hasta 1974. 4.

Señaló que el 12 de febrero de ese año ─1974─ el predio mencionado fue invadido, lo cual motivó la interposición de las acciones legales correspondientes, y afirmó que, posteriormente, con mediación del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria ─en adelante Incora─, que luego sería el Incoder, decidió no continuar con esa acciones ─que denominó de desalojo─ y permitir que los ocupantes continuaran en el 3 Radicación: 130012331000 2010 00338 01 Demandante: GUSTAVO MARTÍNEZ PUELLO Demandado: INSTITUTO COLOMBIANO DE DESARROLLO RURAL inmueble mientras se tramitaba una oferta de compra, estableciéndose, según éste, un comodato entre el actor y dichas personas ─los ocupantes─. 5.

Manifestó que el Incora ─luego Incoder─, por razones no imputables al actor, no formalizó la oferta de compra del predio y, por el contrario, mediante la Resolución n.° 4738 de 5 de octubre de 1987, afectó el inmueble denominado «El Roble» al programa de extinción del derecho de dominio argumentando su falta de explotación económica. 6.

Anotó que el Incora ─luego Incoder─ profirió la Resolución n.° 100 de 16 de enero de 1990 mediante la cual: «[…] [d]eclara extinguido a favor de la Nación el derecho de dominio de derecho privado sobre la totalidad del predio denominado el “Roble” (…) seguidamente expide la resolución N° 000009 de la misma fecha por la Junta Directiva la cual aprueba con el voto favorable e indelegable del señor Ministro de Agricultura la resolución N° 00100 proferida el día 16 de enero de 1990, con la resolución N° 00280 de fecha 9 de febrero del año 1993 el Gerente general (sic), resuelve no reponer el recurso de reposición interpuesto contra la resolución N° 00100 (sic) proferida el día 16 de enero de 1990, con la resolución 040 de fecha 9 [de] febrero de 1990 emanada de la Junta Directiva, declaró y aprobó a favor de la Nación, la extinción del derecho de dominio privado y demás derechos reales accesorio[s] del predio en mención […]» 7.

Adujo que acudió a la jurisdicción de lo contencioso administrativo y esta Corporación, mediante sentencia de 25 de enero de 2001 proferida dentro del expediente n.° 9.672, declaró la nulidad de las precitadas resoluciones, destacando que: «[…] [e]l H. Consejo [de] Estado fue enfático en señalar que en el caso concreto tanto el señor Gustavo Martínez Puello, como los terceros campesinos invasores asentando (sic) en su predio tenían la confianza legítima en INCORA, (sic) para la adquisición del inmueble denominado el Roble, cimentada en la legitimidad de sus actuaciones iniciales que observaron de dicho instituto (sic).

Tales como: continuas visitas e informes con destino al propietario de ese bien (alineación de zona y estudio de título) ver sentencia (…) Es claro, según la interpretación hecha a la parte motiva del fallo del Honorable Consejo de Estado, que INCORA hoy INCODER, deben atender las justas peticiones tanto del propietario del predio como de los campesinos asentados en el mismo, en el sentido de proceder a la adquisición del inmueble; ya que indudablemente fue bajo ese convencimiento que mi representado aceptó la permanencia de los campesinos y no seguir con el desalojo viéndose de esa manera menoscabada su derecho de propiedad (sic) […]» 8.

Hizo referencia a que, una vez cobró ejecutoria la decisión judicial de 25 de enero de 2001, inició ante el Incora ─luego Incoder─ los trámites necesarios para que fuera adquirido el predio de su propiedad ─«El Roble»─ y añadió que celebró un acuerdo de conciliación con el Incora ─luego Incoder─, el día 26 de noviembre de 2002; trámite seguido ante el Procurador 22 Delegado ante el Tribunal Administrativo de Bolívar 4 Radicación: 130012331000 2010 00338 01 Demandante: GUSTAVO MARTÍNEZ PUELLO Demandado: INSTITUTO COLOMBIANO DE DESARROLLO RURAL y mediante el cual la entidad demandada se comprometió a adquirir el predio por el 70% del valor estimado, esto es, $413.000.000; no obstante, dicho acuerdo fue improbado por el Tribunal Administrativo de Bolívar por cuanto el hoy actor no había iniciado el trámite de la oferta encaminado a obtener la compra del predio. 9.

Resaltó que el 29 de noviembre de 2004 presentó oferta formal de compra del citado inmueble, con fundamento en el parágrafo del artículo 54 de la Ley 135 de 1961 y en el artículo 12 numeral 20 inciso 1° de la Ley 160 de 1994, pero no tuvo respuesta alguna, motivo por el cual el día 14 de mayo de 2007 presentó un derecho de petición para que le fuera informado el estado de la negociación y las razones por las cuales no se habían adelantado las actuaciones administrativas tendientes al perfeccionamiento de la oferta de compra, respecto de la cual tampoco obtuvo respuesta. 10.

Indicó que, en razón a ello, acudió ante la jurisdicción ordinaria en acción de tutela que fue desatada por el Juzgado Séptimo Civil Municipal de Cartagena, despacho judicial que, mediante decisión de 5 de octubre de 2007, ordenó que se le diera respuesta a la petición formulada. 11. Indicó que el Incoder, a través del Oficio n.° 001761 de 18 de octubre de 2007 ─el documento no se aportó al expediente─, manifestó lo siguiente: «[…] [e]fectivamente se había presentado oferta de compra de un predio denominado el Roble, ubicado en el Municipio de San Juan de Nepomuceno, se hizo estudio de título dándose en primera instancia viabilidad ha dicho procedimiento de oferta de compra, pero posteriormente al hacer un estudio pormenorizado de la documentación el Instituto, aprecio (sic) en el Certificado de libertad y tradición N° 060-0006976 una falsa tradición, lo cual imposibilitaba cualquier trámite interno del mismo y por ende la compra de dicho inmueble […]» 12.

Refirió que, en atención al Oficio n.° 001761 de 18 de octubre de 2007 ─el documento no se aportó al expediente─, aportó el certificado de tradición y libertad actualizado del precitado predio, superando así la objeción formulada por la autoridad administrativa; sin embargo, Incoder no efectuó manifestación alguna, obligándolo a acudir nuevamente a la administración de justicia en acción de amparo constitucional, el cual fue concedido mediante providencia de 26 de marzo de 2008, emanada del Tribunal Administrativo de Bolívar ─Sala Civil Familia─, mediante la cual revocó la proferida por el Juzgado Quinto Civil del Circuito el 13 de febrero de 2008. 5 Radicación: 130012331000 2010 00338 01 Demandante: GUSTAVO MARTÍNEZ PUELLO Demandado: INSTITUTO COLOMBIANO DE DESARROLLO RURAL 13.

Destacó que el Incoder, el día 11 de abril de 2008, «en respuesta a la petición de fecha 30 de noviembre del 2007, radicada bajo el número 230711055312», informó que: «[…] [a]l estudiar el caso concluyó que en virtud de la promulgación del nuevo estatuto del desarrollo rural ley 1152 del 25 de julio de 2007, el Instituto (INCODER) no es entidad facultada para adquirir directamente predios de propiedad privada, y según las voces del artículo 21 del mismo decreto dispone que el Instituto, otorgara (sic) subsidio directo a los campesinos a través de concurso mediante convocatoria pública, y que esta se llevó a cabo el día 3 de enero del presente año y se cerró el 26 de marzo del año en curso […]» 14.

Explicó que, una vez expedido el citado acto administrativo, no se le dio la oportunidad de ejercer su derecho de defensa puesto que la notificación de dicha decisión no indicó los recursos que legalmente procedían, la autoridad ante la cual se debían interponer y los plazos para ejercer tal facultad, adicionando que, con fecha 10 de diciembre de 2009 y haciendo uso de la figura de la notificación por conducta concluyente, interpuso recurso de reposición y, en subsidio, de apelación, en contra de la citada decisión de 11 de abril de 2008. 15.

Manifestó que el Incoder confirmó la decisión inicialmente adoptada, luego de afirmar lo siguiente: «[…] “Que con la declaratoria de inexequibilidad de la ley 1152 de 2007, vigente para la época de la respuesta de fecha 11 de abril de 2008, empezó a regir la nuevamente (sic) la ley 160 de 1994 y sus decretos reglamentarios” (…) Que el numeral 20 del artículo 12 de la ley 160 de 1994 dispone “son funciones del Instituto Colombiano de Reforma Agraria: 20 Autorizar (sic) en casos especiales que reglamentara la Junta Directiva, la iniciación de los procedimientos de adquisición de predios rurales invadido, ocupados de hecho o cuya posesión estuviere perturbada por medios de violencia o cuando habiendo obtenido el propietario sentencia judicial favorable y definitiva no pudiere ejecutarse la medida de lanzamiento o desalojo de los invasores u ocupante, o si persistiere la perturbaciones a la propiedad en cualquier forma (sic)” Y resalta “que Los predios invadidos o ocupados de hechos (sic) o cuya propiedad este perturbada un año antes de la vigencia de la presente ley, podrán ser adquiridos por el INCORA siempre y cuando sean a apto (sic) para la reforma agraria y que de acuerdo con los hecho mencionados (sic) en el recurso el predio antes descrito fue invadido el día 12 de febrero del año 1973 y que para el INCORA pudiese adquirir el predio debía cumplir con la condición enunciada en el aparte final del numeral 20 art. 12 de lay (sic) 160 de 1994.

“Esto que el predio hubiese sido invadidos o ocupados de hechos un año antes de la vigencia de la presente ley”. […]» 16. Sostuvo que con la expedición del citado administrativo que resolvió el recurso de reposición y negó el de apelación, quedó agotada la vía gubernativa; luego de lo cual acudió al trámite de conciliación extrajudicial como requisito de procedibilidad 2 Fol. 47, C 1.

Petición suscrita por la apodera general del demandante, señora María Alejandra Romero Martínez, con fecha de 29 de noviembre de 2007 y fecha de radicación de 30 de noviembre de 2007. 6 Radicación: 130012331000 2010 00338 01 Demandante: GUSTAVO MARTÍNEZ PUELLO Demandado: INSTITUTO COLOMBIANO DE DESARROLLO RURAL ante la Procuraduría General de la Nación, el cual se declaró fallido de acuerdo con el acta de 3 de junio de 2010 y la certificación expedida por dicha entidad.

I.1.2.- Fundamentos de derecho y concepto de la violación I.1.2.1.- Las normas violadas 17. La parte demandante consideró que el Incoder, con ocasión de la expedición de los actos acusados, trasgredió «1. El artículo 58, 83 de la Constitución Nacional (…) 3. (sic) El artículo 178 de la ley 1152 de 2007 (…) 4. En el inciso 5 del parágrafo del artículo 54 de la Ley 135 de 1961, modificados por la ley 30 de 1988 y el numeral 20 del inciso 1° de la ley 160 de 1994 (…) 5.

El artículo 45 de la Ley 270 de 1996». I.1.2.2.- El concepto de la violación 18. La parte actora, al momento de desarrollar el concepto de violación de las normas enunciadas, señaló lo siguiente: «[…] [C]on la expedición del acto administrativo de fecha 11 de abril del año 2008, se violó el artículo 58 de la Constitución Nacional, pues el INCODER, pretende regular situaciones ocurrida (sic) antes de de (sic) la vigencia de la a ley (sic) 1152 de 2007, cuando la fórmula general que emana del artículo 58 de la Constitución, es la irretroactividad de la ley, pues ella garantiza que se respeten los derechos legítimamente adquiridos bajo la ley anterior, olvida el INCODER que la misma Carta fundamental en el mencionado artículo, autoriza expresamente la retroactividad de las leyes penales benignas al reo, o de aquellas que comprometen el interés público (…) Las normas superiores que se refieren explícitamente a los efectos del tránsito de legislación, son los artículos 58 y 29 de la Constitución Política (…) Con fundamento en las normas constitucionales transcritas, puede afirmarse que en relación con los efectos de la ley en el tiempo la regla general es la irretroactividad, entendida como el fenómeno según el cual la ley nueva rige todos los hechos y actos que se produzcan a partir de su vigencia (…) El artículo 178 de la ley 1152 del 2007, contempla que la misma rige a partir de su publicación, al entrar [a] regir (sic) a partir del 25 de julio de 2007, fecha de su publicación, así las cosa (sic), es inconcebible que el INCODER, pretenda regular situaciones ocurrida (sic) bajo la vigencia de una ley anterior, pues es regla general que la ley nueva rige todos los hechos y actos que se produzcan a partir de su vigencia, al concluir que en virtud de la promulgación del nuevo Estatuto de Desarrollo Rural y en especial lo dispuesto en el artículo 71 [d]e la ley 1152 de 2007, el INCORA hoy INCODER, no es entidad facultada para adquirir directamente predios de propiedad privada, se apartó de de (sic) las circunstancias de hecho y de derecho planteadas en el derecho de petición presentado [el] día 29 de noviembre de 2004, fundamentado en el artículo 54 de la ley 135 de 1961 y art. 12, inc. 1° de la ley 160 de 1994, pues es claro según la interpretación de estas normas que el INCODER si es entidad facultada para adquirir por negociación directa predios de propiedad privada que se encuentren invadido[s], sin exigir que la “invasión u ocupados de hechos (sic) producido un año antes de la vigencia de la presente ley” (art. 12, inc 1° de la ley 160 de 1994) (…) Por lo tanto no cabe la menor duda que el acto acusado es ilegal por ser violatorio de una norma jurídica como lo es el art 58 y el artículo aquí mencionado (…) Se transgredió el artículo 83 de la Constitución Nacional (…) el INCODER, al 7 Radicación: 130012331000 2010 00338 01 Demandante: GUSTAVO MARTÍNEZ PUELLO Demandado: INSTITUTO COLOMBIANO DE DESARROLLO RURAL expedir los actos cuestionados actuó de mala fe Primero (sic) porque desconoció las circunstancias de hecho y de derecho planteadas en el derecho de petición presentado [el] día 29 de noviembre de 2004, fundamentado en el artículo 54 de la ley 135 de 1961 y art. 12, inc. 1° de la ley 10 de 1994, desconoció el derecho de peticiones (sic) de fecha 14 de mayo de 2007, no le importó en el oficio N° 001761 de fecha 18 de Octubre del año 2007, al manifestar en primera instancia que era viable dicho procedimiento de oferta de compra, pero que al, apreciar (sic) en el Certificado de libertad y tradición N° 060-0006976 una falsa tradición, se imposibilitaba cualquier trámite interno del mismo y por ende la compra de dicho inmueble.

Le fue indiferente el escrito de fecha día 30 de noviembre del año 2007 el cual era subsanar defecto que adolecía el certificado de libertad y tradición y por ello comedidamente le solicité impulsar la actuación administrativa para la adquisición del predio en comento ( ) En cuanta (sic) al acto administrativo que desató el recurso de reposición y en subsidio apelación de fecha 30 de diciembre del año 2009, se[a] lo primero manifestar: (…) La Honorable Corte Constitucional, mediante Sentencia C-673 de 1999 (…) declaró inexequible los requisito o condición establecidos (sic) en el inciso segundo del numeral 20 del art. 12 [de] la ley 160/94 (…) Al INCODER exigir los requisitos o condición establecidos en el inciso segundo del numeral 20 del art. 12 [de] la ley 160/ 94 “Esto que el predio de mi representado hubiese sido invadidos o ocupados de hecho (sic) un año antes de la vigencia de la presente ley, desconoció lo establecido en el artículo 45 de la Ley 270 de 1996, el cual preceptúa que es regla general que las sentencias de inexequibilidad sólo producen efectos hacia el futuro a menos que la propia Corte resuelva darle efectos retroactivos, siendo así, las cosas no cabe la menor dudad (sic) que el acto aquí atacado está viciado de nulidad, pues, se una decisión (sic)abiertamente ilegal, sin ningún piso jurídico […]» I.2.- La contestación de la demanda por parte del Incoder 19.

