CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B Bogotá, D. C., dieciséis (16) de enero de dos mil veintiséis (2026) Referencia: Nulidad Radicación: 11001-03-25-000-2021-00153-00 (0887-2021)1 Demandante: Sandra Ibeth Muñoz Bustos y otros2 Demandado: Comisión Nacional del Servicio Civil3 y Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social4 Asunto: Resuelve medida cautelar __________________________________________________________________ Asunto El despacho procede a resolver la solicitud de medida cautelar de suspensión provisional presentada por la parte demandante respecto del Acuerdo 20201000003566 del 28 de noviembre del 2020 «[p]or el cual se convoca y se establecen las reglas del Proceso de Selección, en las modalidades de Ascenso y Abierto, para proveer los empleos en vacancia definitiva pertenecientes al Sistema Específico de Carrera Administrativa de la planta de personal de la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL -UGPP- identificado como Proceso de Selección No.1520 de 2020- Nación 3», dentro de los expedientes 0887-2021 [primigenio], 0949-2021, 1063- 2021, 1330-2021, los cuales fueron acumulados al proceso de la referencia. 1.

Antecedentes 1.1. De la demanda 1 Acumulado con 11001-03-25-000-2021-00161-00 (0949-2021); 11001-03-25-000-2021-00187-00 (1063-2021); 11001-03-25-000-2021-00215-00 (1330-2021); 11001-03-25-000-2021-00203-00 (1317-2021); 11001-03-25-000-2021-00217-00 (1361-2021); 11001-03-25-000-2021-00158-00 (0902-2021); 11001-03-25-000-2021-00149-00 (0874-2021); 11001-03-25-000-2021-00185-00 (1061-2021); 11001-03-25-000-2021-00160-00 (0947-2021); y 11001-03-25-000-2021-00270-00 (1545-2021). 2 Valentina Ariza Cruz;

Norma Yaneth Ángel Beltrán; Ana Paola Manrique Peña; Juan Pablo Marzan Villalobos; Nathalie Hernández Naranjo; Camilo Andrés Terraza Sequea; Alejandro Badillo Rodríguez; José Teodoro Ibáñez Merchán; María Camila Hernández Arias; y Julián Alberto Orejuela Parra. 3 En adelante CNSC. 4 En adelante Ugpp. 2 Radicado: 11001-03-25-000-2021-00153-00 (0887-2021) Demandante: Sandra Ibeth Muñoz Bustos y otros 1.

Sandra Ibeth Muñoz Bustos, Valentina Ariza Cruz, Norma Yaneth Ángel Beltrán y Ana Paola Manrique Peña presentaron demanda en ejercicio del medio de control de nulidad previsto en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y lo Contencioso-administrativo5, con el fin de que se declarara la nulidad del Acuerdo 20201000003566 del 28 de noviembre del 2020 «[p]or el cual se convoca y se establecen las reglas del Proceso de Selección, en las modalidades de Ascenso y Abierto, para proveer los empleos en vacancia definitiva pertenecientes al Sistema Específico de Carrera Administrativa de la planta de personal de la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL -UGPP- identificado como Proceso de Selección No.1520 de 2020- Nación 3» expedido por la CNSC y la Ugpp. 2.

Como concepto de violación se sostuvo lo siguiente: 2.1. La CNSC realizó la etapa de planeación de la convocatoria para la provisión de empleos que se encontraban en situación de vacancia definitiva y que pertenecen al sistema específico de carrera administrativa de la planta de personal de la Ugpp. 2.2. En desarrollo de esa planeación, la CNSC profirió el Acuerdo 20201000003566 del 28 de noviembre del 2020, a través del cual convocó y estableció las reglas del proceso de selección en las modalidades de ascenso y abierto, para proveer los empleos en vacancia definitiva pertenecientes al Sistema Específico de Carrera Administrativa de la planta de personal de la Ugpp, el cual se identificó como el «Proceso de Selección 1520 de 2020-Nación 3». 2.3.

No obstante, al establecer las reglas de la convocatoria, se desconoció lo dispuesto en la Ley 1409 de 2010, la cual reglamentó el ejercicio profesional de la Archivística y reservó el desempeño de las funciones a quienes ostenten títulos universitario, tecnológico o técnico en esa área, o se encuentren adelantando estudios en instituciones educativas de nivel superior debidamente acreditadas.

En consecuencia, la convocatoria excluyó indebidamente a profesionales, tecnólogos y técnicos de otras disciplinas el ejercicio de esta profesión. 2.4. De igual manera, la CNSC y la Ugpp, vulneraron lo establecido en el artículo 9 de la Ley 1006 de 2006, el cual dispuso que, «para el ejercicio de empleos de carácter administrativo en las Entidades del estado en cualquiera de los niveles territoriales, se incluirá la profesión de administrador público en los manuales de funciones de dichas entidades como una de las profesiones requeridas para el ejercido del cargo». 2.5.

La convocatoria desconoció lo previsto en el numeral 3 del artículo 2 de la Ley 1960 de 2019, el cual dispuso que se convocará a concurso de ascenso el 30% de las vacantes a proveer y, el 70 % de las vacantes restante se proveerá a través de concurso abierto de ingreso. 5 En adelante CPACA 3 Radicado: 11001-03-25-000-2021-00153-00 (0887-2021) Demandante: Sandra Ibeth Muñoz Bustos y otros 2.6.

En virtud de lo anterior, solo debió convocarse el 30% de las vacantes, sin embargo, la Ugpp y la CNSC realizaron una interpretación contraria de la anterior norma, ofertando mas del 30% de los grados de profesional especializado, lo que generó una «[…] injustificada desproporción y vulneración en favor de los funcionarios de carrera, puesto que para los grados 23, se ofertó el 85% de los cargos vacantes bajo esta modalidad; para el grado 22 el 100% y para el grado 21 el 76%, violando el principio de proporcionalidad […]». 2.7.

En razón a ello, se viola el derecho fundamental a la igualdad y el debido proceso de los provisionales que actualmente desempeñan los cargos y tienen derecho a presentarse al 70% de los cargos restantes, por lo cual, el procedimiento utilizado por la Ugpp para determinar los cargos a ofertar en ascenso resulta contrario a la Ley. 2.8.

Además, las entidades demandadas también desconocieron lo dispuesto en el inciso 4 del parágrafo 2 del artículo 263 de la Ley 1955 de 2019, al no estipularse ninguna acción afirmativa para reubicar en otros empleos vacantes a los servidores que se encontraban en condiciones especiales, madres, padres cabeza de familia y en situaciones de discapacidad. 2.9.

Por otro lado, no se cumplió con lo dispuesto en el numeral 1 del artículo 31 de la Ley 909 de 2004, pues el Acuerdo 542 del 2 de julio de 2015, no se encontraba suscrito por el representante legal de la CNSC y por el jefe de la entidad u organismo, para este caso por el director general de la Ugpp. Y, por el contrario, solo fue expedido por la CNSC. 2.10.

De igual forma, la Ugpp no cumplió con el principio de publicidad de las resoluciones que contienen los manuales de funciones y por tal razón, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 15 de la ley 2080 de 2021 que modifico el artículo 65 de la Ley 1437 de 2011, esas resoluciones no son obligatorias, y no podían ser tenidas en cuenta por la CNSC para la realización de la convocatoria. 2.11.

Asimismo, vulneró lo dispuesto en el preámbulo yen los artículos 2, 13, 29, 125 y 209 de la Constitución Política de Colombia. 1.2. La solicitud de medida cautelar 3. La parte demandante solicitó la suspensión de los efectos del Acuerdo 20201000003566 del 28 de noviembre del 2020, por medio del cual la CNSC convocó y estableció las reglas del Proceso de Selección en las modalidades de Ascenso y Abierto, para proveer los empleos en vacancia definitiva pertenecientes al Sistema Específico de Carrera Administrativa de la planta de personal de la Ugpp. 4.

Los argumentos de la medida cautelar, «como [se expuso] en la demanda», fueron los siguientes: (i) la suscripción del acuerdo solo por la CNSC, menoscabando el orden político social y justo y, la violación al debido proceso, vulnerando lo dispuesto 4 Radicado: 11001-03-25-000-2021-00153-00 (0887-2021) Demandante: Sandra Ibeth Muñoz Bustos y otros en el preámbulo y en el artículo 29 de la Constitución Política;

(ii) la Ugpp no publicó las resoluciones que modificaron el manual especifico de funciones y, por tal razón, se configura la nulidad del acuerdo al estar sustentado en actos administrativos inoponibles; (iii) la ausencia de cargos para profesionales en archivo; iv) la no inclusión de la profesión de administrador público en los manuales de funciones; v) el ofertar más del 30% de las vacantes para los miembros de carrera administrativa para el concurso en ascenso, menoscabando el derecho a la igualdad y al mérito, pues hay cargos de grado profesional que se oferto el 100% y en otros más del 30%, es decir, no se permitió la concurrencia en concurso abierto desconociendo el principio constitucional del mérito; y, vi) la ausencia de acciones afirmativa para aquellos funcionarios en provisionalidad que gozan de reten social. 4.1.

Además, resulta más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla, de ser así que si se continua con el proceso, se estarían generando expectivas. 1.3. Trámite 5. Mediante auto del 25 de agosto de 20216, i) se acumuló de oficio las demandas de nulidad simple identificadas con el número interno 0949-2021, 1063-2021 y 1330- 2021, y; ii) se admitió la demanda y se corrió traslado de la solicitud de medida cautelar. 1.4.

La oposición 6. Dentro del término de traslado7, las entidades demandadas solicitaron que se desestimara y se negara la medida cautelar, por las siguientes razones: 1.4.1. La CNSC8 7. La solicitud de suspensión de los actos demandados no cumple con los requisitos de razonabilidad, ya que no se desarrolla un cargo claro, específico y suficiente que pueda derribar la presunción de legalidad.

Además, carece de elementos jurídicos y fácticos necesarios para que el juez contencioso pueda hacer un juicio de ponderación adecuado. 7.1. No existe un cargo concreto por vía abstracta en virtud del cual se pueda constatar una violación directa y sustancial de las normas demandadas. Además, 6 Índice 6 de Samai. 7 El auto por el cual se corrió el traslado fue expedido el 25 de agosto de 2021; el correo electrónico fue enviado a los demandados el 20 de enero de 2023, por lo que esta se entiende notificada el 24 de enero siguiente, en atención a los dos días hábiles contados a partir del envío del mensaje de datos dispuesto en el artículo 205 del CPACA.

El término de 5 días corrió entre el 25 al 31 de enero de 2023 y los escritos fueron presentados el 27 de enero de igual anualidad por parte de la CNSC y la Ugpp. 8 Índice 29 de Samai. 5 Radicado: 11001-03-25-000-2021-00153-00 (0887-2021) Demandante: Sandra Ibeth Muñoz Bustos y otros de hacer referencia a «situaciones factuales» y particulares ajenas a un juicio de nulidad. 1.4.2.