El Incoder, a través de apoderado judicial y dentro de la oportunidad procesal respectiva, contestó la demanda3 oponiéndose a las pretensiones formuladas por estimar que no le asiste el derecho reclamado. 20. El mismo apoderado judicial propuso las excepciones de i) falta de legitimación en la causa por pasiva e improcedencia de la acción en contra del Incoder, y la de ii) ineptitud sustantiva de la demanda por inexistencia de normas violadas y concepto de la violación respecto de la respuesta al derecho de petición presentado por el demandante y del recurso formulado por este mismo4. 21.

Fundamentó la primera excepción en que el Incoder no es la entidad a la que ha debido demandar, manifestando que el Gobierno nacional expidió, de un lado, los Decretos n.° 1290, 1291, 1292 y 1293 de 21 de mayo de 2003, mediante los cuales 3 Folio 147-159, C 1. 4 El apoderado judicial del Incoder, mediante memorial que se encuentra del folio 154 al 159, presentó escrito de excepciones previas, las cuales corresponden a las propuestas en la contestación de la demanda, por lo que no se hará referencia a tal escrito por haber quedado expuestas estas excepciones en la síntesis de la contestación de la demanda. 8 Radicación: 130012331000 2010 00338 01 Demandante: GUSTAVO MARTÍNEZ PUELLO Demandado: INSTITUTO COLOMBIANO DE DESARROLLO RURAL ordenó la liquidación del «DRI, el INAT, el INCORA y el INPA, respectivamente» y, de otro, el Decreto n.° 1300 de 21 de mayo de 20035 por el cual creó el Incoder. 22.

Resaltó que el artículo 26 del Decreto n.° 1292 de 20036, relativo a los procesos judiciales, indicó que una vez culminada la liquidación del Incora, sería el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural la entidad que asumiría la totalidad de los procesos judiciales y reclamaciones en que fuere parte dicha entidad, al igual que las obligaciones derivadas de estos, norma modificada posteriormente por el Decreto n.° 4915 de 26 de diciembre de 2007. 23.

Explicó que ambas normas ─el Decreto n.° 1292 de 2003 y el Decreto n.° 4915 de 2007─ establecieron una precisa competencia durante y después del trámite de la liquidación del Incora, estimando que el citado ministerio ─el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural─ resultaba ser la entidad que debía asumir los procesos, reclamaciones y obligaciones derivadas de la actuación del Incora, la cual, indicó, posiblemente habría adelantado algunas actuaciones tendientes a la compra del inmueble denominado «El Roble», motivo por el cual «[s]olicita la parte demandante se ordene al INCODER la formalización de la compra de dicho predio». 24.

Argumentó, entonces, que si el Incora fue objeto de supresión y liquidación, los procesos y demás reclamaciones que se dieron por sus distintas actividades deberían ser asumidos por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, por lo que el Incoder no está legitimado en la causa pues no es la entidad que asumió «[l]a responsabilidad y competencia para representar judicialmente al Incora», añadiendo, luego de citar los artículos 1°, 12 numeral 9° y 31 de la Ley 160 de 19947 y el artículo 25 del decreto n.° 2666 de 1994, que: «[…] [e]l inmueble fue invadido desde el año de 1973, el artículo 2 del Decreto 2665 de 1994 establece que procederá la extinción del derecho del dominio por no ejercerse la posesión en un predio rural por más de 3 años continuos y para la entrada en vigencia de la ley 160 de 1994 ya estaba más que cumplido el término para que procediera la extinción del derecho sobre el inmueble denominado El Roble, por lo que no es factible pretender que el INCODER se aísle del cumplimiento de la Ley y sus decretos reglamentarios para satisfacer los intereses particulares del aquí demandante, además que no se detenta (sic) que el propietario del inmueble tenga interés de recuperar el predio por lo que a la fecha no ha dado inicio a las acciones policivas y/o civiles pertinentes […]» 25.

Solicitó, como consecuencia de la prosperidad de la segunda excepción, que se profiriera fallo inhibitorio, aduciendo que el actor dirigió sus argumentos, 5 por el cual se crea el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, Incoder y se determina su estructura. 6 por el cual se suprime el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, Incora y se ordena su liquidación. 7 Por la cual se crea el Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino, se establece un subsidio para la adquisición de tierras, se reforma el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria y se dictan otras disposiciones. 9 Radicación: 130012331000 2010 00338 01 Demandante: GUSTAVO MARTÍNEZ PUELLO Demandado: INSTITUTO COLOMBIANO DE DESARROLLO RURAL exclusivamente, a pedir que el Incoder comprara el inmueble denominado «El Roble», desconociendo lo previsto el artículo 137 numeral 4° del CCA, y citando normas que, en su concepto, se encuentran derogadas, tales como la Ley 1152 de 2007, la cual fue declarada inexequible por la Corte Constitucional en la sentencia C-175 de 2009, e insistiendo en que tanto la respuesta al derecho de petición, así como el acto administrativo por el cual desató el recurso de reposición frente este no tienen vicio alguno, garantizándose «[t]odos los derechos constitucionales y administrativos que le asistían al peticionario».

I.3.- Sentencia de primera instancia 26. El Tribunal Administrativo de Bolívar, Subsección Especial de Descongestión, Sala de Decisión n.° 005, mediante la sentencia n.° 105 / 2014 de 8 de mayo de 20148, resolvió lo siguiente: «[…] [F]ALLA (…)

PRIMERO: DECLARAR no probadas las excepciones de excepción (sic) de falta de legitimidad en la causa por pasiva e ineptitud sustantiva de la demandada por inexistencia de “normas violadas y concepto de la violación” respecto de las respuestas dadas al derecho de petición y a su recurso de reposición, propuestas por el INCODER.

SEGUNDO: DECLARAR la nulidad del acto administrativo de fecha 11 de abril de 2008 expedido por INSTITUTO COLOMBIANO DE DESARROLLO RURAL que le negó al señor GUSTAVO MARTÍNEZ PUELLO la formalización de oferta de compra del predio de su propiedad denominado El Roble; y, del acto administrativo de fecha 30 de diciembre de 2009, que resolvió el recurso de reposición interpuesto por el actor confirmado en todas sus partes al acto administrativo de fecha 11 de abril de 2008.

TERCERO: A título de restablecimiento del derecho se impondrá CONDENA EN ABSTRACTO en contra del INCODER, con el fin de formalizar la compra del bien inmueble denominado El Roble ubicado en la vereda Botijuela jurisdicción del municipio de San Juan Nepomuceno, Departamento de Bolívar; adquirido de conformidad con las escrituras públicas N° 117 del 7 de julio de 1964 de la Notaría Única de San Juan Nepomuceno, y la escritura 122 del 27 de Julio de 1964 otorgada ante la misma Notaría, al que le corresponde el folio de matrícula inmobiliaria No. 060-0006976 de la Oficina de Instrumentos Públicos de El Carmen de Bolívar, cuyo precio se liquidará por vía incidental, de acuerdo con los siguientes parámetros: 1.

En la oportunidad legal, la parte actora deberá promover el incidente de que trata el art. 172 del C.C.A., el cual tendrá por objeto la realización del avalúo comercial del bien inmueble denominado El Roble, tantas veces citado en esta providencia, avalúo para cuya práctica se deberán observar fielmente la (sic) disposiciones señaladas en la Resolución 2569 del 12 de septiembre de 1995, que modificó el Decreto 2666 de 1994 y el Decreto 1139 de 1995. 2.

Es necesario advertir a la entidad pública demandada, INCODER, acerca del deber que le asiste de participar activamente en la determinación del valor comercial del bien inmueble objeto de esta acción, en la forma como lo dispone la Resolución 2695 de 1995, para lo cual, en 8 Folio 370-401, C 2. 10 Radicación: 130012331000 2010 00338 01 Demandante: GUSTAVO MARTÍNEZ PUELLO Demandado: INSTITUTO COLOMBIANO DE DESARROLLO RURAL el trámite incidental se dará estricta aplicación a las previsiones del art. 14 de la Ley 1285 de 2009, modificatoria del art. 60 de la Ley 270 de 1996. 3.

Una vez determinado el valor del predio, en la providencia que ponga fin al trámite incidental se tendrá por formalizada la compra del citado inmueble y se ordenará al INCODER pagar dicha suma, debidamente indexada, en los términos de los arts. 176 a 178 del C.C.A. 4. Esta sentencia y la providencia que se integre a ella por vía incidental, servirán como título traslaticio de dominio y, el plazo para que se efectúe el pago de la condena que aquí se impone, comenzará a correr a partir de la fecha en que las mismas se registren en el folio de matrícula inmobiliaria, actuación que correrá por cuenta del demandante.

CUARTO: SIN COSTAS en esta instancia.

QUINTO: Si esta providencia no fuere apelada, una vez en firme, ARCHÍVESE el expediente previas las anotaciones de ley en los libros y sistemas de radicación […]» 27. El Tribunal a quo se refirió inicialmente a las excepciones de falta de legitimidad en la causa por pasiva e ineptitud sustantiva de la demanda por inexistencia de normas violadas y concepto de la violación. Argumentó frente a la primera que los actos administrativos cuya nulidad se solicita fueron expedidos por el Incoder, lo que indica que dicha entidad tiene la legitimación para defender su legalidad. 28.

Añadió que, si bien los hechos que sustentan la demanda ocurrieron antes de la creación de la entidad demandada ─en el 2003─ y no obstante que las peticiones formuladas se presentaron mientras estaba en trámite el proceso de liquidación del Incora, no podía perderse de vista que la finalidad de tal proceso, según los principios que los gobiernan, es evitar que la entidad intervenida continúe desarrollando su objeto y al ser el pedimento del actor desarrollo de este, no tenía competencia para tramitarla, por lo que la respectiva solicitud debía ser presentada, como en efecto ocurrió, ante la entidad pública que por mandato legal asumió las obligaciones del Incora, esto es, el Incoder. 29.

Estimó, frente a la segunda excepción, que la misma no tenía vocación de prosperidad en la medida en que «[…] de la simple lectura de la demanda, confrontada de cara a los actos acusados, se encuentra plena coherencia y concordancia entre lo afirmado por aquello y los cargos de nulidad y normas acusadas de violación, según afirma el actor […]» 30.

Abordó el caso concreto aludiendo, inicialmente, a las sentencias proferidas por esta jurisdicción relacionadas con el trámite solicitado por el demandante. 31. En tal sentido, se refirió a la sentencia de 25 de enero de 2001, expediente n.º 9672, proferida por la Sección Tercera del Consejo de Estado, en la cual se decidió la acción de revisión presentada por el hoy actor en contra del Incora, entidad pública que, además de incumplir el compromiso de adquirir el predio denominado 11 Radicación: 130012331000 2010 00338 01 Demandante: GUSTAVO MARTÍNEZ PUELLO Demandado: INSTITUTO COLOMBIANO DE DESARROLLO RURAL «El Roble», invadido desde 1973, incluyó tal inmueble dentro del programa de extinción de dominio privado para, finalmente, extinguir tal derecho mediante la Resolución n.º 00280 de 9 de febrero de 1993. 32.

Esta Corporación decidió dejar sin efecto el mencionado acto administrativo, luego de efectuar las siguientes consideraciones: «[…] [e]ncontró probado dentro del proceso que, efectivamente el INCORA, hoy INCODER, se había hecho (sic) el compromiso con el actor y con los campesinos que invadieron su predio, a que adquiría el predio denominado El Roble.

Así lo determinó, puesto que del material probatorio recabado, además del compromiso adquirido por dicha entidad, evidenció que aquella realizó estudios sobre el predio, así como constantes visitas acompañados de peritos agrónomos, quienes dieron visto bueno de la compra del bien, que por el contrario no fue ejecutada por dicha entidad, sino que de forma arbitraria, procedió a extinguir el dominio sobre el bien inmueble denominado El Roble (…) Dicha situación generó el reproche de la Corporación de cierre de la jurisdicción, puesto que el INCORA, con su actuar, vulneró el principio de confianza legítima que se había establecido en el señor GUSTAVO MARTÍNEZ PUELLO y los campesinos que habitaban su predio (…) En lo sustancial, la el (sic) H. Consejo de Estado señaló: (…) Lo anterior constituye una vulneración al principio de la confianza legítima que soporta las relaciones entre el administrado y la Administración en aplicación del principio constitucional de la buena fe, pues el depositar una razonable confianza en el proceder estatal, representado verbalmente en charlas y por escritos en conceptos o informes del INCORA no puede generar consecuencias jurídicas desfavorables para el administrado (…) Y continuó diciendo: (…) En el caso concreto, tanto el señor Martínez como los terceros campesinos asentados en su predio, con su consentimiento, tenía una confianza legítima en el INCORA para la adquisición del inmueble “El Roble” cimentada en la legitimidad de las actuaciones iniciales que observaron en dicho instituto; esas conductas fueron proseguidas por éste y se expresaron en: (…) Continuas visitas e informes, con destino al propietario de ese bien (alindación de zonas y estudio de) (…) reiteradas charlas e informes para los terceros asentados en el predio, no basadas en meras suposiciones o hipótesis, como el INCORA pretende ahora darlo a entender (…) En consecuencia que fuera de lo dicho sobre la contraprueba de la decisión de declaración extinción de dominio, ésta además inequitativa pues castigó la confianza legítima en las autoridades, por parte del propietario y de los terceros referidos, pues les trasladó a estos dos sujetos, negativamente, las consecuencias de creer en la buena fe de la Autoridad y en el fondo, en primer término, hizo nugatorio para el propietario el derecho de acción contra las personas que se habían inicialmente asentado con violencia sobre su propiedad inmueble, para tolerarlos y dejarlos en comodato y, en segundo término, a los terceros asentados para obtener la tierra en el futuro (…) Por las razones expuestas, la Sala procederá a: anular el trámite de extinción de dominio llevado a cabo por el Instituto Colombiano de Reforma Agraria (INCORA) sobre el predio “El Roble” de propiedad del señor Gustavo Martínez Puello y a ordenar al Registrador la inscripción de este fallo, para los efectos pertinentes […]» 33.

Resaltó que lo decidido por esta Corporación motivó que el actor solicitara al Incora la formalización de la compra sobre el predio «El Roble» y fue así como, a través del trámite de conciliación seguido ante la Procuraduría General de la Nación, el Incora aceptó la adquisición del predio, lo cual generó que el Tribunal 12 Radicación: 130012331000 2010 00338 01 Demandante: GUSTAVO MARTÍNEZ PUELLO Demandado: INSTITUTO COLOMBIANO DE DESARROLLO RURAL Administrativo de Bolívar profiriera el auto de 3 de febrero de 2004, mediante el cual se improbó el acuerdo conciliatorio, bajo el argumento consistente en que se debió adelantar el trámite administrativo ante aquella entidad pública para llevar a cabo tal adquisición, razón por la que el actor, desde el 29 de noviembre de 2004, inició ante el Incoder dicho trámite, el cual fue resuelto en forma desfavorable para el actor. 34.

Analizó el cargo por violación de la Ley 160, haciendo referencia a las actuaciones desplegadas por el Incoder, para lo cual acudió al fallo de esta Corporación mencionado líneas atrás. Manifestó que el Incora, desde el año 1973, cuando se produjo la invasión del predio «El Roble» de propiedad del actor, se había comprometido ─con el actor y con los campesinos ocupantes─ a iniciar el proceso de negociación directa para la adquisición del inmueble, para lo cual se efectuaron visitas y estudios sobre este, que son muestra inequívoca de la intención de la entidad pública en aquel sentido ─la adquisición del predio─. 35.