La Ugpp9 8. La solicitud de suspensión provisional no cumple con lo previsto en los artículos 229 al 231 del CPACA, de tal manera que la misma se limita a enunciar las normas que «subjetivamente considera están siendo vulneradas haciendo referencia a normas de raigambre constitucional sin determinar el motivo por el cual el acto administrativo demandado viola dicha normativa, desconociendo la necesidad de determinar de manera clara y concreta el motivo de violación de la normativa indicada en la solicitud de medida cautelar» [sic]. 8.1.

No se precisa las condiciones que hacen que la medida resulte “necesaria” para proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia como lo exige el artículo 229 del CPACA, como tampoco el supuesto perjuicio irremediable que se causaría. 8.2. Con respecto a la violación del debido proceso, el demandante no indicó de manera clara qué actos de la administración se deben considerar a efectos de determinar la violación deprecada. 8.3.

Sobre la «LEY 2080 ART 15 [sic]», expuso que no es cierta la presunta violación a la norma mencionada, teniendo en cuenta que los manuales específicos de funciones y competencias laborales no deben ser publicados en el diario oficial para que opere el principio de oponibilidad. 8.4. Frente al principio de confianza legitima indicó que, revisado el proceso de selección, se establece que todas y cada una de las etapas y requisitos establecidos en el Acuerdo 20201000003566 del 28 de noviembre de 2020 y el Acuerdo 007 de 2021 por el cual se aclara la parte considerativa del Acuerdo 20201000003566 del 28 de noviembre de 2020, se cumplieron en su totalidad, con relación a la convocatoria de méritos. 8.5.

En lo que respecta a la «LEY 1409 DE 2010, ART 7 [sic]», expuso que no se evidencia una violación a la normativa señalada, pues la misma trata sobre el ejercicio ilegal de la profesión de archivista y las consecuencias de este ejercicio ilegal; por tal razón, no es claro que el accionante dentro de sus argumentos de violación insista en mencionar que «[e]l artículo 7 establece que debe haber dentro de la OPEC cargos para profesionales en archivo, sin embargo, revisada la convocatoria este presupuesto de orden legal no se cumple [sic]».

De ser así que, de los empleos convocados al concurso y de conformidad con lo previsto en el manual especifico de funciones y competencia laborales, la Ugpp, «en 13 empleos incluy[ó] dentro del requisito mínimo de estudios, el Núcleo Básico de Conocimiento de “Bibliotecología, Otros 9 Índice 30 de Samai. 6 Radicado: 11001-03-25-000-2021-00153-00 (0887-2021) Demandante: Sandra Ibeth Muñoz Bustos y otros de Ciencias Sociales y Humanas”, núcleo dentro del cual se contempla las disciplinas relacionadas con la archivística». 8.6.

En cuanto a la presunta violación del artículo 9 de la Ley 1006 de 2006, explicó que algunos de los empleos convocados a concurso dentro de la convocatoria 1520 de 2020, incluyen un núcleo básico del conocimiento de «administración» referido, el cual se encuentra incluida la profesión de administrador público. 8.7. Frente a la violación del artículo 2 de la Ley 1960 de 2019, expuso que no es cierta la presunta violación a la norma mencionada, teniendo en cuenta que «la UGPP por intermedio de la Subdirección de Gestión Humana, procedió a realizar el ejercicio de verificación de los soportes de formación académica y experiencia profesional que reposan en las historias laborales de los servidores públicos de carrera administrativa, ejercicio producto de lo cual se pudo determinar el número de ellos que potencialmente podrían aspirar a concursar por cargos de mayor grado salarial en modalidad de ascenso, con el perfil descrito para cada uno de los empleos reportados en el aplicativo SIMO, a través de 240 OPEC». 8.8.

Señaló que las normas de rango constitucional y legal presentadas en la demanda no han sido violadas por la UGPP, ya que se probó frente a cada una de ellas la errónea interpretación normativa por parte de la accionante. 8.9. También sostuvo que no se está causando un perjuicio irremediable debido que no hay ningún derecho fundamental que se pueda ver quebrantado ni afectado de manera grave con la continuidad del concurso de méritos y tampoco se están vulnerando las expectativas que tienen los participantes dentro del concurso de méritos, pues no se está ante un derecho adquirido. 2.

Consideraciones 2.1. Problema jurídico 9. Se precisa que una vez revisadas las solicitudes de medida cautelar de los procesos de nulidad con radicados i) 11001-03-25-000-2021-00161-00 (0949- 2021); ii) 11001-03-25-000-2021-00187-00 (1063-2021); y iii) 11001-03-25-000- 2021-00215-00 (1330-2021), acumulados el 25 de agosto de 2021 al presente proceso, se evidenció que los argumentos expuestos están en igual sentido que los presentados en la demanda del proceso primigenio, razón por la cual el despacho se pronunciará en un único sentido. 10.

De acuerdo con lo expuesto en la demanda y en la solicitud de suspensión provisional del proceso primigenio y de los acumulados 0949-2021, 1063-2021, 1330-2021, el problema jurídico se circunscribe a establecer si: 10.1. ¿procede la suspensión provisional del Acuerdo 20201000003566 del 28 de noviembre del 2020, por la vulneración del preámbulo, los artículos 13, 29, 125 y 209 de la Constitución política? 7 Radicado: 11001-03-25-000-2021-00153-00 (0887-2021) Demandante: Sandra Ibeth Muñoz Bustos y otros 10.2.

¿Procede la suspensión provisional del acuerdo, porque las resoluciones contentivas del MEFCL no se publicaron en la gaceta oficial, inobservando lo dispuesto en el artículo 15 de la Ley 2080 de 2021? 10.3. ¿Procede la suspensión provisional del acuerdo, toda vez que inobservó el artículo 7 de la Ley 1409 de 2010 al presentar ausencia de cargos para profesionales en archivo? 10.4.

¿Procede la suspensión provisional del acuerdo, toda vez que inobservó el artículo 9 de la Ley 1006 de 2006, al no incluirse la profesión de administrador público en los manuales de funciones? 10.5. ¿Procede la suspensión provisional del acuerdo, toda vez que inobservó el artículo 2 de la Ley 1960 de 2019, teniendo en cuenta que la Ugpp ofertó más del 30% de los cargos en ascenso? 10.6.

¿Procede la suspensión provisional del acuerdo, toda vez que inobservó el artículo 263 de la Ley 1955 de 2019, al no implementar acciones afirmativas para los funcionarios en provisionalidad que gozan del retén social? 11. Con miras a resolver el anterior planteamiento el despacho seguirá la siguiente estructura expositiva: primero, se precisarán algunos aspectos relativos a las medidas cautelares en la jurisdicción de lo contencioso administrativo; y segundo, se examinará el caso concreto. 2.2.

Las medidas cautelares en la jurisdicción de lo contencioso- administrativo 12. El artículo 229 de la Ley 1437 de 2011 señala que las medidas cautelares proceden incluso antes de que se notifique el auto admisorio y en cualquier etapa del proceso para «proteger y garantizar provisionalmente el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia». 13.

En atención al artículo 230 ejusdem, las medidas cautelares pueden ser preventivas, conservativas, anticipativas, o de suspensión; la competencia para dictarlas es del juez o magistrado ponente; pueden decretarse una o varias en un mismo proceso; y se previó un listado enunciativo de aquellas, entre las cuales se encuentra al tenor literal las siguientes: «1.

Ordenar que se mantenga la situación, o que se restablezca al estado en que se encontraba antes de la conducta vulnerante o amenazante, cuando fuere posible. 2. Suspender un procedimiento o actuación administrativa, inclusive de carácter contractual. A esta medida solo acudirá el Juez o Magistrado Ponente cuando no exista otra posibilidad de conjurar o superar la situación que dé lugar a su adopción y, en todo caso, en cuanto ello fuere posible el Juez o Magistrado Ponente indicará las condiciones o señalará las pautas que deba observar la parte demandada para que pueda reanudar el procedimiento o actuación sobre la cual recaiga la medida. 3.

Suspender provisionalmente los efectos de un acto administrativo. 8 Radicado: 11001-03-25-000-2021-00153-00 (0887-2021) Demandante: Sandra Ibeth Muñoz Bustos y otros 4. Ordenar la adopción de una decisión administrativa, o la realización o demolición de una obra con el objeto de evitar o prevenir un perjuicio o la agravación de sus efectos. 5.

Impartir órdenes o imponerle a cualquiera de las partes del proceso obligaciones de hacer o no hacer.» 14. Esta misma normativa, en el artículo 231, señala los requisitos para decretar las medidas cautelares. Para el caso de la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo demandando establece una diferenciación, en atención a si en la demanda se pretende únicamente la nulidad del acto administrativo para lo cual solo debe acreditarse la violación de las normas superiores, o si se pretende además de la nulidad el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios además deberán probarse estos.

La norma señala expresamente lo siguiente: «Artículo 231. Requisitos para decretar las medidas cautelares. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.

Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos. En los demás casos, las medidas cautelares serán procedentes cuando concurran los siguientes requisitos: 1. Que la demanda esté razonablemente fundada en derecho. 2.

Que el demandante haya demostrado, así fuere sumariamente, la titularidad del derecho o de los derechos invocados. 3. Que el demandante haya presentado los documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla. 4.

Que, adicionalmente, se cumpla una de las siguientes condiciones: a) Que al no otorgarse la medida se cause un perjuicio irremediable, o b) Que existan serios motivos para considerar que de no otorgarse la medida los efectos de la sentencia serían nugatorios.» 15. De las normas antes analizadas10 se desprende que los requisitos para decretar las medidas cautelares se pueden clasificar en 3 categorías, a saber: (i) requisitos de procedencia, generales o comunes, de índole formal, (ii) requisitos de 10 Ley 1437 de 2011, artículos 229, 230 y 231. 9 Radicado: 11001-03-25-000-2021-00153-00 (0887-2021) Demandante: Sandra Ibeth Muñoz Bustos y otros procedencia, generales o comunes, de índole material, y (iii) requisitos de procedencia específicos11.

Veamos: 16. Requisitos de procedencia, generales o comunes de índole formal. En el entendido que son «generales o comunes» porque se exigen para todas las medidas cautelares; y son de «índole formal», en la medida en que solo requieren una corroboración de aspectos de forma y no un análisis valorativo. Entonces, los requisitos de procedencia, generales o comunes, de índole formal, son: (1) debe tratarse de procesos declarativos o en los que tienen por finalidad la defensa y protección de derechos e intereses colectivos que conoce la jurisdicción de lo contencioso administrativo12;

(2) debe existir solicitud de parte debidamente sustentada en el texto de la demanda o en escrito separado, excepto en los casos de los procesos que tienen por finalidad la defensa y protección de derechos e intereses colectivos en los que opera de oficio13. 17. Requisitos de procedencia generales o comunes de índole material. En el entendido que son «generales o comunes» porque se exigen para todas las medidas cautelares; y son de «índole material», en la medida en que exigen por parte del juez un análisis valorativo.