Destacó que, no obstante ello, el Incora, en el año 1987, extinguió el dominio que le correspondía al actor sobre el citado inmueble, tal decisión fue dejada sin efectos por esta Corporación al resolver una acción de revisión al constatar que el Incora arraigó en el actor y los campesinos la confianza en que se iniciaría el proceso para la adquisición del precitado inmueble ─predio «El Roble»─. 36.

Anotó que, producto de esta decisión judicial, el Incora y el hoy actor acordaron, en audiencia de conciliación, que la primera adquiriría el predio mencionado por el 70% de su valor, pero tal acuerdo fue improbado por esta jurisdicción, por cuanto no se había iniciado ante la autoridad administrativa ─el Incora─ el procedimiento de compra de acuerdo con lo establecido en la ley, razón por la que el hoy actor decidió, el 29 de noviembre de 2004, «[p]resentar oferta formal de compra voluntaria del inmueble (fl. 50-53), de donde se generaron los diferentes pronunciamientos de la administración que ahora son objeto de control judicial». 37.

Indicó que la autoridad administrativa, frente a la solicitud de 2004, dio respuesta a través del Oficio n.° 001761 de 18 de octubre de 2007, ante el apremio judicial, en donde señaló que «(…) se hizo un estudio de títulos dándose en primera instancia una viabilidad a dicho procedimiento de oferta de compra, pero posteriormente al hacer el estudio pormenorizado de la documentación presentada se apreció que en el certificado de tradición No 062-0006.976 (sic) expedido por la Oficina de Instrumentos Públicos del Carmen de Bolívar, aparece una falsa tradición sobre dicho inmueble lo cual imposibilita cualquier trámite interno del mismo y por ende la compra de dicho inmueble», respuesta frente a la cual el hoy actor, el 30 de noviembre de 2004, presentó escrito en el que aportó el certificado de tradición y libertad del predio «El Roble», solicitando la continuación del trámite de adquisición del inmueble al haberse subsanado la irregularidad anotada. 13 Radicación: 130012331000 2010 00338 01 Demandante: GUSTAVO MARTÍNEZ PUELLO Demandado: INSTITUTO COLOMBIANO DE DESARROLLO RURAL 38.

Manifestó que el Incoder, previo requerimiento judicial y a través del Oficio de 11 de abril de 2008, no atendió la solicitud presentada por el demandante, luego de considerar que: «[d]ebido a la entrada en vigencia del nuevo Estatuto de Desarrollo Rural, LEY 1152 DE 2007, el INCODER había perdido la competencia para la adquisición de ese tipo de predio, razón por la cual no había lugar a acceder [a] su pedimento», decisión frente a la cual interpuso los recursos de reposición y, en subsidio, el de apelación, en el cual pidió la aplicación de la ley vigente al momento de solicitar la compra del inmueble, esto es, la Ley 160, toda vez que la Ley 1152 de 20079 entró a regir el 25 de julio de 2007, esto es, 3 años después de presentada la indicada solicitud. 39.

Observó que el Incoder, a través de acto administrativo de 30 de diciembre de 2009, resolvió mantener la decisión impugnada tras considerar que: «[…] [c]on la declaratoria de inexequibilidad de la Ley 1152 de 2007, entró a regir la Ley anterior que regulaba el asunto, esto es, la Ley 160 de 1994, al amparo de la cual, según el INCORA, no le era dable a dicha entidad formalizar la compra del bien, puesto que el artículo 12 numeral 20 inciso 2° ibídem, disponía que para que ello procediera se hacía necesario que la ocupación del inmueble se hubiere presentado un año antes de la entrada en vigencia de dicha ley, mientras que la ocupación del bien del actor se produjo en el año 1973; argumento este que, en consideración de la Sala, genera de bulto la nulidad de los actos administrativos acusados (…) Ello es así, puesto que el acto definitivo que puso fin a la actuación en sede administrativa el día 30 de diciembre de 2009, se fundamentó exclusivamente en la prohibición que establecía el artículo 12 numeral 20 inciso 2° de la Ley 160 de 1994, sin embargo tal como se dijo en acápite precedente, precisamente el aparte normativo invocado por la entidad demandada, fue declarado inexequible por la H. Corte Constitucional a través de sentencia C – 673 de 1999, esto es que, dicha entidad dio aplicación a un[a] norma que había sido retirada del ordenamiento jurídico diez (10) años atrás a su decisión (…) De tal manera que, del análisis efectuado a las actuaciones adelantadas por la administración en respuesta al pedimento del señor Martínez Puello, se puede observar con meridiana claridad que se produjo la violación de la Ley 160 de 1994, como quiera que, en nada importaba que la ocupación del inmueble del actor se hubiere presentado con más de un año de anterioridad a su entrada en vigencia, como quiera que, ello (sic) vulneraba el artículo 13 superior, referente al derecho a la igualdad, conforme a lo dicho por la H. Corte Constitucional (…) En ese orden, la Sala considera reprochable la decisión así adoptada por el INCODER, pues resulta evidente que adoleció del estudio requerido para dar solución a lo solicitado por el actor, de lo cual da cuenta el error que se acaba de advertir sobre la aplicación de la Ley 160 de 1994, situación está que conlleva sin lugar a equívocos a esta Corporación a declarar la nulidad de los actos administrativos acusados (…) Sin perjuicio de lo anterior, para abundar en razones, la Sala considera en el sub lite la configuración del cargo de nulidad aducido por el actor, como de violación al artículo 83 de la Constitución Política puesto que, tal como se narró, de las situaciones padecidas por el actor, desde el año 1973, se observa que en principio el INCORA, y posteriormente, el INCODER, se han negado de forma injustificable (sic) a adquirir el predio 9 Por la cual se dicta el Estatuto de Desarrollo Rural, se reforma el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, Incoder, y se dictan otras disposiciones. 14 Radicación: 130012331000 2010 00338 01 Demandante: GUSTAVO MARTÍNEZ PUELLO Demandado: INSTITUTO COLOMBIANO DE DESARROLLO RURAL denominado el Roble, cuando en lo que atañe al INCORA, alcanzó a iniciar gestiones para adquirir el predio; y, respecto del INCODER, la sumatoria de situaciones acontecidas a saber, de i) negativa a contestar sin orden judicial, ii) contestar admitiendo el inicio del trámite, pero solicitado (sic) certificado de libertad y tradición, y, iii) finalmente, fundamentar su decisión en norma retirada del ordenamiento jurídico; constituyen claras muestras de la violación del principio de la buena fe […]» 40.

Sostuvo que, ante la prosperidad de la pretensión asociada a la declaratoria de nulidad de los actos acusados, era dable reconocer lo deprecado por el actor, quien depreca, esencialmente, la formalización de la adquisición del predio «El Roble» y el reconocimiento y pago su precio. 41. Para el efecto, entonces, explicó que en vista que el acto administrativo que determinó la expropiación del predio «El Roble» fue declarado nulo por esta jurisdicción, nos encontraríamos en el escenario de la adquisición del predio por medio de negociación directa y, en ese sentido, siguiendo para el efecto los artículos 31 literal c) y 32 de la Ley 160, advirtió que «[e]l mismo ya se surtió en gran medida por parte de la entidad y del actor, haciendo falta únicamente lo referente a la práctica del dictamen para determinar el valor del predio (…) pues como se verá más adelante, la prueba practicada dentro del proceso adolece de los requisitos de ley para ser valorado». 42.

Continuó su argumentación resaltando las conclusiones a las que llegó esta Corporación en la sentencia de 2001 ─en la cual desató la acción de revisión presentada por el hoy actor─, según las cuales: «[…] [s]e estableció que el INCORA, hoy INCODER, consideró a los campesinos que habían habitado su predio en el año 1973, que era personas aptas para beneficiarse con los programas de reforma agraria; igualmente, se determinó que la entidad demanda en repetidas ocasiones realizó visitas al predio en aras de establecer su cabida y su aptitud para actividad agropecuaria, concluyendo que tenía una cabida de 197 hectáreas y que en un noventa por ciento (90%) era apto para la agricultura (…) Sobre la aceptación de la oferta por parte del actor, no queda dudas a esta Corporación de la plena intención de aquel, que su predio sea adquirido por el INCODER, conforme a la oferta de compra presentada el día 29 de noviembre de 2004, y que más decir, de las pretensiones solicitadas en [el] libelo introductorio de la demanda […]» 43.

Hizo referencia al avalúo comercial del predio «El Roble» y advirtió que aquel debió realizarse de acuerdo con la normatividad que al respecto se ha expedido, en particular, a los Decretos n.° 2666 de 3 de diciembre de 199410 y 1139 de 30 de junio de 199511 y la Resolución n.° 2965 de 12 de septiembre de 199512 ─mediante la 10 por el cual se reglamenta el Capítulo VI de la Ley 160 de 1994 y se establece el procedimiento para la adquisición de tierras y mejoras rurales por el Incora. 11 por el cual se reglamenta parcialmente la Ley 160 de 1994, en lo relativo a la elaboración del avalúo comercial de predios y mejoras que se adquieran para fines de reforma agraria y la intervención de peritos en los procedimientos administrativos agrarios de competencia del Incora. 12 Por la cual se establece el procedimiento para la práctica, elaboración y rendición de los avalúos comerciales de predios y mejoras rurales que se adquieran para fines de reforma agraria y se dictan otras disposiciones. 15 Radicación: 130012331000 2010 00338 01 Demandante: GUSTAVO MARTÍNEZ PUELLO Demandado: INSTITUTO COLOMBIANO DE DESARROLLO RURAL cual se dio cumplimiento a lo normado en el Decreto n.° 1139 de 1995─, sosteniendo que el dictamen pericial que se practicó en el proceso no cumplió con las especificaciones previstas en las normas mencionadas «[y] sea de paso, incurrió en error grave al no efectuar la identificación y la medición física del bien objeto de la pericia, los que resultan parámetros elementales que deben ser observados al momento de efectuar el avalúo comercial de cualquier bien inmueble», por lo que le restó valor probatorio y estimó pertinente proferir una condena en abstracto, según los lineamientos del artículo 172 del CCA, en los siguientes términos: «[…] [E]n consecuencia, en este caso, se impondrá condena en abstracto en contra del INCODER, con el fin de formalizar la compra del bien inmueble denominado El Roble, cuyo precio se liquidará por la vía incidental, de acuerdo con los siguientes parámetros: (…) 1.

En la oportunidad legal, la parte actora deberá promover el incidente de que trata el art. 172 del C.C.A., el cual tendrá por objeto la realización del avalúo comercial del bien inmueble denominado El Roble, tantas veces citado en esta providencia, avalúo para cuya práctica se deberán observar fielmente las disposiciones señaladas en la Resolución 2569 del 12 de septiembre de 1995, que modificó el Decreto 2666 de 1994 y el Decreto 1139 de 1995 (…) 2.

Es necesario advertir a la entidad pública demandada, INCODER, acerca del deber que le asiste de participar activamente en la determinación del valor comercial del bien inmueble objeto de esta acción, en la forma como lo dispone la Resolución 2695 de 1995, para lo cual, en el trámite incidental se dará estricta aplicación a las previsiones del art. 14 de la Ley 1285 de 2009, modificatoria del art. 60 de la Ley 270 de 1996 (…) 3.

Una vez determinado el valor del predio, en la providencia que ponga fin al trámite incidental se ordenará al INCODER pagar dicha suma, debidamente indexada, en los términos de los arts. 176 a 178 del C.C.A. (…) 4. Esta sentencia y la providencia que se integre a ella por vía incidental, servirán como título traslaticio de dominio y, el plazo para que se efectúe el pago de la condena que aquí se impone, comenzará a correr a partir de la fecha en que las mismas se registren en el folio de matrícula inmobiliaria, actuación que correrá por cuenta del demandante […]» I.4.

El recurso de apelación 44. El Incoder, inconforme con la decisión de primera instancia y por intermedio de su apoderado judicial, presentó recurso de apelación orientado a que se revoque tal providencia y se abstenga de emitir las declaraciones, condenas e indemnizaciones contenidas en ella13. 45. Manifestó que la primera instancia, en forma equivocada e imprecisa, hizo unas consideraciones sin realizar un análisis de la situación y pormenores que puso a su consideración el Incoder sobre: i) la falta de legitimación en la causa entre las funciones del Incoder y el Incora; ii) la caducidad de la acción, y iii) la legislación relativa a la compra de predios u ofertas de compra bajo el esquema de la Ley 160, sin que en este último aspecto puede predicarse: 13 Folio 404-407, C 2. 16 Radicación: 130012331000 2010 00338 01 Demandante: GUSTAVO MARTÍNEZ PUELLO Demandado: INSTITUTO COLOMBIANO DE DESARROLLO RURAL «[…] [u]na acción o una omisión de parte del Incoder, como presupuesto de su responsabilidad sobre la adquisición del predio rural denominado El Roble, ubicado en la vereda de Botijuela, jurisdicción del municipio de San Juan de Nepomuceno, departamento de Bolívar y obviamente porque tanto se analizó y se precisó los mismos antecedentes, cuando era claro y obvio que sobre el mismo predio en el año de 1987 se adelantó proceso de extinción por el Incora que concluyó primero predio (sic) fue objeto de extinción de dominio agrario a favor de la Nación, mediante la Resolución No. 004738 del 5 de octubre de 1997 del Incora, la cual fue revocada en proceso de revisión tramitado ante el Consejo de Estado, Sección Tercera, que culminó con sentencia de 25 de enero de 2001 que declaró nulas las resoluciones expedidas por el Incora (no por el Incoder) (…) 2.

Indudablemente, los antecedentes del predio y las actuaciones que entre el demandante y el INCORA se dieron, no puede[n] ser ajenas a las consideraciones y al análisis particular por cuanto la situación predial, el proceso de extinción de dominio, la sentencia expedida por el Consejo de Estado y los conflictos sobre la ocupación del predio y la negativa de compra no son fundamentos sólidos contra el Instituto para endilgar una responsabilidad, con el argumento de no haberse adquirido un bien es un acto omisivo (sic) y causante de unos daños y perjuicios (…) 3.

No obstante, lo anterior no importó al Tribunal para resolver el problema jurídica que se planteó porque en su consideración el Instituto estaba obligado a comprar el predio invadido u ocupado de hecho o cuya posesión estuviere perturbada por lo dispuesto en la Ley 160 de 1994, artículo 12, numeral 20 que dice: (se cita) (…) 4. De atender la tesis del Tribunal, esto es, presumiendo una obligación y responsabilidad del Estado de aceptar su oferta y adquirir el bien, sin importar si el predio presenta invasiones u ocupaciones permanentes o conflictos sociales o de titularidad, posiblemente estaríamos ante la teoría del Estado benefactor o ideal, porque siempre existiría la obligación frente a todos los asociados de satisfacer todas sus necesidades, como la [de] adquirir un inmueble, sin importar sus antecedentes, y el Estado comprometería su responsabilidad por no haberlo hecho, como sucede en el presente caso (…) 5.

La presentación de los hechos y las normas jurídicas en que se fundamenta el Tribunal confunde y amplía las funciones misionales y sociales del INCODER, queriendo hacer las ver una obligación persé (sic) o mejor referida a todos aquellos predios privados donde quiera que existan ocupaciones o invasiones un deber de comprarlos, como es el caso del predio el Roble en cuyos antecedentes sus invasiones bien desde 12 de febrero de 1973 por un grupo indeterminado de campesinos. El hecho de ofertar un predio o hacer referencia a diligencias tendientes [a] adquirir inmuebles o comunicaciones internas del INCODER, en ningún momento puede generar para la Entidad Pública una obligación y correlativamente un derecho a favor de los actores.

Simplemente se podría decir que es una mera expectativa, ligada a las necesidades del Instituto y a los requisitos a cumplir por los predios rurales para su adquisición, entre otros, que estén debidamente identificados, libres de gravámenes o limitaciones al dominio o de ocupaciones. Por tal motivo, no haber aceptado la mencionada oferta no se está incumpliendo con los deberes de la Institución y se ajusta a las posibilidades que tiene para comprar o no un bien […]» 46.

Añadió que el Incoder no puede ser obligado a la adquisición del predio «El Roble» en tanto que precedieron actuaciones que son imputables al Incora y en las cuales el Incoder no tuvo participación alguna y, desde tal perspectiva, para los efectos de la responsabilidad y del reconocimiento de daños y perjuicios, las entidades no pueden ser vistas bajo la misma óptica a raíz de la liquidación del Incora. 17 Radicación: 130012331000 2010 00338 01 Demandante: GUSTAVO MARTÍNEZ PUELLO Demandado: INSTITUTO COLOMBIANO DE DESARROLLO RURAL 47.

Hizo alusión al artículo 26 del Decreto n.° 1292 de 2003 para destacar que dicha normatividad: «[…] [e]s muy clara al establecer una precisa competencia, durante o posterior al proceso de liquidación del INCORA. Por consiguiente, no es el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural INCODER, la entidad que está legitimada para intervenir dentro del proceso, al existir una competencia prevalente y excluyente como es la determinada en el Decreto 1292 de 2003, artículo 26, en armonía directa con el artículo 25, parágrafo del Decreto Ley 254 de 2000, bien sea dentro dicho período o en el tránsito subsiguiente al Ministerio de agricultura (sic), quien (sic) deberá asumir los procesos, reclamaciones o las obligaciones derivadas de la liquidación. No tener en cuenta esta observación es desconoce[r] el principio las funciones específicas de acuerdo (sic) a sus competencias y cometidos legales, en virtud de la aplicación del principio de especialidad y especificidad de los diversos órganos administrativos ya que cada uno tiene uno cumple un marco regulatorio (sic) o normatividad especial que le indica unas funciones y competencias propias, procedimientos y trámites específicos que no se pueden desconocer so pretexto de endilga[r] una responsabilidad administrativa […]» I.5.

Trámite del recurso de apelación 48. El magistrado a cargo de la sustanciación del proceso en primera instancia, a través del auto de 12 de junio de 2014 y con sustento en el artículo 70 de la Ley 1395 de 2010, norma que adicionó un cuarto inciso al artículo 43 de la Ley 640 de 2001, fijó el 5 de agosto de 2014, hora 2:30 p.m., para llevar a cabo la audiencia de conciliación prevista en dicha disposición legal14. 49.

La citada audiencia de conciliación15 se llevó a cabo aquel día ─5 de agosto de 2014─, no obstante, la misma fue suspendida para ser continuada el 15 de octubre de 2014, hora 2:30 p.m. Aquel día ─15 de octubre de 2014─ se continuó con el trámite de la audiencia suspendida16 la cual culminó con la declaratoria de fallida, por cuanto no le asistía a la parte demandada ánimo de conciliar la controversia y, además, se concedió el recurso de apelación interpuesto por el Incoder. 50.

El magistrado del Consejo de Estado a cargo de la sustanciación del proceso en segunda instancia, mediante auto de 28 de septiembre de 201517 admitió el recurso de apelación y, a través del auto de 31 de marzo de 201618, corrió traslado a las partes para que presentaran sus alegatos de conclusión y al Ministerio Público para que, de considerarlo pertinente, rindiera el respectivo concepto. 51.

El apoderado judicial del demandante19 haciendo referencia, básicamente, al contenido de la decisión impugnada, solicitó su confirmación y, a su turno, la 14 Folio 409, C 2. 15 Folio 415-416, C 2. 16 Folio 424-425, C 2. 17 Folio 17, cuaderno Consejo de Estado. 18 Folio 24, cuaderno Consejo de Estado. 19 Folio 25-29, cuaderno Consejo de Estado. 18 Radicación: 130012331000 2010 00338 01 Demandante: GUSTAVO MARTÍNEZ PUELLO Demandado: INSTITUTO COLOMBIANO DE DESARROLLO RURAL apoderada judicial del Incoder pidió a esta Corporación la revocatoria de aquella decisión judicial insistiendo en los argumentos expuestos en el recurso de apelación20.

El agente del Ministerio Público no intervino en esta etapa procesal. 52. El magistrado del Consejo de Estado a cargo de la sustanciación del proceso en segunda instancia, mediante auto de 22 de marzo de 201721, resolvió lo siguiente: «[…] Primero: TENER como sucesores procesales del señor Gustavo Martínez Puello, parte actora en el proceso de la referencia, a los señores María Eugenia Martínez Arrieta, Rosario Teresa Martínez Arrieta, Gustavo Antonio Martínez Arrieta, Alberto Guillermo Martínez Arrieta y Guillermo Rafael Martínez Arrieta, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva del presente proveído (…) Segundo: TENER al doctor José Luis Morante Guzmán, como apoderado judicial de la parte actora, de acuerdo con el poder visible en folio 30 del expediente […]» 53.

El magistrado del Consejo de Estado a cargo de la sustanciación del proceso en segunda instancia, mediante auto de 2 de abril de 202022, negó la solicitud de prelación de fallo presentada por el apoderado judicial de la parte demandante. II.- CONSIDERACIONES DE LA SALA 54. Esta Sala de Decisión, para desatar los argumentos del recurso de apelación presentados por la parte demandada, abordará: i) su competencia; ii) los actos administrativos cuestionados; iii) la caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento ejercida por el demandante; iv) el problema jurídico; v) el caso concreto; y, vi) las conclusiones.

II.1. La competencia 55. La Sección Primera del Consejo de Estado es competente para conocer en segunda instancia de los recursos de apelación interpuestos en contra de las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 129 del CCA23 y el artículo 13 del Acuerdo núm. 80 de 12 de marzo de 2019, expedido por la Sala Plena de esta Corporación. II.2.

Los actos administrativos acusados 56. Los actos administrativos acusados son i) el oficio n.° 31082100529 de 11 de abril de 200824 y ii) el oficio n.° 31092104457 de 30 de diciembre de 200925, suscritos 20 Folio 61-63, cuaderno Consejo de Estado. 21 Folio 100-102, cuaderno Consejo de Estado. 22 Folio 251-253, cuaderno Consejo de Estado. 23 «Artículo 129.

El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se conceda el extraordinario de revisión […]». 24 Folio 19-21, C 1. 25 Folio 27-29, C 1. 19 Radicación: 130012331000 2010 00338 01 Demandante: GUSTAVO MARTÍNEZ PUELLO Demandado: INSTITUTO COLOMBIANO DE DESARROLLO RURAL por la directora de la territorial de Bolívar del Incoder, María Luisa Brochet Bayona, cuyo contenido es el siguiente: 57.

Texto del Oficio n.° 31082100529 de 11 de abril de 2008: «[…] REFERENCIA: RESPUESTA A DERECHO DE PETICIÓN (…) El Instituto Colombiano de Desarrollo Rural – Incoder es un establecimiento público del orden nacional que cuenta con personería jurídica, patrimonio autónomo e independencia administrativa, adscrito al ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (sic), cuyo objeto es, entre otros, la promoción y el apoyo a la ejecución de la política establecida para fomentar el desarrollo productivo agropecuario en el medio rural (…) En atención a su solicitud de fecha 30 de Noviembre de 2007, radicada bajo el número 23071105531, y de conformidad a lo dispuesto (sic) en el fallo proferido por la Sala Civil-Familia del Honorable Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cartagena dentro de la acción de tutela instaurada por Usted, en representación del señor Gustavo Martínez Puello, procedemos a darle la información referente a la actuación administrativa relacionada con la adquisición de la Finca El Roble (…) Le informamos que al estudiar su caso, concluimos que, en virtud de la promulgación del nuevo Estatuto de Desarrollo Rural, y especialmente de lo dispuesto en el artículos (sic) 71 de la Ley 1152 de 2007, las únicas entidades públicas facultadas para la adquisición directa de predios de propiedad privada son: el Ministerio del Interior y de Justicia, la Dirección Nacional de Prevención y Atención de Desastres, el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial y la Unidad Nacional de Tierras Rurales, en los casos y según el trámite previsto en la ley.

El artículo 71, es del siguiente tenor (se cita) (…) Por otra parte, en el artículo 21 de la misma normatividad, quedaron establecidas las funciones del Incoder, y específicamente, el numeral cuatro (4) dispone que el Instituto: “Otorgará subsidios directos a través de concursos mediante convocatorias públicas transparentes que atenderán a criterios objetivos de selección, para beneficiar a los hombres y mujeres de escasos recursos, y a los productores ubicados en áreas prioritarias determinadas por el Gobierno Nacional con la presentación del proyecto productivo financiera, ambiental, técnica y socialmente viable para: (…) a) adquisición de tierras y parte de los requerimientos financieros de los proyectos productivos (…) b) Adecuación de tierras (…) c) Asistencia técnica; d) Vivienda de Interés Social Rural (…) e) Y los demás subsidios o incentivos que determine el Gobierno Nacional.” (…) En cumplimiento de la norma anterior, le informamos que éste Instituto realizó la Primera Convocatoria Pública de otorgamiento de subsidio integral para compra de tierras; la cual se llevó a cabo desde el día 3 de enero de 2.008 (sic), fecha en que se dio su apertura, hasta el día 26 de marzo del año en curso, fecha en la que se cerró, previos requisitos establecido para ello (…) Por todo lo expuesto, le comunicamos, que no es viable tramitar ni impulsar su solicitud de oferta de adquisición del inmueble rural denominado Finca El Roble, ubicado en jurisdicción del municipio de San Juan Nepomuceno, e identificado con la matrícula inmobiliaria No. 062-0006.976 […]» 58.

Texto del Oficio n.° 31092104457 de 30 de diciembre de 2009: «[…] Asunto: Respuesta a escrito presentado por la Dra. MARÍA ALEJANDRA ROMERO MARTÍNEZ denominado “RECURSO DE REPOSICIÓN Y EN SUBSIDIO DE APELACIÓN CONTRA EL ACTO ADMINISTRATIVO DE FECHA 11 DE ABRIL DE 2008 (…) MARÍA LUISA BROCHET BAYONA, Mujer, mayor de edad y de ésta ciudad, identificada como aparece al pie de mi 20 Radicación: 130012331000 2010 00338 01 Demandante: GUSTAVO MARTÍNEZ PUELLO Demandado: INSTITUTO COLOMBIANO DE DESARROLLO RURAL correspondiente firma, actuando en calidad de Directora del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural – INCODER territorial Bolívar, por medio del presente escrito procedo a dar respuesta al escrito denominado “Recurso de Reposición y en subsidio de apelación contra el acto administrativo de fecha 11 de abril de 2008.” (…)

1. RECURSO DE REPOSICIÓN (…) Al respecto, ésta Dirección Territorial, se mantiene en la decisión proferida mediante respuesta a su Derecho de petición de fecha 11 de abril de 2008, por las siguientes razones: (…) 1. Con la declaratoria de inexequibilidad de la ley 1152 de 2007, vigente para la época de la respuesta de fecha 11 de Abril de 2008, empezó a regir nuevamente la Ley 160 de 1994 y sus Decretos reglamentarios (sic).

En esta normatividad también se encuentra regulada, entre las funciones de INCORA (hoy INCODER) temáticas relacionadas con la que nos incumbe, es decir con las facultades de compra o adquisición directa de predios de propiedad privada. Es así que el numeral 20 del Artículo 12 de la Ley 160 de 1994, dispone: (se cita) En el caso suyo, según el hecho segundo mencionado en su recurso, “el predio antes descrito fue invadido el día 12 de febrero del año 1973, por un grupo indeterminado de campesino, lo que motivó a mi apoderado a entablar las correspondientes acciones legales pertinentes (policivas y penales)” (…) Como podrá observarse para que el INCORA (hoy INCODER) pudiese adquirir el predio, debía cumplirse con la condición enunciada en el aparte final del numeral 20 transcrito en la parte superior, y en el que el predio invadido o ocupado (sic) de hecho o cuya propiedad haya sido perturbado (sic) un año entes (sic) de la vigencia de la presente ley (ley 160 de 1994), no siendo éste su caso, como quedó demostrado (…) Por otra parte el parágrafo segundo del Artículo 26 de la ley 1151 de 2007, señala “El subsidio integral para la adquisición de tierras a que se refiere este artículo será administrado por el Incoder, ya sea directamente o mediante la celebración de contratos de encargos fiduciario o de fiducia pública y será asignado, a través de procedimientos de libre concurrencia, por convocatorias abiertas que se llevaran a cabo al menos una vez al año (…) Así mismo el artículo 27 de la Ley 1151 de 2007, modifica el artículo 31 de la ley 160 de 1994, el cual precisa: (se cita) (…) Vista así las cosas tampoco le es dable al INCODER a la luz de la normatividad vigente LEY 160 DE 1994 y las modificaciones introducidas por la LEY 1151 DE 2007, proceder a efectuar negociaciones directas de tierras sino bajo las condiciones y requisitos señalados y en cuyo caso no concurren las endilgadas por Usted, razón por la cual ésta Dirección procederá a confirmar la decisión proferida mediante escrito de fecha 11 de abril de 2008 (…)

2. RECURSO DE APELACIÓN (…) En cuanto al Recurso de alzada, ésta Territorial se abstiene de concederlo, por los siguientes argumentos: (…) El Artículo 50 del Código Contencioso Administrativo señala: (…) De otro lado, la ley 160 de 1994 en su artículo 11 señala que el INCORA (hoy Incoder) continuará funcionando como un Establecimiento Público Descentralizado del Orden Nacional con personería Jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente, adscrito al Ministerio de Agricultura y su domicilio será la Ciudad de Bogotá (…) Como es dable observar siendo el INCODER un Establecimiento Público Descentralizado del Orden Nacional con personería Jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente, a las decisiones que éste tome y que pongan fin a una actuación administrativa, No es (sic) procedente recurrir en apelación (…) Así mismo en la Resolución 551 de 2 de mayo de 2009, el Gerente General del Incoder, delega en las Direcciones Territoriales todos los trámites relacionados con la adjudicación de baldíos y su recuperación, reversión, expedición de autorización relativas al fraccionamiento de baldíos, etc., estando éste caso dentro de lo resuelto por éste Instituto y cuyas decisiones solo son susceptibles del recurso de Reposición (sic) (…) En el artículo Tercero de la mencionada Resolución, se establece: “Los actos administrativos proferidos por las Direcciones Territoriales, en acatamiento a las funciones delegadas, serán susceptibles del Recurso de Reposición ante el 21 Radicación: 130012331000 2010 00338 01 Demandante: GUSTAVO MARTÍNEZ PUELLO Demandado: INSTITUTO COLOMBIANO DE DESARROLLO RURAL mismo funcionario que profirió la providencia.” (…) Por todo lo anterior, ésta Dirección Territorial no concederá el Recurso de apelación interpuesto en subsidio al de Reposición contra la decisión de fecha 11 de abril de 2008 […]» II.3.

La caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho presentada por el actor 59. La entidad demandada, en el recurso de apelación presentado en contra de la sentencia de primera instancia, cuestionó, sin precisar argumento alguno, lo decidido en lo atinente a la caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho iniciado por la parte actora, asunto que pasa a analizarse por tratarse de un presupuesto procesal de orden negativo susceptible de ser analizado en esta instancia. 60.

El Tribunal Administrativo de Bolívar, Subsección Especial de Descongestión, Sala de Decisión n.° 005, consideró que la presente acción se había presentado en tiempo puesto que: «[…] [s]i se considera que el acto administrativo que resolvió el recurso de reposición interpuesto contra el acto administrativo de fecha 11 de abril de 2008, fue expedido el día 30 de diciembre de 2009.