Entonces, los requisitos de procedencia, generales o comunes, de índole material, son: (1) que la medida cautelar solicitada debe ser necesaria para proteger y garantizar provisionalmente el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia14; y (2) que la medida cautelar solicitada debe tener relación directa y necesaria con las pretensiones de la demanda15. 18.

Requisitos de procedencia específicos de la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo. Estos se denominan «requisitos de procedencia específicos» porque se exigen de manera particular para cada una de las categorías de medida cautelar enlistadas, a modo enunciativo, en el CPACA. Entonces, en cuanto a los requisitos de procedencia específicos, si se pretende la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos del acto administrativo demandado - medida cautelar negativa-, se deben tener en cuenta otras exigencias adicionales que responden al tipo de pretensión en el cual se sustente la demanda16 así: (a) si la demanda tiene únicamente la pretensión de nulidad del acto administrativo demandado, se debe verificar que exista una violación de las normas superiores invocadas, tras confrontar el acto demandado con estas o con las pruebas 11 Consejo De Estado, Sección Segunda, Subsección “B”.

Consejera Ponente: Dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez. Auto de 6 de abril de 2015. Expediente N°: 11001-03-25-000-2014-00942-00. N° interno: 2905-2014. Demandante: Jairo Villegas Arbeláez. Demandado: Nación - Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio. 12 Artículo 229, Ley 1437 de 2011. 13 Artículo 229, Ley 1437 de 2011. 14 Artículo 229, Ley 1437 de 2011. 15 Artículo 230, Ley 1437 de 2011. 16 Por esta razón en el acápite de antecedentes de esta providencia se hizo alusión al medio de control ejercido por el demandante y a las pretensiones de la demanda, toda vez que el legislador en la Ley 1437 de 2011 puso estos como elementos determinantes para el tipo de requisitos que el juez debe analizar al momento resolver sobre el decreto de la medida cautelar. 10 Radicado: 11001-03-25-000-2021-00153-00 (0887-2021) Demandante: Sandra Ibeth Muñoz Bustos y otros aportadas con la solicitud17; y (b) si la demanda además de la nulidad del acto administrativo pretende el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios, además de verificarse que exista una violación de las normas superiores invocadas debe probarse al menos sumariamente la existencia de los perjuicios18. 19.

Requisitos de procedencia específicos para las demás medidas cautelares diferentes de la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo. Finalmente, si se pretenden otras medidas cautelares diferentes -medidas cautelares positivas19- de la de suspensión provisional de los efectos del acto administrativo demandado, deben concurrir los siguientes requisitos adicionales: (a) que la demanda esté razonablemente fundada en derecho;

(b) que el demandante haya demostrado, así fuere sumariamente, la titularidad del derecho o de los derechos invocados; (c) que el actor haya presentado los documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla; y (d) que, de no otorgarse la medida, se cause un perjuicio irremediable o que existan serios motivos para considerar que de no concederse los efectos de la sentencia serían nugatorios20. 20.

En este orden de ideas, debe tenerse en cuenta que lo descrito corresponde a un estudio o análisis preliminar que versa sobre los planteamientos y pruebas que fundamenten la solicitud de la medida; es decir, se trata de una percepción inicial y sumaria que, por regla general, se adopta en una etapa inicial del proceso. 21. Entonces, la decisión sobre la medida comporta un primer acercamiento al debate, en el que se realizan interpretaciones normativas y valoraciones, pero sin que ello afecte o comprometa el contenido de la sentencia que debe poner fin a la cuestión litigiosa.

En efecto, el artículo 229 del CPACA dispone que la decisión sobre la medida cautelar «no implica prejuzgamiento». 22. Teniendo claridad en lo relacionado con las medidas cautelares en la Jurisdicción Contencioso-administrativa y su alcance en el CPACA para decretarlas, se procede a estudiar el reparo expuesto en la demanda y en la solicitud de medida cautelar, en virtud del cuales se formuló el problema jurídico a resolverse en esta providencia. 2.3.

Solución del caso concreto. Análisis del despacho 2.3.1. Primer problema jurídico. Inobservancia a las normas de carácter constitucional 17 Artículo 231, inciso 1°, Ley 1437 de 2011. 18 Artículo 231, inciso 2°, Ley 1437 de 2011. 19 Ley 1437 de 2011, artículo 230, numerales 1, 2, 4 y 5. 20 Artículo 231, inciso 3°, numerales 1° a 4°, Ley 1437 de 2011. 11 Radicado: 11001-03-25-000-2021-00153-00 (0887-2021) Demandante: Sandra Ibeth Muñoz Bustos y otros 23.

Respecto a la inobservancia del preámbulo y los artículos 13 y 29, se limitó a transcribirlos, pero no precisó las razones por las cuales consideró que el acuerdo i) menoscaba el orden público social y justo; tampoco relacionó las leyes que en su criterio fueron desconocidas; y, ii) no indicó cuál entidad actuó sin competencia o sobrepasándola, ni explicó la manera en la que pudo haber ocurrido tal situación. 24.