En ese sentido, se presentó solicitud de conciliación el día 27 de abril de 2010 ante la Procuraduría General de la Nación, esto es faltando 4 días para el vencimiento del término de caducidad, fecha desde la cual se suspendió el término de caducidad de la acción hasta el día 3 de junio de 2010 cuando se dio por surtido el requisito de procedibilidad, previo a acudir a la jurisdicción (…) De tal manera, se reanudo el conteo del término el día 4 de junio de 2010, resultando inhábiles los días 5 y 6, extendiéndose así el plazo de 4 meses hasta el día 9 de junio de la misma anualidad, razón por la cual, al haberse presentado la demanda el día 8 de junio de 2010, se entiende acorde al término de caducidad de cuatro (4) meses que para efectos de cumplir este presupuesto procesal de la acción dispone el artículo 136 del C.C.A. […]» 61.

De acuerdo con el artículo 136 numeral 2° del Código Contencioso Administrativo -CCA-, la acción de nulidad y restablecimiento del derecho caducará al cabo de cuatro (4) meses, contados a partir del día siguiente al de la publicación, notificación, comunicación o ejecución del acto, según el caso. 62. En el plenario se encuentra el Oficio n.° 31092104457 de 30 de diciembre de 2009, suscrito por la señora María Luisa Brochet Bayona, directora de la oficina territorial Bolívar del Incoder, mediante el cual se da respuesta «al escrito denominado “Recurso de Reposición y en subsidio de apelación contra el acto administrativo de fecha 11 de abril de 2008”», el cual no cuenta con constancia alguna de notificación al demandante. 63.

Sin embargo, puede entenderse que el actor Gustavo Martínez Puello tenía conocimiento de este por cuanto se encuentra en el expediente26 la solicitud de 26 Folio 33-42, C 1. 22 Radicación: 130012331000 2010 00338 01 Demandante: GUSTAVO MARTÍNEZ PUELLO Demandado: INSTITUTO COLOMBIANO DE DESARROLLO RURAL conciliación extrajudicial presentada por su apoderada judicial ante la Procuraduría General de la Nación el 27 de abril de 2010 ─de acuerdo con el sello de radicación impuesto en la solicitud y la constancia expedida por el Procurador 22 Judicial II para Asuntos Administrativos─ para efectos de agotar el requisito de procedibilidad para acudir ante esta jurisdicción en ejercicio de la precitada acción ─nulidad y restablecimiento del derecho─ y en el que se solicitó ─al igual que en la demanda─ que se dejaran sin efecto los actos administrativos aquí enjuiciados y, como consecuencia de las anteriores declaraciones, se formalizara la oferta de compra del predio «El Roble»27.

Tal conciliación, valga resaltarlo, fue tramitada por el Procurador 22 Judicial II para Asuntos Administrativos, quien expidió la respectiva constancia de agotamiento del requisito de procedibilidad. 64. De esta manera se entiende que la notificación del Oficio n.° 31092104457 de 30 de diciembre de 2009 se surtió bajo la figura de la notificación por conducta concluyente, frente a la cual esta Sala28 se ha pronunciado en los siguientes términos: «[…] 27.

Visto el artículo 44 ibídem, sobre deber y forma de notificación personal, establece que los actos administrativos de carácter particular se deben notificar personalmente al interesado, su representante o apoderado; sin embargo, “[…] los actos de inscripción realizados por las entidades encargadas de llevar los registros públicos se entenderán notificados el día en que se efectúe la correspondiente anotación […]” 27 En igual sentido: CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN PRIMERA.

Consejero ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS. Bogotá, D.C., treinta (30) de mayo de dos mil diecinueve (2019). Radicación número: 41001-23-31-000-2012-00103-01. Actor: RUBIELA MURCIA FIERRO Y LUZ MARCELA MURCIA. En esta providencia judicial se indicó que: Una vez establecido que la acción procedente en el presente caso es la de nulidad y restablecimiento del derecho, la Sala recuerda que el término de caducidad para ejercer la misma es el de cuatro (4) meses a partir de la notificación del acto acusado (…) Al respecto y como bien se consideró el a quo, no existe documento del cual se desprenda que a la parte actora se le notificó del acto acusado, pero si hay certeza que tenía conocimiento de ella, pues aparece en el expediente27 una solicitud de conciliación ante la Procuraduría General de la Nación, suscrita por la señora Rubiela Murcia Fierro respecto de los efectos de la Resolución 095 del 3 de junio de 2003, acusada en el plenario, y la cual tiene fecha 14 de junio de 2005 (…) Así mismo en el expediente, aparece una solicitud de revocatoria directa de la Resolución No. 095 de 2003, suscrita por la señora Rubiela Murcia Fierro27, la cual tiene fecha 18 de marzo de 2010 (…) Los documentos antes descritos, nos permiten establecer de forma clara que la demandante tenía conocimiento de la Resolución No. 095 de 2003 desde el 14 de junio de 2005, antes de la presentación de la demanda, la cual tiene fecha 6 de marzo de 201227 (…) En este aparte, es necesario hacer referencia a la notificación por conducta concluyente, la cual fue analizada por esta Sala, en pronunciamiento del 19 de abril de 201827: (…) “En este contexto, la notificación por conducta concluyente se configura cuando la persona interesada realiza una manifestación a partir de la cual se puede concluir que conoce la decisión administrativa, verbigracia, cuando presenta recursos o demandas, otorga poder, manifiesta en un escrito que conoce el acto o lo menciona en un documento que lleve su firma, etcétera; en todo caso, para que se constituya este tipo especial de notificación ficta o presunta, es inexorable que el interesado se dé por suficientemente enterado de la decisión administrativa” (…) De lo anterior, la Sala encuentra que la señora Rubiela Murcia Fierro conocía del contenido del acto acusado desde el día 1º de junio de 2005, día en el cual presentó solicitud de conciliación ante la Procuraduría General de la Nación, por lo que los cuatro (4) meses del término de caducidad se deben contar desde el día siguiente al momento en que se expidió la constancia de agotamiento del requisitos, lo cual se presentó el día 15 de junio de la misma anualidad.

Como quiera que la demanda se presentó el día 6 de marzo de 2012, la misma se hizo pasado seis (6) años y cinco (5) meses aproximadamente después de vencido el término en comento, razón por la cual se debe confirmar la providencia apelada. 28 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN PRIMERA. Consejero ponente: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ.

Bogotá D.C., seis (6) de noviembre de dos mil veinte (2020). Radicación número: 08001-23-31-703-2001-01818-01. Actor: TORALF LEVANG. Demandado: MUNICIPIO DE TUBARÁ – ATLÁNTICO. Referencia: ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO. 23 Radicación: 130012331000 2010 00338 01 Demandante: GUSTAVO MARTÍNEZ PUELLO Demandado: INSTITUTO COLOMBIANO DE DESARROLLO RURAL 28.

Visto el artículo 61 del Código Contencioso Administrativo, sobre notificación de las decisiones en las actuaciones administrativas, indica que estas de notificarán en la forma prevista en los artículos 44 y 45 ibídem. 29. Visto el artículo 267 ibídem, sobre aspectos no regulados, señala que “[…] En los aspectos no contemplados en este Código se seguirá el Código de Procedimiento Civil en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la jurisdicción en lo Contencioso Administrativo […]” (Destacado fuera de texto). 30.

Visto el artículo 330 del Código de Procedimiento Civil, sobre notificación por conducta concluyente, determina lo siguiente: “[…]

ARTÍCULO 330. NOTIFICACIÓN POR CONDUCTA CONCLUYENTE. Cuando una parte o un tercero manifieste que conoce determinada providencia o la mencione en escrito que lleve su firma, o verbalmente durante una audiencia o diligencia, si queda constancia en el acta, se considerará notificada personalmente de dicha providencia en la fecha de presentación del escrito o de la audiencia o diligencia. Cuando una parte retire el expediente de la secretaría en los casos autorizados por la ley, se entenderá notificada desde el vencimiento del término para su devolución, de todas las providencias que aparezcan en aquel y que por cualquier motivo no le hayan sido notificadas.

Cuando el escrito en que se otorgue poder a un abogado se presente en el juzgado de conocimiento se entenderá surtida la notificación por conducta concluyente de todas las providencias que se hayan dictado, inclusive el auto admisorio de la demanda o del mandamiento de pago, el día en que se notifique el auto que reconoce personería, a menos que la notificación se haya surtido con anterioridad.

Cuando se decrete la nulidad por indebida notificación de una providencia, ésta se entenderá surtida por conducta concluyente al día siguiente de la ejecutoria del auto que la decretó o de la notificación del auto de obedecimiento a lo resuelto por el superior […]” (Destacado fuera de texto). (…) 33. La Sección Primera del Consejo de Estado, el providencia proferida el 15 de febrero de 2018, reiterando su jurisprudencia sobre notificación por conducta concluyente, manifestó29: “[…] Respecto del término de caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, el artículo 136 del CCA en la redacción vigente para la época de la presentación de la demanda que nos ocupa, lo establecía en cuatro (4) meses, contados a partir del día de la publicación, notificación o ejecución, los cuales para el caso de los actos fictos serían contados a partir del día siguiente a aquel en que se hubiese configurado el silencio negativo.

(Destacado y subrayado del texto) (…) 29 Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera del Consejo de Estado. Expediente con número único de radicado 47001-23-31-000-1992-03130-01. C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés. 24 Radicación: 130012331000 2010 00338 01 Demandante: GUSTAVO MARTÍNEZ PUELLO Demandado: INSTITUTO COLOMBIANO DE DESARROLLO RURAL De esta manera es claro que la Alcaldía Mayor de Santa Marta, omitió notificar la Resolución 1.099 de 31 de diciembre de 1991 a los señores Roberto Laignelet Galvis, Ligia Bautista de Laignelet, así como a la sociedad L&B Inversiones Ltda., razón por la cual la interposición del recurso de reposición por parte de estas personas, mediante escrito del 12 de febrero de 1992 (folio 35-45, Cuaderno Principal 1), conllevó que, de conformidad con los artículos 48 del CCA y 330 del Código de Procedimiento Civil, se entendieran notificados por conducta concluyente.

Esta Sección, en la sentencia de 19 de diciembre de 2005, Magistrado Ponente: Rafael Enrique Ostau de Lafont Pianeta, indicó sobre este fenómeno, lo siguiente: «[…] En el presente asunto, pese a que el a quo no contabilizó debidamente el referido término de caducidad, pues lo hizo teniendo en cuenta la fecha del acto acusado y no la fecha en que el interesado tuvo conocimiento del mismo, revisada la actuación se observa que la demanda fue promovida luego de transcurrido el término para el ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho señalado en la norma antes citada (Destacado fuera de texto).

(…) La notificación en este caso se produjo por conducta concluyente, en los términos del artículo 330 del C.P.C., pues la parte actora manifestó de manera expresa que conoció sobre la existencia y el contenido del oficio demandado. Sobre el particular, es relevante señalar que esta Sección en sentencia de 13 de junio de 1996, dictada dentro del expediente num. 3690, con ponencia del Magistrado Ernesto Rafael Ariza Muñoz, precisó que en los procesos contencioso administrativos es aplicable la previsión del artículo 330 del C.P.C. relativa a la notificación por conducta concluyente, en consideración a que el artículo 48 del C.C.A., que regula esa misma materia, presenta un vacío, como quiera que no contempla la posibilidad de que el interesado, a pesar de no haberse surtido las formalidades para la notificación personal o por edicto, pueda tener conocimiento de la existencia y contenido del acto, esté en desacuerdo con el mismo y no hubiere ejercido en tiempo los recursos gubernativos procedentes, evento en el que es aplicable la norma del C.C.P., en virtud de la remisión del artículo 267 del C.C.A. […]» (destacado fuera de texto) 65.

Siguiendo lo expuesto, se advierte que la presentación de la demanda por parte del actor el 4 de junio de 2010 ─de acuerdo con el sello de radicación impuesto en la demanda─, se produjo al día siguiente de surtirse la audiencia de conciliación extrajudicial ante el agente del Ministerio Público y de la fecha en que, probablemente, se expidió la constancia de agotamiento del requisito de procedibilidad en tanto que esta tiene fecha de 1 de junio de 201030 ─fecha anterior a la realización de la precitada audiencia─.

Ello significa que la demanda fue instaurada oportunamente, teniendo en cuenta que no habían transcurrido los 4 meses a los que alude el artículo 136 numeral 2° del CCA, por ende, la sala considera que no operó el fenómeno de la caducidad del medio de control instaurado. 30 Fol. 32, C 1. 25 Radicación: 130012331000 2010 00338 01 Demandante: GUSTAVO MARTÍNEZ PUELLO Demandado: INSTITUTO COLOMBIANO DE DESARROLLO RURAL II.4.

El problema jurídico a resolver 66. La Sala, siguiendo las prescripciones del artículo 32031 y 32832 del Código General del Proceso, aplicables por remisión del artículo 267 del CCA, considera que el problema jurídico que se deben resolver en este asunto, de acuerdo con el recurso de apelación interpuesto por el apoderado judicial del Incoder, se contrae a determinar si resulta procedente la declaratoria de nulidad del Oficio n.° 31082100529 de 11 de abril de 2008, así como del Oficio n.° 31092104457 de 30 de diciembre de 2009, suscritos por la Directora de la Territorial de Bolívar del Incoder, y acceder, en consecuencia, al restablecimiento del derecho solicitado por la parte actora, debiéndose resaltar que el Incoder -entidad demandada- estima (i) no estar legitimado en la causa para fungir como parte demandada, y (ii) no estar en la obligación de adquirir el predio «El Roble» de propiedad del actor.

II.5. El caso concreto 67. La legitimación en la causa por pasiva del Incoder. El Incoder considera que no está legitimada en la causa para fungir como parte demandada toda vez que no tuvo participación alguna en las actuaciones llevadas a cabo por el Incora y, además, por el hecho de que aquella entidad ─el Incora─ fue objeto de supresión y liquidación, lo cual produjo, de acuerdo con el artículo 26 del Decreto n.° 1292 de 2003, que el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural asumiera los procesos judiciales, reclamaciones u obligaciones derivadas del proceso de liquidación. 68.

Inicialmente se debe advertir que la primera instancia se pronunció en relación con la legitimación en la causa por pasiva del Incoder, señalando lo siguiente: «[…] DE LAS EXCEPCIONES (…) Excepción de falta de legitimidad en la causa por pasiva (…) Propone el INCODER la excepción de falta de legitimidad en la causa por pasiva, puesto que a su juicio, la entidad que debe responder por las resultas de este proceso viene a ser el INCORA ya liquidado, o en su defecto el Ministerio de Agricultura, Sector Administrativo que, según las previsiones del Decreto 1292 de 2003, que liquidó al INCORA, sería quien asumía las obligaciones insolutas de dicha entidad; teniendo en cuenta que, la petición del actor y los hechos que generaron la misma, tuvieron ocurrencia antes de la 31 «ARTÍCULO 320.

FINES DE LA APELACIÓN. El recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión. Podrá interponer el recurso la parte a quien le haya sido desfavorable la providencia: respecto del coadyuvante se tendrá en cuenta lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 71» 32 «ARTÍCULO 328.

COMPETENCIA DEL SUPERIOR. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones.

En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias. El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella. En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia» 26 Radicación: 130012331000 2010 00338 01 Demandante: GUSTAVO MARTÍNEZ PUELLO Demandado: INSTITUTO COLOMBIANO DE DESARROLLO RURAL creación del INCODER, teniendo la obligación el INCORA de resolver el pedimento del actor (…) Pues bien, en consideración de la Sala el medio exceptivo así propuesto no tiene vocación de prosperar, como quiera que, los actos cuya nulidad se solicita en este proceso, fueron expedidos directamente por el INCODER, siendo dicha entidad quien tiene la legitimación por pasiva para defender la legalidad de esos actos administrativos en sede judicial (…) En efecto, los hechos que fundamentan la demanda del actor tuvieron ocurrencia antes de la creación del INCODER en el año 2003, así como también el derecho de petición de los cuales se deriva el acto acusado fue presentado en el año 2004 mientras se surtía el proceso de liquidación del INCORA; sin embargo, no debe perderse de vista que, atendiendo los principios que gobiernan la liquidación de entidades del orden nacional regulado por el Decreto 254 del 2000 y sus reglamentos, la finalidad de dicho trámite es la de evitar que durante el mismo, la entidad a liquidar continúe desarrollando su objeto social (…) En ese sentido, como quiera que el pedimento del actor constituía parte esencial del objeto social del INCORA, era evidente que aquella en su proceso de liquidación no tenía competencia para tal finalidad, de tal manera, la petición del actor debió ser presentada, como en efecto lo fue, ante la entidad que por mandato legal asumió las obligaciones del INCORA, que para el sub lite vino a ser, el INCODER […]» 69.

En lo atinente al concepto de legitimación en la causa, esta Sala33 ha precisado lo siguiente: «[…] Respecto a la legitimación en la causa, esta corporación ha señalado que la misma corresponde a la relación procesal que existe entre el demandante y el demandado: “[…]Así pues, toda vez que la legitimación en la causa de hecho alude a la relación procesal existente entre demandante -legitimado en la causa de hecho por activa- y demandado -legitimado en la causa de hecho por pasiva- y nacida con la presentación de la demanda y con la notificación del auto admisorio de la misma a quien asumirá́ la posición de demandado, dicha vertiente de la legitimación procesal se traduce en facultar a los sujetos litigiosos para intervenir en el trámite del plenario y para ejercer sus derechos de defensa y de contradicción; la legitimación material, en cambio, supone la conexión entre las partes y los hechos constitutivos del litigio, ora porque resultaron perjudicadas, ora porque dieron lugar a la producción del daño.” 34.

De conformidad con la jurisprudencia supra, la legitimación en la causa por pasiva es la calidad que tiene una persona natural o jurídica para formular o contradecir las pretensiones de la demanda y así ejercer sus derechos a la contradicción y defensa, siempre y cuando sea el sujeto de la relación jurídica sustancial que se comprueba durante el proceso judicial. […]» 70.

Con fundamento en las anteriores premisas, lo primero que advierte la Sala es que el señor Gustavo Martínez Puello el 29 de octubre de 200435 ─fecha de recibido 29 de noviembre de 2004─, formuló su ofrecimiento de compra al «Señor (…) Dr. 33 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN PRIMERA. Consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ.

Bogotá, D.C., veintiséis (26) de agosto de dos mil veintiuno (2021). Radicación número: 11001-03-24-000-2011-00372-00. Actor: COMERCIALIZADORA NATURAL LIGHT S.A. 34 Consejo de Estado; Sala de lo Contencioso Administrativo; Sección Tercera; Sentencia del 04 de febrero de 2010; C.P. Mauricio Fajardo Gómez. 35 Folio 50-53, C 1. 27 Radicación: 130012331000 2010 00338 01 Demandante: GUSTAVO MARTÍNEZ PUELLO Demandado: INSTITUTO COLOMBIANO DE DESARROLLO RURAL PAOLO BIACHI (…) Director regional (…) INCODER (…) MONTERÍA», lo que quiere indicar que la petición que dio lugar a los oficios cuestionados fue presentada a la entidad que funge como demandada, dando lugar a que fuera esta entidad, precisamente, la que expidiera los actos acusados, asistiéndole el deber de defender la presunción de legalidad de estos, sin que sea trascendental, para la cuestión que se desata ─la legitimación en la causa por pasiva─, que el Incora haya desarrollado actuaciones en relación con el predio «El Roble» de propiedad del actor. 71.

Adicionalmente, se destaca que el Gobierno nacional, a través del Decreto n.° 1292 de 21 de mayo de 2003, ordenó la supresión y liquidación del Incora, lo cual implicó que, a partir de la vigencia de dicho acto administrativo, la entidad entraría en proceso de liquidación que concluiría a más tardar en un plazo de tres años, proceso que se desarrollaría de acuerdo con lo normado en el Decreto Ley n.° 254 de 200036 ─Artículo 1°─. 72.

El artículo 26 del citado decreto, al cual alude la demandada, establece que: «[…] Artículo 26. Procesos judiciales. El Gerente Liquidador deberá continuar atendiendo dentro del proceso de liquidación los procesos judiciales y demás reclamaciones en curso o los que llegaren a iniciarse dentro de dicho término, hasta tanto se efectúe la entrega de inventarios al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural.

Así mismo deberá presentar al Ministerio del Interior y de Justicia, Dirección de Defensa Judicial de la Nación, un inventario de todos los procesos judiciales y demás reclamaciones en las cuales sea parte la entidad, como también, cuando ello sea procedente, deberá archivar los procesos y reclamaciones con sus respectivos soportes y en los términos señalados por las disposiciones legales vigentes.

El Ministerio de Agricultura y Desarrollo asumirá, una vez culminada la liquidación del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, Incora en Liquidación, la totalidad de los procesos judiciales y reclamaciones en que fuere parte dicha entidad, al igual que las obligaciones derivadas de estos […]» 73. Como se advirtió líneas atrás, la petición para que se formalizara la compra del predio «El Roble» fue presentada al Incoder y no al Incora, por lo que no puede darse aplicación a lo previsto en tal artículo, añadiendo que tal petición no podría tener la categoría de proceso judicial o de reclamación en el que fue parte el Incora, puesto que la misma correspondía al ejercicio de las funciones previstas para aquella entidad en la Ley 160, en particular, en el artículo 12 numeral 20, las cuales no podía desarrollar. 74.

Ello en razón a que, para la fecha en que la petición mencionada fue radicada, se había proferido el Decreto n.° 1292 de 21 de mayo de 2003, al cual se hizo referencia anteriormente y mediante el cual se ordenó la supresión del Incora, entidad que entraría en proceso de liquidación ─Artículo 1°─, lo cual conllevaría, de acuerdo con el artículo 2° del Decreto Ley n.° 254, «f) La prohibición expresa al 36 Por el cual se expide el régimen para la liquidación de las entidades públicas del orden nacional. 28 Radicación: 130012331000 2010 00338 01 Demandante: GUSTAVO MARTÍNEZ PUELLO Demandado: INSTITUTO COLOMBIANO DE DESARROLLO RURAL representante legal de la entidad de realizar cualquier tipo de actividades que impliquen la celebración de pactos o convenciones colectivas o cualquier otro acto que no esté dirigido a la liquidación de la entidad.

Esta prohibición opera a partir de la expedición del decreto que ordena la disolución y liquidación de la entidad». 75. De otra parte, se había expedido igualmente el Decreto n.° 1300 de 21 de mayo de 2003, mediante el cual se creó el Incoder ─Artículo 1°─, norma que además estableció que «[T]odas las referencias que hagan las disposiciones legales vigentes al Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, Incora, al Instituto Nacional de Adecuación de Tierras, Inat, al Fondo de Cofinanciación para la Inversión Rural, DRI y al Instituto Nacional de Pesca y Acuicultura, INPA, deben entenderse referidas al Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, Incoder» ─Artículo 24─, por lo que la función señalada en el artículo 12 numeral 20 de la Ley 160, asignada al Incora, debía entenderse referida a la demandada ─el Incoder─. 76.

Significa lo anterior que el Incora, una vez expedido el Decreto n.° 1292 de 21 de mayo de 2003, no podía realizar actividades distintas de aquellas destinadas a permitir la liquidación de la entidad, cuya finalidad esencial es la pronta realización de los activos y el pago gradual y rápido del pasivo externo a cargo de la respectiva entidad.

Sumado a ello, luego de expedido el Decreto n.° 1300 de 21 de mayo de 2003, las funciones asignadas al Incora en la Ley 160 se debían entender referidas al Incoder, por lo que es clara la legitimación en la causa de la demandada para atender este proceso en esa condición y defender la presunción de legalidad de los actos acusados. 77.

El Incoder no se encontraba en la obligación de adquirir el predio «El Roble» de propiedad del actor. El apelante planteó que: (i) los antecedentes del predio ─como lo son los conflictos relativos a su ocupación─; (ii) las actuaciones desplegadas por el actor y el Incora ─como la negativa de compra del inmueble─, así como (iii) las decisiones judiciales que se han proferido -en particular la proferida por esta Corporación el 25 de enero de 2001 dentro del trámite de la acción de revisión presentada por el hoy demandante-, no son razón suficientes para endilgarle responsabilidad al Incoder «[c]on el argumento de no haberse adquirido un bien es una acto omisivo (sic) y causante de unos daños y perjuicios». 78.

Anotó que, contrario a lo expuesto por la primera instancia, el Incoder no estaba en la obligación de adquirir el predio «El Roble» de propiedad del actor y alegó que atender la tesis de la sentencia impugnada implicaría considerar que el Estado es un benefactor al existir «[l]a obligación frente a todos los asociados de satisfacer todas sus necesidades, como la [de] adquirir un inmueble, sin importar sus antecedentes, y el Estado comprometería su responsabilidad por no haberlo hecho, como sucede en el presente caso». 29 Radicación: 130012331000 2010 00338 01 Demandante: GUSTAVO MARTÍNEZ PUELLO Demandado: INSTITUTO COLOMBIANO DE DESARROLLO RURAL 79.

Consideró desacertada la sentencia apelada pues amplió las funciones misionales y sociales del Incoder al reiterar que existía una obligación de adquirir todos los predios privados en los cuales hayan ocupaciones o invasiones al encontrar, como el del actor, cuya invasión por un grupo de campesinos se remonta al 12 de febrero de 1973, añadiendo que: «[…] [E]l hecho de ofertar un predio o hacer referencia a diligencias tendientes [a] adquirir inmuebles o comunicaciones internas del INCODER, en ningún momento puede generar para la Entidad Pública una obligación y correlativamente un derecho a favor de los actores.

Simplemente se podría decir que es una mera expectativa, ligada a las necesidades del Instituto y a los requisitos a cumplir por los predios rurales para su adquisición, entre otros, que estén debidamente identificados, libres de gravámenes o limitaciones al dominio o de ocupaciones. Por tal motivo, no haber aceptado la mencionada oferta no se está incumpliendo con los deberes de la Institución y se ajusta a las posibilidades que tienen para comprar o no un bien […]» 80.

Para desatar la cuestión debatida se tiene que el Incoder, en el Oficio n.° 31082100529 de 11 de abril de 2008, decidió no tramitar la solicitud de adquisición del predio «El Roble», argumentando que, con ocasión de la expedición de la Ley 1152, ya no era competente para ello, en atención a que el artículo 71 de aquella legislación radica en otras entidades la atribución asociada a la adquisición de predios de propiedad privada y dejó a cargo de esta, siguiendo el artículo 21, el otorgamiento de subsidios para la compra de tierras, de lo cual había ya desarrollado una primera convocatoria. 81.

Es preciso resaltar que la misma entidad, a través del Oficio n.° 31092104457 de 30 de diciembre de 2009, cambió su argumentación, y adujo que a raíz de la declaratoria de inexequibilidad de la Ley 1152, se encontraba en vigor nuevamente la Ley 160, la cual, en su artículo 12 -numeral 20- estableció que los predios invadidos u ocupados de hecho o cuya propiedad estuviera perturbada un año antes de la vigencia de la ley ─Ley 160─ podrían ser adquiridos por el Incora ─luego Incoder─ siempre que fueran aptos para reforma agraria. 82.

De esta manera, la entidad demandada le manifestó al hoy actor que, de acuerdo con el hecho segundo del recurso de reposición -y, en subsidio, de apelación- presentado en contra del Oficio n.° 31082100529 de 11 de abril de 2008, la invasión del inmueble de su propiedad no se encontraba en el rango dispuesto en la ley. 83. Sumado a ello, la entidad le indicó al mismo peticionario -hoy actor- que no cumplía con las condiciones previstas en los artículos 26 y 27 de la Ley 1151 de 2007 para efectos de acceder a los beneficios previstos en dichas normas, esto es, los asociados al subsidio integral para la adquisición de tierras y la negociación directa o expropiación de predios, mejoras rurales y servidumbres de propiedad privada o que hagan parte del patrimonio de entidades de derecho público en los casos previstos en el artículo 27 de la citada ley. 30 Radicación: 130012331000 2010 00338 01 Demandante: GUSTAVO MARTÍNEZ PUELLO Demandado: INSTITUTO COLOMBIANO DE DESARROLLO RURAL 84.

El Tribunal Administrativo de Bolívar consideró, en la sentencia impugnada, que las razones esgrimidas por el Incoder para no tramitar la solicitud de adquisición del predio de propiedad del actor no se encontraban en consonancia con lo expuesto en la Ley 160 puesto que el inciso n.° 2 del artículo 12 numeral 20 de esta norma, sustento normativo de lo decidido en el Oficio n.° 31092104457 de 30 de diciembre de 2009, había sido declarado inexequible por la Corte Constitucional en la Sentencia C-673 de 199937, lo que quiere decir que la demandada dio aplicación 37 «3.3.

La norma del numeral 20 del art. 12 de la ley 160/94, regula de diversa manera la situación de los predios rurales que son objeto de invasión u ocupación de hecho. En efecto, en su inciso segundo, que es la norma acusada, se consagra un trato diferente en relación con los predios invadidos u ocupados de hecho o cuya propiedad este perturbada un año antes de la vigencia de la ley, porque pueden ser adquiridos por el INCORA siempre y cuando sean aptos para la reforma agraria y cumplan con lo ordenado en el Capítulo VI de la misma; en cambio con respecto a los predios que igualmente se encuentran en la misma situación, esto es invadidos u ocupados de hecho, pero por fuera del mencionado límite temporal, sólo pueden ser adquiridos conforme a la reglamentación especial que establezca la Junta Directiva del INCORA.

Si bien la norma, en sus dos incisos, otorga un mismo reconocimiento a los hechos que configuran la situación de los predios rurales, porque en ambos casos alude a fundos invadidos, ocupados de hecho o cuya posesión estuviere perturbada por medio de la violencia, que pueden ser adquiridos por el INCORA, señala tratamientos jurídicos diferentes para efectos de su adquisición, construidos a partir de la diferencia de tiempo en que se sucedieron los acontecimientos que dieron lugar a la ocupación del inmueble.

Procede la Corte, en consecuencia, a establecer si se justifica o no el distinto trato que en cuanto a la adquisición por el INCORA se da a los predios invadidos en los dos incisos del numeral 20 del art. 12 de la ley 160/94 y, en tal virtud, razona de la siguiente manera: - En el inciso primero de la norma en referencia se regula un procedimiento de adquisición que es general para los predios invadidos u ocupados de hecho, con antelación al año anterior a la vigencia de la ley o con posterioridad a ésta, que incluye una reglamentación de la Junta Directiva del INCORA, aun cuando se precisa un cuadro de situaciones anormales relativas a que dicha ocupación estuviere perturbada por medio de violencia, o a la circunstancia de que el propietario habiendo obtenido sentencia judicial favorable definitiva no pudieren ejecutar las medidas de lanzamiento de los invasores u ocupantes, o a la persistencia de las perturbaciones a la propiedad en cualquier forma. - En cambio, en los términos del inciso segundo que se acusa, el INCORA está habilitado para adquirir predios invadidos u ocupados de hecho o cuya propiedad este perturbada, sin que se precisen las anormalidades descritas, con los únicos requisitos relevantes de que la invasión, ocupación o perturbación de la propiedad haya ocurrido un año antes de la vigencia de la ley, que sean aptos para la reforma agraria y cumplan, además, con lo ordenado en el capítulo VI de dicha ley, cuyo contenido se explicó antes. - La adquisición de predios invadidos en ambos casos obedece a la necesidad de poner fin a un conflicto en la tenencia de la tierra, entre los propietarios de aquéllos y sus ocupantes, y resolver mediante la adjudicación a éstos los conflictos sociales que se originan en la carencia de tierras por los campesinos. - Aun cuando los predios a que alude el inciso segundo acusado deben ser aptos para la reforma agraria, igual condición debe predicarse de los predios que pueden adquirirse según el inciso primero, pues resultaría un despropósito que el INCORA pudiera adquirir predios para ser adjudicados a campesinos, que no reunieran dicha aptitud.