En relación con el artículo 125 mencionó que «[e] ingreso a los cargos de carrera y el ascenso en los mismos […] no se hizo previo cumplimiento de los requisitos y condiciones que fije la ley para determinar los méritos y calidades de los aspirantes es decir las leyes Ley 1409 de 2010 reglamento el ejercicio profesional de la Archivística, ley 1006 de 2006, ley 1960 de 2019, ley 1955 de 2019» [sic]; y con el artículo 209 indicó que «[…] al omitir el cumplimiento de lo dispuesto en las Leyes 1409 de 2010, ley 1006 de 2006, ley 1960 de 2019, ley 1955 de 2019, ley 2080 de 2021» [sic]. 25.

Sin embargo, no explicó con claridad los motivos por los cuales considera que en el caso bajo estudio no se cumplió con los requisitos legales que refiere, ni con lo dispuesto en las leyes por él relacionadas, de contera, tampoco explicó de qué manera fueron infringidas las mencionadas normas de raigambre constitucional. 26. Por tal razón y debido a que no se sustentó debidamente la solicitud de suspensión provisional en relación con las normas constitucionales, este cargo no está llamado a prosperar. 2.3.2.

Segundo problema jurídico. Publicación de las resoluciones que contienen en MEFCL en la gaceta oficial. 27. La parte demandante sostuvo que el acuerdo de convocatoria estaba viciado de nulidad, en la medida en que desconocía lo dispuesto en los artículos 15 de la Ley 2080 de 2021, 7 de la Ley 1409 de 2010, 9 de la Ley 1006 de 2006, 2 de la Ley 1960 de 2019 y 263 de la Ley 1955 de 2019. 28.

Frente al artículo 15 de la Ley 2080 de 2021, afirmó que el acuerdo de convocatoria estaba viciado de nulidad, debido a que las resoluciones contentivas del Manual Especifico de Funciones y Competencia Laborales no fueron publicadas en la gaceta oficial. 29. No obstante, respecto de esta omisión, el cargo no esta llamado a prosperar por cuanto las resoluciones que, según el demandante, no fueron publicadas en la gaceta oficial no son objeto de demanda en el caso bajo estudio ni se solicitó, por parte de aquel, la suspensión provisional de sus efectos, situación que impide, con respecto a tales actos administrativos, realizar el ejercicio de confrontación de que trata el artículo 231 del CPACA. 2.3.3.

Tercer y cuarto problema jurídico. Ausencia de cargos. 12 Radicado: 11001-03-25-000-2021-00153-00 (0887-2021) Demandante: Sandra Ibeth Muñoz Bustos y otros 30. Ahora bien, el demandante aduce en el escrito de solicitud de suspensión provisional que el Acuerdo 20201000003566 del 28 de noviembre del 2020 infringe -sin exponer motivos adicionales- las siguientes normas «los artículos 7 de la Ley 1409 y el 9 de la Ley 1006 de 2006». 31.

Es importante señala que, como se dijo en el acápite de medidas cautelares en la jurisdicción contencioso-administrativa, el solicitante le corresponde desarrollar la carga argumentativa para garantizar con ello los derechos de defensa y contradicción de la contraparte, es decir, debe existir solicitud de parte debidamente sustentada en el texto de la demanda o en escrito separado. 32.

En efecto, el artículo 229 del CPACA dispone que en todos los procesos declarativos que se adelanten ante esta jurisdicción, antes de ser notificado, el auto admisorio de la demanda o en cualquier estado del proceso, a petición de parte debidamente sustentada, podrá el Juez o Magistrado Ponente decretar, en providencia motivada, las medidas cautelares que considere necesarias para proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia, de acuerdo con lo regulado en el presente capítulo. 33.

De ahí que el demandante no cumplió con este requisito, pues solo atinó a citar las normas que consideraba desconocidas con ocasión de la expedición Acuerdo 20201000003566 del 28 de noviembre del 2020. Esto impide al juez avizorar las razones de la solicitud de suspensión provisional y, a su vez, establecer si se desbordó la potestad reglamentaria dispuesta en el numeral 11 del artículo 189 de la CP. 34.

En este sentido, el Consejo de Estado21 ha explicado que, si bien «la jurisdicción de lo contencioso está facultada para interpretar la demanda, no es posible suplantar la obligación del demandante de alegar adecuadamente sus reclamos y de probar los supuestos de la demanda». 35. Así las cosas, el despacho debe manifestar que la solicitud de medida cautelar no cumple con todos los requisitos de procedencia generales o comunes de índole material. 2.3.4.

Quinto problema jurídico. Empleos y vacantes reportadas. 36. La parte demandante argumentó que el Acuerdo 20201000003566 del 28 de noviembre del 2020, debe ser declarado nulo, porque la Ugpp inobservo lo dispuesto en el artículo 2 de la Ley 1960 de 2019, al ofertar más del 30% de los cargos en ascenso. 21 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 7 de noviembre de 2019, radicado 11001-03-25-000- 2016-00146-00 (0658-16).

En similar sentido pueden consultarse las siguientes sentencias proferidas por esta corporación: i) del 24 de febrero de 2022, radicado: 76001- 23-33-000-2013-00151-01 (4392-2018); ii) del 3 de febrero de 2022, radicado: 25000-23-42-000- 2016-04361-01 (5517-2019); y iii) del 22 de marzo de 2013, radicado 63001-23-31- 000-2010-00110- 01 (19136). 13 Radicado: 11001-03-25-000-2021-00153-00 (0887-2021) Demandante: Sandra Ibeth Muñoz Bustos y otros 37.