Por lo tanto dicha condición no es relevante para establecer el diferente tratamiento. - La circunstancia de que los predios a que alude la norma acusada deban reunir los requisitos previstos en el capítulo VI de la ley, es igualmente predicable de los predios a que se refiere el inciso primero del numeral 20 del art. 12. En efecto, asi lo puede determinar la reglamentación especial que para la adquisición de éstos establezca la Junta Directiva del INCORA. - Las razones de hecho que condicionan la situación de los predios para efectos de su adquisición es la misma en ambos supuestos normativos, esto es, que el goce de la propiedad fundiaria ha sido perturbada por medios de fuerza tales como invasiones, ocupación de hecho o perturbaciones violentas; sólo que, como antes se anotó, la época en que ocurrieron éstas es determinante para la regulación del diferente procedimiento de adquisición. - Las situaciones anormales que menciona el primer inciso, no son relevantes, porque ellas también pueden predicarse en relación con los predios invadidos a que alude la norma acusada. - Lo realmente sustancial y relevante para efecto de la adquisición de dichos predios es que se encuentran invadidos u ocupados de hecho y que dicha adquisición se requiera para solucionar los problemas sociales derivados de la tenencia de las tierras y de la necesidad de democratizar la propiedad agraria. - Los supuestos materiales objeto de las distintas regulaciones contenidas en los dos incisos del numeral 20 del art. 12 de la ley 160 de 1994, en esencia, no difieren; sin embargo, generan condicionamientos que dificultan las posibilidades de adquisición y consagran un privilegio para la adquisición de los predios a favor de los propietarios a que alude la norma acusada que no tiene una justificación objetiva, racional y razonable acorde con el fin, ya señalado, que se busca con la adquisición de los predios invadidos. 31 Radicación: 130012331000 2010 00338 01 Demandante: GUSTAVO MARTÍNEZ PUELLO Demandado: INSTITUTO COLOMBIANO DE DESARROLLO RURAL a una disposición que se encontraba fuera del ordenamiento jurídico desde hace aproximadamente 10 años. 85.

Agregó el Tribunal que se habría configurado la violación del artículo 83 de la Carta Política puesto que el Incora y, posteriormente, el Incoder, se habían negado a la adquisición del predio «El Roble» de propiedad del actor, resaltando que el Incora alcanzó a iniciar gestiones para adquirir el predio y el Incoder, de manera injustificada: i) se abstuvo de contestar el ofrecimiento de compra del citado inmueble sin orden judicial; ii) contestó admitiendo el inicio del trámite pero solicitó un certificado de libertad y tradición del inmueble, y iii) fundamentó su decisión en una norma retirada del ordenamiento jurídico, todas ellas actuaciones que, en consideración de la primera instancia, son claras muestras de la violación del principio de la buena fe. 86.

Esta Sala observa, inicialmente, que la parte demandante no controvirtió uno de los argumentos que fueron expuestos por el Tribunal Administrativo de Bolívar para anular los actos administrativos acusados, consistente en que se aplicó a la controversia una disposición de la Ley 160 ─el artículo 12 numeral 20 inciso 2°38─ que fue retirada del ordenamiento jurídico por la Corte Constitucional en la Sentencia C-673 de 1999.

Tal precepto señalaba que los predios invadidos u ocupados de hecho o cuya propiedad estuviera perturbada un año antes de la vigencia de la ley, podrían ser adquiridos por el Incora siempre y cuando fueran aptos para reforma agraria y cumplieran con lo ordenado en el capítulo VI de la mencionada ley. 87. La Sala no estima acertados los planteamientos esbozados por la primera instancia en cuanto consideró acreditada la violación del artículo 83 de la Carta Política por parte del Incoder.

Para efectos de sustentar la anterior consideración, sea lo primero señalar que en el expediente se encuentra copia de la sentencia de 25 de enero de 2001, proferida por la Sección Tercera de esta Corporación en el expediente n.° 9.67239, cuyo demandante fue el señor Gustavo Martínez Puello y la entidad demandada el Incora, mediante la cual se desató la demanda que aquel presentó en ejercicio de la acción de revisión prevista en la Ley 135 de 1961.

En síntesis, la permanencia de la distinción no beneficia el proceso de reforma agraria y consagra, en cambio, una injusticia que se traduce en el tratamiento desigual de una situación esencialmente igual, sin que se evidencie una justificación racional de ese tratamiento; por lo tanto, se da un trato diferente, sin razón suficiente, a unos propietarios con respecto a otros e igualmente aunque indirectamente a los campesinos que ocupan predios en las dos situaciones analizadas en cuanto a la legitimación de la propiedad. 4.

En conclusión, considera la Sala que la norma acusada contenida en el inciso segundo del numeral 20 del art. 12 de la ley 160/94, viola el principio de igualdad. En tal virtud, será declarada inexequible. VIII. DECISIÓN. (…)

RESUELVE

(…) Declarar INEXEQUIBLE el inciso segundo del numeral 20 del artículo 12 de la Ley 160 de 1994» 38 «20. (…) <Inciso 2o.> Los predios invadidos u ocupados de hecho o cuya propiedad este perturbada un año antes de la vigencia de la presente Ley, podrán ser adquiridos por el INCORA siempre y cuando sean aptos para reforma agraria y cumplan con lo ordenado en el Capítulo VI de la presente Ley». 39 Folio 74-132, C 1. 32 Radicación: 130012331000 2010 00338 01 Demandante: GUSTAVO MARTÍNEZ PUELLO Demandado: INSTITUTO COLOMBIANO DE DESARROLLO RURAL 88.

En esta acción se solicitó la declaratoria de nulidad de las Resoluciones n.° 100 de 16 de enero de 1990, 9 de 16 de enero de 1990, 280 de 9 de febrero de 1993 y 40 de 9 de febrero de 1993, mediante las cuales se declaró extinguido a favor de la Nación el derecho de dominio privado sobre el predio «El Roble» y, como consecuencia de tal declaración, se ordenaba a la Oficina de Instrumentos Públicos de Carmen de Bolívar la cancelación de la inscripción realizada en el folio de matrícula inmobiliaria respectivo relacionada con el trámite de extinción del dominio adelantado por el Incora y, además, a título de reparación del daño causado, se disponía el pago del valor comercial del inmueble citado. 89.

La decisión judicial, en los acápites de interés para la resolución de la controversia que nos ocupa, es del siguiente tenor: «[…] C. Revisión por el Consejo de Estado del procedimiento administrativo de extinción del derecho de dominio, adelantado por el INCORA (…) La Sala procederá a analizar en forma paralela las exigencias objetivas, contenidas en la normatividad antecitada, y la actuación particular del INCORA, en cada una de sus etapas: (…) 1.

Etapa previa (…) Caso concreto. La actuación administrativa así se observó (…) 1.1. El día 29 de noviembre de 1971, el señor Martínez presentó, ante el INCORA, información relativa a la descripción del predio, referente a los siguientes datos: (…) 1.2. En el año 1973 un grupo de campesinos, según su propia afirmación, mediante comunicación, en primer término, solicitaron al INCORA adquirir o expropiar aquel predio a la mayor brevedad posible, para que se les defina su situación y, en segundo término, le dieron a conocer los siguientes hechos: (…) Son 50 familias que reconocen la propiedad del señor Gustavo Martínez Puello (…) La ocupación data de 12 años atrás (…) La extensión del predio es de 240 ha y linderos (…) Los cultivos realizados por ellos son de árboles frutales (Documento privado: comunicación de 6 de mayo de 1985, fls. 8 y 9 c. anexo 2) (…) 1.3.

El día 13 de febrero de 1973, el señor Gustavo Martínez Puello denunció penalmente a Gabriel Barrios Castellar y a otras personas, por el delito de invasión, en hechos ocurridos en la finca “El Roble” (Certificación del Juzgado Promiscuo Municipal de San Juan Nepomuceno, fol. 25 del c. anexo 2) (…) Doce años después (…) 1.4. El día 27 de noviembre de 1985 el INCORA practicó, en el referido inmueble, diligencia de visita en asocio de los campesinos ocupantes.

En el acta de visita se dejaron las siguientes anotaciones: (…) 1.5. El día 6 de febrero de 1986, el INCORA practicó nueva diligencia de visita y examen al predio se encuentra en el mismo estado de la visita anterior, en algunos puntos, y en otros se dejaron las siguientes nuevas informaciones: (…) 1.6. En la misma fecha, día 6 de febrero de 1986, el INCORA, por medio del Ingeniero Agrónomo de la Zona Carmen de Bolívar, rindió concepto técnico para la adquisición del predio, el cual se compone de varios (…) 1.7.

Posteriormente, el día 24 del mismo mes de marzo de 1987, el INCORA, por medio de la Abogada de Adquisición proyecto Bolívar, realizó el estudio de títulos en el cual se concluyó, en primer término, que tanto la tradición, como modo, y el título son eficientes y, en segundo término, que el término de compra si es procedente (Documento público, Informe, fol. 49 del c. anexo 2) (…) 5°.

Con actuaciones administrativas desplegadas por algunos funcionarios del INCORA tendientes a hacerles creer al propietario del predio y los campesinos asentados en él, de una parte, que estaba bien permitirles el asentamiento y la explotación y, de otra, que esa ayuda social podía hacerla el 33 Radicación: 130012331000 2010 00338 01 Demandante: GUSTAVO MARTÍNEZ PUELLO Demandado: INSTITUTO COLOMBIANO DE DESARROLLO RURAL propietario mientras el INCORA diligenciaba su oferta de compra (40) sobre el predio (…) En esos puntos coinciden las manifestaciones del actor y de los terceros asentados en su predio (Ver numeral 3.1 capítulo 3 del capítulo de consideraciones de esta sentencia, y la prueba de inspección practicada en este juicio de revisión).

(…) Para la Sala es legalmente claro que el INCORA no tiene la obligación de adquirir todos los predios sobre los cuales existe oferta de venta o en los cuales existen asentamiento de invasores (…) Sin embargo, no es plausible que el INCORA haya, en este caso, de una parte, desarrollado actos positivos con los cuales le daba a entender al propietario del predio y a las personas asentadas en el mismo, que en la explotación económica del predio por parte de estos últimos aquel no estaba en ningún riesgo y, de otra parte, con posterioridad esos mismos hechos le sirvieran de causa para desconocer tales situaciones y concluir inexplotación económica del predio por parte de su propietario, quien ayudó socialmente a esas personas necesitadas (…) Nada distinto puede concluirse después de observar que mientras los informes técnicos y el estudio de títulos, hechos por el INCORA, manifiestan la procedencia de la compra y la aptitud del terreno para tal efecto, casi coetáneamente, el INCORA expidió la resolución que ordenaba el inicio del trámite de extinción de dominio (Ver numerales 1.6 y 1.7 del capítulo 3 de consideraciones de este fallo) (…) Lo anterior constituye una vulneración al principio de la confianza legítima que soporta las relaciones entre el administrado y la Administración en aplicación del principio constitucional de la buena fe, pues al depositar una razonable confianza en el proceder estatal, representado verbalmente en charlas y por escritos en concepto o informes del INCORA no puede generar consecuencias jurídicas desfavorables para el administrado (…) En el caso concreto, tanto el señor Martínez como los terceros campesinos asentados en su predio, con su consentimiento, tenían una confianza legítima en el INCORA para la adquisición del inmueble “El Roble” cimentada en la legitimidad de las actuaciones iniciales que observaron en dicho Instituto; esas conductas fueron proseguidas por éste y se expresaron en: (…) continuas visitas e informes, con destino al propietario de ese bien (alindación de zonas y estudio de títulos) (…) reiteradas charlas e informes para los terceros asentados en el predio, no basadas en meras suposiciones o hipótesis, como el INCORA pretende ahora darlo a entender (…) En consecuencia que fuera de lo dicho sobre la contraprueba de la decisión de declaración extinción de dominio, ésta además inequitativa pues castigó la confianza legítima en las autoridades, por parte del propietario y de los terceros referidos, pues les trasladó a estos dos sujetos, negativamente, las consecuencias de creer en la buena fe de la Autoridad y en el fondo, en primer término, hizo nugatorio para el propietario el derecho de acción contra las personas que se habían inicialmente asentado con violencia sobre su propiedad inmueble, para tolerarlos y dejarlos en comodato y, en segundo término, a los terceros asentados para obtener la tierra en el futuro (…) Por las razones expuestas, la Sala procederá a: anular el trámite de extinción de dominio llevado a cabo por el Instituto Colombiano de Reforma Agraria (INCORA) sobre el predio “El Roble” de propiedad del señor Gustavo Martínez Puello y a ordenar al Registrador la inscripción de este fallo, para los efectos pertinentes […]» 90.

Igualmente se encuentra en el expediente copia del acta de conciliación de 26 de noviembre de 200241, dentro del trámite de conciliación seguido por el actor ─Gustavo Martínez Cuello─ y cuya entidad convocada fue el Incora, ante la 40 Está probado que el día 20 de marzo de 1987 el señor Martínez Puello, por intermedio de apoderado, ofreció en venta al INCORA el predio “El Roble” (Documento privado: Formato de oferta de venta, fols. 34 y 35 del c. anexo 2). 41 Folio 169-170, C 1. 34 Radicación: 130012331000 2010 00338 01 Demandante: GUSTAVO MARTÍNEZ PUELLO Demandado: INSTITUTO COLOMBIANO DE DESARROLLO RURAL Procuraduría 22 Judicial II ante el Tribunal Administrativo de Bolívar, en la cual se indica lo siguiente: «[…] [A]cto seguido, el Sr. Procurador, le concede el uso de la palabra a la Dra. MAGALI BARRIOS ACHONG, quien una vez otorgado manifiesta lo siguiente: “A nombre de mi representado, me ratifico en los hechos, conceptos y pretensiones plasmadas en el acta anterior de fecha Octubre once (11) del presente año suscrita en este Despacho, la cual hará parte integral de esta diligencia conciliatoria, en la [que] solicitamos al INCORA, el reconocimiento de la obligación y el pago de las suma de QUINIENTOS NOVENTA Y UN MILLONES M/CTE ($591´000.000,00) a título de daño emergente por valor del predio rural denominado EL ROBLE de propiedad de mi mandante, ubicado [en] el municipio de San Juan Nepomuceno y a título de Lucro Cesante por valor de los frutos naturales y civiles dejados de percibir por la no explotación del mismo predio en el período comprendido entre el 12 de Febrero 1973, y subsidiariamente solicitamos del INCORA, se adelantara los trámites o procedimientos pertinentes para adquirir por negociación directa el predio rural arriba indicado y se cancelara a mi mandante el valor del mismo de conformidad con el avalúo catastral que para tal fin se practicará”.- Seguidamente interviene el [señor] JAVIER EDUARDO RODRÍGUEZ VERDUGO quien señala lo siguiente: “A nombre de mi representada nos ratificamos en la fórmula conciliatoria planteada en el acta anterior, en propuesta de que el Instituto (INCORA) inicie el procedimiento de negociación voluntaria para la adquisición del predio el Roble ubicado en San Juan Nepomuceno, por parte de los campesinos tenedores del mismo, subsidiando el INCORA el 70% del precio.