Pues bien, basta con señalar que, en el presente asunto, la parte actora no aportó ni solicitó los antecedentes administrativos que permitieron a la Ugpp y a la CNSC adelantar el acuerdo de convocatoria, pues solo se limitó a señalar que «la UGPP saco un concurso interno para los trabajadores en carrera administrativa desconociendo lo previsto en la ley ya que ofertó en concurso interno más del 30% de los cargos a proveer el nivel profesional con rango de especializado, menoscabando así los derechos de igualdad y confianza legítima de la administración» [sic].

Al respecto, el despacho echa de menos la prueba que acredite que en efecto la Ugpp no haya ofertado hasta el 30 % de vacantes en ascenso y el 70% restante en abierto. 38. Al respecto, el artículo 130 de la Constitución Política previó que la CNSC era la entidad encargada de la administración y vigilancia de las carreras de los servidores públicos, con excepción de las de carácter especial. 39.

Por su parte, la Ley 909 de 2004 reguló la carrera administrativa como un «sistema técnico de administración de personal que tiene por objeto la eficiencia de la administración pública». 40. Por otro lado, el artículo 31 ibídem dispuso que la convocatoria constituye la primera etapa de los procesos de selección «es norma reguladora de todo concurso y obliga tanto a la administración, como a las entidades contratadas para la realización del concurso y a los participantes». 41.

A su turno, el artículo 2.2.6.34 del Decreto 1083 de 201522 sostiene que «[l]as entidades deben participar con la Comisión Nacional de Servicio Civil en el proceso de planeación conjunta y armónica del concurso de méritos». En tal sentido, el Consejo de Estado23 ha explicado que la convocatoria «connota el compromiso efectivo de las entidades involucradas en el proceso de selección, para que, trabajando coordinadamente, cooperen a efectos de llevarlo a su terminación con observancia de los principios de la administración pública y el cumplimiento de los fines del Estado». 42.

Así, el artículo 2.2.6.34 al Decreto 1083 de 2015, sobre el registro de los empleos vacantes de manera definitiva en el aplicativo OPEC, dispuso: «ARTÍCULO 2.2.6.34. Registro de los empleos vacantes de manera definitiva. Los jefes de personal o quienes hagan sus veces en las entidades pertenecientes a los sistemas general de carrera y especifico o especial de origen legal vigilados por la Comisión Nacional del Servicio Civil, deberán reportar los empleos vacantes de manera definitiva, en el aplicativo Oferta Pública de Empleos de Carrera - OPEC de la Comisión Nacional del Servicio Civil, con la periodicidad y lineamientos que esta establezca […].

Previo al 22 «Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector de Función Pública» 23 Ver las siguientes sentencias del Consejo de Estado, Sección Segunda: i) del 13 de mayo de 2021, radicado 11001-03- 25-000-2017-00767-00 (4044-2017 y acumulados); ii) del 31 de enero de 2019, radicado 11001-03-25-000-2016-01017- 00 (4574-16). 14 Radicado: 11001-03-25-000-2021-00153-00 (0887-2021) Demandante: Sandra Ibeth Muñoz Bustos y otros inicio de la planeación del concurso la entidad deberá tener actualizado su manual de funciones y competencias laborales y definir los ejes temáticos […]». 43.

Entonces, es de resaltar el deber que les asiste a las entidades públicas de reportar en la OPEC las vacantes definitivas de acuerdo con el procedimiento, los lineamientos y periodicidad que fije la CNSC. 44. Por su parte, el artículo 2.2.6.3 ibídem dispone que «[…] [c]orresponde a la Comisión Nacional del Servicio Civil elaborar y suscribir las convocatorias a concurso, con base en las funciones, los requisitos y el perfil de competencias de los empleos definidos por la entidad que posea las vacantes, de acuerdo con el manual específico de funciones y requisitos […]». 45.

Norma que se acompasa con el artículo 2.2.18.6.1. ejudem, el cual prevé que corresponde a la CNSC iniciar los procesos de selección mediante la suscripción de la convocatoria, «con base en las funciones, los requisitos y el perfil de los empleos definidos de acuerdo con el Manual Específico de Requisitos y Funciones» y también con el artículo 2.2.36.3.2 ibídem, según el cual, la entidad mencionada, mediante acto administrativo, adoptará la convocatoria a concurso «para la provisión de las vacantes definitivas ofertadas en la OPEC». 46.

En ese orden de ideas, el acto administrativo de convocatoria se ciñe exclusivamente a lo que reporte la entidad territorial y será a partir de esa información que se oferten todos los cargos. 47. En el caso concreto, se lee en el Acuerdo 20201000003566 del 28 de noviembre del 2020 lo siguiente: «CAPÍTULO II EMPLEOS CONVOCADOS PARA EL PROCESO DE SELECCIÓN ARTÍCULO

8. OPEC PARA EL PROCESO DE SELECCIÓN. La OPEC para este proceso de selección es la siguiente: 15 Radicado: 11001-03-25-000-2021-00153-00 (0887-2021) Demandante: Sandra Ibeth Muñoz Bustos y otros PARÁGRAFO 1. La OPEC que forma parte integral del presente Acuerdo fue registrada en SIMO y certificada por la entidad y es de su responsabilidad exclusiva, así como el MEFCL que dicha entidad envío a la CNSC, con base en el cual se realiza este proceso de selección, según los detalles expuestos en la parte considerativa de este Acuerdo.