A los campesinos tenedores y aspirantes al subsidio para la compra de ese predio le corresponde el 30% del precio restante. Por cuanto no es procedente la negociación del predio por el procedimiento de adquisición directa previsto en el capítulo 6° de la Ley 160 de 1994, teniendo en cuenta que del texto de la sentencia del 25 de Enero de 2001, proferida por la sección tercera del Consejo de Estado, por la cual se declaró la nulidad de la actuación del procedimiento de extinción del dominio que afectó el predio, se desprende que los campesinos que se encontraban en ese momento en el mismo, no son invasores ni ocupantes de hecho sino tenedores, por lo tanto no es aplicable esta (sic) el acuerdo No. 04 de 14 de Agosto de 1996, expedido por la Junta directiva del INCORA sino el procedimiento de negociación voluntaria, contemplado en el capítulo 5° de la Ley 160 de 1994”.

La representante del peticionario interviene para señalar: “Acepto el ofrecimiento que se me hace de la forma como ha sido expuesta, contando con que se ha hecho todo lo referente al avalúo peritación del predio materia de la negociación y solicitándole que el trámite para efectos del pago que corresponde al INCORA se agilice dentro del menor tiempo posible”.- El representante del INCORA interviene para manifestar que: “En relación a su última petición manifestamos que el procedimiento de negociación voluntaria para la adquisición del predio deberá sujetarse a los pasos previstos en la ley”.- El Sr. Procurador, una vez escuchado los argumentos de las partes, da por terminada la diligencia y dando fe del acuerdo logrado entre las mismas, ordena se levante la presente acta, la cual una vez leída, aprobada y firmada por quienes en ella han intervenido será remitida al Tribunal Administrativo de Bolívar para lo de su cargo […]» 91.

El acuerdo conciliatorio logrado entre el demandante y el Incora no fue aprobado por el Tribunal Administrativo de Bolívar, Corporación que mediante decisión de 3 de febrero de 2004, proceso n.° 003-2002-0508-0042, manifestó lo siguiente: 42 Folio 69-73, C 1. 35 Radicación: 130012331000 2010 00338 01 Demandante: GUSTAVO MARTÍNEZ PUELLO Demandado: INSTITUTO COLOMBIANO DE DESARROLLO RURAL «[…] [P]ara la configuración de la responsabilidad patrimonial del Estado es preciso que se demuestre que existen tres elementos.

Estos son: el daño, la falla en el servicio y el nexo causal. El daño en este caso estaría conformado por el daño emergente y el lucro cesante sufridos por el peticionario como consecuencia de la invasión de sus terrenos por parte de particulares. Esta ocupación le ha impedido la explotación de su propiedad (…) La Sala considera que no se ha producido la falla en el servicio, que podría consistir en la omisión del Incora en dar aplicación a las disposiciones que invoca como fundamento de derecho, circunstancia que, se reitera, no se prueba en el plenario (…) Así mismo, el nexo causal podría estar configurado por la relación por la relación directa entre la no adquisición de los terrenos por parte de la entidad y el efecto que esta conducta tuvo en el resultado patrimonialmente adverso al peticionario (…) Para la Sala, el peticionario ha debido inicialmente adelantar la actuación necesaria para que el Incora adquiriera los terrenos, previo agotamiento de la vía gubernativa, solicitando a la entidad el cumplimiento de las normas que invoca en los fundamentos de derecho (…) La decisión de adquirir un predio dentro de un proceso de reforma agraria es una típica manifestación de voluntad del Estado, es un acto administrativo.

De conformidad con lo dispuesto en la parte general del Código Contencioso Administrativo, los actos administrativos puede ser el resultado de un derecho de petición de interés particular. En el presente caso el peticionario manifiesta que adelantó diversos contactos con el Incora encaminados a la adquisición de su propiedad, de lo cual no hay certeza probatoria (…) El acto administrativo de extinción de dominio fue anulado por el Consejo de Estado, dejando la oportunidad para iniciar un nuevo trámite encaminado a obtener la compra del predio por parte del Incora (…) En esta caso concreto, la Sala considera que no se dan los presupuestos necesarios para la configuración de la responsabilidad patrimonial del Estado que permita la prosperidad de las pretensiones del solicitante.

El señor MARTÍNEZ PUELLO ha debido solicitar a través de un derecho de petición la compra del predio y en el evento de que la respuesta le hubiera sido negativa, agotar la vía gubernativa (…) La existencia de intervenciones de carácter particular tendientes a obtener un pronunciamiento de la administración de interés patrimonial, necesariamente deben conducir a la expedición de un acto administrativo expreso o ficto.

Si el pronunciamiento de la administración no se ajusta a la Ley, la vía para la controversia de esta decisión es la acción de nulidad y restablecimiento del derecho (…) En este proceso la entidad se compromete a adquirir el predio previo avalúo, pero toma esa decisión dentro de un proceso prejudicial cuyos efectos son equivalentes al de una sentencia (…) La conclusión de todo lo anterior es que el ejercicio de la acción de reparación directa en este caso concreto es improcedente.

No se ha probado la existencia de los elementos que configuran la responsabilidad patrimonial del Estado. El fundamento de la responsabilidad de conformidad con lo manifestado por el actor es la inaplicación de la ley, incumplimiento que no es propio de la acción de reparación directa, sino de los procesos declarativos de nulidad (…) En consecuencia, al no probarse la existencia de los elementos que configuran la responsabilidad, no es procedente impartir aprobación al acuerdo consignado en las actas de 11 de octubre y 26 de noviembre de 2002 […]» 92.

Si bien la Sección Tercera de esta Corporación encontró violado el principio de confianza legítima, tal trasgresión se dio dentro del contexto de la situación de hecho juzgada en ese proceso, esto es, la consistente en que el señor Gustavo Martínez Cuello y los campesinos asentados en su predio confiaron, de acuerdo con las actuaciones realizadas por el Incora, que tal inmueble sería adquirido por la entidad, 36 Radicación: 130012331000 2010 00338 01 Demandante: GUSTAVO MARTÍNEZ PUELLO Demandado: INSTITUTO COLOMBIANO DE DESARROLLO RURAL pese a lo cual, posteriormente, la autoridad administrativa declaró la extinción del dominio. 93.

Sin embargo, fue producto de la sentencia de 25 de enero de 2001, del acuerdo de conciliación al que se llegó luego de aquella providencia y de la decisión de 3 de febrero de 2004 -que improbó tal acuerdo-, que se presentó la oferta de adquisición del predio de propiedad del señor Gustavo Martínez Cuello conforme a la Ley 160, que no prevé, como lo indica la parte demandada, una obligación de compra de los inmuebles. 94.

Por el contrario, lo que establece es que el Incora ─luego Incoder─ autorizaría, en eventos especiales que reglamentaría la junta directiva de la institución, la iniciación de los procedimientos de adquisición de predios rurales invadidos, ocupados de hecho o cuya posesión estuviere perturbada por medio de violencia o cuando habiendo obtenido el propietario sentencia judicial favorable y definitiva no pudieren ejecutarse las medidas de lanzamiento o desalojo de los invasores u ocupantes, o si persistieren las perturbaciones a la propiedad en cualquier forma ─Artículo 12 numeral 20°, Ley 16043─, en consonancia con los artículos 31 y 32 de la citada Ley 160, que integran el capítulo denominado «[A]DQUISICIÓN DE TIERRAS POR EL INCORA». 95.

La Corte Constitucional, en relación con el alcance de esta norma y a propósito de la declaratoria de inconstitucionalidad del inciso 2° del artículo 12 numeral 20° de la Ley 160 a través de la Sentencia C-673 de 1999, destacó lo siguiente: «[…] [E]n el inciso primero de la norma en referencia se regula un procedimiento de adquisición que es general para los predios invadidos u ocupados de hecho, con antelación al año anterior a la vigencia de la ley o con posterioridad a ésta, que incluye una reglamentación de la Junta Directiva del INCORA, aun cuando se precisa un cuadro de situaciones anormales relativas a que dicha ocupación estuviere perturbada por medio de violencia, o a la circunstancia de que el propietario habiendo obtenido sentencia judicial favorable definitiva no pudieren ejecutar las medidas de lanzamiento de los invasores u ocupantes, o a la persistencia de las perturbaciones a la propiedad en cualquier forma […]» 96.

Ahora bien, no puede entenderse que la negativa a contestar las peticiones de 14 de mayo44 y de 30 de noviembre de 200745 constituyan el quebrantamiento de 43 «20. Autorizar, en casos especiales que reglamentará la Junta Directiva, la iniciación de los procedimientos de adquisición de predios rurales invadidos, ocupados de hecho o cuya posesión estuviere perturbada por medio de violencia o cuando habiendo obtenido el propietario sentencia judicial favorable y definitiva no pudieren ejecutarse las medidas de lanzamiento o desalojo de los invasores u ocupantes, o si persistieren las perturbaciones a la propiedad en cualquier forma». 44 Folio 48-49, C 1.

Tal petición señala: «2. Después de un sin número de trámites para obtener la compra de dicho bien por esta entidad, la última actuación fue la una oferta (sic) de compra que se hizo el día 29 de Noviembre del año 2004, realizada por el abogado pertinente (…) 3. Hasta la fecha de hoy no tenemos conocimiento de un mínimo trámite que se haya realizado con la Oferta de compra anteriormente presentada (…) PETICIONES (…) 1.

Requiero en la mayor BREVEDAD POSIBLE, información sobre que ha sucedido con dicha negociación y el motivo por el cual no se le [ha] dado el trámite respectivo (…)». 45 Folio 47, C 1. Tal petición señala: «[E]n atención a su oficio de la referencia, en el cual nos comunica la imposibilidad de adelantar cualquier trámite interno dirigido a la compraventa del inmueble identificado con la matrícula inmobiliaria No 062-0006.976, por cuanto el certificado de libertad y tradición del mismo registra una falsa tradición, nos permitimos comunicarle los siguiente: (…) Sea lo primero, señalar que la situación que Usted 37 Radicación: 130012331000 2010 00338 01 Demandante: GUSTAVO MARTÍNEZ PUELLO Demandado: INSTITUTO COLOMBIANO DE DESARROLLO RURAL este principio -como así lo indica la primera instancia-, toda vez que, a pesar de haber sido la entidad pública apremiada judicialmente para dar respuesta a las mismas mediante las decisiones de 5 de octubre de 2007 -proferida por el Juzgado Séptimo Civil Municipal de Cartagena- y de 26 de marzo de 2008 -proferida por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cartagena ─Sala Civil Familia─, lo cierto que el Incoder, finalmente, profirió las decisiones administrativas que están siendo objeto de cuestionamiento y en las cuales llegó a la conclusión consistente en la inviabilidad de tramitar la oferta de adquisición del predio de propiedad del actor. 97.

La autoridad administrativa, por ello, no desplegó actuaciones que permitieran al demandante considerar que el trámite administrativo culminaría con la aceptación de la oferta de adquisición presentada por el señor Gustavo Martínez Cuello46. II.6. La conclusión 98. La Sala, de conformidad con lo expuesto, no advierte desconocimiento del artículo 83 de la Carta Política por parte de la autoridad administrativa, pues no se encontró acreditada la violación del principio de confianza legítima, y considera, por el contrario, vulnerado el artículo 12 numeral 20 de la Ley 160, como lo advirtió la sentencia apelada, puesto que el Oficio n.° 31092104457 de 30 de diciembre de 2009 se sustentó en una disposición de dicho artículo ─el inciso 2°─ que había desaparecido del ordenamiento jurídico al haber sido declarada inexequible por la pone de presente en el oficio que se contesta, no hubiera generado traumatismo dentro del proceso de adquisición del inmueble que nos ocupa, si esa institución, hubiese atendido oportunamente las solicitudes formuladas, en el sentido de informarnos el estado de la actuación administrativa (…) No obstante, habida cuenta que mediante comunicación, Usted ha puesto de presente la observación a la cual se ha hecho alusión en este escrito, nos permitimos anexar certificado de libertad y tradición actualizado del inmueble que nos ocupa, en el cual podrá apreciar claramente, que se ha superado cualquier circunstancia que impidiera llevar a cabo la negociación del predio en comento (…) Así las cosas, comedidamente le solicito impulsar la actuación administrativa correspondiente para la adquisición de la Finca El Roble e igualmente informar a la suscrita, en su calidad de apoderada general del propietario y directo interesado, del avance de la misma (…) Anexo certificado de libertad y tradición actualizado del inmueble (…) y poder general». 46 Frente al principio de confianza legítima, esta Sección, en sentencia de 20 de febrero de 2020, expediente n.° 25000-23-24-000-2011-00529-01, Consejero Ponente: Oswaldo Giraldo López, indicó: «La Corte Constitucional, al referirse al contenido y alcance del principio de confianza legítima, precisó lo siguiente: “Este principio […] pretende proteger al administrado y al ciudadano frente a cambios bruscos e intempestivos efectuados por las autoridades.

Se trata entonces de situaciones en las cuales el administrado no tiene realmente un derecho adquirido, pues su posición jurídica es modificable por las autoridades. Sin embargo, si la persona tiene razones objetivas para confiar en la durabilidad de la regulación, y el cambio súbito de la misma altera de manera sensible su situación, entonces el principio de la confianza legítima la protege.

En tales casos, en función de la buena fe, el Estado debe proporcionar al afectado tiempo y medios que le permitan adaptarse a la nueva situación. Eso sucede, por ejemplo, cuando una autoridad decide súbitamente prohibir una actividad que antes se encontraba permitida, por cuanto en ese evento, es deber del Estado permitir que el afectado pueda enfrentar ese cambio de política.

Como vemos, la "confianza legítima" no constituye un límite a la posibilidad de que el Legislador derogue una normatividad anterior, pues la persona no goza de un derecho adquirido sino de una situación revocable, esto es, de una mera expectativa. Es cierto que se trata de una suerte de expectativa que goza de una cierta protección, por cuanto existían razones que justificaban la confianza del administrado en que la regulación que lo amparaba se seguiría manteniendo.

Sin embargo, es claro que la protección de esa confianza legítima, y a diferencia de la garantía de los derechos adquiridos, no impide que el Legislador, por razones de interés general, modifique las regulaciones sobre un determinado asunto […]”46 (cita la sentencia C-478 de 1998) (…) De acuerdo con lo anterior, la identificación de situaciones de confianza legítima susceptibles de protección jurídica suponen la concurrencia de los siguientes presupuestos fundamentales: que se trate de una expectativa legítima, fundada en hechos o circunstancias objetivas atribuibles a la actuación del Estado, y que, de manera súbita e inesperada, las autoridades modifiquen la situación jurídica del administrado, omitiendo la implementación de medidas encaminadas a que el administrado se pueda adaptar a la nueva situación». 38 Radicación: 130012331000 2010 00338 01 Demandante: GUSTAVO MARTÍNEZ PUELLO Demandado: INSTITUTO COLOMBIANO DE DESARROLLO RURAL Corte Constitucional en la sentencia C-673 de 1999, argumento que no fue objeto de cuestionamiento por parte del apelante. 99.

De esta manera, y siguiendo lo anterior, confirmará la sentencia de primera instancia, destacando que, en virtud de los artículos 320 y 328 del Código General del Proceso, carece de competencia para emitir pronunciamiento alguno frente al restablecimiento del derecho pues ninguna inconformidad sobre este aspecto fue formulada en el recurso de apelación y, por ende, se estará a lo decidido en la sentencia impugnada.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, F A L L A:

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia n.° 105 / 2014 de 8 de mayo de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar, Subsección de Descongestión, Sala de Decisión n.° 005, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia judicial.

SEGUNDO: Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, ROBERTO AUGUSTO SERRATO VÁLDES Presidente Consejero de Estado OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente sentencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley. [P4]