Las consecuencias derivadas de la inexactitud, inconsistencia, no correspondencia con las normas que apliquen, equivocación, omisión y/o falsedad de la información del MEFCL y/o de la OPEC reportada por la aludida entidad, así como de las modificaciones que realice a esta información una vez iniciada la Etapa de Inscripciones, serán de su exclusiva responsabilidad, por lo que la CNSC queda exenta de cualquier clase de responsabilidad frente a terceros por tal información. En caso de existir diferencias entre la OPEC registrada en SIMO por la entidad y el referido MEFCL, prevalecerá este último.

Así mismo, en caso de presentarse diferencias entre dicho MEFCL y la ley, prevalecerán las disposiciones contenidas en la norma superior. […]» 48. En suma, la convocatoria se ciñe a lo previsto en la OPEC y, a su vez, en el MEFCL, sin que la entidad demandada pudiera valorar, analizar o examinar si el acto administrativo por el cual lo adoptó adolecía de algún vicio que afectara su validez y eficacia. 2.3.5.

Sexto problema jurídico. Cargos susceptibles de ser excluidos 49. Los demandantes señalan que la Ugpp no reportó oportunamente los cargos que eran susceptibles de ser excluidos de la oferta por tener condiciones especiales como estabilidad laboral reforzada, desplazados de la violencia, personas con discapacidad o enfermedad laboral prexistente, cabezas de hogar e integrantes de comunidades étnicas. 50.

Se observa que este cargo no está llamado a prosperar porque la parte demandante no probó que en efecto no se hubieran reportado los cargos de las personas con condiciones como las ya señaladas. 51. Además de lo anterior, es de anotar que si bien las personas que se encuentran en condición de discapacidad, las madres o padres cabeza de familia y los pre pensionados, vinculados en provisionalidad, deben recibir un trato especial por parte de la administración, también lo es que dicho trato no tiene la entidad suficiente para excluir de la oferta aquellos cargos que estén ocupados por personas que se encuentran en las condiciones descritas, pues en estos casos, debe primar el mérito como principio rector del ingreso y ascenso en los cargos de carrera. 52.

Al respecto, la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado24 ha sostenido lo siguiente: «Si bien es cierto los sujetos de especial protección constitucional, deben obtener un trato especial por parte de la administración, ante situaciones de desvinculación del 24 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 21 de septiembre de 2017, expediente 25000 23 25 000 2010 00414 01(0113-15). 16 Radicado: 11001-03-25-000-2021-00153-00 (0887-2021) Demandante: Sandra Ibeth Muñoz Bustos y otros servicio y, por ende, se debe procurar su estabilidad laboral, también lo es que el derecho de acceso al mérito es preeminente y por ello prevalece, respecto de aquellas personas que no perteneciendo a la carrera, tienen una condición de protección especial, en este caso, el de madre cabeza de familia.

Así lo ha considerado la Corte Constitucional, entre otras, en la siguiente providencia» 53. Así las cosas, no hay lugar a suspender los actos acusados por este cargo. 54. Finalmente, es menester precisar que en esta oportunidad solo se realizó una aprehensión sumaria, esto es una valoración inicial o análisis preliminar que solo comprendió un estudio inicial respecto de la legalidad de los actos administrativos cuestionados, por lo que será con la totalidad de los elementos materiales de la litis que se realizará un estudio integral de su legalidad. 2.4.

Reconocimiento de personería para actuar 2.4.1. CNSC 55. En el expediente digital obran poder otorgado al abogado Luis Alfonso Leal Núñez, identificado con cédula de ciudadanía 19.410.390 y tarjeta profesional 38.355 del C.S. de la J. comoquiera que se aportaron los documentos que soportan el mandato previsto en los artículos 75 del CGP y 160 del CPACA, se le reconocerá personería para actuar. 2.4.2.

Ugpp 56. Asimismo, obra poder otorgado a la abogada Yoheen Patricia Rubio Olaya, identificada con cédula de ciudadanía 52.822.721 y tarjeta profesional 191.909 del C.S. de la J. comoquiera que se aportaron los documentos que soportan el mandato previsto en los artículos 75 del CGP y 160 del CPACA, se le reconocerá personería para actuar.

En mérito de lo expuesto, el despacho

RESUELVE

Primero: Negar la solicitud de medida cautelar de suspensión provisional presentada por la parte demandante en el presente proceso y en las demandas de nulidad simple identificadas con el número interno 0949-2021, 1063-2021 y 1330- 2021. Segundo: Reconocer personería para actuar en representación de la CNSC al abogado Luis Alfonso Leal Núñez, identificado con cédula de ciudadanía 19.410.390 y tarjeta profesional 38.355 del C.S. de la J. 17 Radicado: 11001-03-25-000-2021-00153-00 (0887-2021) Demandante: Sandra Ibeth Muñoz Bustos y otros Tercero: Reconocer personería para actuar en representación de la Ugpp a la abogada Yoheen Patricia Rubio Olaya, identificada con cédula de ciudadanía 52.822.721 y tarjeta profesional 191.909 del C.S. de la J. Cuarto: Notificar el contenido de esta providencia, de conformidad con el artículo 205 del CPACA.

Quinto: Dejar las anotaciones de rigor registradas en la plataforma Samai. Sexto: Una vez se notifique la presente providencia, devolver el proceso al despacho para surtir el trámite correspondiente. JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado Electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por el consejero en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. HMBC